Accroître la résilience face à la pandémie de COVID-19 : le rôle des centres de gouvernement

 Les coordonateurs désignés jouent un rôle décisif dans la gestion de crise

De nombreux pays ont désigné un coordinateur ou un guichet unique pour articuler de façon plus lisible la réponse de l’État en assurant horizontalement la liaison entre les divers ministères, secteurs et juridictions.

• Dans un petit nombre de pays, le coordinateur est issu du centre de gouvernement :

  • En Argentine, l’Article 1 du Décret 287/2020 a chargé le directeur du Cabinet de coordonner l’action des divers organismes et juridictions du secteur public pour mettre en œuvre les mesures et politiques préconisées par l’Autorité nationale de santé. (Boletín Oficial de la República Argentina, 2020[6]).

  • De même, en Italie, le directeur du service de la Protection civile, logé dans les locaux des services du Premier ministre, a été nommé commissaire spécial pour la situation d’urgence créée par le COVID-19 le 31 janvier 2020 (SKYtg24, 2020[7]).

  • En Lettonie, le Directeur de la Chancellerie d’État a été nommé chef du centre de gestion et de coordination inter-institutionnelle créé le 10 juillet 2020 par le Premier ministre.

  • Le faible nombre de pays ayant nommé un Coordonnateur issu du centre de gouvernement est assez paradoxal puisque la coordination est l’une des principales responsabilités de ce dernier.

• La plupart des pays ayant nommé des coordinateurs ont choisi des hauts fonctionnaires qui n’étaient pas issus du centre de gouvernement même s’ils travaillaient en liaison étroite avec les structures du centre. Deux avantages peuvent découler de cette approche : premièrement, l’apport d’une expertise spécifique particulièrement utile pour régler la crise (dans les soins et la santé publique, les administrations locales, etc.), et deuxièmement la possibilité pour le CoG de continuer à tenir la barre à moyen et long terme sans être submergé par les contingences immédiates de la crise.

  • Par exemple, aux États-Unis et en Irlande, les coordinateurs désignés sont de hauts responsables de la santé publique (U.S. Department of State, 2020[8]).

  • D’autres pays, comme la Colombie, ont nommé des responsables ayant fait carrière dans les affaires économiques et commerciales (Dinero, 2020[9]). Si, au tout début de la crise, l’unité d’exécution colombienne avait été chargée de gérer les activités de l’État, elle n’a pas tardé à se replier sur sa responsabilité principale : assurer la mise en œuvre des priorités et l’atteinte des objectifs à moyen terme (2021-2022) et en suivre l’avancement. Ainsi, lorsque la Colombie s’est dotée d’un coordinateur pour la lutte contre le Covid-19, le CoG a limité sa contribution au prêt de personnel au coordinateur et à l’élaboration de programmes de travail et de routines et il a consacré le plus clair de son énergie à la réévaluation des objectifs à moyen terme dans ce contexte nouveau. Cependant, la nomination d’un coordinateur externe au CoG n’était pas exempte d’inconvénients, en particulier la méconnaissance du régime des marchés publics.

  • Ces dissimilitudes entre le parcours des différents coordinateurs peuvent aussi être utiles pour faire abstraction de l’approche sous-jacente adoptée par chaque pays pour affronter la crise et mettre en œuvre ses priorités. La France a nommé un coordinateur ad hoc pour la « stratégie de déconfinement » qui avait travaillé au ministère de la Santé en qualité de délégué interministériel aux Jeux olympiques après avoir exercé la fonction de maire, ce qui lui avait procuré une expérience de premier plan relative aux collectivités territoriales, si bien qu’il était en mesure d’appréhender les nombreux aspects et dimensions du déconfinement à tous les échelons de l’État (France Info, 2020[10]). Le Président Emmanuel Macron a nommé par la suite Premier ministre le coordonnateur du déconfinement, M. Jean Castex.

• Dans certains pays, des personnes sont nommées automatiquement coordonnateur en vertu du poste qu’elles occupent dans le gouvernement. Au Japon par exemple, la loi veut que le Secrétaire général adjoint du cabinet de gestion de crise devienne automatiquement le coordonnateur de fait (Gouvernement du Japon, 1947[11]).

 Rôle des structures de haut niveau dans la prise de décision des gouvernements

La complexité et les conséquences multiples de la pandémie ont obligé les gouvernements à s’adapter à bref délai et à veiller à disposer de capacités de coordination suffisantes. De manière générale, les mécanismes institutionnels adoptés pour faire face à la situation d’urgence créée par la pandémie du coronavirus (COVID-19) se répartissent en quatre catégories :

• les dispositifs ad hoc,

• les structures existantes modifiées pour mieux répondre à la crise,

• les structures temporaires prévues par les plans de gestion de crise, les politiques ou les lois sur la sécurité nationale et

• une approche hybride combinant deux ou trois des mécanismes ci-dessus.

Ces institutions sont généralement subordonnées au Premier ministre ou au Président, une minorité d’entre elles étant placée sous l’autorité du ministère de la Santé et du ministère de l’Intérieur, vis-à-vis desquels le CoG a tendance à se cantonner dans un rôle de soutien. Dans l’ensemble, ces réponses des pouvoirs publics mettent en évidence la nécessité de faire preuve d’agilité pour faire remonter la prise de décision en temps de crise à un haut niveau, les structures existantes jouant un rôle de soutien.

• Il ressort d’un examen sommaire de l’OCDE que la plupart des pays ont recouru à des structures ad hoc créées exclusivement pour gérer la pandémie actuelle1. Par exemple :

  • Le Président du Chili a présidé le 5 mars 2020 la première séance du Comité interministériel sur le coronavirus en présence du ministre de la Santé et des sous-secrétaires d’État de tous les ministères (Gouvernement du Chili, Ministère de la Santé, 2020[12]). Le Comité interministériel a pour mission d’anticiper les prochaines étapes et de coordonner les mesures de protection de la population.

  • De même en Australie, le Cabinet national nouvellement institué a été créé lors d’une réunion du Conseil du gouvernement australien le 13 mars 2020 (Gouvernement de l’Australie, Cabinet du Premier ministre, 2020[13]). Ce cabinet extraordinaire, composé du Premier ministre, des Premiers ministres des États et des ministres en chef des territoires (Tulich, 2020[14]), est conseillé par l’Australian Health Protection Principals Committee (Comité des directeurs de la protection sanitaire australienne) présidé par le Chief Medical Officer (Responsable de la santé publique) et le National Co-ordination Mechanism (Mécanisme de coordination national) logé dans les locaux du ministère de l’Intérieur. (Gouvernement de l’Australie, Cabinet du Premier ministre, 2020[13]).

• Un nombre assez faible de pays a adapté les structures existantes pour affronter cette crise au lieu de créer de nouveaux organismes conçus pour y répondre spécifiquement. Ces structures prennent généralement la forme d’institutions chargées de la gestion des risques/catastrophes nationales et s’inspirant largement des approches de la protection civile ou du conseil national de sécurité.

  • Par exemple, en Italie, le service de la Protection civile créé en 1982 et subordonné au cabinet du Premier ministre a été mandaté pour gérer la réponse nationale à la crise du COVID-19 (Gouvernement de l’Italie, Direction de la protection civile, 2020[15]). Un comité opérationnel a été formé à l’intérieur du service national de la Protection civile pour assurer la coordination de toutes les activités de ce dernier.

  • En Belgique, le Conseil national de sécurité présidé par le Premier ministre et composé des Vice-Premier ministres et des ministres-présidents des régions a le pouvoir de prendre les décisions relatives au COVID. Ces décisions ont ensuite été concrétisées dans d’autres unités et coordonnées par le Centre de crise national (NCCN) hébergé par le Service Public Fédéral Intérieur (équivalent du ministère de l’Intérieur) (Gouvernement de la Belgique, 2020[16]).

• Quelques rares pays ont mis sur pied des structures temporaires en vertu des lois sur la sécurité nationale ou de plans stratégiques préexistants pour le traitement des crises de grande ampleur.

  • Ainsi, en France, la Cellule Interministérielle de Crise (CIC) a été convoquée par le Premier ministre le 17 mars 2020 dans le cadre de la gestion de crise standard (Jauvert, 2020[17]). La CIC, chargée de coordonner l’action de tous les ministères concernés par la crise, (Premier Ministre, 2012[18]) était animée par le chef de cabinet du Premier ministre (Ouest-France, 2020[19]). En outre, le gouvernement français a convoqué à de multiples reprises le « conseil de défense », qui réunit un petit nombre de ministres et responsables de très haut niveau afin de prendre des décisions importantes (Gouvernement français - Élysée, 2020[20]). Dans des pays tels que la Lettonie, la loi sur la sécurité nationale énonce les conditions dans lesquelles peut être convoqué l’organe investi du pouvoir de décision en matière opérationnelle pendant un état d’urgence, en l’occurrence le Conseil de gestion de crise présidé par le Premier ministre (SAIEMA, 2000[21]). Après l’instauration de l’état d’urgence, la cellule de gestion et de coordination inter-institutionnelle animée par le Directeur de la Chancellerie de l’État a été créée le 10 juillet 2020 par le Premier ministre.

  • De même, à Singapour, pendant l’épisode de SARS de 2003, les autorités avaient convoqué un comité ministériel auquel participaient des représentants de très nombreux organismes publics afin de gérer la crise (Lin, Lee et Lye, 2020[22]). Ces structures de gestion de crise sont restées en service depuis lors, des comités ministériels étant convoqués à l’occasion de la pandémie de H1N1 en 2009 et de la crise du Zika en 2016. Un groupe d’étude ministériel provisoire du même type a été constitué le 22 janvier 2020 pour gérer l’épidémie de COVID-19 (Hsu et Tan, 2020[23]).

• Enfin, de nombreux pays ont opté pour une approche hybride combinant des mécanismes ad hoc, temporaires et/ou préexistants pour piloter l’action des administrations publiques pendant la crise.

  • Depuis que la pandémie de COVID-19 s’est déclarée à la mi-mars, le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne a promptement changé de méthodes de travail et mis en place un modèle de fonctionnement bien défini reposant sur une organisation horizontale et une procédure de remontée d’informations accélérée. Les conseils des ministres périodiques ont été complétés par deux séances spéciales du « Cabinet Corona ». Alors que le conseil des ministres se tient le mercredi, le Cabinet Corona à effectifs restreints se réunit le lundi sous la présidence du Chancelier, qui est flanqué des ministres fédéraux des Finances, de l’Intérieur, des Affaires étrangères, de la Défense et de la Santé ainsi que du Chef de la Chancellerie fédérale. Le Cabinet Corona étendu se réunit le jeudi. Y participent, outre les membres du Cabinet Corona restreint du lundi, tous les ministres compétents pour les sujets à traiter. Les Cabinets Corona sont épaulés par une équipe conjointe de gestion de crise créée par les ministères fédéraux de la Santé et de l’Intérieur qui est chargée de régler directement les autres questions opérationnelles. Ces dernières incluent la mise en œuvre pratique des décisions prises par les Cabinets Corona et le traitement des demandes d’assistance provenant des États de la Fédération/Länder. Les achats de masques et de matériel médical ont été confiés à une équipe de gestion des approvisionnements logée dans les locaux du ministère fédéral de la Santé et composée d’experts du ministère des Finances, du ministère des Affaires étrangères fédéral et d’agents de liaison détachés par des entreprises allemandes ayant des compétences pointues dans le domaine du commerce international.

  • Aux États-Unis , le gouvernement a formé une Équipe de travail sur le coronavirus (White House Coronavirus Task Force) animée par le Vice-Président Pence pour gérer les tests, les approvisionnements en équipements de protection et les mesures visant à atténuer la crise (Government of the United States of America - White House, 2020[24]) tout en mobilisant le Conseil de gestion du Président (President’s Management Council) coordonné par l’Office of Management and Budget (OMB), avec l’aide des Secrétaires adjoints des agences agissant en qualité de Directeurs généraux. Après s’être réuni tous les jours pendant le premier mois, ce groupe a réduit le nombre de réunions à trois par semaine au début de l’été 2020 pour assurer une coordination efficace et un fonctionnement harmonieux de l’administration.

  • En Lituanie, afin d’adapter le Centre opérationnel des situations d’urgence institué par la loi sur la protection civile et présidé par le ministre de la Santé (LRT, 2020[25])- aux menaces multidimensionnelles engendrées par la pandémie, le gouvernement a créé un Comité des situations d’urgence sous l’autorité du Premier ministre (Jačauskas et Skėrytė, 2020[26]). Ce comité a pour mission d’aider le gouvernement, la Commission des situations d’urgence et le Chef du Centre opérationnel des situations d’urgence à gérer une urgence au niveau de l’État.

  • De même, au Royaume-Uni, le comité des urgences civiles (familièrement surnommé COBRA par référence à la salle du Cabinet Office Briefing Room dans laquelle il se réunit) est présidé par le Premier ministre ou un ministre de premier plan désigné par celui-ci et prépare les décisions du gouvernement en cas d’urgence (Haddon, 2020[27]). Il est appuyé par le Secrétariat aux urgences civiles logé chez le Bureau du Cabinet. Ce dispositif est complété depuis mars 2020 par quatre comités d’exécution nouvellement formés afin de surveiller l’évolution de la situation et d’affiner les mesures prises par COBRA dans leurs domaines de compétence respectifs : santé, secteur public en général, affaires économiques et relations internationales (United Kingdom Government, 2020[28]).

Dans l’ensemble, les structures au moyen desquelles les gouvernements gèrent la pandémie dénotent la complexité de la crise à laquelle sont confrontées les administrations centrales, qui ont à discuter avec de multiples parties prenantes. Il apparaît que les outils de gestion de crise traditionnels, qui sont fondés sur des protocoles et procédures standards, ont atteint leurs limites. Des approches complémentaires ont été mises en œuvre en sus, et parfois en lieu et place, de ces procédures de fonctionnement standards pour faire face à la pandémie et à ses effets redoutables. Cette tendance est conforme aux conclusions du rapport de l’OCDE (2018) Assessing Global Progress in the Governance of Critical Risks (Évaluation des progrès de la gouvernance des risques critiques dans le monde). De fait, ce rapport avertissait que « quoique les plans d’urgence préparés à l’avance et déclenchés par des systèmes d’alerte avancée puissent se révéler fort précieux pour les situations d’urgence classiques, ils doivent être complétés par des partenariats plus souples avec un réseau impliquant de multiples parties prenantes et par des outils permettant de comprendre des phénomènes complexes et de donner des explications compréhensibles aux citoyens grâce à des approches plus modernes de la communication de crise » (OCDE, 2018[1]).

Tous ces mécanismes ont contribué de façon décisive à doter les services de l’État d’une organisation ramassée pour faire face au COVID-19. Si elle est utile pour collecter et mettre en commun des informations et prendre des décisions de politique publique, la multiplication des mécanismes de pilotage et de coordination des réponses de l’État à la crise peut être à l’origine de plusieurs failles de gouvernance telles que la coordination interne entre ces organismes et, en particulier dans les États à structure fédérale, entre les différents échelons de l’État, elles appellent des correctifs pour combler les lacunes, supprimer les doublons et renforcer la cohérence de la démarche suivie. Veiller à la cohérence des décisions de politique publique au centre et à l’application uniforme de ces décisions à tous les échelons des administrations infranationales est une condition cruciale de l’efficacité eu égard au coût économique prohibitif des mesures de confinement.

• Ainsi, en France un rapport a préconisé la fusion des cellules de gestion de crise existantes pour s’adapter aux circonstances nouvelles résultant de l’arrêt du confinement (Castex, 2020[29]). En conséquence, le 19 mai 2020 les services du Premier ministre ont annoncé que la Cellule Interministérielle de Crise serait remplacée par un Centre Interministériel de Crise sous la direction du préfet Denis Robin (Ouest-France, 2020[19]). Les ministères de l’Intérieur et de la Santé doivent être pleinement intégrés à cette organisation qui rapprochera systématiquement les divers réseaux territoriaux.

• La crise a développé la coordination à un niveau inédit dans certains pays, ce qui facilite l’accomplissement de réformes de gouvernance publique qui bien souvent demandaient des années. En Australie, le Cabinet national institué en mars 2020 pour répondre à la crise succédera au Conseil du gouvernement australien (Council of Australian Government − COAG) en tant que principal forum permettant aux responsables des États et territoires de collaborer avec l’État fédéral (Karp, 2020[30]). Alors que le COAG se réunissait deux fois par an, le Cabinet national s’est réuni plusieurs fois par semaine dans un premier temps avant de descendre à deux fois par semaine, puis une fois par quinzaine. Cette fréquence des réunions et le sentiment d’avoir à accomplir une tâche commune ont permis au Cabinet national d’être une instance plus agile et coopérative et d’assurer plus efficacement que le COAG sa mission de coordination de l’action publique et de transmission d’un message clair sur l’intérêt national (Gouvernement de l’Australie, Cabinet du Premier ministre, 2020[31]). Le Premier ministre de l’Australie a notamment souligné que le Cabinet national est un organisme plus ramassé, ce qui permet au gouvernement de rationaliser les processus et assurer une prise de décision plus prompte.

Les crises ont maintes fois joué un rôle utile parce qu’elles ont aidé à surmonter les obstacles de l’organisation en silos grâce à un sens de l’urgence partagé qui est bien souvent difficile à faire renaître une fois que, l’alerte passée, le gouvernement doit partager son attention entre des problèmes plus classiques. L’aptitude du CoG à transposer les connaissances acquises pendant une crise d’un type donné à une crise d’un autre type sera décisive à mesure qu’augmentent la fréquence, l’étendue et l’ampleur des crises auxquelles la société est confrontée. De ce point de vue, l’expérience de Singapour après la crise du Syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) mérite d’être prise en compte. En effet, quoique le COVID-19 et le SRAS soient des maladies très différentes et qu’elles n’aient pas le même impact sur le monde, les structures temporaires créées pendant la crise du SARS ont été reproduites pour affronter celle du COVID-19, de telle sorte que les pouvoirs publics ont pu réagir en anticipant mieux son évolution, avec à la clef un taux de mortalité assez bas. En fait, grâce à l’expérience acquise à la faveur de la crise du SRAS, plusieurs juridictions et économies telles que Singapour, la Corée, Hong Kong et Taïwan étaient beaucoup mieux préparées et avaient une capacité d’adaptation accrue lorsque la crise du COVID-19 est survenue.

 Un recours accru aux compétences scientifiques et techniques

Les dirigeants politiques ont sollicité des avis scientifiques et compétences techniques pour comprendre la crise actuelle et y répondre (OCDE, 2020[38]), de sorte que de nombreux pays ont été amenés à se doter des mécanismes ad hoc pour garantir l’indépendance de ces experts vis-à-vis de l’État (OCDE, 2017[39]) alors qu’existe souvent un lien direct avec le centre de gouvernement. Les décideurs doivent fréquemment se fier aux avis de comités scientifiques, groupes de travail et groupes d’experts, dont certains ont été créés spécifiquement en raison de la pandémie tandis que d’autres existaient avant. La plupart de ces comités sont subordonnés au Président, au Premier ministre et/ou au ministre de la Santé.

• Plusieurs chefs d’État et de gouvernement ont recouru à des mécanismes institutionnels ad hoc pour recueillir les avis scientifiques. Ces dispositifs, qui se présentent fréquemment sous la forme de groupes de travail, commissions d’experts ou comités scientifiques, ont été créés pour alimenter le gouvernement en données et connaissances scientifiques. Ainsi, en Argentine, un comité scientifique ad hoc rend compte directement au Président sur les problèmes relatifs au diagnostic du COVID et sur les recherches portant sur cette maladie (Gouvernement de l’Argentine, 2020[40]). La Colombie et l’Espagne ont créé des comités similaires.

• La plupart des commissions ou comités ad hoc ont été créés pour appuyer les ministères responsables à l’échelon national, en particulier ceux de la Santé et des Affaires sociales. Les groupes d’étude scientifiques créés en Autriche, au Chili, en France et en Grèce assument ces fonctions. Au niveau local, le Comité consultatif spécial sur le nouveau coronavirus (SAC) conseille les ministres adjoints de la Santé fédéral, des provinces et des territoires du Canada sur les questions de santé publique relatives à la pandémie de COVID-19 (Gouvernement du Canada, 2020[41]). 

• Un petit nombre de pays fait appel à des structures préexistantes pour recueillir des avis scientifiques. Ce sont des organismes consultatifs ou instituts de recherche chargés de coordonner la recherche et dispenser des avis scientifiques en cas d’urgence ou de crise. Par exemple, au Royaume-Uni, le Conseil scientifique pour les situations d’urgence − Scientific Advisory Group for Emergencies (SAGE), l’un des premiers organismes de ce type, est chargé de faire en sorte que des avis coordonnés soient remis dans les délais voulus aux décideurs pour étayer les décisions concernant l’ensemble des administrations qui sont prises au comité COBRA (Cabinet Office Briefing Room) (Government Office for Science - UK, 2020[42]) (OCDE, 2018[43]).

En sus des cas susmentionnés, d’autres situations pourraient amener à faire participer des groupes d’experts aux discussions des comités officiels, ou même à faire siéger des experts lors de réunions du gouvernement à l’échelon ministériel ou à organiser des discussions entre des experts et des ministres, voire des chefs d’État.

Pendant la crise du coronavirus (COVID-19), les deux structures ad hoc et les institutions existantes avaient déjà pour priorité d’estimer l’évolution du virus dans la durée et de concevoir des contre-mesures telles que le confinement, la gestion du service de santé ou l’emploi d’équipements de protection.

• À titre d’illustration, le conseil scientifique du Chili a pour mission de conseiller le ministre de la Santé à propos des politiques publiques portant sur la prévention, les diagnostics, les soins et la communication pour l’aider à relever des défis inédits du coronavirus (Ministère de la Santé, Chili, 2020[44]). De plus, quelques organismes de conseil scientifique s’impliquent dans la conception de stratégies de reprise. 

• Ces comités, qui ne se bornent pas toujours à dispenser leurs conseils aux pouvoirs publics, peuvent en faire bénéficier le secteur privé. Par exemple, au Danemark, l’Autorité de la Santé émet au profit de différentes branches de l’économie des recommandations spécifiques sur les moyens de lever sans danger les restrictions (Danish Health Authority, 2020[45]).

• Plusieurs pays sont en train de tirer les leçons des mesures qu’ils ont adoptées. Ainsi, en Suisse, le Groupe d’étude scientifique national sur le COVID-19 analyse les effets des mesures prises par le gouvernement pour faire face à la pandémie (Gouvernement de la Suisse, 2020[46]).

• Certains pays ne se contentent pas de faire appel aux structures institutionnelles existantes pour obtenir des avis scientifiques et leur demandent aussi de collecter des éléments probants sur les effets différenciés de la crise sur les hommes et sur les femmes. À titre d’illustration, en Suède, l’Agence pour l’égalité des genres – Gender Equality Agency actualise périodiquement les renseignements disponibles sur la manière dont la pandémie de COVID-19 affecte les hommes et les femmes.

 Les freins à la gouvernance des éléments probants fondée sur des avis crédibles et transparents

Maintenir un lien de confiance entre les décideurs et les apporteurs de connaissances scientifiques est une condition cruciale pour une prise de décision efficace dans un contexte caractérisé par une très grande incertitude. Ce peut être fait, par exemple, en nommant des experts aux parcours diversifiés de manière à garantir que les décisions soient fondées sur des avis crédibles et impartiaux. Cependant, tous les pays sont confrontés à une situation comportant de multiples inconnues en matière sanitaire et épidémiologique alors que ses conséquences économiques et sociales sont considérables. Dans ces conditions, assurer une saine gouvernance des éléments probants pour fournir des informations intelligibles et dignes de foi en faisant preuve d’empathie apparaît souvent comme une tâche très ardue.

Une première difficulté tient au caractère multidisciplinaire des compétences requises des experts. Les comités scientifiques peuvent bénéficier du recueil d’avis provenant non seulement d’experts de la santé, mais aussi d’autres disciplines. Cependant, malgré les avantages d’une approche multidisciplinaire, de nombreux comités consultatifs sont composés d’experts en épidémiologie, en virologie, en santé publique et en médecine.

• À cet égard, en Suisse, la composition interdisciplinaire du Groupe d’étude scientifique national sur le COVID-19, qui se compose d’une commission consultative et de dix groupes d’experts thématiques portant sur les soins cliniques, les données et la modélisation, les diagnostics et les tests, l’épidémiologie numérique, l’économie, l’éthique, le droit, les affaires sociales, les plates-formes d’échange, l’immunologie de groupe, la prévention et le contrôle des infections ainsi que la santé publique est une pratique qui mérite réflexion (Gouvernement de la Suisse, 2020[47]).

• Un autre exemple en Italie, est le Comité d’experts sur les affaires économiques et sociales (“Comitato di esperti in materia economica e sociale”) formé par des experts dans les domaines de la psychologie sociale, de l’économie, de la finance, de la santé, de la philosophie et de l’environnement. Ce comité a pour mission de concevoir et proposer les mesures nécessaires pour faire face à l’urgence et assurer une reprise graduelle dans les divers secteurs socio-économiques. Il s’est en outre efforcé d’assurer un équilibre entre les genres en incorporant plus de femmes dans la commission d’experts (Gouvernement de l’Italie, 2020[48]).

La consultation d’organisations représentant la société civile, le secteur privé, les citoyens et les organisations internationales peut contribuer à la qualité des conseils donnés tout en renforçant leur crédibilité et en les rendant plus inclusifs. En Australie, la National Co-ordination Commission − Commission nationale de coordination est ainsi appuyée par un Comité exécutif d’administrateurs issus du monde de l’entreprise et d’associations sans but lucratif. Elle coordonne les avis remis au gouvernement sur les mesures à prendre pour anticiper et atténuer les conséquences économiques et sociales de la pandémie planétaire de COVID-19 (Gouvernement de l’Australie, 2020[49]). Enfin, la plupart des comités scientifiques, sinon tous, collaborent étroitement avec les instituts de recherche nationaux et internationaux afin de coordonner et mettre en commun la collecte d’éléments probants de qualité dans les délais voulus.

Certains pays recourent à une approche différente qui consiste à positionner les comités consultatifs comme des courtiers en connaissances plutôt que des producteurs en incitant les parties prenantes des milieux universitaires et de la recherche à ouvrir un dialogue productif.

• Ainsi, en Allemagne l’Institut Robert Koch collabore avec d’autres instituts nationaux et avec le monde universitaire pour lancer le projet COVID-19 Snapshot Monitoring (COSMO) (Robert Koch Institut, 2020[50]). Ce projet a pour finalité de mieux comprendre la manière dont le public perçoit la pandémie de manière à brosser un tableau de la situation psychologique qui émerge à un moment donné (University of Erfurt, 2020[51]).

• Au Canada, la Public Health Agency (Agence de santé publique) a ouvert des discussions avec les organismes de l’État fédéral pour tirer le meilleur parti de leurs forces respectives et développer les synergies dans les domaines de la gestion de la recherche clinique et de la recherche sociale et sur les politiques publiques (Gouvernement du Canada, 2020[52]).

Une deuxième préoccupation est de maintenir le rôle de contrôleur d’accès et de filtre que joue le CoG en veillant à ce que les décideurs disposent de l’espace réservé dont ils ont besoin pour prendre des décisions avec la latitude nécessaire tout en recueillant une masse d’éléments probants significative en un court laps de temps. Habituellement, les ministères responsables/institutions chefs de file qui conçoivent les politiques possèdent les connaissances et l’expertise nécessaires alors que le CoG assure le contrôle qualité des règles et processus. Cependant, une réponse prompte et efficace à la crise du COVID-19 suppose que de multiples acteurs (organismes spécialisés/groupes d’experts, personnel politique et décideurs) soient consultés avant de prendre la décision finale. Il ressort des éléments dont on dispose qu’un faible nombre de pays a codifié des procédures pour garantir la qualité, la compétence et la légitimité des avis scientifiques en se référant notamment à l’examen par les pairs et/ou à la réputation professionnelle des conseillers (OCDE, 2018[53]).

Si l’architecture des institutions peut varier au gré de la culture politique ou administrative des différents pays, il importe qu’elles fournissent des informations fiables et transparentes pour que le public puisse y ajouter foi et accepter les mesures adoptées (OCDE, 2018[53]). Par exemple, dans certains cas les dispositifs de contrôle qualité utilisent les mêmes données et informations quand plusieurs agences appliquent des modèles différents, tandis que dans d’autres cas il apparaît que la voie privilégiée est l’application de normes communes et l’accréditation des fournisseurs d’informations. On notera néanmoins qu’une standardisation excessive des dispositifs de contrôle qualité peut aller à l’encontre de la légitimité des conseils ou données fournis aux yeux de la population locale ; c’est pourquoi il est opportun de favoriser la compréhension mutuelle et la confiance dans les résultats obtenus dans les divers pays au cours de crises différentes (OCDE, 2018[53]).

Une troisième difficulté tient au délai entre l’obtention des éléments probants et leur utilisation, la première exigeant ordinairement plus de temps que celui dont disposent les responsables de l’action publique pour prendre leurs décisions. Les réponses politiques à court terme à la crise du COVID-19 pourraient donc bénéficier de la recherche collaborative et de la mise en commun des résultats et données préliminaires de la recherche (OCDE, 2020[54]) de manière à accélérer le recueil et l’analyse des éléments probants. Dans une urgence planétaire telle que la pandémie de COVID-19, une politique de science ouverte peut aboutir à une circulation plus rapide des données, recherches et idées cruciales pour combattre la maladie (OCDE, 2020[37]). En outre, les responsables de l’action publique pourraient recourir à des normes interopérables et des accords de partage de données impliquant les secteurs public et privé et la société civile de manière à renforcer la contribution des données ouvertes à la résolution de la crise ainsi que les capacités et mécanismes permettant de faciliter l’accès aux données (OCDE, 2020[37]).

Par exemple, de nombreux pays ont instauré des structures de gouvernance spécifiques pour coordonner les activités dans le domaine de la science, de la technologie et de l’innovation et faire en sorte que les mesures prises dans les diverses institutions soient cohérentes et se renforcent mutuellement et qu’elles concourent à l’atteinte de buts communs (OCDE, 2020[54]). Cette approche est illustrée par l’Afrique du Sud, où un sous-comité a été créé sous l’égide du National Command Council (Conseil de commandement national) afin de coordonner le fonctionnement d’un cadre national de la recherche sur le COVID-19. Ses missions principales sont la mobilisation des financements dans toutes les agences, la fixation de nouvelles priorités pour les stratégies de recherche et l’élaboration d’un cadre éthique et réglementaire pour faciliter la recherche sur le virus (OCDE, 2020[54]).

 Clarifier le rôle et les processus de délibération des structures consultatives et prévenir les éventuels conflits d’intérêts pour renforcer la confiance

L’expérience enseigne que, dans la crise du coronavirus, la confiance est un ingrédient indispensable au succès des mesures de protection car il dépend de la manière dont le public adaptera son comportement (Betsch, Wieler et Habersaat, 2020[55]). D’après l’Edelman Trust Barometer, bien que les sondages réalisés dans 11 pays fassent état d’une augmentation de la confiance dans le gouvernement qui, à 65 %, atteint son niveau le plus élevé de tous les temps, la confiance dans les entreprises diminue et les sondés déclarent se fier davantage aux conseils des médecins (80 %), des scientifiques (79 %) et des responsables de la santé publique (71 %) qu’à ceux des dirigeants des collectivités territoriales (61 %) et, a fortiori, des dirigeants de leur pays (57 %) (Edelman Trust Barometer, 2020[56]). C’est pourquoi, en Belgique, des experts scientifiques se tiennent aux côtés des porte-parole du gouvernement pendant les allocutions quotidiennes sur la pandémie. Cette formule été reprise dans certains pays, comme l’Estonie, où la fonction de porte-parole a été transférée des responsables politiques au coordinateur en chef de l’Agence de protection sanitaire pendant la crise. Les leçons des épidémies précédentes ont mis en lumière l’importance du partage de données et de publications pour accroître et entretenir la confiance entre les divers organismes, construire des systèmes permettant de se préparer aux crises et d’y répondre et définir à l’avance les responsabilités respectives des parties prenantes (OCDE, 2020[37]). La nécessité de partager les données a aussi des répercussions sur les protocoles et publications scientifiques et suscite des débats passionnés sur la coordination de la recherche mondiale et les leçons à tirer de certaines découvertes pour l’action publique (ISARIC clinical characterisation group, 2020[57]).

Bien que les avantages d’une plus grande transparence dans les processus de prise de décision soient reconnus, en particulier en ce qui concerne les avis scientifiques sur lesquels sont fondées les décisions prises, de nombreux pays contrôlent la nature et la quantité des informations communiquées au public. Même si, en général, il est aisé de connaître le nom des membres des comités scientifiques, il est rare que leurs avis soient publiés systématiquement, cette décision restant souvent à la discrétion du gouvernement comme c’est le cas au Royaume-Uni. En effet, les membres de plusieurs comités consultatifs sont employés par l’État (The Guardian, 2020[58]). Enfin, les informations recueillies en interne pour rédiger le présent document montrent que les avis des membres des comités scientifiques qui ne souscrivent pas à l’opinion de la majorité sont assez rarement publiés.

Il n’empêche que plusieurs pays tels que l’Irlande ont adopté une approche remarquablement transparente pour les avis scientifiques sur la pandémie. L’autorité officiellement chargée de coordonner l’action du secteur de la santé en Irlande est la National Public Health Emergency Team (NPHET) − Équipe nationale des urgences de santé publique. Elle s’efforce de faciliter la circulation de l’information entre le ministère de la Santé et les organismes qui en dépendent et est une enceinte de discussion permettant de construire un consensus sur les approches stratégiques adoptées pour faire face à cette crise. L’ordre du jour et le procès-verbal des réunions de la NPHET sont systématiquement publiés sur le site du ministère de la Santé (Gouvernement d’Irlande, 2020[59]). Ces procès-verbaux rendent compte des avis divergents et des mesures et politiques débattues.

Les connaissances acquises et les leçons tirées durant la crise qui ressortent des avis scientifiques permettent non seulement aux acteurs d’apprendre les uns des autres et de tirer un meilleur parti de ces avis pour la gestion de la crise à court terme, mais aussi, dans un avenir plus lointain, d’examiner comment cette crise a été gérée. La responsabilité de consigner, systématiser, conserver et diffuser les informations sur la crise du COVID-19 devrait être assumée conjointement par les émetteurs de ces avis comme par leurs utilisateurs (OCDE, 2018[53]).

Au surplus, à l’heure actuelle, les membres de ces groupes d’étude scientifiques sont rarement tenus de divulguer les conflits d’intérêts auxquels ils pourraient être exposés. Ces questions ont fait leur apparition dans les médias et les débats publics dans plusieurs pays en raison notamment des conséquences économiques de certaines recommandations et des liens entre les experts et l’industrie pharmaceutique. Il est donc essentiel de renforcer les normes d’intégrité et la gestion du risque de capture posés par les organes consultatifs à travers les normes déontologiques et les procédures de gestion des conflits d’intérêts pour mieux assurer la confiance et la capacité à la reddition de compte dans le processus de prise de décision (OCDE, 2003[60]).

 Rôle de la prospective stratégique pour nourrir les débats et fonder la prise de décision par le centre à plus long terme

Les incertitudes considérables engendrées par la crise du COVID-19 imposent aux décideurs de poursuivre les préparatifs pour faire face à toute une série de scénarios à moyen comme à long terme. Elles concernent non seulement la progression et la durée de la crise sanitaire proprement dite, mais aussi ses effets en cascade sur l’économie et la société. Les décisions politiques basées sur des hypothèses sur l’avenir non vérifiées ou peu fiables (par exemple l’extrapolation des tendances actuelles ou le postulat d’un retour spontané à la situation prévalant avant l’épidémie de COVID-19) peuvent se révéler inopérantes, voire contre-productives une fois que les circonstances auront changé. Les pouvoirs publics peuvent recourir à des démarches de prospective stratégique telles que la recherche de signes de changement et la préparation de scénarios multiples pour favoriser une capacité de résistance accrue à moyen terme. Il existe plusieurs manières de procéder. La première consiste à tester la solidité des hypothèses, à valider les mesures proposées au moyen de plusieurs scénarios d’évolution plausibles et à examiner les effets indésirables qui pourraient en résulter. La deuxième, à étudier les autres conséquences de la crise et les chances et les menaces qu’elle pourrait entraîner de manière à commencer plus précocement la conception des réponses appropriées. Enfin, la troisième peut exiger une plus large compréhension de ce qui est possible/souhaitable à l’avenir pour alimenter une réflexion plus innovante sur les politiques publiques et concevoir des politiques répondant aux besoins actuels de façon à faciliter l’atteinte des objectifs à plus long terme. Ces trois approches peuvent contribuer à renforcer la croyance des décideurs, des citoyens et des autres parties prenantes (notamment les investisseurs) que les politiques proposées par le gouvernement seront plus robustes et assureront une plus grande capacité d’adaptation à un avenir incertain.

Le CoG a de nombreuses fonctions clefs à assumer pour l’intégration de la prospective stratégique dans la prise de décision. Ce sont la collaboration avec les cellules de prospective du secteur public pour intégrer leurs travaux dans les délibérations, qu’il s’agisse de gestion de crise, de conception de stratégies de sortie ou de planification de la reprise à moyen terme. Il est aussi possible de commander des études transversales concernant toutes les administrations pour explorer un large spectre de scénarios envisageables à l’avenir relativement aux conséquences de la crise et d’ordonner aux ministères de valider dans la durée la solidité de leurs recommandations au moyen de ces scénarios. Cette tâche peut être prise en charge par les cellules de prospective qui sont accueillies parle CoG si elles existent (comme c’est le cas, par exemple, en Espagne, en Finlande et à Singapour) ou en collaborant étroitement avec les autres cellules de prospective des administrations publiques (comme au Canada et au Royaume-Uni). Si la prospective est indispensable à une prise de décision responsable en temps de crise, elle est aussi incontournable pour faire en sorte que les pouvoirs publics soient mieux armés pour faire face à d’autres perturbations à l’avenir et à d’autres transformations structurelles à long terme. Les efforts du CoG pour développer les capacités de prospective nécessaires pour gérer la crise peuvent aussi se révéler utiles à long terme.