Réponses de l’administration fiscale face au COVID-19 : Planifier la phase de reprise

 Gouvernance du rétablissement de l’activité

9. En ce qui concerne la période de crise, le contexte de la prise de décision pendant la période de reprise consécutive à une pandémie dont il est probable qu’elle aura une longue durée et pourrait s’accompagner de phases d’aggravation diffère quelque peu d’une reprise après un événement exceptionnel. En sus de la gestion du processus complexe de rétablissement du fonctionnement de l’ensemble de l’administration, qui suppose la fixation de priorités et une coordination des activités, la sécurité demeurera une préoccupation de tous les instants qui pourra exiger des adaptations tant ponctuelles que durables selon l’évolution de la pandémie, les recommandations de la médecine et les mesures prises par les pouvoirs publics.

10. S’agissant des dispositifs en matière de gouvernance, figurent parmi les principaux éléments à envisager ou définir dans un contexte de reprise :

• La création d’un Comité de rétablissement de l’activité (BRC dans ce document). Pendant la crise, ce comité pourrait fonctionner comme un groupe consultatif parallèlement à un comité de décision sur la pandémie en commençant par la préparation de plans de reprise, et éventuellement en jouant le rôle d’un observateur critique pour attirer l’attention sur les conséquences des principales décisions prises au cours de la crise et qui pourraient faire obstacle au rétablissement de l’activité. Le BRC pourrait ensuite monter en puissance de manière à se charger de la prise de décisions sur la gestion de la période de reprise. Il est possible, quoique ce ne soit pas forcément jugé indispensable, de conserver durant la phase de reprise un comité sur la pandémie de taille réduite dans un rôle consultatif. Cette configuration aurait pour avantage de préserver un centre d’expertise sur les risques de résurgence du virus et de soumettre à la critique les solutions adoptées durant la phase de reprise, qui autrement risqueraient de pécher par conformisme.

• La composition du BRC. Que cet organisme soit investi d’un pouvoir de décision ou d’une mission de conseil, il serait logique de recourir à des dispositifs similaires à ceux qui ont été adoptés pour la prise de décisions au stade de la crise en ayant soin de tirer les leçons de cette dernière. Idéalement, le BRC devrait se composer d’un petit nombre de hauts responsables des principales fonctions des administrations fiscales, y compris celles qui ont une nature transversale telles que l’informatique, les ressources humaines, la communication, la gestion des risques, la sécurité, les représentants du personnel et tous fournisseurs externes appropriés, etc. Il pourrait inclure l’Équipe de direction ou jouir d’un accès direct à cette dernière autant que de besoin selon une procédure définie avec précision. Comme pendant la crise et étant donné le risque de nouvelles vagues épidémiques, il importera que des mandats clairement délimités et des procédures de comptes rendus fiables soient définis.

• Les attributions du BRC. Il est crucial que les prérogatives et le mandat du BRC soient définis avec précision de manière à éviter toute lacune et toute incertitude quant à ses responsabilités. En supposant qu’à terme le BRC remplace le comité de décision sur la pandémie, ses attributions pourraient être les suivantes :

  • identifier les modifications et opérations de maintenance des systèmes urgentes pour préserver l’intégrité et la sécurité des fonctions et systèmes critiques (en particulier ceux qui sont indispensables pour dispenser l’aide de l’État), y compris en cas de nouvelle vague épidémique ;

  • commander une analyse détaillée des effets de la crise sur les recettes fiscales prévues pour différents types de contribuables ;

  • concevoir et superviser des stratégies de rétablissement de l’activité pour les diverses fonctions de l’administration fiscale qui sont affectées par la crise dans le cadre de différents scénarios de reprise ;

  • concevoir et superviser des plans pour, le cas échéant, faire revenir le personnel au bureau et pour préserver la sécurité tant des contribuables que du personnel ainsi que le moral de ce dernier en ayant soin de se concerter avec le personnel et ses représentants ;

  • actualiser le plan de continuité de l’activité à la lumière de l’expérience acquise aussi bien durant la phase de la crise que durant celle de la reprise et mettre l’accent sur les mesures à prendre en cas de nouvelle vague épidémique. Ces tâches pourraient inclure la définition de variables critiques pour remettre en vigueur tout ou partie des mesures telles que le télétravail, la fermeture des bureaux, la priorité à certaines fonctions, etc. ;

  • veiller à ce que les décisions prises au cours de la crise et de la phase de reprise soient consignées systématiquement dans un souci de transparence et pour faciliter la reddition de comptes de telle sorte que les leçons qui s’imposent puissent être tirées ;

  • évaluer l’efficacité des mesures d’urgence qui ont été prises et apprécier si elles doivent être pérennisées au-delà de la phase de reprise ;

  • approuver une stratégie de communication et de dialogue pour la phase de reprise en prenant en considération les risques de réputation et les possibilités d’améliorer cette dernière.

• Mise en place d’un Secrétariat du BRC doté d’effectifs suffisants. Les responsabilités du secrétariat devraient être en principe bien décrites, et cette description actualisée, pour éviter les zones grises. Parce que le BRC peut se réunir fréquemment et prendre en peu de temps des décisions couvrant différents aspects de l’activité de l’administration fiscale, le secrétariat peut être soumis à une pression intense et doit donc disposer de moyens suffisants. Les responsabilités incombant au Secrétariat pourraient être entre autres les suivantes :

  • organiser les réunions du BRC en veillant à ce que soient représentés les organismes et fonctions appropriés (y compris par des délégués nommés) ;

  • s’assurer que les demandes d’informations et la stratégie du BRC soient suivis d’effet dans les délais convenus et que le BRC jouisse d’un accès prioritaire aux services communs ;

  • demander et recueillir un large éventail d’informations sous une forme assimilable, et notamment établir un inventaire général des risques ;

  • assurer la liaison avec les autres services de l’État autant que de besoin pour échanger des informations ou coordonner les réunions ;

  • tenir à jour les documents relatifs aux décisions et aux responsabilités attribuées pour leur mise en œuvre ;

  • coordonner la communication des décisions.

• Relations avec les autres instances décisionnaires de l’État. Idéalement, le BRC devrait être informé et se tenir au fait des approches adoptées/décisions prises à l’échelle pangouvernementale (dans le délai le plus court possible) et être en mesure de réagir sur leur impact potentiel sur les services essentiels de l’administration fiscale ou sur des considérations de mise en œuvre, y compris pour les risques d’inefficacité ou de fraude. Il serait par exemple utile que les responsables de l’action publique sachent quelles sont les mesures les plus faciles à mettre en œuvre par l’administration fiscale en utilisant les systèmes en place sachant que des changements exigeant le déploiement de systèmes nouveaux pourraient prendre du temps, et partant, interférer avec d’autres priorités. Il peut aussi exister des organismes dépendant de l’administration fiscale qui font appel à d’autres services ou organismes de l’État, par exemple pour l’enregistrement, les paiements et certains aspects de la conformité.

• Communication des décisions et retours d’expérience. Il importera que la communication des décisions atteigne en temps utile tous les secteurs de l’organisation responsables de leur mise en œuvre ou qui en subissent les effets. Idéalement, il faudrait pouvoir disposer de retours d’informations précoces sur l’exécution des décisions permettant d’en savoir plus, par exemple, sur les difficultés particulières rencontrées, sur les considérations relatives au calendrier, etc., ainsi que sur les critères de mesure appelant un suivi.

 Planification de scénarios

11. Comme pendant la période de crise, il se peut que les administrations fiscales désirent produire des scénarios de reprise actualisés à la lumière de l’expérience et décrivant plusieurs trajectoires possibles pour aider à la prise de décision et la planification des mesures d’urgence. Ces scénarios pourraient être les suivants :

• un retour à la normale, ou à une situation proche de la normale, assez rapide au prix du maintien de quelques précautions telles que l’emploi d’équipements de protection, les restrictions sur les grands rassemblements, l’isolement des personnes les plus vulnérables, etc. ;

• un retour plus lent s’accompagnant du maintien de restrictions affectant une grande partie de la main-d’œuvre telles que, par exemple, des règles de distanciation sociale strictes, la fermeture prolongée des établissements scolaires, des restrictions sur les transports, etc. ;

• un retour contrasté, certaines branches ou zones géographiques étant sensiblement plus affectées que d’autres, par exemple par suite de la fermeture prolongée de certains sites ou entreprises où il est impossible d’éviter des contacts physiques à faible distance (en particulier dans le secteur de l’hôtellerie et de la restauration) ;

• de nouvelles vagues de la pandémie propres à imposer le rétablissement de mesures de confinement.

12. Il est vraisemblable que de nombreuses administrations aient bâti un jeu de scénarios pendant la phase aiguë de la pandémie afin de faciliter la prise de décisions ; ils pourraient comporter par exemple la suspension des activités non essentielles, voire une priorité à quelques services critiques seulement, ou la bascule de la totalité du personnel vers le télétravail. Eu égard aux enseignements de la crise et aux effets des mesures prises pour assurer la continuité de l’activité, il peut à présent être possible dans de nombreux cas de cerner avec plus de précision l’impact de divers scénarios sur les fonctions de l’administration fiscale en ce qui concerne :

• le nombre d’agents qui pourraient devenir indisponibles pour cause de maladie ainsi que la durée de ces absences ;

• la disponibilité des agents, qui est conditionnée par les restrictions de circulation des transports, les mesures de confinement, la fermeture des établissement scolaires, les charges familiales, etc. ;

• la capacité des agents de travailler dans les bureaux de l’administration, si nécessaire, pour exercer certaines fonctions (centres d’appels ou services informatiques, par exemple) et les moyens requis pour que ces fonctions puissent être assurées en partie ou en totalité par des agents en télétravail ;

• l’impact du télétravail à grande échelle sur les fonctions des administrations fiscales ;

• les aménagements qui doivent être apportés à la logistique et aux locaux pour faire respecter les mesures de distanciation sociale comme, par exemple, l’installation de vitres en plexiglass, le travail par roulement dans les bureaux ou l’extension des surfaces de bureau ;

• la capacité des fournisseurs de continuer d’assurer des services clés pour l’administration, notamment de mettre à disposition des moyens de communication, des systèmes informatiques, des fonctions bancaires, l’accès à Internet, etc., et la capacité du personnel de travailler à distance ;

• les services supplémentaires que les pouvoirs publics souhaitent voir mettre en œuvre par les administrations fiscales pour apporter un soutien aux contribuables, et à certaines catégories de contribuables en particulier, éventuellement en l’absence de financements suffisants ou supplémentaires ;

• des causes de perturbation supplémentaires telles que les atteintes à la sécurité informatique, les catastrophes naturelles ou autres crises majeures ;

• l’impact sur les recettes publiques de la crise financière dans les branches importantes (ex. : compagnies aériennes, pétrole, hôtellerie et restauration, tourisme), de la crue rapide du chômage, de la diminution des bénéfices et de la nécessité pour les administrations fiscales de chercher d’autres sources de recettes qui pourrait en résulter.

 Analyse et suivi

13. L’analyse et le suivi revêtiront une importance cruciale pendant la période de reprise car il faut veiller à ce que les effets sur longue durée de la crise sur les recettes fiscales et sur différentes catégories de contribuables soient bien compris de telle sorte que l’administration fiscale et le gouvernement puissent en tirer des conclusions pour leurs politiques.

14. Comme cela est indiqué dans le rapport de l’OCDE au G201, les répercussions sur les recettes fiscales passeront par un grand nombre de canaux :

• Les pertes d’emplois et le freinage de l’activité économique entraîneront une réduction ou un report du paiement des impôts sur les revenus et les bénéfices ainsi que des cotisations sociales et des taxes sur les salaires, dont le produit diminuera. Le rendement de l’impôt sur les sociétés devrait rester médiocre pendant quelques années parce que les pertes subies en 2020 ouvriront généralement droit à un report en avant imputable sur les bénéfices futurs.

• On peut s’attendre à un recul de la consommation à cause de la perte de confiance des consommateurs consécutive aux mesures de confinement et d’atténuation de la menace sanitaire qui ont été prises. La consommation devrait être amputée de près d’un tiers dans de nombreux pays durant la période de confinement. Comme, en outre, les achats se reportent vers les produits de première nécessité, qui sont souvent exemptés de TVA ou bénéficient d’un taux nul, tandis que la part de la consommation publique dans le PIB s’accroît corrélativement, les recettes des taxes sur la consommation, en particulier la TVA, seront amoindries, quoique les droits d’accise et les impôts écologiques soient aussi affectés. Les impôts fonciers devraient être relativement épargnés parce qu’ils sont moins dépendants du cycle économique.

• Il faut aussi s’attendre à une déperdition des taxes sur le tourisme et les voyages, à la fois directement à travers les taxes de séjour et sur les billets d’avion et les taxes sur le tourisme, et indirectement, en particulier du fait d’un moindre produit de la TVA.

• Les cours des matières premières, à commencer par le pétrole, ont sensiblement baissé ces dernières semaines, avec à la clef une diminution des droits d’accise et redevances perçus par les pays producteurs et une baisse du rendement de l’impôt sur les sociétés.

15. En général, les recettes fiscales et le PIB connaissent une évolution similaire, mais quand la croissance économique est faible ou quand le PIB recule la baisse des recettes fiscales est plus marquée que celle du PIB. Pendant la crise financière mondiale, la fonte des recettes fiscales avait été plus forte que celle du PIB dans la plupart des pays. S’il demeure très hasardeux de chiffrer l’incidence du COVID-19 sur le PIB mondial, il ressort d’estimations préliminaires qu’elle ne sera pas négligeable en raison de la baisse prononcée de l’activité et de ses répercussions sur les recettes publiques, qui pourraient être encore plus fortes.

16. Il se peut que les déclarations fiscales ne permettent pas de quantifier ces effets parce que de nombreuses administrations fiscales ont repoussé la date de dépôt des déclarations et accordé des reports d’échéances sur les paiements. Au surplus, même quand les chiffres paraîtront, ils ne décriront que la situation qui prévalait avant la crise dans la plupart des pays et ne permettront donc pas de cerner directement son impact. Les administrations fiscales devraient néanmoins disposer de quelques indicateurs avancés :

• les déclarations de TVA des entreprises, en particulier si elles sont effectuées en temps réel au moyen de la facturation électronique ou de caisses enregistreuses en ligne, ou au moyen de déclarations trimestrielles ;

• les déclarations des salaires et les paiements y afférents ;

• les contacts directs avec les contribuables, notamment les responsables des affaires fiscales des grandes entreprises ;

• les contrôles et l’activité de conformité quand ils recommenceront ;

• l’analyse du nombre de demandes de report de paiement, les réponses favorables aux demandes de suspension ou de prolongation des plans de remboursement et le nombre et la nature des faillites.

17. Il sera utile que les administrations fiscales membres du FAI discutent précocement d’indicateurs réalistes pour la mesure des effets actuels et prévus, et peut-être aussi pour trouver de nouvelles sources de données et des techniques permettant de mieux comprendre l’impact des crises majeures qui pourraient survenir à l’avenir.

18. Les administrations souhaiteront peut-être non seulement mieux comprendre l’impact de ces crises sur les recettes publiques, mais aussi procéder à un examen des principaux indicateurs mesurant leur capacité d’assurer leurs fonctions essentielles. Le BRC peut être amené à définir un ensemble de critères de mesure essentiels se prêtant à un suivi sous la forme de rapports réguliers en plus des demandes d’informations ponctuelles. Il convient de déterminer à chaque fois à qui incombe la responsabilité de l’établissement des rapports ainsi que les échéances à respecter. Ces critères de mesure pourraient par exemple être les suivants :

• pour chaque fonction, le nombre d’agents qui sont malades, qui peuvent travailler à distance, qui peuvent venir au bureau (si nécessaire) ainsi que le nombre d’agents qui pourraient être redéployés de fonctions non essentielles vers des fonctions essentielles.

• des données relatives à la capacité des systèmes informatiques (contraintes de capacités, durée d’indisponibilité, problèmes de maintenance, difficultés rencontrées par les fournisseurs, accès à internet, compétences manquantes) ;

• l’utilisation des différents services des administrations fiscales, notamment le nombre de personnes contactant l’administration ventilé en fonction des canaux de communication, les difficultés rencontrées au niveau des communications (notamment les délais d’attente au téléphone et coupures sur Internet) ;

• l’analyse des difficultés signalées par les contribuables (ex. : reports d’échéances, difficultés de paiement, communication d’informations, etc.) de façon à faciliter la définition de priorités ou à éclairer la prise de mesures complémentaires.

• les informations relatives aux effets persistants de la pandémie qui pourraient avoir des répercussions sur les activités de l’administration, comme par exemple l’augmentation du taux de propagation, la réorientation des directives/politiques gouvernementales et l’évolution de la pandémie dans les autres pays ;

• les informations provenant des cadres, des enquêtes, des programmes d’assistance au personnel, etc. qui portent sur les principales préoccupations relatives à la sécurité et aux conditions de travail ainsi que les mesures qui pourraient être prises pour les améliorer.

19. Il pourrait également être possible de recueillir des renseignements utiles pour la discipline fiscale en analysant les mesures de soutien accordées, par exemple à des contribuables qui auparavant n’étaient pas enregistrés ou étaient inactifs, ainsi qu’au regard des risques de fraude.

 Planification du rétablissement de l’activité

20. Une gestion efficace de la période de reprise après la sortie de crise suppose :

• de s’entendre sur les risques et les priorités de la phase de reprise ;

• de comprendre les avantages et inconvénients des solutions envisagées pour maintenir l’activité en cas de nouvelle vague épidémique (comme, par exemple, le télétravail) ;

• de planifier la reprise de l’activité en fixant les dates auxquelles et les modalités selon lesquelles les diverses fonctions des administrations fiscales doivent être à nouveau assurées.

21. Il faudra probablement commencer par une réévaluation des fonctions essentielles, qui devront être hiérarchisées en fonction de leur caractère prioritaire pendant la période de reprise. Les principaux objectifs pendant la crise proprement dite étaient généralement d’aider les contribuables en difficulté ou qui étaient en proie à une insuffisance de trésorerie, de fournir des informations en temps utile, de réduire le poids des formalités et des impôts à payer dans l’immédiat et d’appuyer les autres services de l’État tout en continuant à collecter les impôts nécessaires pour le financer. Ces objectifs garderont leur importance durant la phase de reprise, mais un changement de priorités pourra être opéré en faveur de la collecte des impôts, y compris d’un renforcement des activités de conformité fiscale, sans que cela implique pour autant un retour immédiat au mode de fonctionnement habituel.

22. Pour concilier efficacement ces préoccupations en prenant en compte notamment les objectifs généraux de l’État en matière de soutien budgétaire, les administrations fiscales souhaiteront vraisemblablement élaborer des stratégies de reprise de l’activité pour chacune de leurs grandes fonctions (ex. : enregistrement, calcul des impôts, vérification et contrôle, recouvrement, contentieux et fonctions de soutien (informatique, ressources humaines, gestion immobilière, budgets, audit interne, etc.). Il sera ainsi possible de tester toutes les stratégies tant individuellement qu’ensemble à la lumière des liens entre les différentes fonctions des administrations fiscales.

23. Il pourrait être utile de concevoir des schémas communs pour l’élaboration des plans de reprise de l’activité et une batterie d’objectifs communs auxquels se référer durant la phase de reprise de manière à garantir la cohérence des approches suivies et des résultats. Les administrations pourraient aussi s’interroger sur les autres acteurs auprès desquels elles pourraient obtenir des informations essentielles (par exemple les cadres opérationnels). Les plans de reprise de l’activité pourraient inclure entre autres :

• une description de la situation actuelle indiquant quelles priorités ont été fixées pendant la crise, les méthodes de travail actuelles, le volume et la nature des dossiers en retard et la description de ce qui a été annulé (par exemple certaines activités de conformité) ;

• une analyse des risques qui ont pu apparaître du fait des priorités retenues pendant la période de crise et une prévision sur leur évolution au fil du temps si cette situation se prolongeait ainsi que les mesures proposées pour les atténuer. Par exemple :

  • le gel des embauches peut aboutir à des pertes de compétences critiques ;

  • la suspension de certaines activités de conformité peut entraîner une augmentation significative de la fraude ;

  • les économies sur la maintenance informatique peuvent être la cause de risque de défaillance accrus de systèmes critiques ;

  • le télétravail peut occasionner des risques de sécurité informatique accrus tels que, par exemple, des piratages de données, des accès non autorisés aux systèmes de gestion, etc. ;

  • des failles peuvent avoir résulté de la précipitation avec laquelle des mesures ont été adoptées et mises en œuvre pour faire face à la crise du COVID-19 ;

• l’analyse de ce que devraient être les priorités de la phase de reprise pour certaines fonctions, éventuellement assortie de plusieurs schémas de hiérarchisation dans le cadre de plusieurs scénarios (voir la section sur la planification de scénarios) ; dans les différents scénarios, il pourrait être opportun de distinguer entre les priorités élevées, moyennes et basses aux fins de la planification des mesures d’urgence de telle sorte que les priorités puissent être fixées promptement si les circonstances l’exigeaient. Par exemple, le recouvrement de dettes auprès de certaines catégories de contribuables peut être une priorité si la reprise se déroule sans trop d’à-coups de manière à éviter que ces dettes s’accumulent et que leur recouvrement devienne plus délicat. Il pourrait toutefois être relégué plus bas dans l’ordre des priorités en cas de nouvelle vague de COVID-19 ou si certaines branches demeuraient empêtrées dans de graves difficultés ;

• enfin, la prise en considération des obstacles susceptibles de s’opposer à la réalisation des priorités et les mesures qui pourraient y obvier en tout ou partie. Toutes ces mesures tiendront compte de l’expérience acquise durant la crise dans le cas où les diverses méthodes de travail adoptées se sont révélées plus ou moins efficaces. Par exemple :

  • dans certains cas, le télétravail aura été très efficace, tandis que dans d’autres il aura été pénalisé par un manque d’équipements, les contraintes des systèmes informatiques, etc. alors qu’il est possible d’y remédier assez rapidement ;

  • les redéploiements de personnel se sont parfois révélés délicats faute d’avoir identifié les personnes disponibles et leurs compétences, ce qui pourrait également être fait à bref délai ;

  • plusieurs administrations fiscales ont eu recours à de nouvelles technologies telles que la robotique pour automatiser certaines tâches ; pour des raisons techniques, cette solution peut être impraticable pour certaines administrations, tandis que d’autres n’ont qu’à accepter plus de risques et adapter leurs politiques ;

  • on peut envisager de recourir à d’autres méthodes de travail, par exemple dans le cas où les considérations sanitaires font encore obstacle aux contrôles, auquel cas on pourra se fier davantage au ciblage de risques, aux contrôles sur pièces, à la vérification des comptes à distance et à des entretiens à distance pour y remédier ;

  • les personnels au contact des visiteurs et les contribuables demeureront exposés aux risques sanitaires jusqu’à ce qu’un vaccin ait été trouvé. Il serait possible d’y remédier en élaborant une politique (et la communication y afférente) sur la sécurité des contribuables et du personnel au contact du public comportant un volet sanitaire (ex. : questionnaires, contrôle de température et tests) ;

• l’identification des principaux risques affectant les diverses fonctions des administrations fiscales et les fonctions assumées par d’autres agences et des tiers. Cet inventaire des risques peut nécessiter une modification de l’ordre de priorité des différentes fonctions. Par exemple, l’ouverture des bureaux peut être essentielle pour certaines activités de service aux contribuables ou de conformité alors qu’elle est considérée comme secondaire par d’autres fonctions. Dans ce cas, il y aura lieu d’apprécier globalement les risques et avantages de l’ouverture des bureaux ;

• des mesures de détection poussées pour déceler les menaces, crises ou types de fraude émergents afin d’y mettre bon ordre promptement. Les administrations fiscales pourraient avoir beaucoup à gagner à l’instauration de liens avec diverses parties prenantes telles que leurs partenaires internationaux, les autres services de l’État et les juridictions locales pour rendre ces mesures de détection d’autant plus efficaces.

 Ouverture des bureaux

24. Les bureaux ont été fermés ou leurs horaires ont été réduits dans de nombreux pays en fonction des tâches qui peuvent être exécutée à distance, soit par le télétravail, soit par des équipes se succédant pour faire fonctionner les canaux de communication numériques en libre-service. Là où les horaires ont été réduits, des mesures ont été prises pour garantir la sécurité du personnel et des contribuables, notamment par des règles de distanciation sociale et les autres mesures décrites dans le document sur les considérations liées à la continuité de l’activité2. Dans certains pays, si un nombre significatif de personnes ont dû continuer à travailler dans un même local, comme c’est le cas par exemple dans les centres d’appel, l’administration se penche sur des solutions autorisant le télétravail (parfois au moyen de nouveaux logiciels permettant le transfert d’appels).

25. La réouverture des bureaux à grande échelle pendant la période de reprise nécessitera une planification sans faille à cause des risques sanitaires. Celle-ci sera d’autant plus pertinente que l’administration se sera concertée étroitement avec le personnel et ses représentants ainsi qu’avec des professionnels de santé et des spécialistes de l’hygiène et de la sécurité. On aura soin de prendre en compte les risques perçus par le personnel puisque, pour l’heure, les avis divergent quant à la contagiosité du virus, l’efficacité des masques, les contrôles de l’état de santé général au moyen, par exemple, d’un contrôle de température, de tests diagnostiques sur le COVID-19 et d’autres dispositifs de sécurité, et à la question de savoir si le fait d’avoir été infecté confère une immunité. Pour décider s’il convient de rouvrir des bureaux pendant une période de reprise durant laquelle de nouvelles vagues de COVID-19 sont possibles, on veillera à prendre en considération, outre les consignes des pouvoirs publics et des autorités sanitaires :

• une connaissance claire des avantages du travail au bureau eu égard aux risques qui en découlent pour la santé ainsi que des explications sincères sur ceux-ci. À titre d’illustration, un recours durable au télétravail est praticable pour certaines fonctions et certains agents sans que les objectifs de l’administration soient notablement compromis, en particulier s’il est possible de maîtriser les principaux risques qui en découlent pour la sécurité et la confidentialité ;

• la définition de politiques rendant facultatif ou imposant le retour aux bureaux pendant une certaine période et, dans le second cas, l’énonciation des catégories de personnel qui peuvent en être dispensées. Ces catégories peuvent être notamment les personnes à risque (du fait de leur âge, des risques sanitaires ou de leur état de santé), celles qui doivent s’occuper de membres de leur famille ou qui vivent avec des personnes vulnérables sous le même toit, etc. ;

• les moyens de transport disponibles pour se rendre au bureau. Dans certains cas, la distance sociale peut être préservée en se rendant au bureau en voiture, à pied ou à bicyclette, tandis que dans d’autres la plupart des agents sont tributaires de moyens de transport en commun encombrés. Des mesures d’atténuation telles que des horaires flexibles peuvent être employées pour éviter les heures de pointe ;

• les moyens de maintenir efficacement la distanciation sociale. Cet impératif doit être respecté d’autant plus scrupuleusement dans les bureaux en espace ouvert, où les postes de travail sont généralement à faible distance les uns des autres, mais aussi dans les bureaux ayant une autre configuration dès lors que la distanciation sociale est impossible dans de nombreuses pièces (entrée, salles de réunion, toilettes, cantine, etc.). On peut envisager des parades telles que, dans une certaine mesure, le travail par équipes, des horaires décalés pour l’accès à la cantine, le maintien du travail à domicile pour un nombre d’agents suffisant pour laisser libre un espace adéquat entre les postes de travail occupés, etc. ;

• la capacité de réagir promptement si des agents tombent malades ou sont susceptibles d’avoir contracté le virus de manière à empêcher sa propagation.

26. Il est recommandé de rédiger un plan détaillé pour la réouverture des bureaux et de consulter le personnel à propos des avantages en résultant et des divers types de risques identifiés ainsi que des mesures d’atténuation proposées afin de faire en sorte que le plus grand nombre possible de problèmes et les avis du personnel soient pris en considération. Les administrations désireront aussi mettre dans la balance le coût de l’ouverture des bureaux si seul un petit nombre d’agents peut y être présent ainsi que les questions de sécurité et de responsabilité civile et pénale, notamment au cas où le matériel d’agents retournant au bureau à l’issue d’une période de télétravail pourrait avoir fait l’objet d’attaques informatiques.

 Bien-être du personnel

27. La pandémie n’affecte pas le personnel administratif de la même manière. Par exemple, certains agents auront été mis à rude épreuve par les contraintes du confinement ou auront été confrontés à la perte d’un être cher, d’autres auront eu du mal à concilier les exigences du travail à la maison, de l’éducation de leurs enfants ou de l’aide à apporter à leurs parents âgés, tandis que d’autres encore se seront adaptés aisément au télétravail, pour lequel ils peuvent même avoir une préférence. Au surplus, alors que les administrations abordent la phase de la reprise, certains agents n’éprouvent aucune crainte à l’idée de retourner au bureau, tandis que d’autres s’y refusent.

28. C’est pourquoi l’entrée dans la période de reprise oblige les administrations à s’interroger sur les moyens d’assurer le bien-être physique, mental et émotionnel de leurs agents pendant cette future phase de la crise. Plusieurs administrations se sont dotées de programmes d’assistance au personnel (EAP), dont l’exécution est fréquemment sous-traitée et qui peuvent être particulièrement précieux eu égard aux répercussions considérables que peut avoir une telle crise, notamment à long terme. Les EAP peuvent fournir aux administrations des informations agrégées fort utiles sur le nombre d’agents affectés et sur les mesures de soutien supplémentaires et les actions anticipatrices qui pourraient être mises en œuvre. Les administrations qui n’ont pas adopté d’EAP pourraient s’interroger sur l’adoption de dispositifs similaires.

29. Elles pourraient en particulier se pencher sur des dispositifs permettant de comprendre ce qu’ont vécu les agents durant la crise tels que des groupes d’étude, des enquêtes, des entretiens, des consultations avec les représentants du personnel, etc. La manière dont les agents vivent la crise peut différer grandement d’une personne à l’autre, ce qui peut affecter durablement leur comportement, en particulier si la phase de reprise est durable. Il est essentiel de bien comprendre cela pour aider le personnel le mieux possible durant la phase de reprise. Ce l’est tout autant pour planifier la réouverture des bureaux car les personnes vulnérables ou qui ont à s’occuper de proches pourraient avoir besoin d’une assistance spéciale ou de la reconduction de règles plus souples.

30. Un nombre d’agents non négligeable, en particulier dans les fonctions critiques ou ceux dont l’affectation a été modifiée, ont subi des conditions de travail éprouvantes et, parfois, de fortes tensions. Les causes peuvent en être une charge de travail supplémentaire, l’obligation d’obtenir de nouvelles qualifications, les questions liées à la sécurité, etc. De plus, ceux qui travaillent à domicile ont parfois eu du mal à trouver un équilibre avec leur vie de famille tout en abattant davantage de besogne alors même que leurs supérieurs peuvent avoir l’impression qu’ils en faisaient moins.

31. Toutes ces considérations pourraient avoir un retentissement sur la motivation des agents, qui est indispensable au bon fonctionnement de l’administration. C’est pourquoi il serait bon que cette dernière s’interroge sur les moyens de préserver la motivation du personnel et de lui assurer un haut degré de satisfaction au travail. Pour ce faire, elle pourrait engager un dialogue avec le personnel pour découvrir sur quels points faire porter les efforts et savoir comment améliorer les conditions de travail, l’assistance au personnel, la gestion de crise, etc.

32. À ce propos, il ne faut pas oublier que bien souvent les agents assurant les fonctions essentielles n’ont pas eu la possibilité de prendre le moindre jour de congé durant la crise. Alors que se profile la phase de reprise, il y a fort à parier qu’un grand nombre d’agents demandera à prendre des congés aux mêmes dates, ce qui pourrait compromettre la continuité de l’activité. En conséquence, les administrations pourraient s’interroger par quels moyens elles pourraient autoriser tous leurs agents à prendre quelques congés sans pour autant que leurs capacités opérationnelles soient compromises, par exemple en concevant des plans permettant à tous de prendre des vacances, mais par roulements et pendant un nombre de jours limité. Des compensations sous la forme de jours de congé supplémentaires pourraient aussi être données à ceux qui acceptent de prendre leurs congés plus tard.

 Gestion de la réputation et communication

33. Les administrations fiscales sont nombreuses à avoir pris peu après le début de la crise toute une série de mesures pour aider les contribuables. Ces dispositifs avaient pour but d’alléger les charges pesant sur les contribuables, de soulager leur trésorerie dans l’immédiat, d’éviter de les plonger dans des difficultés insupportables, de les tenir informés et, pour certains, d’aiguiller l’aide d’autres services de l’État3.

34. Ces mécanismes de soutien, accompagnés dans de nombreux pays par une politique de communication compréhensive, peuvent avoir engendré des effets très bénéfiques pour la réputation de l’administration fiscale car ils ont pu amener les contribuables à la regarder comme un partenaire utile et précieux quand ils étaient pris dans la tourmente.

35. L’amélioration de leur image que la crise a value aux administrations fiscales pourrait toutefois comporter des inconvénients pendant la phase de reprise, durant laquelle le souci de procurer des recettes à l’État reviendra au premier plan. Cette transition doit être gérée avec soin car elle pourrait avoir des effets considérables.

36. Ainsi, si un lien peut être établi dans l’esprit des contribuables entre les impôts prélevés et les services rendus par la puissance publique tels que la santé et l’aide à la reprise économique, ils pourraient être plus enclins à faire preuve de civisme fiscal pendant la phase de reprise. Il pourrait même être possible d’aller plus loin dans ce sens de manière à susciter un changement d’attitude plus durable chez les contribuables si, par exemple, ils perçoivent l’administration fiscale comme un partenaire digne de confiance qui a pour souci d’alléger autant que possible la charge pesant sur eux et de veiller à ce que les impôts soient prélevés équitablement.

37. Cependant, alors que de nombreux contribuables connaîtront des temps difficiles, ils pourraient s’attendre à ce que l’administration fiscale continue à les aider toutes les fois qu’ils le demandent, par exemple sous la forme de plans de remboursement à long terme ou de reports de paiement. Si ces attentes étaient mal gérées, les contribuables pourraient en vouloir à l’administration fiscale d’avoir changé arbitrairement d’attitude et de ne plus leur donner l’aide qu’ils réclament, de sorte qu’ils pourraient éprouver moins de scrupules à se soustraire à leurs obligations.

38. Les administrations fiscales pourraient donc avoir soin d’élaborer des stratégies de communication pour protéger leur réputation et encourager le civisme fiscal quand elles définissent leur ligne de conduite pour éviter les écueils et tirer parti des chances offertes par leur changement d’image (les enseignements des sciences comportementales pourraient être particulièrement précieux pour ce faire). On peut donc envisager, entre autres :

• la mise en place d’instruments permettant de suivre l’évolution de la manière dont les contribuables perçoivent l’administration fiscale et d’en comprendre les causes, par exemple sous la forme de relations directes avec les contribuables grâce à l’analyse des réseaux sociaux et d’autres sources. Les administrations fiscales auraient en outre intérêt à s’interroger sur la manière dont elles sont perçues non seulement par les contribuables, mais par l’ensemble de la population ;

• des actions pour faire en sorte que l’administration infléchisse son attitude (par exemple en considérant les personnes en premier lieu comme des citoyens et en second lieu seulement comme des contribuables) et modifie ses exigences quant au comportement que les agents doivent avoir vis-à-vis des contribuables, éventuellement en leur fournissant des documents auxquels ils puissent se référer tels que des réponses types et en leur dispensant une formation ;

• un plan de communication sur les moyens de donner et conserver une bonne image de l’administration et les relais à utiliser, lequel décrira notamment comment présenter les actions de discipline fiscale et de recouvrement forcé pour qu’ils soient vus comme des outils au service de l’équité et de la responsabilité sociale, et comment il convient de gérer les attentes de la population en faisant comprendre que le « retour à la normale » ne signifie pas un retour à la situation qui prévalait avant ou pendant la crise ;

• des dispositifs pour réagir promptement aux faits susceptibles de nuire à la réputation de l’administration, par exemple si son attitude a plongé un contribuable dans de graves difficultés ou si le traitement des réclamations a suscité des récriminations ;

• une réponse à bref délai aux interrogations ou problèmes nouveaux en édictant des consignes aisément compréhensibles et en communiquant avec clarté, éventuellement au moyen de messages personnalisés et de robots conversationnels. Cette précaution permettra en outre de contrer les dissonances dues aux informations provenant d’autres sources dignes de foi telles que les autres services de l’État, les professionnels préparant les déclarations fiscales, etc.

 Méthodes de travail

• Le COVID-19 a changé du tout au tout la manière dont les administrations fiscales exercent leur activité et dialoguent avec les contribuables et autres parties prenantes. Dans maints pays, face à la propagation foudroyante du virus, l’État a imposé quasiment sans préavis les règles de distanciation sociale, la fermeture des écoles, les restrictions sur les déplacements et le confinement. De nombreuses administrations fiscales ont ainsi été amenées à faire basculer leur personnel sur le télétravail, soit en totalité, soit en partie, et parfois même du jour au lendemain. Il en est résulté de grandes disparités dans les conditions de travail, une forte réduction des rapports interpersonnels, un recours accru aux services numériques et l’assouplissement de certaines règles, par exemple pour les demandes d’échéanciers de remboursement.

• Certains de ces aménagements devront être conservés dans une mesure plus ou moins grande durant la période de reprise afin de protéger les agents et les contribuables ou d’aider ces derniers à surmonter des difficultés. Cependant, plutôt que de se contenter de renouer avec ses anciennes pratiques, une administration fiscale pourra se demander s’il serait opportun de pérenniser des dispositions adoptées pour faire face à la crise.

• De ce point de vue, elle pourra utilement regarder certaines de ces dispositions comme des projets pilotes et les évaluer en conséquence pour savoir s’ils peuvent être plus avantageux que les arrangements antérieurs. Cette démarche pourrait se justifier tout particulièrement si elle est accompagnée par d’autres changements de politique ou un plus grand usage des solutions numériques telles que la signature électronique, les formulaires électroniques et des moyens de communication audio-visuelle ainsi qu’un accès aux informations améliorés.

• Une administration pourrait se pencher en particulier sur :

  • une offre de télétravail plus large : à la lumière des leçons tirées de la crise, il doit être possible de déterminer pour quelles fonctions le travail à domicile peut être maintenu, ce qui peut engendrer des économies sur les coûts et les surfaces de bureaux ainsi que des gains de productivité. Cette solution peut exiger des investissements en infrastructures et matériel informatiques et elle suppose que l’on prenne en considération les risques de sécurité informatique, l’incidence sur le fonctionnement des services et la motivation du personnel ;

  • une plus grande flexibilité des horaires de travail : au plus fort de la crise, l’administration fiscale de certains pays a offert à ses agents une plus grande latitude pour leurs horaires de travail, par exemple pour qu’ils puissent s’occuper de leurs enfants, tout en leur permettant de travailler le soir ou le week-end. Un petit nombre de pays a aussi recouru au travail par équipes de manière à réduire le nombre d’agents présents dans les bureaux à un moment donné. Il serait indiqué de peser le pour et le contre de la pérennisation des horaires de travail flexibles et d’en tirer les conséquences (par exemple en édictant des consignes sur la disponibilité des agents, le pointage des heures travaillées, les règles d’hygiène et de sécurité, etc.). Dès lors que cette flexibilité s’inscrit dans un cadre général, l’administration fiscale y gagnera par-dessus le marché la possibilité d’améliorer la disponibilité des services aux usagers, par exemple en étendant les plages horaires des appels ou des discussions avec des agents au téléphone ;

  • un passage accéléré à l’administration électronique : durant la crise, l’administration fiscale de nombreux pays a invité les contribuables, voire exigé d’eux quand c’était possible, d’accomplir leurs formalités fiscales au moyen des services électroniques existants ou nouvellement créés. Si la crise montre que ces services fonctionnent bien et sont acceptés par les contribuables, l’administration pourra favoriser leur emploi, ou même envisager de supprimer purement et simplement certains moyens de communication non numériques tels que les déclarations sur papier ou les paiements en espèces (sans négliger pour autant les dialogue avec ceux qui ne sont pas à l’aise avec le numérique et les moyens de les aider). Cette démarche suppose aussi que l’administration se penche sur l’emploi ou l’amélioration de systèmes d’identification et de vérification numériques, et éventuellement sur la signature électronique des documents officiels. Elle pourrait en outre envisager l’emploi de chambres de données confidentielles pour l’échange de documents avec les contribuables par voie électronique ;

  • l’introduction ou l’amélioration de solutions numériques sur le lieu de travail : le passage à l’administration électronique pourrait en outre donner à l’administration l’occasion d’organiser ses flux de travail internes de manière à se passer de documents sur papier dans toutes les procédures, y compris pour l’envoi de documents et les archives. À ce propos, il pourrait être fait plus fréquemment usage des outils de téléconférence vidéo de manière à réduire les déplacements et à offrir aux agents des possibilités accrues de travail à domicile ou en différents lieux (ce qui pourrait élargir le vivier de recrutement). Les outils en ligne tels que la téléconférence vidéo pourraient aussi être employés plus intensivement pour les relations avec les contribuables et leurs représentants, ce qui permettrait de réduire les entretiens en face à face dans les centres des impôts.

 Conséquences à plus long terme pour les administrations fiscales

43. Les administrations fiscales pourraient tirer parti de la période de reprise pour réfléchir sur les enseignements à tirer de la crise pour l’évolution à long terme de l’administration de l’impôt et les réponses à apporter aux crises futures. Il importera de se concerter avec les responsables de l’action publique à ce propos puisque cette démarche permettra notamment de simplifier en partie la politique fiscale, de développer l’emploi des retenues à la source ou de rendre plus accessibles les données pertinentes en matière fiscale, etc. Il pourra aussi être nécessaire de discuter avec les responsables de budgets des retombées des mesures d’austérité sur la capacité des administrations fiscales de collecter les impôts et des effets bénéfiques qui pourraient résulter des investissements dans la numérisation de l’administration fiscale.

44. Les administrations fiscales pourront se demander :

• si leurs plans de continuité et de rétablissement de l’activité permettent de faire face à un large spectre de crises qui pourraient appeler des réponses très différentes ;

• comment elles pourraient devenir plus agiles en offrant des possibilités accrues à leurs agents d’appliquer des méthodes de travail différentes, par exemple en modifiant leurs programmes de formation et de soutien, et comment elles pourraient hâter le redéploiement d’agents entre différentes fonctions, ce qui pourrait nécessiter une connaissance plus fine de leurs compétences, etc. ;

• s’il est possible de développer l’automatisation des fonctions routinières ou l’emploi de l’intelligence artificielle et de l’apprentissage machine pour l’aide à la prise de décision ;

• quelles solutions sont envisageables pour rendre les infrastructures informatiques plus aptes à s’adapter rapidement à de nouvelles exigences et à l’évolution de l’environnement économique ;

• s’il existe des possibilités de faire travailler ensemble différents services de l’État de manière à améliorer la qualité du service rendu aux usagers et d’alléger les formalités, par exemple par le recours à une identité numérique et à un portail unique pour accéder aux services de l’État ;

• et s’il est possible de réduire à bref délai la charge administrative pesant sur les contribuables et, à long terme, de l’éliminer complètement en intégrant plus fréquemment la conformité dès le stade de la conception.