Champs couvert et indicateurs

L’Observateur apporte des éclairages essentiels sur l'action climatique s’apuyant sur le Tableau de bord d’indicateurs liés au climat de l’IPAC. Le cadre pour les indicateurs de l'IPAC utilise un modèle "pression-état-réponse" adapté. Il intègre les sujets couverts par les évaluations du GIEC et utilisés dans les cadres d'indicateurs de la Division statistique des Nations unies (DSNU) et de la Commission économique des Nations unies pour l'Europe (CEE-ONU). Le choix des indicateurs est validé en fonction de certains critères : les indicateurs doivent être pertinents pour les politiques et utiles pour les utilisateurs, ainsi que solides sur le plan analytique et mesurables. Avec le Tableau de bord de l'IPAC, l’Observateur complète et soutient les cadres de surveillance de la CNUCC et de l’Accord de Paris :

• en passant en revue les principales tendances et évolutions, et en mettant en évidence les domaines où une analyse plus poussée et une intervention politique sont nécessaires ;

• en encourageant une plus grande harmonisation des indicateurs clés, permettant ainsi de mieux comprendre les efforts des pays pour tenir les engagements internationaux ;

• en encourageant l’action climatique par la mise en évidence et la présentation d’exemples de bonnes pratiques ;

• en renforçant la transparence des politiques climatiques et la capacité à rendre des comptes sur ces politiques, et en aidant ainsi les pays à prendre des décisions mieux éclairées et permettre aux parties prenantes de mesurer les améliorations avec plus de précision.

L’Observateur se structure autour de trois domaines de suivi étayés par des indicateurs correspondants: les émissions (1), les impacts et les risques (2) et les actions et opportunités (3).

 

Figure 2. L’Observateur se penche sur des questions clé en phase avec les indicateurs de l’IPAC

Domaine de suivi "Émissions" : Suivre les tendances en matière d'émissions de GES est au cœur de l'action climatique des pays et est essentiel pour mesurer les progrès accomplis vers les objectifs nationaux. Les indicateurs liés aux émissions reflètent à la fois la pression directe sur le climat et les résultats de l'action politique. Compte tenu de l'hétérogénéité des objectifs nationaux, la visualisation de la trajectoire des émissions vers l'objectif de l'Accord de Paris, à savoir la neutralité climatique d'ici 2050, est également essentielle pour guider l'action politique et combler le fossé entre les engagements à long terme et les actions concrètes à court terme.

Domaine de suivi "Impacts et risques" : L'évaluation des impacts, des risques et de la vulnérabilité liés au climat est essentielle pour identifier les besoins d'adaptation et orienter les mesures d'adaptation. Une attention particulière est accordée aux impacts météorologiques, tels que les anomalies de température et les événements météorologiques extrêmes.

Domaine de suivi "Actions et opportunités" : Les politiques climatiques sont nécessaires pour inciter efficacement les entreprises et les ménages à modifier leur comportement de manière à réduire les émissions. Ce domaine de suivi se penche sur des aspects clés de l'action, tels que l'innovation, la tarification et la taxation liées au climat, les budgets et les dépenses climatiques. Suivre les réponses politiques au défi que pose le zéro net permet d’alimenter le volet diagnostic de l'IPAC qui formulera des conseils politiques ciblés sur la voie à suivre par chaque pays pour atteindre la neutralité climatique.

 Favoriser l'action climatique par une gouvernance intégrée et multi-niveaux

Les gouvernements ont un rôle clé à jouer dans la transition vers le zéro net. Ils déterminent l'ambition et fournissent des plans crédibles pour atteindre les objectifs climatiques, ce qui renforce la confiance des investisseurs, de l'industrie et de la société civile. Les objectifs climatiques doivent être intégrés dans tous les domaines et à tous les niveaux de gouvernement. Un effort concerté de l'ensemble du gouvernement est nécessaire pour établir un diagnostic, une cartographie et une évaluation des instruments de la politique climatique et des cadres politiques sous-jacents pour soutenir la transition. Les gouvernements sont également responsables du fondement même de l'action climatique : la mise en pratique des objectifs à long terme. Plusieurs pays ont élaboré des feuilles de route et des stratégies de mise en œuvre de la décarbonation pour soutenir leurs objectifs à long terme. Certains les ont complétées par des plans sectoriels nationaux spécifiques, tels que les plans nationaux pour l'énergie et le climat. L'expérience du Royaume-Uni, par exemple, montre qu'un organe d'experts indépendants peut fournir la base factuelle nécessaire pour éclairer la fixation des objectifs, les processus de révision et les décisions politiques visant à mettre en œuvre la loi sur le changement climatique (Encadré 3).

La transition doit être une responsabilité partagée entre tous les niveaux de gouvernement. Si le défi climatique est un phénomène mondial, ses impacts sont territorialement différents. La variation régionale des émissions à l'intérieur d'un pays est plus importante qu'entre les pays et il existe de grandes variations dans les émissions liées à l'agriculture, à la production d'électricité et à l'industrie (voir section 1) (OCDE, 2021c). La capacité des gouvernements infranationaux à y répondre est également différente. Les régions et les villes sont déjà à l'avant-garde de la mise en œuvre de mesures ambitieuses pour atténuer le changement climatique et s'y adapter (Encadré 4). Elles sont responsables de 55 % des dépenses publiques et de 64 % des investissements publics destinés à l'atténuation et à l'adaptation au changement climatique. De nombreuses villes et régions ont adopté des objectifs et des mesures de neutralité climatique plus ambitieux que ceux de leurs gouvernements nationaux. Mais si elles agissent seules, leur plein potentiel reste inexploité. On estime que les collectivités locales ont le pouvoir direct de réduire jusqu'à un tiers des émissions de GES dans leurs villes, les deux tiers restants dépendant des gouvernements nationaux et des gouvernements des États ou de la coordination entre les différents niveaux de gouvernement (Matsumoto, T., et al., 2019).

Les régions métropolitaines et rurales seront confrontées à des défis spécifiques, qui nécessiteront des politiques urbaines et rurales ciblées. À l'échelle mondiale, les villes représentent plus de 50 % de la population mondiale, deux tiers de la demande énergétique et plus de 70 % des émissions de CO2 liées à l'énergie. Ces parts devraient augmenter considérablement au cours des prochaines décennies si aucune mesure décisive n'est prise (AIE, 2021a). Si les régions métropolitaines sont les plus émettrices, les émissions par habitant liées à la production sont les plus élevées dans les régions éloignées (Figure 12). Les régions rurales, qui couvrent environ 80 % du territoire des pays de l'OCDE (OCDE, 2020), abritent une biodiversité et des écosystèmes nécessaires à notre vie et de plus en plus menacés. Le verdissement des politiques et des budgets des gouvernements infranationaux, tant du point de vue des dépenses que des recettes, est une ligne de conduite essentielle, d'autant plus que les co-bénéfices en termes de bien-être se manifestent souvent au niveau local et peuvent dépasser les coûts de l'action climatique.

 

Figure 12. Les régions métropolitaines émettent le plus, mais les émissions par habitant sont plus élevés dans les régions reculées

Contribution aux émissions de GES (barres) et émissions de GES par habitant (ligne) par type de région, 2018

Note: Pays de l’OCDE, Roumanie et Bulgarie. Hors émissions de l’utilisation des terres et des changements d’affectation des terres.

Source: OCDE (2021),  OECD Regional Outlook 2021: Addressing COVID-19 and Moving to Net Zero Greenhouse Gas Emissions, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/17017efe-en.

 Stimuler l'innovation pour une montée en puissance des technologies propres

L'innovation permet d'élargir progressivement l'éventail des options technologiques bas carbone à disposition des gouvernements et du secteur privé. Dans le secteur de l'électricité, ces options comprennent la prochaine génération de technologies de production d'électricité renouvelable, l'énergie nucléaire et le captage et le stockage de carbone (CSC), ainsi que les technologies de stockage de l'énergie et les technologies de réseau intelligent. Dans le secteur des transports, de nouveaux véhicules bas carbone sont développés, y compris des véhicules fonctionnant à l'électricité, aux piles à l'hydrogène, au gaz comprimé ou liquéfié, et aux biocarburants. Dans le secteur du bâtiment, des matériaux de construction avancés et des appareils ménagers à haut rendement énergétique sont mis au point et les technologies existantes sont améliorées. Le secteur industriel doit passer à des combustibles alternatifs et à plus faible teneur en carbone pour la produire, fabriquer des matériaux plus efficaces et déployer les meilleures technologies disponibles, y compris le CSC (OCDE, 2015a).

Sans une accélération majeure de l'innovation dans le domaine des énergies propres, il ne sera pas possible de parvenir à des émissions zéro nettes d'ici à 2050. Selon l'AIE, si elles sont correctement déployées, les technologies disponibles sur le marché aujourd'hui sont suffisantes pour assurer la quasi-totalité des réductions d'émissions requises d'ici à 2030. Toutefois, pour parvenir à des émissions zéro nettes, il faudra généraliser, après 2030, l'utilisation de technologies qui sont encore en cours de développement aujourd'hui. En 2050, près de 50 % des réductions d'émissions de CO2 dans le scénario "zéro net" de l'AIE proviennent de technologies actuellement au stade de la démonstration ou du prototype. Cette part est encore plus élevée dans des secteurs tels que l'industrie lourde et le transport longue distance. Des efforts d'innovation majeurs sont indispensables au cours de cette décennie pour que les technologies nécessaires pour des émissions zéro nettes atteignent les marchés le plus rapidement possible (AIE, 2021a).

Les dépenses publiques totales de RD&D en matière d'énergie bas carbone ont augmenté dans la plupart des pays au cours des cinq dernières années. Les États-Unis sont les premiers à dépenser dans des technologies telles que les énergies renouvelables, l'efficacité énergétique et le captage et le stockage du carbone (CSC) ; et le Japon est celui qui dépense le plus dans les technologies de l'hydrogène et des piles à combustible. Plusieurs autres pays ont sensiblement augmenté leurs dépenses dans les technologies bas carbone ; par exemple, la République tchèque et la Belgique ont plus que doublé leurs budgets dans le domaine de l'efficacité énergétique au cours des cinq dernières années.

La Norvège dépense le plus par unité de PIB et, comme la Finlande, sa catégorie de dépenses la plus importante est celle des technologies d'efficacité énergétique. Viennent ensuite les énergies renouvelables, qui comptent comme la plus grande catégorie de dépenses seulement en Suisse, au Danemark et en Corée, qui font partie des pays qui dépensent les plus en termes relatifs. Plusieurs pays, comme la République tchèque, le Royaume-Uni et les Pays-Bas, ont considérablement augmenté leurs dépenses par PIB au cours des cinq dernières années (Figure 13).

 

Figure 13. Les budgets publics de RD&D varient considérablement entre pays

Note : CSC = captage et stockage du carbone.

Source: AIE (2021), Energy technology RD&D budgets (base de données), https://www.iea.org/data-and-statistics/data-product/energy-technology-rd-and-d-budget-database-2.

Les pays de l'OCDE représentent la grande majorité des brevets mondiaux sur les technologies d'atténuation du changement climatique. La part des inventions de grande valeur dans le domaine de l'atténuation du changement climatique (dont la protection a été demandée dans au moins deux juridictions) dans l'ensemble des technologies est passée d'environ 4 % au début des années 1990 à plus de 9 % ces dernières années (OCDE, 2021a). Parmi les technologies sélectionnées, l'augmentation des inventions déposées depuis 1990 a été plus marquée pour le transport routier et le stockage de l'énergie. Les technologies de production d'énergie renouvelable ont connu la croissance la plus rapide jusqu'en 2011, pour ensuite décliner (OCDE, 2021a) (Figure 14). Si les données sur les brevets sont informatives sur la production de nouvelles innovations, elles n'indiquent pas si la technologie protégée par le brevet est effectivement utilisée par son propriétaire. Les données sur les dépôts de marques peuvent utilement compléter les données sur les brevets en se concentrant sur la phase de commercialisation des innovations.

La proportion de marques déposées de produits et services liés au climat a augmenté de manière significative au cours des deux dernières décennies. Cette proportion a triplé aux États-Unis et au Japon (de 1 % à 3 %) et a presque quadruplé en Europe (de 2 à 8 %). Il est intéressant de noter que la baisse observée dans les brevets liés au climat depuis 2012 dure beaucoup moins longtemps en ce qui concerne les marques, et qu'elle est repartie à la hausse dans les dernières années disponibles. Cela suggère que les entreprises ont en partie réorienté leurs activités de la R&D vers la diffusion et la commercialisation. Il est essentiel d'accélérer la diffusion des technologies disponibles pour parvenir à réduire les émissions de carbone à moyen terme, mais à long terme, il est également important de développer de nouvelles technologies de pointe qui ne sont pas encore sur le marché. Une question importante pour les politiques est donc de savoir comment accélérer davantage la diffusion des technologies bas carbone existantes, tout en relançant l'innovation bas carbone dans les technologies de pointe.

 

Figure 15. La proportion de marques déposées de produits et services liés au climat a augmenté de manière significative au cours des deux dernières décennies

Note: Les données sur les dépôts de marques concernent les marques enregistrées auprès de l'Office de l'Union européenne pour la propriété intellectuelle (EUIPO), de l'Office japonais des brevets (JPO) et de l'Office des brevets et des marques des États-Unis (USPTO). Si les données relatives aux brevets renseignent sur la production de nouvelles innovations, elles n'indiquent pas si la technologie protégée par le brevet est effectivement utilisée par son propriétaire. Les données sur les dépôts de marques peuvent utilement compléter les données sur les brevets en se concentrant sur la phase de commercialisation des innovations.

Source: OCDE (2021) à venir

Surveiller les progrès dans le développement des start-ups "vertes" permet de suivre les investissements privés ciblant les nouvelles entreprises engagées dans les secteurs et activités liés au climat. Les investissements mondiaux en capital-risque (CR) dans les start-ups liées au climat ont connu une forte augmentation au cours de la dernière décennie, passant de 5 milliards USD en 2010 à 30 milliards USD en 2020. Cependant, après un pic en 2018, l'investissement mondial en capital-risque dans les start-ups vertes a diminué au cours des deux dernières années. Entre 2010 et 2020, la part du financement total du capital-risque allant aux start-ups liées au climat n'a pas beaucoup changé (12 % en 2010, 11 % en 2020), mais a connu des fluctuations importantes, avec un pic à 18 % en 2017 (Figure 16).

 

Figure 16. L’investissement dans les start-up vertes a augmenté au cours de la dernière décennie

Source: OCDE (2021) à venir

 Mettre en place une tarification et une taxation efficaces du carbone

La tarification du carbone est un élément essentiel de la politique d'atténuation du changement climatique. La tarification du CO2 et de l'énergie reste l'outil le plus efficace d'un point de vue économique pour infléchir la direction des émissions de carbone au niveau mondial et créer des conditions favorables à la mobilisation des financements et des investissements privés nécessaires pour atteindre les objectifs d'atténuation au niveau mondial. La fiscalité liée au climat peut améliorer la qualité de l'environnement en utilisant des signaux de prix pour modifier les investissements et les comportements. Les taxes sur des assiettes fiscales telles que l'exploitation forestière, les produits de la sylviculture et le changement d'affectation des terres peuvent, quant à elles, contribuer à préserver les puits de carbone planétaires et encourager la séquestration du carbone (OCDE, 2021a). Alors que les taxes sur le carbone fixent le prix mais pas la quantité des réductions d'émissions, les systèmes d'échange de droits d'émission fixent la quantité ciblée mais pas le prix des quotas d'émission. Le système de plafonnement et d'échange offre une plus grande certitude quant aux résultats environnementaux (OCDE, 2015a).

La tarification du carbone a connu une progression notable, bien qu'inégale, depuis 2018 : la moitié des émissions de CO2 liées à la consommation d'énergie dans les économies du G20 sont tarifées en 2021, contre 37 % en 2018. L'augmentation de la couverture est la plus importante pour les systèmes d'échange de quotas d'émission, le nouveau système national chinois d'échange de quotas d'émission pour le secteur de l'électricité en étant le principal moteur. Dans le même temps, la couverture continue de varier considérablement d'un secteur à l'autre. Dans l'ensemble des pays du G20, le taux de carbone effectif moyen a augmenté pour atteindre 19 euros, soit une hausse d'environ 2 euros depuis 2018. Il y a cependant eu peu de changement dans les pays où les taux étaient relativement bas en 2018.

Dans la plupart des pays, les taux effectifs du carbone (TEC) dans le secteur du transport routier sont plus élevés que dans les autres secteurs. Environ 53 % des émissions du transport routier sont déjà tarifées au-dessus de 60 EUR/tCO2 et environ 24 % sont tarifées au-dessus de 120 EUR/tCO2. Les RCE sont particulièrement faibles dans les secteurs de l'électricité et de l'industrie. Dans le secteur résidentiel et commercial, on observe une grande hétérogénéité, une poignée de pays fixant le prix d'une part importante des émissions de carbone à plus de 60 EUR/tCO2, mais les prix du carbone étant très bas dans d'autres pays (OCDE, 2021a).

Le recours aux taxes liées au climat varie selon les pays. Dans la zone OCDE, les taxes liées au changement climatique ont permis de lever 793 milliards USD en 2019, ce qui représente la majorité des recettes fiscales liées à l'environnement (90 %). Cette part est restée relativement inchangée depuis 2000. La majeure partie des recettes provenant des taxes visant le changement climatique provient de la taxation de l'énergie (77 %), en particulier des carburants, et des transports (22 %), tandis que les assiettes fiscales sur la pollution et les ressources jouent un rôle mineur dans la génération de recettes.

Globalement, la part des recettes fiscales liées à l'environnement (ERTR) continue de diminuer dans les pays de l'OCDE, s'élevant à 5,2 % des recettes fiscales totales en 2019, contre 6,1 % au début des années 2000. Par rapport au PIB, la part des recettes fiscales liées à l'environnement diminue également et atteint 1,5 % du PIB en 2019. Cette tendance à la baisse résulte d'une combinaison de facteurs, à savoir que les taux d'imposition sont généralement définis en unités physiques (par exemple, par litre) et sont donc fixés en termes nominaux. Sans correction de l'inflation, ces taux diminuent en termes réels au fil du temps. Alors que des pays comme le Danemark, les Pays-Bas et la Suède ont mis en œuvre de tels ajustements, la plupart des pays de l'OCDE n'appliquent pas encore d'ajustement pour l'inflation aux taxes liées à l'environnement. Un autre facteur contribuant à cette tendance est l'augmentation des prix du pétrole brut jusqu'au milieu de l'année 2014, qui a déclenché une substitution au détriment de l'utilisation des carburants, ce qui a également rendu politiquement difficiles les ajustements des taux d'imposition nominaux sur les carburants. Pourtant, certains pays, comme la Slovénie, le Costa Rica, la Turquie et l'Estonie, ont renforcé le rôle des taxes liées à l'environnement et ont triplé leur part des recettes fiscales depuis 2000 (OCDE, 2021a).

Les gouvernements continuent d’avancer avec les systèmes d'échange de droits d'émission. Le plus grand marché du carbone en activité est le système d'échange de quotas d'émission de l'UE, qui couvre environ 2 milliards de tonnes d'émissions d'équivalent CO2 (tCO2-eq). Plusieurs systèmes plus petits ont été mis en place, avec au moins une initiative visant à relier deux systèmes (Québec et Californie). Les systèmes varient en termes de portée - par exemple, peu d'entre eux incluent les activités forestières ou agricoles, tandis que presque tous incluent la production d'électricité.

L'efficacité environnementale des taxes et des permis négociables sur le carbone peut être entravée par le soutien direct et indirect des pouvoirs publics aux combustibles fossiles. Les pays membres et les économies partenaires de l'OCDE ont accordé un soutien total d'environ 183 milliards USD aux combustibles fossiles en 2020, ce qui représente une baisse d'environ 10 % en glissement annuel. Cette baisse s'explique principalement par une diminution de la consommation de carburant suite à des restrictions de mobilité généralisées COVID-19 et par des prix du pétrole plus bas que jamais qui ont réduit les dépenses publiques en faveur de la consommation d'énergie fossile par les utilisateurs finaux. En revanche, le soutien à la production de combustibles fossiles a connu une hausse de 5 %, les gouvernements ayant élaboré des programmes de sauvetage pour les compagnies pétrolières et électriques publiques (OCDE, 2021f).

Et l'on s'attend à ce que le soutien gouvernemental aux combustibles fossiles augmente une fois de plus. Avec le déblocage de plusieurs aides gouvernementales substantielles pour la relance de l'économie au cours de l'exercice 2021, et avec la reprise progressive de l'économie mondiale qui entraîne une hausse des prix de l'énergie, on s'attend à ce que le soutien global aux combustibles fossiles augmente à nouveau. Le retour en arrière dans le soutien aux combustibles fossiles témoigne d’une déconnexion inquiétante avec l'urgence climatique de plus en plus pressante. Cela souligne également la nécessité de poursuivre les efforts pour améliorer la transparence sur les nombreuses façons dont les gouvernements continuent d'encourager la production et l'utilisation des combustibles fossiles. Soutenir les économies et les sociétés à travers la crise COVID-19 doit être une priorité, ce qui nécessite l'élimination progressive du soutien aux technologies polluantes.

 

Figure 19. Le soutien à la production et à l'utilisation d’énergies fossiles a diminué en 2020, mais une réduction supplémentaire est nécessaire pour soutenir la transition vers le zéro net

en milliards de USD, 50 économies de l’OCDE, du G20 et du Partenariat oriental

Note : L'estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG) représente la valeur des transferts découlant des mesures politiques qui créent des conditions favorables au secteur des combustibles fossiles par le développement de services, d'institutions et d'infrastructures privés ou publics, indépendamment de leurs objectifs et de leur impact sur la production et/ou la consommation de combustibles fossiles. Elle inclut les politiques dont les combustibles fossiles sont les principaux bénéficiaires, mais ne comprend pas les paiements aux producteurs individuels. Les transferts ESSG ne modifient pas directement les recettes ou les coûts des producteurs, ni les dépenses de consommation, bien qu'ils puissent affecter la production ou la consommation de combustibles fossiles à long terme. L'indicateur Estimation du soutien aux producteurs (ESP) mesure la valeur annuelle des transferts des consommateurs et des contribuables aux producteurs de combustibles fossiles. L'indicateur Estimation du soutien aux consommateurs (ESC) reflète la valeur des transferts aux consommateurs de combustibles fossiles, quels que soient leur nature, leurs objectifs ou leurs impacts sur la consommation.

Source: OCDE (2021), Inventaire de des mesures de soutien aux combustibles fossiles.

 Alimenter l'action climatique grâce aux budgets et dépenses en faveur du climat

La transformation radicale du système énergétique mondial, nécessaire pour parvenir au zéro émission nette en 2050, dépend à elle seule d'une forte expansion des investissements et d'un changement radical des dépenses d'équipement. Pour que le monde soit sur la bonne voie pour le zéro net d'ici à 2050, il faut que les investissements liés à la transition vers les énergies propres s'accélèrent par rapport aux niveaux actuels et atteignent environ 4 000 milliards USD par an d'ici à 2030. L'absence d'investissements dans les infrastructures bas carbone risque d'enfermer les économies dans des systèmes et des technologies à forte intensité d'émissions et de les rendre de plus en plus vulnérables aux effets du climat (OCDE, 2015b).

Une expansion des sources de financement publiques est nécessaire. Si l'AIE estime qu'environ 70 % des investissements dans les énergies propres devront être réalisés par des promoteurs, des consommateurs et des financiers privés répondant aux signaux du marché et aux politiques définies par les gouvernements, des sources de financement publiques sont également nécessaires - en fait, elles devront doubler par rapport aux engagements actuels pour que la trajectoire zéro net soit atteinte. Les acteurs publics, y compris les entreprises d'État, ont souvent un rôle clé à jouer dans le financement des infrastructures de réseau et des transitions vers des énergies propres dans les secteurs à fortes émissions.

La hausse des dépenses publiques entreprises par les gouvernements en réponse à la pandémie de COVID-19 présente une opportunité unique pour l'action climatique. En 2020, les cinquante plus grandes économies du monde ont annoncé 14,6 milliards de dollars de mesures budgétaires pour faire face à la crise (O’Callaghan et al., 2020). Ces mesures visent à apporter un soutien immédiat aux catégories de population, aux travailleurs et aux entreprises les plus vulnérables et, si les conditions le permettent, à favoriser la reprise économique à court terme. Ces mesures ont également des implications pour la réalisation d'objectifs nationaux et internationaux plus larges, notamment les CDN des pays et l'objectif de l'Accord de Paris.

Toutefois, si les dépenses vertes ont augmenté depuis le début de la pandémie, elles restent faibles en proportion des dépenses totales de relance (21 %) (O’Callaghan et al., 2020). La Corée du Sud, l'Espagne et l'Allemagne sont en tête des dépenses vertes totales. Si l'on considère les dépenses vertes en proportion du PIB, l'Espagne, la Corée du Sud et le Royaume-Uni arrivent en tête. Malgré les efforts de ces pays, les mesures de relance dans les autres pays n'ont pas été axées sur l'écologie en 2020.

Pour que la politique fiscale soit efficace et soutienne l'action climatique, les gouvernements doivent généraliser la budgétisation verte. La budgétisation verte consiste à utiliser les outils de la politique budgétaire pour contribuer à la réalisation des objectifs climatiques et environnementaux. Elle implique une approche systématique pour évaluer la cohérence globale du budget par rapport à l'agenda climatique et environnemental d'un pays, et pour intégrer une approche respectueuse de l'environnement dans tous les domaines politiques et dans le processus budgétaire (OCDE, 2021d). Les outils les plus fréquents sont l'évaluation ex-ante et ex-post de l'impact sur l'environnement, la cotation verte des budgets, l'analyse coûts-avantages environnementale et les bilans carbone.

Moins de la moitié des 39 pays étudiés par l'OCDE ont été identifiés comme ayant mis en place des pratiques de budgétisation verte, tandis que neuf prévoyaient d'introduire certaines de ces pratiques. La Finlande et la Suède mettent en évidence dans les documents budgétaires les mesures qui ont un impact clair sur des objectifs environnementaux spécifiques. La France, l'Irlande et l'Italie étiquettent le budget pour identifier les postes ayant un impact environnemental potentiel. Pour chaque poste, son contenu vert est identifié, c'est-à-dire la proportion correspondant aux objectifs verts. Ce faisant, l'Irlande met en œuvre une approche binaire pondérée, où le coût total d'une mesure est étiqueté comme vert ou non. La France et l'Italie appliquent une approche graduée pour déterminer le contenu écologique d'une mesure. La Suède se concentre sur les mesures d'atténuation du changement climatique, tandis que la Finlande, la France et l'Italie couvrent un large éventail d'aspects environnementaux. En ce qui concerne les postes budgétaires couverts, ces pays se concentrent sur les dépenses favorables, à l'exception de la France qui couvre également les recettes et les dépenses fiscales, favorables et défavorables (OCDE, 2021d).

 

Encadré 9. La cotation verte du budget et la performance en France

La France a réalisé son premier exercice de budgétisation verte en 2019 (Inspection générale des finances, 2019). En 2020, elle a mis en place un système de cotation budgétaire utilisant des classifications positives, négatives et neutres en fonction de six objectifs environnementaux (Figure 20).

 

Figure 20. Cotation verte du budget de l’État français en 2021

La deuxième édition du "Budget vert" conclut que, sur un total de 586,6 milliards d'euros pour 2022 en dépenses budgétaires et en dépenses fiscales, 53,4 milliards d'euros ont un impact sur l'environnement, soit une augmentation de +0,6 milliard d'euros par rapport à la loi de finances 2021.

L'évolution des pratiques de cotation en France permettra au ministère des finances de publier une série chronologique cohérente sur une période de trois ans afin d'éclairer les décisions budgétaires. La procédure est évolutive puisque la France continuera à publier chaque année un budget vert en annexe de sa loi de finances. L'édition 2022 comprend des clarifications méthodologiques et de nouveaux éléments d'analyse. Une analyse plus approfondie de la notation des dépenses, une différenciation clarifiée entre les dépenses effectivement considérées comme neutres, les dépenses non notées en raison de difficultés méthodologiques, l'intégration d'une section performance et la présentation des dépenses exécutées au cours de l'année 2020 complètent et enrichissent l'édition 2022.

Source : Auteurs et Ministère de l’Économie et des Finances de la France, 2020, Ministère de l’Économie et des Finances de la France, 2021

 Transformer les risques en opportunités pour le bénéfice de tous

L'acceptation de l'action climatique par le public est cruciale et dépend du déblocage du plein potentiel de l'économie verte. La perception de l'équité de la répartition peut jouer un rôle important pour l'acceptabilité du public, c'est pourquoi l'intégration des aspects environnementaux et d'inclusion dans les paquets et les mesures de relance pour la transition zéro net est une stratégie mutuellement bénéfique. Au-delà de la protection des groupes vulnérables contre les impacts socio-économiques associés à la transition vers le zéro net, les pays doivent libérer de nouvelles opportunités - pour le seul secteur de l'énergie, il existe une opportunité de marché annuel qui dépasse largement les 1 000 milliards de dollars d'ici 2050 pour les fabricants d'éoliennes, de panneaux solaires, de batteries lithium-ion, d'électrolyseurs et de piles à combustible (AIE, 2021c).

Pour maximiser les avantages de la transition, les pays associent de plus en plus l'action climatique à des objectifs plus larges de bien-être. Ils reconnaissent que l'action climatique pourrait contribuer à un programme de réforme plus vaste en faveur d'une croissance plus verte, plus résiliente et plus inclusive, comprenant des codes fiscaux mieux conçus, des investissements dans les infrastructures à long terme favorables à la croissance, et des systèmes d'énergie et de transport qui favorisent un air plus pur, une meilleure santé et un approvisionnement en énergie plus diversifié. Les co-bénéfices mentionnés dans certaines des premières NDC comprennent la sécurité alimentaire (par exemple, le Sud-Soudan), le développement rural et régional (par exemple, l'Indonésie), la résilience aux catastrophes naturelles (par exemple, le Bangladesh) et l'emploi (par exemple, le Niger). La NDC récemment révisée du Chili exige que chaque objectif de la NDC contribue également à la réalisation d'un ou plusieurs objectifs de développement durable. La Jamaïque s'appuie sur des approches intégrées dans les secteurs de l'énergie et de l'aménagement du territoire, ce qui permet d'obtenir des cobénéfices tels que la santé et le renforcement des écosystèmes. Le Rwanda intègre l'égalité des sexes et les solutions fondées sur la nature dans les mesures à prendre dans le secteur de l'agriculture.

La transition vers une économie verte crée des opportunités pour les entreprises et les travailleurs, mais pourrait également entraîner des coûts économiques et sociaux à court et moyen terme. L'impact estimé de la décarbonation sur l'emploi, bien que modeste dans l'ensemble, sera beaucoup plus important dans certaines régions. En moyenne, dans les régions de l'OCDE, seuls 2.3 % des emplois se trouvent dans des secteurs potentiellement menacés par des politiques climatiques conformes à l'Accord de Paris. Mais dans certaines grandes régions, ce chiffre peut dépasser 6 %. Par exemple, dans la région polonaise de Silésie, plus de la moitié des emplois dans les secteurs à risque sont liés à l'extraction du charbon et du lignite, et un quart à la fabrication de produits en caoutchouc et en plastique `(OCDE, 2021c). Les opportunités d'emploi peuvent ne pas se matérialiser là où les pertes se produisent, c'est pourquoi les régions et les communautés vulnérables auront besoin d'un soutien ciblé.

Disposer de compétences vertes est essentiel, car une transition vers des emplois verts se met progressivement en place. L’OIT estime que les politiques relatives au marché du travail et aux compétences jouent un rôle essentiel pour permettre aux pays de mieux gérer la transition verte et d'en tirer profit. 24 millions d'emplois dans le monde pourraient être créés par l'économie verte d'ici 20301. Dans près de la moitié des pays de l'OCDE, les collectivités locales et régionales sont entièrement ou partiellement responsables de la mise en œuvre de politiques actives du marché du travail et sont donc essentielles pour une réponse qui tienne compte des différences territoriales. De nouvelles compétences "vertes" peuvent aider les économies locales à sécuriser l'emploi des travailleurs victimes de la transition. Le "verdissement" des compétences nécessitera probablement des niveaux de qualification plus élevés, vu qu’on estime que les secteurs à faible intensité de carbone nécessitent davantage de compétences que les industries à forte intensité de carbone. La formation sur le lieu de travail devrait en outre être privilégiée par rapport aux programmes de reconversion externes, afin d’assurer un lien avec les perspectives d'emploi. Une cartographie des compétences peut également aider à identifier les besoins en compétences dans les domaines prioritaires pour des investissements futurs. Ceci est particulièrement important dans les régions en transition industrielle, où il est souvent difficile de savoir comment les compétences des travailleurs des industries "brunes" peuvent être transférées à des emplois émergents dans les secteurs à faible émission de carbone (OCDE, 2021c).

L'action politique en faveur de la transition verte nécessitera également une protection sociale et une coordination des politiques de migration et de logement adéquates. Le changement climatique et les politiques d'atténuation peuvent avoir un impact profond sur les individus et les communautés en façonnant les circonstances familiales et les moyens de subsistance. La protection sociale sera un élément essentiel des stratégies gouvernementales visant à promouvoir une transition verte équitable en prévenant et en protégeant les individus et les communautés contre des bouleversements qui pourraient nuire à leurs moyens de subsistance, atténuant ainsi la résistance des électeurs à la tarification du carbone et aux autres efforts d'atténuation. Les politiques de migration joueront également un rôle important, car le changement climatique devrait pousser un plus grand nombre de personnes à chercher à émigrer des zones les plus touchées. Les migrations pourraient aussi contribuer à réduire les déficits de compétences à court ou moyen terme qui pourraient apparaître dans les pays de l'OCDE, notamment dans le cadre de la transition vers une économie bas carbone.

Dans tous les pays, il est possible de concevoir des politiques visant à garantir que les avantages de la transition soient partagés par tous, y compris les ménages à faibles revenus. De telles mesures comprennent la baisse des taxes sur le travail l'extrémité inférieure de l'échelle des salaires, et l'amélioration de l'accès à l'éducation et à la formation, aux soins de santé, aux logements de qualité à bas prix et aux transports publics. Chaque pays aura ses priorités. Si l'on part du principe que les gouvernements investissent dans des projets de qualité et que les conditions-cadres fondamentales sont en place pour tirer le meilleur parti de ces investissements, la transition peut apporter des gains considérables en matière d'emploi dans la plupart des pays (OCDE, 2017a). L'entrepreneuriat social et l'économie sociale peuvent également être des sources d'emplois de qualité, tout en s'attaquant aux problèmes environnementaux et en intégrant souvent les personnes défavorisées sur le marché du travail. Dans certaines régions, le pourcentage de croissance de l'emploi dans l'économie sociale a dépassé celui du secteur privé ces dernières années (OCDE, 2014). Les décideurs politiques au niveau local peuvent compléter les conditions-cadres nationales par des aides telles que des pôles d'entrepreneuriat social et des clauses sociales et environnementales dans les processus de marchés publics locaux.

L'action en faveur du climat consiste également à faire en sorte qu'aucun pays ne soit laissé pour compte sur le chemin du zéro net. Tenir l'engagement des économies avancées à mobiliser 100 milliards de dollars par an pour le financement climatique est nécessaire, mais pas suffisant. Mobiliser des capitaux privés supplémentaires sur la base de ces engagements dépendra en particulier du déploiement accru de financements mixtes pour catalyser le développement de projets. Cela devra inclure la mise en place d'une gamme d'instruments et d'approches allant des garanties aux prêts concessionnels en passant par les fonds propres de première perte. Ces formules sont essentielles pour améliorer le profil de risque de certains investissements prêts à être commercialisés (par exemple, l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables dans de nombreux pays d'Afrique subsaharienne) et pour soutenir le développement de projets à petite échelle qui n'ont pas fait leurs preuves auprès des banques (par exemple, la rénovation de bâtiments ou les infrastructures de chargement des véhicules électriques). Il sera également important de déployer du capital-risque dans les secteurs qui en sont aux premiers stades de préparation afin de soutenir, par exemple, la décarbonation industrielle, et d'apporter une aide dans les cas où les risques sont difficiles à atténuer, comme les projets d'accès à l'énergie pour les communautés vulnérables ou dans les zones reculées (AIE, 2021c).

Environ 27 % de l'aide publique au développement (APD) cible l'action climatique dans une certaine mesure. En 2019, les donateurs du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE ont engagé 34,3 milliards USD d'APD bilatérale allouable qui ciblait principalement ou significativement l'action climatique (passée au crible des marqueurs de Rio). Cela représente une augmentation en volume de 45 % depuis 2014. 43 % sont allés à des activités d'atténuation du changement climatique, 33 % à l'adaptation au changement climatique, et 24 % à des projets portant à la fois sur l'atténuation et l'adaptation au changement climatique.

La communauté internationale devra accorder une attention particulière aux pays à vocation extractive. L'empreinte carbone des projets pétroliers et gaziers affectera les perspectives d'accès continu aux marchés et a des implications en termes d'équité mondiale, compte tenu de la valeur pondérée des revenus dans les pays disposant d'une base industrielle diversifiée, par rapport aux économies en développement dépendantes des combustibles fossiles, où la diversification est difficile. Un soutien sera donc nécessaire pour que ces pays puissent gérer les incertitudes et la vulnérabilité accrue, renforcer leur résistance aux chocs extérieurs et relever le défi d'une transformation structurelle économique et sociale sans précédent (OCDE, 2021e).

Le commerce international, associé à des politiques appropriées pour l'environnement et la société, peut être un moteur important de la transition vers une économie verte inclusive. Pour atteindre des résultats environnementaux ambitieux, on attend des pays qu'ils renforcent le niveau de rigueur de leurs politiques environnementales, des citoyens qu'ils exigent davantage de biens et de services "respectueux de l'environnement" et des entreprises qu'elles recherchent des opportunités d'investissement plus propres. Cela peut à son tour générer une demande accrue de produits jugés "environnementaux" - qui "mesurent, préviennent, limitent, minimisent ou corrigent les dommages environnementaux causés à l'eau, à l'air et au sol, ainsi que les problèmes liés aux déchets, au bruit et aux écosystèmes" (OCDE/Eurostat, 1999)-, car les entreprises et les ménages cherchent à alléger les coûts de mise en conformité avec les nouvelles réglementations environnementales et à accéder aux biens et services environnementaux.

 

Figure 21. Bien que progressant dans l'ensemble, les flux d'APD liés au climat sont insuffisants pour soutenir les objectifs de l'Accord de Paris.

 

Note: L'aide liée à l'atténuation du changement climatique est définie comme les activités qui renforcent la résilience des pays face au changement climatique et qui contribuent à la stabilisation des concentrations de GES en favorisant la réduction des émissions ou le renforcement de la séquestration des GES. Le marqueur d'atténuation du changement climatique a été introduit en 1998. L'aide liée à l'adaptation au changement climatique, approuvée par les membres du CAD de l'OCDE en décembre 2009, est définie comme une aide à l'appui de l'adaptation au changement climatique et complète le marqueur d'atténuation du changement climatique, permettant ainsi de présenter une image plus complète de l'aide à l'appui des efforts des pays en développement pour faire face au changement climatique. Le marqueur d'adaptation au changement climatique a été introduit en 2010. L'APD totale comprend les engagements bilatéraux d'APD filtrée et non filtrée. Les données relatives à l'APD sont tirées de l'ensemble de données Aid Activities Targeting Global Environmental Objectives de l'OCDE.

Source: OCDE (2021), "Système de notification des pays créanciers", Statistiques du développement international de l'OCDE (base de données).

Le commerce mondial des biens environnementaux (BE) a considérablement augmenté au cours des dernières décennies, de 52,8 % entre 2007 et 2019 - passant de 976 milliards USD à 1 492 milliards USD - soit une croissance annuelle moyenne de 4 %. En termes relatifs, la part du commerce des biens environnementaux est passée de 7,5 % à 8,2 % du commerce mondial (Figure 22). La plus grande catégorie de GE exportés est celle des installations d'énergie renouvelable (REP), qui représente 31,4 % du commerce mondial des GE. Cela correspond aux tendances récentes des pays qui s'orientent vers une plus grande utilisation des énergies renouvelables, notamment pour la production d'électricité (AIE, 2018). Les trois autres catégories de GE les plus commercialisées sont la gestion des eaux usées et le traitement de l'eau potable [WAT] (19,5 %), les technologies et produits plus propres ou plus efficaces en termes de ressources [CRE] (11,8 %) et les équipements de surveillance, d'analyse et d'évaluation de l'environnement [MON] (10,9 %). Ensemble, REP, WAT, CRE et MON représentent 73,6 % du commerce mondial des biens environnementaux.

Comme les entreprises de différents pays se sont spécialisées dans des technologies environnementales différentes, le commerce international des biens environnementaux est susceptible d'augmenter encore. La suppression des obstacles au commerce des biens environnementaux contribuera à la réalisation d'un programme environnemental sain en facilitant la diffusion des équipements et des technologies nécessaires pour réduire ou éviter les dommages environnementaux.

 

Figure 22. Exportations mondiales de biens environnementaux (BE) par domaine environmental

Note: Domaines environnementaux des biens environnementaux : APC = Lutte contre la pollution atmosphérique ; CRE = Technologies et produits plus propres ou plus efficaces en termes de ressources ; EPP = Produits écologiquement préférables en fonction de leurs caractéristiques d'utilisation finale ou d'élimination ; HEM = Gestion de la chaleur et de l'énergie ; MON = Équipement de surveillance, d'analyse et d'évaluation de l'environnement ; NRP = Protection des ressources naturelles ; NVA = Réduction du bruit et des vibrations ; REP = Installation d'énergie renouvelable ; SWM = Gestion des déchets solides et dangereux et systèmes de recyclage ; SWR = Nettoyage ou assainissement du sol et de l'eau ; WAT = Gestion des eaux usées et traitement de l'eau potable.

Source: OCDE (2021), OECD Combined List of Environmental Goods; BACI International Trade database.