L’Impact territorial du Covid-19 : Gérer la crise entre niveaux de gouvernement

Les régions défavorisées sont les plus durement touchées

D'après le Bureau des statistiques nationales du Royaume-Uni (ONS), les régions les plus défavorisées d’Angleterre et du Pays de Galles connaissent un nombre disproportionné de décès dus au COVID-19 par rapport à d'autres régions moins défavorisées (Iacobucci, 2020[33]). L'étude de l’ONS souligne que la pauvreté et la densité de population augmentent considérablement le risque de décès par coronavirus. Au Pays de Galles, par exemple, les régions les plus défavorisées ont enregistré près de 45 décès liés au COVID-19 pour 100 000 habitants, contre 23 pour 100 00 pour les régions moins défavorisées (Iacobucci, 2020[33]) entre janvier et avril 2020.

En France, les taux de mortalité sont deux fois plus élevés dans les communes du premier quartile de revenus que dans celles des quartiles supérieurs (Brandily, 2020[34]). Cette hétérogénéité peut s’expliquer par les différences de conditions de logement et d’exposition au virus liée à l’activité professionnelle entre les communes.

Aux États-Unis, les comtés défavorisés ont enregistré plus de décès (60 pour 100 000 habitants) que les comtés les plus riches (48 pour 100 0000). Si l’on observe le PIB par habitant, le nombre de nouveaux décès survenus entre août et octobre a été nettement plus élevé dans le premier quintile de revenus que dans les autres quintiles (Graphique 4). Bien que la densité et les conditions de logement précaires jouent un rôle dans la propagation du virus, les capacités du système de santé et l’existence de comorbidités (par exemple : hypertension, obésité et diabète) – souvent corrélées avec le niveau de revenu et le niveau d’études – figurent également parmi les déterminants de la mortalité liée au COVID-19.

 

Graphique 4. Mortalité liée au COVID-19 par catégories de comtés (PIB par habitant), États-Unis

Nombre de décès quotidiens liés au COVID-19 (moyenne mobile sur 7 jours) pour 100 000 habitants, aux États‑Unis et par comté selon le PIB par habitant de chacun (2018)

Note : Les comtés des États-Unis sont classés selon les quintiles du PIB par habitant, d'après les données du BEA pour 2018. Les données relatives au nombre de décès s'étendent du 22 janvier au 22 octobre 2020.

Source : établi par les auteurs d'après les données provenant de : Bureau of Economic Analysis, Local Area Gross Domestic Product, 2018.

 

Graphique 5. L’incidence inégale de la crise sanitaire

Note : Pour le Royaume-Uni, les cas des Îles Sorlingues sont inclus dans les chiffres des Cornouailles.

Sources : (Gouvernement italien, plateforme de données sur la Covid-19, 2020[6]); (Gouvernement du Canada, plateforme de données sur la Covid-19, 2020[8]); (BBC, 2020[35]) d'après (Gouvernement du Royaume-Uni, plateforme de données sur la Covid-19, 2020[29]); (Mexican Government Covid-19 Platform, 2020[20]); (BBC, 2020[35]) d'après (Gouvernement du Royaume-Uni, plateforme de données sur la Covid-19, 2020[29]); (New York Times, 2020[36]) d'après (New York City Department of Health and Mental Hygiene, 2020[37]);

La plupart des régions n'étaient pas suffisamment préparées pour une crise de cette ampleur

La plupart des pays, des régions et des villes n’étaient pas bien préparés pour cette pandémie, et ce pour plusieurs raisons : i) ils/elles ont sous-estimé le risque lors de l'apparition des premiers cas ; ii) nombre d’entre eux/elles n’avaient pas de plans de gestion de crise en cas de pandémie (à l’exception des pays asiatiques qui avaient déjà connu la pandémie de SRAS et d'autres, comme les pays nordiques, qui sont tenus d’en élaborer) ; iii) ils/elles manquaient d’équipements essentiels comme les masques et iv) ils/elles avaient connu une baisse des dépenses et des investissements publics dans le système de soins et les hôpitaux. Depuis le début de la « grande récession » provoquée par la crise financière de 2008 et jusqu’en 2018, le nombre de lits d’hôpitaux par habitant a baissé dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, de 0.7 % par an en moyenne.

Toutes les régions ne disposent pas des mêmes armes pour faire face à la crise. Les disparités régionales dans l’accès aux soins de santé, mesurées en nombre de lits d’hôpitaux pour 1 000 habitants, sont très prononcées dans certains pays (Graphique 6). Elles ne semblent pas être liées au caractère décentralisé ou non des dépenses de santé. Cela étant, le nombre de lits d’hôpitaux n’est qu'un indicateur limité de la capacité effective du système de santé et de la qualité des soins. La densité médicale et la répartition géographique des professionnels de santé, ainsi que la qualité des équipements hospitaliers, sont également des facteurs déterminants. Certaines études tendent à montrer que les disparités régionales en termes de résultats de santé ne se sont pas accentuées en Espagne et en Italie après la décentralisation des dépenses de santé (Lopez-Casasnovasa, Costa-Font et Planas, 2005[38] ; Bianco et Bripi, 2010[39]). De même, une étude récente du Réseau sur le fédéralisme financier de l’OCDE a montré que les coûts hospitaliers sont plus faibles dans les pays où la décentralisation administrative est plus importante, même en tenant compte des traitements particuliers (Kalinina et al., 2019[40]). Les débats portant sur la concentration et la décentralisation doivent établir une distinction entre les différentes catégories de soins, notamment de base et intensifs. Pour les soins les plus spécialisés, des raisons évidentes de qualité militent en faveur d'une concentration (mais pas nécessairement d’une centralisation) des services. Dans ce type de cas, il convient néanmoins de s’assurer que les durées de déplacement vers les centres de soins ne font pas obstacle à l’accès aux services.

 

Graphique 6. Des disparités régionales importantes dans l’accès aux services de santé

Nombre de lits d’hôpitaux pour 1 000 habitants par région, 2018

Note : les données concernant l’Islande et le Québec proviennent des Statistiques de l’OCDE sur la santé.

Source : Base de données régionales de l’OCDE – oe.cd/2Wd

Les autorités infranationales sont en première ligne dans la gestion de crise

Depuis l'apparition de la pandémie début 2020, les autorités locales et régionales sont en première ligne dans la gestion de la crise sanitaire du COVID-19 et de ses incidences économiques et sociales. Elles partagent avec les administrations centrales et les organismes de sécurité sociale des responsabilités importantes dans les différents secteurs touchés par la crise. Dans de nombreux pays, les autorités infranationales gèrent des composantes essentielles du système de santé allant des soins primaires aux soins secondaires, ainsi que les hôpitaux, et représentent en moyenne 25 % des dépenses publiques de santé (Graphique 7).

 

Graphique 7. Part des administrations infranationales dans les dépenses publiques, par secteur dans les pays de l’OCDE, 2017

Note : la moyenne de l’OCDE (non pondérée) est calculée sur 33 pays (pas de données disponibles pour le Canada, le Chili et le Mexique). Les domaines fonctionnels correspondent à la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP), qui en distingue dix. Le total des dépenses des administrations publiques n’est pas consolidé.

Source : (OCDE, 2018[41])

Depuis le début de la crise, les régions et les villes doivent faire face aux besoins urgents d'accompagnement social des personnes âgées, des enfants, des personnes handicapées, des sans-abris, des migrants et des autres populations vulnérables, tous touchés directement ou indirectement par le coronavirus. Dans de nombreux pays, les autorités infranationales sont également responsables des services d'assistance et des transferts sociaux. Elles jouent également un rôle important dans l’organisation de l’enseignement et représentent 50 % des dépenses publiques d'éducation. Ce sont elles qui gèrent la fermeture puis la réouverture des établissements scolaires dans le respect de mesures sanitaires très strictes.

Les autorités infranationales veillent en outre à la continuité des services publics en période de crise, en les adaptant si nécessaire et en assurant la protection de leurs propres agents. La continuité des services essentiels comme la distribution d’eau et l’assainissement, la collecte et le traitement des déchets, le nettoyage des rues et la salubrité publique, les transports publics, l’ordre et la sécurité publics ainsi que les services administratifs de base est une attente des citoyens, d’autant plus qu’il s’agit souvent de services dont la bonne exécution est fondamentale pour la gestion de la pandémie. Dans certains pays, les services d’urgence et la police sont gérés par l’État, les régions et les communes, et ils ont été mobilisés lors du confinement pour assurer des opérations de contrôle, de sécurité et de secours.

Les autorités infranationales interviennent en maintenant les services essentiels ou en les réajustant s’il n’est pas possible de les assurer intégralement, ainsi qu’en développant ou en améliorant l'accès aux services à distance (consultations de télémédecine, enseignement à distance). La situation d'urgence a également conduit nombre d’entre elles à prendre des initiatives qui ne relevaient pas nécessairement de leurs compétences, soit parce que cela leur a été demandé par l’administration centrale, soit parce qu’elles ont décidé de le faire en réponse aux urgences qui se présentaient.

Atténuer les effets du confinement et faciliter la distanciation sociale : l'impact du télétravail

La possibilité d’exercer des activités professionnelles à distance joue un rôle important dans l’atténuation de l’impact économique et du coût des mesures d’endiguement du COVID-19. Elle dépend en grande partie des tâches effectuées, car celles-ci peuvent être de nature très différente y compris sur un même lieu de travail. Dans une université, par exemple, les chercheurs pourront souvent continuer à travailler en étant confinés ou en respectant la distanciation sociale, tandis que le personnel de la cantine pourra être contraint de cesser ses activités ou de les réduire fortement.

L’OCDE a récemment estimé le pourcentage d’emplois susceptibles d’être exercés à distance dans ses pays membres selon les tâches effectuées2. Ses travaux montrent que les possibilités de télétravail sont inégalement réparties au sein des pays. La part des emplois pouvant être exercés à distance est plus élevée pour les populations urbaines, avec un écart de 9 points de pourcentage par rapport aux populations rurales (OCDE, 2020[45]).

Dans la plupart des cas, ce sont les grandes villes et les régions autour des capitales qui offrent les plus larges possibilités de télétravail (Graphique 9). Ces capacités pourraient contribuer à des différences territoriales en termes de résilience. En moyenne, l’écart entre les régions où les possibilités de travail à distance sont les plus élevées et celles où elles sont les plus faibles est de 15 points de pourcentage. Il est supérieur à 20 points de pourcentage aux États-Unis, en France, en Hongrie et en République tchèque, du fait des possibilités de télétravail plus élevées qui existent dans leurs capitales. On notera que ces résultats partent du principe que tous les travailleurs, où qu’ils se trouvent, ont accès à une connexion Internet performante et à l’équipement adéquat. Or, les disparités territoriales pourraient bien déterminer dans quelle mesure l’existence de ces conditions pourrait se concrétiser en possibilités réelles de télétravail.

 

Graphique 9. Les possibilités de travail à distance diffèrent d’un pays à l’autre et au sein même des pays

Proportion d’emplois pouvant être exercés à distance (%), 2018, régions NUTS-1 ou NUTS-2 (TL2)

Note : Nombre d’emplois pouvant être exercés à distance dans chaque pays ou région, en pourcentage du nombre total d’emplois. Les pays sont classés par ordre décroissant en fonction de la part d’emplois pouvant être exercés à distance sur le nombre total d’emplois au niveau national. Les régions correspondent aux régions NUTS-1 ou NUTS-2 selon la disponibilité des données. Dans les pays non européens, les régions correspondent aux régions de niveau territorial 2 (TL2), conformément au découpage territorial des pays membres de l’OCDE.

Source : (OCDE, 2020[45])

Incidences sur les actifs et passifs des autorités infranationales

Les effets sur les stocks concernent les actifs détenus par les autorités infranationales et leur passif. Les actifs et passifs financiers et physiques seront probablement touchés mais cela dépendra de divers facteurs comme l’évolution des prix de l’immobilier, des réserves d'assurance, des caisses de retraite, de la valeur des entreprises locales, etc. Aux États-Unis, par exemple, la crise et l’effondrement des marchés boursiers ont révélé la fragilité des régimes de retraite publics, aggravant encore la crise de solvabilité de nombreux régimes de pension et mettant en péril les futures prestations de retraite des employés du secteur public au sein des États et au niveau local. Les plans de retraite publics ont clos l’exercice budgétaire 2020 sans quasiment aucun changement de leur ratio de capitalisation, malgré la grande irrégularité du prix des actifs au cours de la première moitié de l’année. Toutefois, la baisse des recettes des administrations nationales et locales les empêchera sur le court terme d'honorer leurs versements obligatoires au régime de retraite (SLGE, 2020[48]).

Les entreprises publiques locales subissent elles aussi les effets de la crise liée au COVID-19. Certaines ont souffert de l’arrêt ou du ralentissement de l’activité, en particulier dans le secteur du tourisme, de la culture, des loisirs et des transports. Les faillites d’entreprises ainsi que les menaces qui pèsent sur la capitalisation, les actions et autres participations concernent les autorités infranationales en tant qu’actionnaires (Fédération des Epl, 2020[49]).

Les budgets des autorités infranationales continueront d’être durement touchés

Les administrations infranationales connaissent de fortes pressions sur les dépenses et une baisse des recettes, ce qui entraîne un accroissement des déficits et de la dette. Bien que la crise exerce déjà une pression immédiate sur les dépenses de santé et les dépenses sociales, ainsi que sur différentes catégories de recettes, c’est à moyen terme que l'incidence la plus forte est attendue. Les gouvernements nationaux, les associations de collectivités locales et diverses entités ont commencé à estimer les incidences budgétaires à court et à moyen terme pour préparer et réviser les budgets, ainsi que pour concevoir des mesures de soutien appropriées (Encadré 1. Comme cela a déjà été indiqué, ces estimations sont encore fragiles et doivent, compte tenu du contexte d'incertitude, être régulièrement actualisées. La deuxième vague de l’épidémie de COVID-19 exacerbe cette incertitude car les nouvelles mesures de confinement viendront de nouveau grever les finances infranationales. Ce deuxième choc risque d’être plus dramatique pour les autorités infranationales qui ont mobilisé la totalité de leurs réserves financières pour résister au premier, dont les effets se font encore sentir.

À court et à moyen terme, les transactions des autorités infranationales devraient, sans exception, subir les effets de la crise. Une analyse détaillée des effets attendus de la pandémie sur les dépenses, les recettes, la gestion de la dette et l’accès à de nouveaux emprunts met en évidence la contribution de chacune de ces transactions à la modification des finances des autorités infranationales (Graphique 11).

De manière générale, les régions et les municipalités de l’Union européenne ayant été interrogées s'attendent à ce que la crise ait un impact légèrement plus prononcé sur les recettes que sur les dépenses. Les grandes villes prévoient des effets encore plus dramatiques : près des deux tiers des communes de plus de 250 000 habitants anticipent des conséquences très négatives, alors qu’elles sont 41 % à penser de même parmi celles de moins de 10 000 habitants (OCDE-CdR, 2020[65]).

 

Graphique 11. Impact sur les finances des autorités infranationales, par transaction

Source : (OCDE-CdR, 2020[65])

Incidence sur les dépenses des autorités infranationales

Du fait de la crise, les régions et les villes sont amenées à accroître leurs dépenses dans de nombreux secteurs. Cela aura des incidences plus ou moins marquées selon l'étendue de leurs responsabilités en matière de dépenses. Dans de nombreux pays, les autorités infranationales sont responsables des aspects essentiels des systèmes de soins de santé, notamment les services d’urgence et les hôpitaux. En 2018, les dépenses de santé représentaient 18 % des dépenses infranationales au sein de l’OCDE, en moyenne pondérée. Les autorités infranationales prennent également en charge les dépenses dans le domaine de la protection sociale, particulièrement touché par la crise du COVID-19, et notamment les aides et prestations sociales (14 % des dépenses infranationales). Au-delà de leurs responsabilités dans le domaine social et de la santé, les autorités infranationales interviennent dans d'autres secteurs essentiels touchés par la crise, dont l'éducation (premier poste de dépenses au niveau infranational à 24 %), l'administration publique (15 %), le développement économique et le transport (13 %), l’ordre et la sécurité publics (7 %) et les services essentiels (déchets, eau, etc.). Dans ce contexte de crise, les autorités infranationales doivent assurer un certain nombre de missions complexes et coûteuses. Elles ont tout d'abord géré la fermeture totale ou partielle de certains services et installations puis leur réouverture, mais aussi veillé à la continuité des services publics essentiels, adapté les services pour qu'ils puissent être assurés physiquement (transports publics, collecte des déchets, nettoyage des espaces publics) ou virtuellement (consultations de télémédecine, enseignement à distance, paiement des impôts locaux, accès à l'information gouvernementale, etc.) et permis à leurs responsables et agents de travailler à distance. Enfin, dans de nombreux pays, les autorités infranationales contribuent à la mise en œuvre des politiques de soutien aux petites et moyennes entreprises et aux travailleurs indépendants, ainsi qu’aux investissements dans les infrastructures.

Bien que certaines dépenses soient temporairement réduites (en raison du ralentissement des services publics, de l’annulation des événements et de la diminution de la consommation intermédiaire, par exemple d’essence) ou différées dans le temps, la tendance est à l’augmentation de la plupart des dépenses infranationales à court terme (dépenses d'urgence) mais également à moyen terme, pour mettre en œuvre les stratégies de sortie de crise et les programmes de relance.

Selon l’enquête conjointe de l’OCDE et du CdR, les dépenses dans les domaines des services sociaux et des prestations, de l’aide aux PME et aux travailleurs indépendants, ainsi que de la santé publique devraient fortement augmenter. En revanche, la hausse devrait être plus modérée dans l’éducation, les technologies de l’information et la communication, l’adaptation des transports publics locaux, l’adaptation des services administratifs, ainsi que l’ordre et la sécurité publics. Au sein de l’UE, les régions sont plus susceptibles que les communes de voir leurs dépenses augmenter en ce qui concerne les services de santé, le soutien aux PME et aux indépendants et l’adaptation des transports publics, sans doute du fait de leurs responsabilités plus larges dans ces domaines (OCDE-CdR, 2020[65]).

 

Graphique 12. Incidence de la pandémie de COVID-19 sur les dépenses des autorités infranationales, par domaine

Source : (OCDE-CdR, 2020[65])

L’incidence sur les dépenses de santé sera importante

Dans un certain nombre de pays de l’OCDE, les États, régions et communes assument la charge des dépenses relatives aux services de santé et aux hôpitaux publics. Les dépenses de santé des autorités infranationales représentent 24.5 % environ du total des dépenses publiques de santé dans l’OCDE3 (Graphique 7) et 12 % du total des dépenses infranationales4. Cela dit, le degré de décentralisation du secteur de la santé est très variable. La typologie élaborée par l’OCDE pour rendre compte du niveau de décentralisation du secteur de la santé dans ses pays membres (Encadré 2) se fonde sur la combinaison de trois ratios mesurant les dépenses de santé infranationales i) en pourcentage du total des dépenses publiques de santé (Graphique 7) ; ii) en pourcentage du total des dépenses infranationales et iii) en pourcentage du PIB.

 

Encadré 2. La décentralisation du secteur de la santé dans les pays de l’OCDE

Les pays sont répartis en trois catégories, selon que le niveau de décentralisation des soins de santé y est haut, moyen ou faible (Graphique 13). Dans la plupart des pays fédéraux (à l’exception de l’Allemagne et de la Belgique) et quelques pays unitaires (Italie et trois pays nordiques), le secteur de la santé est fortement décentralisé. À l’autre extrémité, 15 pays unitaires, plus l’Allemagne et la Belgique, constituent le groupe où la santé relève essentiellement de la responsabilité des autorités centrales ou fédérales ou des fonds de sécurité sociale. Cette interprétation peut être nuancée, dans la mesure où les dépenses de santé des pays unitaires sont parfois des dépenses déléguées effectuées pour le compte de l’administration centrale, les administrations infranationales n’ayant pas ou peu de choix quant à leur affectation. Dans les pays fédéraux, en revanche, les administrations des États et l’administration fédérale se partagent quelquefois les responsabilités décisionnelles (OCDE, 2019[66] ; Beazley et al., 2019[67] ; OCDE, 2020[68]). La part publique des dépenses de santé peut également être financée par les régimes d'assurance sociale et non directement par les autorités centrales ou fédérales. En Allemagne, en Belgique, en France et au Luxembourg, l’assurance sociale représentait entre 85 % et 95 % des dépenses publiques en 2017. Il convient aussi de reconnaître que si la prestation des soins de santé relève généralement de la responsabilité du secteur public, le secteur privé joue souvent un rôle important dans la production des services, aux côtés du secteur public.

 

Graphique 13. Degré de décentralisation des services de santé dans les pays de l’OCDE

Note : Pas de données pour le Canada, le Chili et le Mexique ; * Suisse : les dépenses de santé des autorités infranationales représentent moins de 20 % de leurs dépenses et 4 % du PIB ; ** Lettonie : les dépenses de santé des autorités infranationales représentent 8 % de leurs dépenses ; *** Slovénie : les dépenses de santé des autorités infranationales représentent environ 1 % du PIB et 12.4 % de leurs dépenses.Source : OCDE, sur la base de (OCDE, à paraître[69])

Les régions et les collectivités locales ont des responsabilités distinctes en ce qui concerne les services de santé. La crise aura donc des retombées diverses dans le secteur public infranational. Dans la plupart des pays fédéraux, la santé est une mission importante des États, qui sont responsables des soins secondaires, des hôpitaux et des services médicaux spécialisés. Dans les pays unitaires où les soins de santé relèvent presque exclusivement des régions, les autorités régionales peuvent également jouer un rôle important (par exemple au Danemark, en Italie et en Suède). En général, les attributions des municipalités dans le domaine de la santé concernent plutôt les services de soins primaires et la prévention. Cela dit, dans certains pays, les communes ou les organismes de coopération intercommunaux peuvent avoir de vastes responsabilités en ce qui concerne les services et les infrastructures de santé.

Bien qu’il soit trop tôt pour présenter des données budgétaires, la crise sanitaire actuelle entraîne d'importantes hausses des dépenses de santé des autorités infranationales. Les dépenses publiques de santé pèsent particulièrement lourd sur les régions (à 69 % contre 44 % sur les communes), le plus souvent du fait des responsabilités plus importantes qu’elles assument dans ce domaine dans de nombreux pays de l’UE (OCDE-CdR, 2020[65]). Ces dépenses concernent l’acquisition des équipements et consommables de santé (masques, respirateurs, tests, équipements de protection, etc.), les dépenses de personnel (emploi de personnel soignant temporaire, paiement des heures supplémentaires, primes) et les dépenses liées aux tâches supplémentaires comme le nettoyage et la désinfection, la construction et la transformation d’installations d'urgence temporaires, le transport médical, etc. Les autorités locales participent désormais aussi à la distribution de masques et aux programmes de dépistage et de recherche des contacts en partenariat avec les autorités régionales et les gouvernements nationaux.

Incidence sur les recettes des autorités infranationales

La crise du COVID-19 entraînera probablement une baisse importante des recettes des autorités infranationales due à une diminution des recettes fiscales, des redevances et droits payés par les usagers et des revenus tirés des actifs physiques et financiers. L'incidence sur les finances des autorités infranationales dépendra néanmoins de l’importance relative de chacune de ces sources de recettes. Dans les pays où les ressources financières des autorités infranationales proviennent en grande partie de transferts de l’État (par exemple : Estonie, Lituanie, Mexique, République slovaque), les effets négatifs pourraient être limités, notamment si l’État décide de maintenir le niveau de ces transferts, voire de les augmenter pour aider les autorités infranationales à faire face à la hausse des dépenses liée à la crise6. Toutefois, dans certains pays, la capacité de l’État à maintenir ces transferts n’est pas certaine. (Chernick, Copeland et Reschovsky, 2020[64]) Dans les pays où les autorités infranationales tirent principalement leurs revenus de taxes, de droits d’usage, de redevances et des revenus d’actifs (Graphique 14), l’incidence pourrait être plus grande, bien qu’elle dépende de la sensibilité de ces ressources aux fluctuations économiques et aux décisions des pouvoirs publics.

 

Graphique 14. Les sources de recettes des autorités infranationales varient d’un pays à l’autre

Décomposition des recettes des administrations infranationales par secteur (% des recettes totales, 2018)

Note : 1. Australie et Chili : estimations tirées des Statistiques de finances publiques du FMI ; 2. Données de 2017

Source : (OCDE, 2020[71])

Les recettes fiscales sont la source de revenus des autorités infranationales qui devrait diminuer le plus, suivies par les redevances et droits payés par les usagers (OCDE-CdR, 2020[65]). Les subventions ainsi que les revenus d'actifs devraient connaître un recul moins important. On peut toutefois espérer que les subventions provenant des plus hauts niveaux de l’État demeureront inchangées, voire augmenteront (Graphique 15) (OCDE-CdR, 2020[65]).

 

Graphique 15. Incidence sur les sources de recettes des autorités infranationales, par source

Source : (OCDE-CdR, 2020[65])

Incidences sur le solde budgétaire et l’endettement des autorités infranationales

Une forte diminution des recettes, conjuguée à une hausse continue des dépenses (par exemple des dépenses sociales et des investissements) pourrait créer un effet de ciseau et plonger les autorités infranationales dans un déficit, comme cela a été le cas en 2007-2008 (OCDE, 2020[75] ; OCDE, 2013[76]). Cette situation pourrait accroître leur endettement, tandis qu’une crise des marchés des capitaux d’emprunt pourrait influer sur l’encours de leur dette actuelle. En Norvège, par exemple, l'épidémie de coronavirus a provoqué des turbulences sur les marchés financiers et certaines municipalités ont éprouvé des difficultés à refinancer leurs emprunts. Le gouvernement norvégien a proposé au Parlement d'augmenter les fonds propres de la Kommunalbanken (KBN) (agence norvégienne de financement des autorités locales) de 750 millions NOK « pour aider les marchés à fonctionner le mieux possible et éviter que le refinancement des titres à court terme des municipalités ne contribue à accroître les tensions sur les marchés ». Cette mesure permettrait à KBN de prêter 25 milliards NOK supplémentaires aux autorités locales (KBN, 2020[77]). 

Le recours à l’emprunt à court terme pour combler les déficits dus à un décalage dans la perception de certaines recettes et faire face au manque de liquidités a déjà considérablement augmenté dans certains pays. De nombreux gouvernements facilitent l’accès à l’emprunt à court terme et à des lignes de crédit à court terme, dont des lignes de crédit spécifiques COVID-19. Il faut également s'attendre à une nette augmentation du recours à l’emprunt à long terme, notamment du fait des programmes et plans de relance de l’activité et de l’investissement public des autorités infranationales. Par ailleurs, plusieurs gouvernements ont réduit les contraintes réglementaires relatives à l’emprunt à long terme et facilité l’accès à ce dernier, notamment sur les marchés financiers (par exemple en Chine).

Selon certaines estimations, les besoins d’emprunt des autorités infranationales devraient augmenter en 2020 avant de connaître un léger recul en 2021 ; la hausse devrait se chiffrer à 10 % en moyenne par an pour atteindre près de 2 100 milliards USD dans le monde. Une augmentation importante de la dette infranationale est attendue en Allemagne, en Australie, au Canada, en Chine et au Japon car il est probable que leurs autorités infranationales, en particulier les régions et les grandes villes, appliqueront une politique budgétaire contracyclique pour soutenir les économies locales, maintenir l’emploi et accroître (ou du moins assurer) l’investissement dans les infrastructures (S&P Global Ratings, 2020[78]). En Chine, l’endettement des autorités infranationales pourrait atteindre un montant record de près de 3 000 milliards CNY pour les cinq premiers mois de 2020 contre 1 900 milliards CNY en 2019 (SCMP, 2020[79]). Sous l’effet des politiques de relance, le volume d’emprunts annuels moyens des autorités locales et régionales devrait augmenter de 6 % à 9 % en Allemagne et au Japon et de 20 % au Canada en 2020-2021 (S&P Global Ratings, 2020[78]). Cela portera l’encours global de la dette des autorités locales et régionales à un nouveau record d’environ 14 000 milliards USD d’ici la fin 2021. Dans ce contexte, l'émission d'obligations devrait connaître une nette augmentation, notamment en Chine et sur les marchés développés, à l’exception des États-Unis, pour atteindre globalement 1 700 milliards USD en 2020-2021 (S&P Global Ratings, 2020[78]).

Concernant l’avenir, l’emprunt des autorités infranationales dépendra de l'ampleur et de la durée de la crise, de la disponibilité de transferts supplémentaires de l’État et de leur inclination à mener une politique financière contracyclique. Ils dépendront également de leur capacité financière à accéder à de nouveaux emprunts. De nombreuses régions et communes sont déjà fragilisées par une dégradation de leur situation budgétaire et de leur solvabilité. Dans certains cas, la capacité d’emprunt des autorités infranationales est limitée par leur niveau actuel d’endettement. Toutes choses égales par ailleurs, plus le niveau d’endettement est élevé, plus le taux d’intérêt l’est aussi, ce qui peut réduire la marge de manœuvre des administrations concernées dans des situations critiques, en particulier pour refinancer leur dette (OCDE, 2020[68])

Des effets inégaux et différés

La crise frappe de manière inégale les pays et les différents niveaux d’administration et entités au sein des pays. Les écarts entre pays tiennent en grande partie au cadre de gouvernance pluri-niveaux et en particulier à l’importance du rôle des autorités infranationales sur le plan économique et social. Dans les pays où le niveau de décentralisation est élevé, l’incidence sur les dépenses des autorités infranationales sera plus importante, notamment dans les secteurs de dépenses les plus touchés par la crise (santé, protection sociale, éducation, services essentiels, développement économique, etc.). C’est également vrai pour les recettes. Cela est confirmé par l’enquête conjointe OCDE-CdR, qui montre que dans les pays moyennement et très décentralisés, les autorités infranationales sont plus susceptibles d’anticiper des fortes baisses de recettes du fait de la pandémie que dans les pays centralisés (OCDE-CdR, 2020[65])

De plus, l’ampleur de l’impact varie en fonction de la santé budgétaire qui existait avant la crise. Dans un certain nombre de pays, la situation budgétaire des autorités infranationales était relativement bonne avant la crise du COVID-19 (par exemple au Danemark, en République tchèque et en Suisse) : elles étaient en bonne santé financière et avaient suffisamment de réserves et de liquidités pour faire face à la crise. En Suisse, la plupart des cantons et communes avaient des budgets équilibrés avant la crise et sont suffisamment robustes pour absorber les déficits plus élevés de 2020 (S&P Global Ratings, 2020[60]).

Les effets inégaux se manifestent également entre les différents niveaux d’administration dans les pays qui en comptent plusieurs (Encadré 3). Selon leurs responsabilités en matière de dépenses et la structure de leurs recettes, le niveau régional pourrait ainsi être plus touché que le niveau local, ou vice versa. Le niveau intermédiaire s’il en existe un (par exemple les départements en France) pourrait également être touché, toujours en fonction de ses responsabilités et ressources. De surcroît, selon les niveaux d'administration, certains effets peuvent être différés dans le temps. Il se pourrait ainsi que les effets immédiats soient plus importants pour les communes que pour les régions, mais que la tendance s'inverse à moyen terme. À nouveau, ces effets cumulés dépendent de la structure des recettes et dépenses des autorités infranationales. De nombreux pays estiment par exemple que les communes ressentiront le choc financier principalement en 2020, car les pertes de recettes qu’elles subissent sont principalement dues à une baisse des redevances et droits d’utilisation et/ou des impôts locaux et pourraient être temporaires (taxe de séjour) ou différées (reports). Dans l’avenir, les communes pourraient donc être plus épargnées que les régions, dont les revenus dépendent plus d’impôts sensibles à l’activité économique, à la consommation ou aux revenus des particuliers. Pour de nombreuses régions, le choc budgétaire pourrait être décalé à 2021, voire 2022.

Enfin, les incidences pourraient être différentes d'une région à l’autre, ou d’une collectivité locale à l’autre au sein d'un même pays, en fonction de paramètres tels que leur localisation géographique (par exemple dans une zone particulièrement touchée par la crise sanitaire ou socio-économique, dans une zone urbaine ou plus rurale, dans une vaste zone métropolitaine ou une ville plus petite, isolée ou proche de la frontière avec des pays très touchés, etc.), leur profil sociodémographique (nombre important de personnes âgées, de groupes vulnérables, etc.) et leur activité économique (tourisme, industries extractives et manufacturières, etc.). Tous ces facteurs ont une incidence sur la nature des dépenses et recettes des autorités infranationales, et donc sur leur degré d’exposition à la crise sur le plan budgétaire.

Certains secteurs marchands qui subissent actuellement le choc pourront compter sur des effets de report pour le reste de l’année (biens de consommation durables), ou sur un éventuel rebond ultérieur. Dans d'autres secteurs, pour lesquels il n’y a pas de report possible, le confinement entraîne des pertes sèches (services et biens de consommation non durables comme les transports – notamment aériens –, la culture et les loisirs (McKinsey & Cie, 2020[80]). Des effets de substitution s’exercent pour le moment (commerce électronique, livraison à domicile, produits culturels en ligne, etc.) mais ils ne compenseront pas les pertes irrécupérables.

En fin de compte, l’exposition des collectivités territoriales à la crise dépendra à la fois de leur profil économique et de la capacité de résilience de leurs économies locales et de leur base d’imposition. Ainsi, les régions et communes touristiques, qu’elles soient urbaines ou rurales, sont particulièrement touchées du fait des restrictions de voyage nationales et internationales et de la fermeture des hôtels, des centres d’exposition et de congrès, des sites touristiques (musées, parcs naturels, établissements de loisirs, etc.), des restaurants et des cafés, des festivals et des établissements culturels. Depuis le déconfinement, les mesures d’hygiène et de distanciation sociale ont également un effet sur les activités et la fréquentation touristiques. Les régions côtières et les stations de ski en Autriche, en France, en Italie et en Suisse, ainsi que les destinations touristiques urbaines, subissent l'interruption des déplacements, la fermeture de certaines infrastructures et une baisse de la fréquentation (Encadré 3). Les villes portuaires sont particulièrement touchées par la crise, en raison non seulement de la baisse des activités de croisière, mais également du fort ralentissement des activités portuaires dans leur ensemble (transport maritime, pêche, chantiers navals, etc.), bien qu’elles aient maintenu des terminaux ouverts aux navires et assuré un niveau minimum d'activité continue. À l’inverse, les régions et les villes où les activités non marchandes sont importantes, ou celles qui dépendent de l'industrie agro-alimentaire, ont moins souffert.

La situation budgétaire des collectivités territoriales avant la crise joue également un rôle dans leur résilience. Certaines autorités infranationales peuvent présenter un niveau d’endettement bas et une réserve de liquidités importante. En France, par exemple, la situation budgétaire saine des grandes villes à la fin de l'exercice 2019 leur permet d'avoir, dans l’immédiat, suffisamment de liquidités pour faire face aux dépenses exceptionnelles engagées en réponse à la crise. Cela dit, les mois à venir pourraient se révéler difficiles pour certaines du fait de l’augmentation des dépenses et de la baisse des recettes (France-Urbaine et INET-CNFPT, 2020[81]). Aux États-Unis, le degré de préparation à une récession est inégal et certains États pourraient manquer de réserves pour absorber le choc budgétaire au-delà du court terme. Certains États sont plus exposés aux tensions résultant de chocs exogènes en raison de paramètres de crédit relativement plus faibles et notamment d’un niveau de réserves moins important, de flux de rentrées cycliques et de charges fixes élevées comme le service de la dette, les retraites et d'autres avantages postérieurs à l’emploi (Standard&Poors, 2020[82]).

Enfin, l’existence de mécanismes de péréquation horizontale ou verticale robustes et efficaces pourrait atténuer les effets inégaux de la crise du COVID-19 entre autorités infranationales. En ce qui concerne la Suisse, par exemple, S&P estime qu’il pourrait y avoir des différences d’impact notables selon les cantons et les villes, en fonction de leur structure économique et de la résilience de leur base d’imposition au choc économique, mais que le système national de péréquation financière aura du mal à lisser les différences sur l'année, car il est bien moins étendu que les systèmes allemand ou autrichien. Dans le système suisse, la période sur laquelle se base le calcul des droits à péréquation précède de quatre à six ans l'année de référence. En Allemagne, le mécanisme de péréquation des recettes entre les États parviendra à terme à répartir les moins-values de recettes entre les États (S&P Global Ratings, 2020[60]). Bien que les systèmes de péréquation puissent aider à atténuer les disparités régionales, leur effet pourrait être limité et dépendre de la formule de répartition qu'ils utilisent. De surcroît, dans la mesure où un grand nombre de ces systèmes sont financés soit par l'appropriation de recettes de l’administration centrale ou des transferts horizontaux entre les administrations infranationales – tous susceptibles d’être affectés par la contraction de l’activité économique –, la durabilité de ces systèmes est sujet à questionnement. Dans une enquête du Réseau OCDE sur les relations budgétaires, 8 répondants sur 17 s'attendent à une baisse du niveau total des transferts de péréquation ; au Canada, en revanche, un des deux systèmes de transferts existants devrait connaître une hausse (à savoir, la formule de financement des territoires). Globalement, cela laisse entendre que les systèmes de péréquation pourraient avoir une influence procyclique sur les finances des autorités infranationales (OCDE, 2020[68]).

Dépistage et traçage

Les tests sont une composante essentielle des stratégies de déconfinement. Dès le début de la pandémie, l’OMS recommande un dépistage à grande échelle pour lutter contre le coronavirus (OMS, 2020[89]). Des tests fréquents permettent d’identifier et d'isoler les personnes contagieuses avant l'apparition de symptômes et de prévenir le risque d’une deuxième vague de contamination. Pour réduire le risque d'apparition de nouvelles vagues de l'épidémie, l’OCDE précise que 70-90 % de l’ensemble des personnes ayant été en contact avec une personne infectée doivent faire l'objet d'un traçage et d'un dépistage, et être mises à l’isolement si le test est positif (OCDE, 2020[90]). Cette approche nécessite d'étendre considérablement le dépistage, mais les difficultés et les dépenses que cela engendre sont dérisoires par rapport aux coûts d'un confinement. (OCDE, 2020[90])

La recommandation de l’OMS pour lutter contre le coronavirus est d'organiser un dépistage à grande échelle (OMS, 2020[89]), de manière à identifier les personnes contaminées et isoler les cas contacts contagieux avant que les symptômes se développent. Le dépistage et le traçage des cas contacts ont été au cœur de la stratégie de la Corée, qui a ainsi réussi à gérer la première vague de contamination et à prévenir la seconde ; les autorités locales étaient chargées de mettre en place des centres de dépistage du COVID-19 afin de permettre la réalisation fiable et rapide de tests ainsi que le suivi des personnes invitées à s'isoler. Entre avril et octobre 2020, les pays européens ont considérablement accru leurs capacités et généralisé le dépistage pour les cas suspects (Graphique 16). Dans l’UE27, les données officielles montrent que plus de 6 millions de tests RT-PCR avaient lieu chaque semaine en octobre, contre 1.5 million en avril (ECDC, 2020[91]).

Les autorités infranationales jouent un rôle de premier plan dans la mise en œuvre de la stratégie reposant sur le suivi, l’isolement, le dépistage et le traitement. Dans les contextes plus décentralisés, les administrations centrales doivent apporter les moyens financiers nécessaires et coordonner les interventions, mais ce sont les autorités locales et régionales qui assureront la prestation des services. Dans les pays où la prestation des services de santé est plus centralisée, les autorités régionales et locales contribuent à l’organisation du dépistage et des mesures d'isolement. Dans les deux cas, il est important de laisser suffisamment de place aux initiatives et expérimentations locales pour faire face aux incidences inégales de la pandémie, qui nécessitent souvent une grande réactivité au niveau local, par exemple si un foyer épidémique est détecté dans une commune.

 

Graphique 16. Les pays européens ont accru leur capacité de dépistage

Nombre moyen de tests hebdomadaires pour 100 000 habitants

Note : l’ECDC rend compte chaque semaine du nombre de tests RT-PCR pratiqués en s'appuyant sur plusieurs sources de données. La principale source est le système TESSy, alimenté par les États membres ; en cas d’absence de données, des sources publiques en ligne sont utilisées.

Source : Centre européen de prévention et de contrôle des maladies https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/covid-19-testing

Les disparités régionales qui existent en ce qui concerne les capacités de dépistage pourraient menacer le succès des stratégies nationales dans le cas où des personnes ayant été exposées au virus dans certaines régions ne seraient pas diagnostiquées suffisamment tôt pour rompre la chaîne de contamination. L’efficacité de la stratégie de traçage des contacts repose sur la réalisation des tests le plus tôt possible, ce qui suppose que les kits de dépistage et les réactifs soient disponibles. Les cas contacts doivent en outre être contactés le plus rapidement possible. La multiplication des cas entraîne une remise tardive des résultats des tests, ce qui rend le traçage et l’isolement rapides des personnes potentiellement contaminées plus difficiles.

Distanciation sociale

La distanciation sociale est un élément central de la gestion de la crise. La nécessité d'assurer une distance minimale entre les personnes fait partie des recommandations détaillées établies par les autorités sanitaires nationales et l’OMS pour limiter la contagion. La consigne de distanciation physique est applicable dans les transports publics, les établissements scolaires et le contexte de la mobilité urbaine. L’un des plus grands défis à relever par les autorités locales a été d’organiser le retour à l'école dans les meilleures conditions possibles, en respectant les règles de distanciation sociale dans un contexte d’augmentation du nombre des cas. L’utilisation d’équipements de protection pour prévenir la transmission du virus s’est en outre considérablement développée. De nombreux gouvernements nationaux et autorités infranationales recommandent le port du masque dans les transports publics, les commerces et d’autres lieux publics.

La date de mise en œuvre des mesures de restriction compte au moins autant que leur durée. Lors de la première vague de l’épidémie en mars 2020, les pays qui ont réagi rapidement ont réussi à limiter le nombre de décès dus au COVID-19. Les considérations concernant les rassemblements de masse (OMS, 2020[92]) et les consignes relatives au port du masque (OMS, 2020[93]) doivent être respectées lorsque le degré de transmission du virus s'accroît et met une pression supplémentaire sur le système de santé. Cela requiert des données précises et des stratégies de dépistage efficaces au niveau local. Pour limiter la propagation du virus et relancer l’activité économique, l’OMS recommande une intensification radicale du dépistage pour permettre la mise en place d’une distanciation sociale plus ciblée.

Confinement local et national

Afin de limiter le coût – exorbitant – d'un confinement national, un grand nombre de pays ont mis en place un confinement localisé. C’est le cas par exemple à Aberdeen (Écosse), Auckland (Nouvelle-Zélande), Barcelone (Espagne) et Melbourne (Australie), ainsi que dans certaines provinces en Inde et certains Länder en Allemagne. Outre la réduction des coûts, cette approche territorialisée permet d'offrir des réponses ciblées aux problèmes là où ils surviennent. Dans les pays fédéraux, les politiques sont différenciées par nature car elles sont définies au niveau des États. Une coordination efficace entre les autorités locales, les organismes de santé et l’administration centrale est indispensable pour gérer les foyers épidémiques locaux.

Exemples par pays

• En Allemagne, la capacité de dépistage du coronavirus a considérablement augmenté depuis le début de la crise. Le pays est maintenant en mesure d’effectuer 500 000 tests par semaine et pourra augmenter cette capacité à 200 000 tests par jour. Un dépistage à grande échelle a pu être organisé assez rapidement grâce à la densité du réseau national de laboratoires. Le 3 novembre 2020, l’agence fédérale de la santé, RKI, a modifié sa stratégie de dépistage en décidant de ne pas tester systématiquement tous les cas suspects mais d’accorder la priorité aux populations vulnérables. Les mesures de déconfinement font l'objet de recommandations au niveau fédéral mais sont mises en œuvre selon des calendriers différents dans les Länder. Le premier confinement local a été mis en place dans la région de Berchtesgadener, en Bavière, la troisième semaine d’octobre. Le 28 octobre 2020, le gouvernement fédéral et les Länder ont décidé de nouvelles mesures de confinement en limitant les rassemblements à 10 personnes et en décrétant la fermeture des bars et des restaurants à compter du 2 novembre 2020, pour une durée d'au moins 4 semaines.

• En Chine, le 17 février, le Conseil des affaires de l'État a publié des directives demandant aux autorités infranationales d’adopter une approche territoriale différenciée pour organiser les plans de relance (hormis pour la province de Hubei, la plus touchée, et Pékin, la capitale). Les gouvernements provinciaux ont été invités à classer les municipalités et comtés en catégories de risque élevé, modéré et faible, qu’ils actualiseront en permanence pour pouvoir agir en conséquence. Dans la pratique, de nombreuses provinces ont classé leurs comtés (communes et districts) par niveaux (quatre ou cinq dans de nombreux cas) selon le nombre de cas confirmés, de nouveaux cas et de groupes de cas, entre autres indicateurs.

• En Corée, des Centres infranationaux de lutte contre les pandémies ont été mis en place pour appliquer les mesures de confinement et assurer la coordination des mesures locales avec l’administration centrale. Les autorités locales jouent un rôle important dans la stratégie de dépistage à grande échelle mise en œuvre par la Corée pour lutter contre le coronavirus et sont notamment chargées de la mise en place d’installations de dépistage dans les voitures (Chung et Soh, 2020[94] ; Business Insider, 2020[95]). De nombreuses municipalités, suivant l’exemple de la ville de Goyang, ont mis en place des stations de dépistage du COVID-19 au volant où le personnel médical en tenue de protection prélève des échantillons sur les conducteurs. Un foyer localisé dans la ville de Daegu a été endigué par des mesures spécifiques de contrôle et de traçage prises conjointement par le ministère de la Santé et du Bien-être et l’administration locale.

• En Espagne, la stratégie de déconfinement en juin a été progressive et différenciée selon les communautés autonomes, et coordonnée avec les autorités régionales. Les régions où le virus continuait de circuler risquaient de rester confinées pendant l’été ; c’est ce qui s’est passé en Catalogne, où la région de Segria a été placée en confinement au mois de juillet. À mesure que de nouveaux cas apparaissaient en octobre, l’administration centrale a décrété l’état d’urgence dans la région de Madrid. Les confinements localisés en Catalogne et en Navarre ont été suivis par un couvre-feu à l’échelle nationale.

• Aux États-Unis, le 28 octobre 2020, les administrations de sept États fédérés ont commencé à revenir sur leur réouverture et trois autres ont interrompu la levée des restrictions. En Californie, quatre niveaux de risque ont été définis (minime, modéré, important et généralisé) afin de décider quel comté déconfiner et de quelle manière. Cet État s'appuie sur le taux d'incidence du virus, le pourcentage de positivité et l’indice de positivité pour exempter les petits comtés des mesures les plus préjudiciables (LA Times, 2020[96]). Dans l’État de New York, le gouverneur a imposé un confinement ciblé de deux semaines pour les établissements scolaires et les commerces non essentiels de Brooklyn et du Queens, qui étaient les deux quartiers de la ville de New York les plus durement touchés en octobre (The New York Times, 2020[97]). Dans le Colorado, l'administration a mis en place en septembre un nouveau cadre de déconfinement régional (Colorado Department of Public Health & Environment, 2020[98]).

• En France, le 11 mai 2020, le gouvernement a annoncé la sortie progressive d’un confinement qui était très strict, sous réserve que le nombre de contaminations au coronavirus diminue. Le déconfinement a eu lieu selon une approche territoriale différenciée en classant les départements en zones vertes ou rouges, selon que le virus y était ou non sous contrôle. Au cours des trois premières semaines, les déplacements interdépartementaux de et vers les zones rouges ont été limités aux motifs personnels ou professionnels impératifs. Une deuxième phase de déconfinement a débuté le 2 juin. Le ministère de la Santé et Santé Publique France ont mis en place une « mesure de la vulnérabilité au virus » dans les départements, afin de permettre aux préfectures de limiter les rassemblements de masse et d'imposer le port du masque au cas par cas. En septembre, alors que le nombre de cas s’était rapidement accru, la préfecture des Bouches-du-Rhône a décidé la fermeture des restaurants et des bars et a rendu le port du masque obligatoire dans les villes d’Aix-en-Provence et de Marseille. À partir du 17 octobre 2020, l’État français a progressivement étendu les restrictions à d'autres régions en imposant un couvre-feu dans 54 départements jugés à haut risque, dont la région parisienne. Le 27 octobre, seuls 5 départements étaient en situation de vulnérabilité modérée, alors que 95 étaient en vulnérabilité élevée. Le 28 octobre, l’État a décrété un confinement national d'au moins 4 semaines sur le territoire métropolitain et en Corse, prenant effet à partir du 30 octobre 2020. Dépistage, traçage et isolement restent la stratégie en vigueur jusqu'à ce qu'un vaccin soit disponible.

• En Italie, le dépistage des 3 300 habitants de la commune de Vò-Euganeo a facilité l’adoption de mesures de confinement qui ont empêché de nouvelles contaminations. Vò-Euganeo a été l’un des premiers foyers de l’épidémie de coronavirus en Italie, et c’est là qu’a été enregistré le premier décès dû au coronavirus dans le pays, le 22 février 2020. La décision de tester tous les habitants, symptomatiques ou non, a abouti au placement en quarantaine des personnes infectées, puis des personnes avec qui elles avaient été en contact, après confirmation de l'infection. Cette méthode a permis aux autorités sanitaires de se faire une idée précise de la situation épidémique et d’enrayer pleinement la propagation de la maladie dans la commune. Le dépistage s’est déroulé en deux étapes : une première série de tests a été réalisée fin février sur l’ensemble de la population, et a établi que 3 % de la population était infectée. La moitié des porteurs du virus étaient asymptomatiques. Toutes les personnes infectées ont été placées en isolement. Une deuxième série de tests, dix jours plus tard, a montré que le taux d’infection avait chuté à 0.3 %. Les personnes asymptomatiques qui ont été identifiées à cette occasion ont été placées en quarantaine. S’inspirant de l’expérience de Vò-Euganeo, la Vénétie a étendu le dépistage (RFI, 2020[99])et son approche a permis de maîtriser la pandémie. Les mesures suivantes ont été appliquées :

  • • Dépistage à grande échelle : les personnes symptomatiques et asymptomatiques ont été testées dans toute la mesure du possible.

    • Traçage préventif : lorsqu’un individu était testé positif, tout son entourage immédiat a été testé ou contraint de se mettre en quarantaine si les tests n’étaient pas disponibles.

    • Priorité au diagnostic et aux soins à domicile : des professionnels de santé se sont rendus au domicile des personnes suspectées d’être atteintes du COVID-19 pour y recueillir des échantillons afin qu’elles puissent être testées sans s’exposer ou exposer d'autres personnes à la maladie en se rendant à l’hôpital ou dans un cabinet médical.

    • Suivi du personnel médical et des autres travailleurs vulnérables : un suivi étroit des médecins, des infirmiers, du personnel soignant des maisons de retraite, des caissiers de magasins d’alimentation et des pharmaciens a été assuré pour détecter d’éventuelles infections.

    • Le 8 octobre 2020, la région italienne du Latium a décidé de soumettre la province de Latina à des mesures particulières, notamment un confinement de 14 jours incluant des restrictions pour les restaurants et les bars et les cérémonies religieuses, une interdiction des visites dans les hôpitaux et les maisons de retraite ; en revanche, les déplacements de et vers la province restaient autorisés. L’Italie a été divisée en trois zones pour gérer l’épidémie au niveau régional. Du fait des besoins accrus de lits d'hôpitaux, l’administration centrale a décrété de nouveaux couvre-feux et l’interdiction de se déplacer à partir de six régions (Lombardie, Piémont, Val d’Aoste, Calabre, Pouilles et Sicile), ces mesures prenant effet à compter du 6 novembre 2020.

• Au Japon, les autorités locales sont chargées de mettre en œuvre la stratégie de dépistage par l'intermédiaire des établissements locaux et des centres de consultations externes et centres de dépistage locaux. Elles sont responsables du dépistage, du déploiement de travailleurs médicaux dans les services de consultations externes qui s’occupent des cas contact et des personnes de retour de l’étranger, ainsi que de la mise en place de structures de soins médicaux accessibles aux piétons et aux voitures dans de grandes tentes et des bâtiments préfabriqués (Premier ministre du Japon et son Cabinet, 2020[100] ; Gouvernement du Japon, 2020[101]).

  • Au Royaume-Uni, le gouvernement a accordé une enveloppe de 300 millions GBP aux autorités locales pour élaborer des plans ciblés de contrôle de l'épidémie avec les NHS locales et d'autres parties prenantes. Le travail consistera pour l'essentiel à détecter et stopper d'éventuelles flambées épidémiques sur les lieux de travail, dans les ensembles résidentiels, les établissements de soins pour personnes âgées et personnes dépendantes et les écoles. Dans le cadre de cette initiative, les autorités locales devront veiller au déploiement effectif des capacités de dépistage dans les lieux à risque élevé. Les données sur la propagation du virus seront communiquées aux autorités locales par l'intermédiaire du Centre commun de biosécurité pour orienter les plans de lutte contre l'épidémie au niveau local et permettre aux équipes de comprendre la circulation du virus, en travaillant au besoin avec l’administration centrale pour bénéficier des capacités de dépistage et de suivi du nouveau service (Gouvernement du Royaume-Uni, 2020[102]). En octobre, plus de la moitié de la population du Royaume-Uni était confinée. En Angleterre, l’administration a fixé trois niveaux d'alerte au COVID-19 (modéré, élevé et très élevé) pour faire en sorte que les bonnes mesures soient prises au bon endroit et ainsi contrôler l'apparition de foyers (Gouvernement du Royaume-Uni, 2020[103]). Dans les zones où le niveau d'alerte est très élevé, des mesures radicales s'appliquent et peuvent même être renforcées par des dispositions complémentaires, en concertation avec les autorités locales. Les décisions convenues par les différentes nations sont mises en œuvre à l’échelle locale (Gouvernement du Royaume-Uni, 2020[104]). En octobre, la ville de Liverpool et la région du Grand Manchester se trouvaient en alerte 3 alors que Londres, l’Essex, Elmbridge et York étaient au niveau 2. En Angleterre, les autorités locales font appel à des agents pour faire respecter les règles de distanciation sociale, même si les intéressés n’ont pas le pouvoir d'arrêter qui que ce soit. Depuis le 5 novembre, des restrictions plus strictes y sont appliquées, avec notamment l’ordre de rester chez soi. Les administrations décentralisées du Pays de Galles et de l’Écosse ont appliqué d’autres restrictions dont, pour le premier, un confinement général (Gouvernement du Royaume-Uni, 2020[105])

Soutien aux PME et aux indépendants au niveau local et régional

Dans l’OCDE, les petites et moyennes entreprises (PME) représentent 99 % de l’ensemble des entreprises et 50-60 % de la valeur ajoutée. Elles sont particulièrement vulnérables à la crise (OCDE, 2020[4]). Outre les PME, les travailleurs indépendants représentent également une part considérable de l’emploi total dans un certain nombre de pays de l’OCDE. Légèrement inférieure à 15 % en moyenne, leur part est plus élevée en Grèce, en Italie et en Turquie où elle est supérieure à 20 % (OCDE, 2020[4]). Les travailleurs indépendants sont souvent moins bien protégés par le système d’allocations chômage que les travailleurs ordinaires.

Les restrictions mises en place pour combattre l'épidémie touchent directement et indirectement les entreprises locales et les indépendants. Certaines entreprises, comme les restaurants et les cafés, ferment lors des confinements, tandis que d'autres PME et travailleurs indépendants peuvent poursuivre leur activité, mais avec une demande très réduite. Dans certains cas, leurs employés sont mis au chômage technique, voire licenciés. Dans de nombreux pays, les entreprises locales ont pu relancer leur activité à plein régime en juin 2020 mais les nouveaux confinements décrétés en Europe – ainsi que ceux, partiels, décidés ailleurs dans le monde – mettent en péril la relance, en particulier dans le secteur des services.

Afin d'éviter les pénuries de liquidités et les faillites parmi les entreprises locales et les travailleurs indépendants, la plupart des gouvernements nationaux ont pris des mesures fortes pour soutenir les PME et les microentreprises, les indépendants, les artisans, les professions libérales et les commerçants. C’est particulièrement vrai dans les régions très touchées par l’épidémie, par exemple celles où les PME prédominent – comme dans le nord de l’Italie (Centre OCDE/LEED de Trente pour le développement local, 2020[106]) – ou dont les économies sont très dépendantes du tourisme, de la culture, des activités de loisirs et de divertissement, des transports, de la construction, du commerce de gros et de détail, de l'hôtellerie et la restauration, de l’immobilier, des professions libérales et des services à la personne (par exemple les coiffeurs) (OCDE, 2020[107])

Un grand nombre d'administrations infranationales ont également pris très tôt des mesures pour soutenir leurs économies locales, apportant de l’aide aux PME, aux artisans, aux commerçants et aux indépendants frappés par la crise. Les mesures d'urgence adoptées par les autorités locales et régionales sont très vastes, allant des aides financières à des dispositifs de soutien plus indirects, dont voici des exemples :

• Soutien financier : subventions non remboursables, prêts privilégiés à taux faible ou zéro, avances de trésorerie, accès facilité à des financements externes grâce à des garanties et report des échéances de prêts ;

• Mesures spéciales au profit des jeunes entreprises, qui sont souvent les plus touchées par la crise : financements relais, garanties, prêts, mesures fiscales, aide de trésorerie, prises de participation directes, capital-risque, etc.) ;

• Aides fiscales : report des impôts et charges, exonérations et allègements fiscaux ;

• Soutien administratif : assouplissement des procédures administratives ainsi que des réglementations et permis imposés aux entreprises, allègement de certaines restrictions ;

• Marchés publics : simplification et accélération des procédures ;

• Abaissement temporaire des loyers (report ou réduction de leurs montants lorsque les locaux appartiennent aux autorités infranationales) et avances de règlements aux prestataires de services ;

• Assistance technique et services de soutien aux acteurs économiques locaux : services de conseil gratuits ou à tarif réduit pour les entreprises, séminaires en ligne et activités de formation similaires pour favoriser le développement des entreprises ; plateformes en ligne collaboratives (par exemple pour promouvoir « l'achat local » et les marchés locaux/régionaux, création de réserves de main-d’œuvre, etc.) (Comité européen des régions, 2020[108]).

Dans plusieurs pays, la mise en place des programmes d'aide aux travailleurs indépendants a été confiée aux autorités infranationales car ce sont elles qui connaissent le mieux la situation et les besoins au niveau local. Ce type de soutien étant comparable à l'aide sociale aux familles et aux particuliers, qui relève en temps normal des autorités infranationales, ces dernières sont organisées pour mettre en œuvre les mesures correspondantes (OCDE, 2020[109]).

Au sein de l’UE, 30 % des administrations infranationales ayant répondu à l’enquête conjointe OCDE-CdR ont indiqué avoir mis en place une importante aide directe aux entreprises et travailleurs indépendants (comme des subventions et des fonds régionaux de capital-risque), en plus de la gestion d’urgence de la crise sanitaire. Parmi les administrations ayant répondu, 28 % ont déclaré fournir une assistance technique et des services de soutien aux acteurs économiques locaux, 26 % qu’elles accordaient déjà des incitations et allègements fiscaux aux entreprises et aux indépendants (exonérations, réduction ou report du paiement des loyers lorsque les locaux appartiennent aux autorités infranationales), et pour finir, 25 % ont indiqué soutenir ces acteurs indirectement en offrant des lignes de crédit à conditions avantageuses, des dispositifs de garantie ou des avances remboursables (OCDE-CdR, 2020[65]). Dans ce domaine, les administrations régionales et les communes de grande taille (OCDE, 2020[110]) ont été plus actives que les autres du fait de leurs responsabilités plus larges en matière économique, en particulier dans les pays décentralisés.

Exemples par pays

• En Allemagne, presque tous les Länder ont mis en place des programmes de soutien à l’intention des microentreprises, des PME et des indépendants. Certains d’entre eux, dont le « programme d'aide d’urgence contre le coronavirus », s'ajoutent au programme d'aide d'urgence institué par le gouvernement fédéral. Les principaux instruments constituant ces programmes sont notamment des subventions directes non remboursables (Hesse, Thuringe, Schleswig-Holstein, Brandebourg, Rhénanie du Nord-Westphalie, Hambourg, Bavière), des prêts (Rhénanie-Palatinat, Saxe, Schleswig-Holstein), des avances de trésorerie ou subventions (Bade-Wurtemberg, Brême, Mecklembourg-Poméranie-Occidentale), des garanties (Bade-Wurtemberg) ou un mélange de tous ces instruments (Saxe-Anhalt et Basse-Saxe) (Deloitte, 2020[111]). Le Bade-Wurtemberg soutient également les jeunes entreprises frappées par la crise du COVID-19 avec des prêts d'aide au développement et son initiative « Start-up BW Pro-Tect ». Conçue comme un prolongement de « Start-up BW Pre-Seed » qui apporte un financement en phase de démarrage, cette initiative pallie les pénuries de trésorerie à court terme jusqu’à l’étape de financement suivante (Gouvernement de l’État du Baden-Württemberg (Allemagne), 2020[112]).

• En Autriche, les neuf Bundesländer ont mis en place des programmes d'aide pour les PME qui complètent et élargissent les mesures prises par le gouvernement fédéral. Cela inclut des subventions non remboursables (au Burgenland pour couvrir les frais fixes et les loyers, au Tyrol avec un fonds de secours, à Vienne et à la Haute-Autriche), des garanties et des prêts-relais pour soutenir la trésorerie des PME (Burgenland, Styrie, Vorarlberg, Vienne, Haute-Autriche), des reports de paiement des impôts locaux et l’annulation des intérêts (Carinthie, Salzbourg), la couverture des frais de conseil pour les PME ayant besoin d’aide pour bénéficier des mesures de soutien fédérales (Carinthie), la couverture des coûts en matière d’infrastructure pour promouvoir le télétravail (Styrie, nouveau programme « Telearbeit!Offensive ») et la transformation numérique des PME (Tyrol). La Haute-Autriche a en outre mis au point un programme d'aide aux jeunes entreprises qui comprend un service spécial de conseil par l’organisation « tech2b Inkubator », spécialisée dans le conseil et le soutien aux jeunes entreprises, et le report des prêts qui sont consentis à ces entreprises (OCDE, 2020[107]).

• En Belgique, les autorités des régions de Bruxelles-Capitale, de Wallonie et des Flandres ont adopté plusieurs mesures, comme par exemple des subventions non remboursables pour les entreprises qui ont dû fermer pendant le confinement, des reports d’impôts (Bruxelles-Capitale, Flandres) et l’annulation des factures de services essentiels comme l’énergie (Wallonie et Flandres), des garanties sur les prêts bancaires et un accès facilité au crédit, ainsi que l’interdiction des expulsions (Flandres) (OCDE, 2020[107] ; Comité européen des régions, 2020[113]).

• Au Canada, le gouvernement fédéral a créé le Fonds d’aide et de relance régionale (FARR). Doté de près de 1 milliard CAD, ce fonds permet d'atténuer la pression financière qui pèse sur les entreprises et les organisations afin qu’elles puissent poursuivre leurs activités, y compris rémunérer leur personnel et financer des projets de relance. Le FARR est déployé grâce à un réseau national de six agences de développement régional. De leur côté, les provinces ont créé leurs propres programmes de soutien. En Colombie-Britannique, par exemple, le gouvernement a mis en place, dans le cadre de son plan d'action contre le COVID-19, des garanties de revenus, des allègements fiscaux et des aides financières pour les particuliers et les professionnels dans le contexte de la pandémie. L'étape suivante est la mise en œuvre d'un plan de relance économique, baptisé « StrongerBC », dont l’un des objectifs est d’aider les entreprises à rouvrir, à s'adapter, à recruter, à réembaucher et à se développer. Les nouvelles aides incluses dans ce plan sont notamment une subvention pour la relance des PME, un crédit d'impôt majoré de 15 % pour l’incitation à l’emploi, une exonération totale de la taxe de vente provinciale (TVP) sur l’achat d’une sélection de machines et d'équipements, ainsi que des programmes de formation en accéléré. La Colombie-Britannique a également consenti une réduction temporaire de la TVP applicable à une sélection de machines et d'équipements pour aider les entreprises à se relever des répercussions financières de la pandémie (Gouvernement de la Colombie-Britannique (Canada), 2020[114]).

• En Espagne, les autorités régionales soutiennent activement les économies locales et mettent en place des dispositifs de grande ampleur pour aider les PME et les travailleurs indépendants en complétant les mesures adoptées par le gouvernement espagnol, conformément au décret-loi royal 8/2020. Ainsi, la communauté autonome des Asturies verse une aide non remboursable aux travailleurs indépendants, accorde un report d'impôts aux entreprises individuelles, aux PME et aux microentreprises, et consent une nouvelle ligne de crédit entièrement garantie par Asturgar pour améliorer la trésorerie des PME. Le gouvernement de la région de Madrid a quant à lui adopté un plan de 220 millions EUR afin d'aider les PME et les indépendants à faire face à la crise (aide économique et dispositifs de financement). De son côté, le Pays basque a pris toute une série de mesures : fonds extraordinaire à l’intention des PME et des indépendants ; ligne de crédit d’urgence à taux zéro par l’intermédiaire de l’Institut basque de financement (IVF) ; ligne de crédit pour fonds de roulement à taux zéro, garantie par la région ; refinancement et aménagement des conditions pour les avances remboursables ; enfin, conseils techniques aux indépendants et PME pour la mise en œuvre du télétravail (Comité européen des régions, 2020[113]).

• Aux États-Unis, en plus des mesures de soutien incluses dans le dispositif « Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security » (CARES), de nombreuses administrations d’États fédérés et autorités locales ont mis sur pied leurs propres programmes à l’intention des petites entreprises (c’est le cas notamment du Nouveau-Mexique, de l’Ohio, du Maine, du Massachusetts, du Michigan, de New York, de l’Oregon, du Wisconsin et de la Floride). Plusieurs villes ont adopté des mesures pour suspendre ou reporter les obligations financières pesant sur les petites entreprises – comme le paiement des services essentiels, des impôts ou des redevances de licences –, par exemple en annulant les pénalités pour le paiement en retard des impôts ou en repoussant les échéances (Seattle, Nouvelle-Orléans, San Francisco). Les autres mesures de soutien sont la création d'un fonds de secours associée à d'autres options de financement, par exemple à Jersey City (réaffectation des fonds de la dotation globale de développement local (CDBG) en direction des petites entreprises), Philadelphie (le fonds de secours pour les petites entreprises fournit des subventions et des prêts à taux zéro aux entreprises touchées), San Francisco (prêts à taux zéro et fonds municipal de résilience), Chicago (fonds de résilience pour les petites entreprises) ou Denver (aide d’urgence pour les petites entreprises). Certaines villes ont également créé une base centralisée de ressources et d'informations en ligne pour les PME – afin de fournir des conseils de haut niveau aux entreprises – ou accordé des prêts d'urgence remboursables à taux zéro (New York, Los Angeles) (US National League if Cities, 2020[115] ; OCDE, 2020[107])

• En Finlande, les communes versent aux travailleurs indépendants qui en font la demande – dans la localité où ils sont installés – une somme forfaitaire. Cette aide vise à faire en sorte que les entreprises restent viables après la crise. Les municipalités recevront une compensation de l'État pour l'aide qu’elles versent aux travailleurs indépendants. De nombreuses municipalités s’efforcent également d'aider leurs PME et travailleurs indépendants locaux en reportant la collecte de charges, en assouplissant les réglementations et les permis demandés aux entreprises, en abaissant temporairement les loyers et en avançant les règlements aux prestataires de services. La municipalité d’Helsinki a par exemple décidé de suspendre pendant trois mois les loyers des commerces et autres locaux professionnels lui appartenant.

• En France, l'État et les régions mènent une action conjointe face à la crise dans le cadre du nouveau Conseil économique État-Régions institué en décembre 2019. Dans ce contexte, des comités régionaux auxquels participent les banques de développement (BPI) ont été mis en place pour accélérer la mise en œuvre des mesures d’aide aux entreprises. Les régions ont par ailleurs débloqué une enveloppe de 250 millions EUR (en plus des 750 millions EUR alloués par l’État) pour alimenter le Fonds de solidarité destiné aux artisans, commerçants et petites entreprises. Ce Fonds est utilisé pour allouer : i) une aide mensuelle aux très petites entreprises, aux travailleurs indépendants, aux microentreprises et aux professions libérales enregistrant une baisse de leur chiffre d'affaires de plus de 50 % ; ii) une aide supplémentaire non renouvelable aux petites entreprises les plus fragiles. Presque toutes les régions de France ont mis en place des programmes de soutien pour les PME et les travailleurs indépendants (BPI France, 2020[116]). Elles sont plusieurs à avoir constitué des fonds régionaux pour compléter le Fonds national de solidarité créé conjointement par l’État français et les régions. La région Pays de la Loire a ainsi constitué le Fonds territorial Résilience. La région Grand Est a mis en place une plateforme baptisée « Plus Forts Grand Est » dont le but est de faciliter la mise en relation entre une cinquantaine de collectivités, d’entreprises, d’associations, d’établissements de soins ou autres acteurs régionaux innovants afin de mettre en évidence les produits et services novateurs qui pourraient aider à surmonter la crise et à rebondir (sites web des autorités régionales et (BPI France, 2020[116])

• En Grèce, l’administration de la région de Thessalie a constitué un fonds de 160 millions EUR (« Thessaly NSRF 2014-2020 ») pour aider les entreprises locales à faire face à la crise du COVID-19. Ce fonds se répartit comme suit : 80 millions EUR pour le programme « Reinvest and Invest in Thessaly », 50 millions pour le personnel des entreprises fermées et 30 millions sous forme de subventions non remboursables pour assurer le fonds de roulement des petites entreprises touchées par la pandémie (ΑΠΕ-ΜΠΕ, 2020[117]).

• En Italie, 14 régions ont introduit des mesures de simplification des procédures administratives et réglementaires pour les PME. Cela inclut le report des délais de dépôt de candidatures aux programmes de financement public et de présentation de rapports sur les plans d'investissement soumis à incitations publiques, ainsi que la simplification des procédures de passation de marchés publics (Centre OCDE/LEED de Trente pour le développement local, 2020[106]). De nombreuses régions ont en outre apporté des compléments au fonds national de garantie établi pour les PME par l'administration centrale. Des mesures spécifiques ont également été adoptées par un grand nombre de régions pour aider les PME locales dans six domaines : accès facilité au crédit bancaire et réduction des coûts y afférents ; financement public ; simplification des procédures ; travail et bien-être ; allègements fiscaux ; et enfin, planification et budgétisation (Centre OCDE/LEED de Trente pour le développement local, 2020[106]). Voici des exemples : la Ligurie apporte son soutien aux PME des secteurs du tourisme, du commerce et de l’artisanat ; la Sicile s’est dotée d'un fonds spécial pour accroître la trésorerie des PME, fournir des garanties bancaires et financer les intérêts moratoires et les paiements en suspens ; le Piémont a constitué le fonds indépendant Finpiemonte ainsi que le Bonus Piemonte ; la région de Frioul-Vénétie julienne accorde des prêts subventionnés, la suspension des versements aux fonds de roulement, des subventions non remboursables pour les secteurs du tourisme, du commerce et de l’artisanat, et conçoit des plans de (télé)travail intelligent ; la Campanie a mis en place un plan d’urgence socioéconomique s'adressant principalement aux microentreprises, PME et indépendants (Centre OCDE/LEED de Trente pour le développement local, 2020[106] ; Comité européen des régions, 2020[113])

• Au Mexique, 26 des 32 entités fédérées du pays ont mis au point des mesures fiscales pour aider les entreprises et les populations vulnérables à faire face aux conséquences économiques des dispositions visant à enrayer la propagation du COVID-19. La ville de Mexico a créé un programme intégré d'aide d’urgence et de relance économique dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Le but est d’injecter 500 millions MXN dans le Fonds pour le développement social afin de pouvoir accorder 50 000 prêts de 10 000 MXN à des micro-entreprises.

• Aux Pays-Bas, le troisième plan de soutien économique annoncé le 28 août 2020 prévoit la prestation par les municipalités de nouveaux services à l’intention des travailleurs indépendants, par exemple un service de formation et de réorientation qui débutera en janvier 2021. Cela s’inscrit dans le cadre du programme Tozo visant à apporter une aide temporaire aux travailleurs indépendants (Gouvernement des Pays-Bas, 2020[118]).

• Au Royaume-Uni, outre l’Angleterre, les autres administrations décentralisées du pays ont reçu un soutien du gouvernement britannique pour lutter contre les effets de la pandémie, en particulier pour soutenir leur économie régionale. Le Pays de Galles a créé un fonds de résilience économique (ERD) dont la troisième phase prévoit la constitution d’un fonds pour les entreprises confinées, qui sera distribué aux petites entreprises concernées par les autorités locales (Gouvernement du Pays de Galles, 2020[119]). En Écosse, l’administration a mis en place une ligne téléphonique pour aider les petites entreprises à faire face à la pandémie et a créé à leur intention un dispositif de secours incluant : un allègement des impôts fonciers commerciaux pour les secteurs du commerce de détail, de l’hôtellerie-restauration et des loisirs ; des subventions pour les petites entreprises des secteurs les plus durement frappés par la crise économique du COVID-19 ; un fonds de secours pour les indépendants récemment installés ; enfin, un fonds de résilience pour les entreprises vitales (PERF), destiné à aider les PME vulnérables que le gouvernement juge essentielles pour l’avenir économique de l’Écosse ou pour les économies locales de l’ensemble du pays (OCDE, 2020[107]).

• En Suède, le soutien aux PME et aux travailleurs indépendants (par exemple : aides de trésorerie, prêts et garanties, report d'échéances fiscales) relève de la responsabilité des services et ministères du gouvernement central (Gouvernement de la Suède, 2020[120]). Les régions et les municipalités fournissent quant à elles des aides « indirectes » aux PME dans leurs domaines respectifs, en proposant par exemple l'appui d’experts pour réorganiser leur gestion quotidienne ou préparer de nouveaux modèles économiques (Region of Skane, 2020[121]). Les municipalités ont pour leur part reporté le paiement par les PME des factures et redevances pour services municipaux, instauré la gratuité du stationnement, assoupli les permis et réglementations, et avancé les règlements à leurs fournisseurs.

• En Suisse, la garantie des prêts consentis aux jeunes entreprises éligibles est assurée à 35 % par les cantons, en complément des 65 % fournis par le gouvernement fédéral (OCDE, 2020[4]). (OCDE, 2020[107])

Des approches territoriales pour aider les populations vulnérables

Les populations vulnérables sont doublement pénalisées par la crise : d’une part, car ce sont souvent des populations à risque du point de vue sanitaire et d’autre part, car la crise économique les frappe de plein fouet. Les autorités infranationales ont pris des initiatives pour gérer l’urgence et apporter de l’aide aux populations vulnérables, notamment les personnes âgées, celles atteintes de maladies chroniques ou de longue durée, les handicapés, les ménages pauvres, les sans-abris, les élèves et les étudiants de milieux défavorisés, les migrants, etc. Les ménages dépourvus d’assurance maladie sont aussi particulièrement vulnérables car ils n’ont pas toujours accès à un traitement médical et ne sont pas forcément inclus dans la comptabilisation des cas positifs. Les populations autochtones sont elles aussi particulièrement fragiles. Dans ces communautés, des facteurs liés aux conditions de vie comme la précarité et le surpeuplement des logements ou l'absence d'accès à des équipements sanitaires adéquats accentuent la menace que représente le COVID-19. Bien souvent, les populations autochtones sont aussi les plus vulnérables face aux conséquences économiques de la crise (Lustig et Tommasi, 2020[122]).

La protection sociale est l’une des principales missions des autorités infranationales (voir la section 1). Les communes, en particulier, parce que plus proches de la population, jouent un rôle crucial dans la protection sociale des plus fragiles, qui sont physiquement et économiquement plus exposés à la pandémie (OCDE, 2020[110]).

Les mesures de soutien aux populations vulnérables sont très variées et incluent des programmes alimentaires destinés aux enfants et aux personnes âgées, la livraison de repas et de médicaments, des aides spécifiques pour les personnes âgées et les handicapés, la mise à disposition d’abris provisoires et de logements d'urgence, la distribution de bons pour l’achat de biens essentiels, l’installation d'équipements sanitaires, l’exonération ou le report des loyers pour les occupants de logements sociaux, l’aide au paiement des hypothèques, la suspension ou l'annulation des factures des services essentiels (comme l’énergie et l’eau), la mise en place de lignes téléphoniques d’urgence, l’embauche de personnes au chômage dans des emplois d'utilité sociale, des subventions directes pour le paiement des services sociaux (par exemple la garde des enfants), l’interdiction des expulsions locatives, la distribution de masques, etc. Les dépenses des autorités infranationales liées aux prestations et services sociaux devraient être, dans les régions et les communes de l’UE, le poste budgétaire qui subira le plus les effets de la crise (OCDE-CdR, 2020[65]).

Dans certains pays, pour relever les défis sociaux, les autorités locales travaillent avec le gouvernement central ainsi qu’avec des ONG et des bénévoles. Il n’est pas rare que les administrations infranationales fournissent des aides financières pour assurer le bon fonctionnement des services fournis par les organisations de l’économie sociale (Comité européen des régions, 2020[108]). Ces dernières ont été elles aussi très touchées par la crise, alors qu’elles jouent un rôle crucial dans la gestion et l’atténuation des impacts de la pandémie sur les populations vulnérables (OCDE, 2020[123]).

Exemples par pays

• En Australie, les gouvernements des États et des territoires ont annoncé des mesures de relance par voie budgétaire d’un montant de 11.5 milliards AUD (0.6 % du PIB) qui incluent des versements au comptant aux ménages vulnérables (FMI, 2020[124]).

• Au Canada, le gouvernement fédéral a doublé les montants du programme « Vers un chez-soi » qui soutient financièrement les services aux sans-abris, tandis que les provinces et municipalités mettent en place des financements d'urgence par le biais de services d’assistance aux familles et à la population locale. Services aux Autochtones Canada (SAC) travaille en étroite collaboration avec l’Agence de la santé publique du Canada, d’autres ministères et ses homologues à l’échelon provincial et territorial pour protéger la santé et assurer la sécurité des Premières nations et des Inuits et les aider à faire face aux menaces pour la santé publique, ce qui inclut le nouveau coronavirus.

• En Corée, le gouvernement envisage d'inscrire l’accessibilité aux services médicaux comme élément essentiel dans les normes nationales minimales pour les infrastructures de vie, dont l'introduction est prévue en 2020, afin que les services médicaux ne soient pas négligés dans les régions en perte de vitesse. Ces normes, qui font partie des mesures de soutien des administrations centrales et régionales aux groupes vulnérables, visent à faire en sorte que l’ensemble de la population ait facilement accès aux infrastructures essentielles pour leur vie quotidienne.

• En Espagne, les autorités locales sont autorisées à allouer jusqu’à 300 millions EUR de leur excédent budgétaire de 2019 au financement de services sociaux comme les services de proximité à domicile, la télémédecine à domicile, l’assistance aux sans-abris et l'achat d'équipements de protection individuelle (masques, etc.) ou pour garantir des revenus aux familles.

• Aux États-Unis, la loi CARES prévoit une enveloppe de 4 milliards USD de subventions aux solutions de secours pour aider les autorités locales et les prestataires de services d'aide aux sans-abris à prendre des mesures pour réduire le risque de propagation du COVID-19 chez les personnes sans domicile ou à risque d’exclusion, ainsi que pour intervenir rapidement dans les cas les plus graves. Par ailleurs, 65 millions USD supplémentaires ont été accordés au programme de logement des personnes atteintes du sida, qui apporte un soutien à une population particulièrement vulnérable ; 5 milliards USD de fonds supplémentaires ont été affectés à la dotation globale de développement local (CDBG) pour combler les déficits non couverts par d'autres sources, en axant l’effort sur les ménages à revenu bas et moyen ; enfin, 200 millions USD supplémentaires seront alloués à la dotation globale pour le logement des tribus indiennes (IHBG) et 100 millions USD à la dotation globale de développement local des tribus indiennes (ICDBG) pour le financement des menaces imminentes, qui peuvent être attribués aux tribus les plus en difficulté.

• En France, les administrations infranationales, et plus particulièrement les départements et les communes, assurent un suivi des besoins spécifiques des populations vulnérables, notamment les migrants, et y répondent. Depuis le début de la crise, les départements soutiennent activement les plus vulnérables afin de les aider dans la situation d’urgence sanitaire et d'assurer la continuité des services sociaux. Ils financent l’achat de masques, le renforcement des ressources humaines et financières dans les maisons de retraite, la création de centres d’urgence pour les jeunes et les enfants en difficulté, la mise en place de lignes téléphoniques dédiées, etc. (Assemblée des Départements de France, 2020[125]). Les communes françaises sont également des acteurs sociaux de premier plan, en particulier par l’intermédiaire de leur Centre Communal d’Action Sociale (CCAS). Pour citer des exemples, la ville de Rennes met en place un plan d’urgence pour les plus démunis, Nantes renforce son soutien aux ONG locales qui viennent en aide aux populations vulnérables et Toulouse a mis sur pied, en collaboration avec l’État français, un plan d’urgence pour les sans-abris (France Urbaine, 2020[126]).

• En Grèce, l’Initiative du ministère de l’Intérieur, en coopération avec l’Union centrale des municipalités de Grèce et avec le soutien du ministère de la Gouvernance numérique, a lancé le hashtag #CitySolidarityGR pour apporter une assistance aux citoyens vulnérables en leur donnant accès aux produits et services proposés par des organisations qui avaient fait part de leur intérêt à participer à l'initiative. Dans le cadre des mesures d’urgence en vigueur, les autorités locales doivent créer un registre des citoyens qui ont besoin d’assistance, notamment les personnes démunies. Des auxiliaires de vie seront affectés aux ménages vulnérables ; ils veilleront à ce que ces derniers reçoivent les médicaments et les provisions nécessaires et à ce qu’ils aient accès aux services de soins et d’assainissement de base.

• En Irlande, le 2 avril 2020, le gouvernement a lancé l’initiative « The Community Call » pour mettre en relation les autorités locales et le gouvernement national avec le secteur bénévole et associatif. L'initiative est supervisée et gérée par les autorités locales, sous la direction des responsables de comté. La plateforme était initialement dédiée aux personnes âgées et aux groupes vulnérables et donne notamment accès à une liste complète d’organismes publics et d’organisations bénévoles (Gouvernement d’Irlande, 2020[127]). Plusieurs comtés (comme Offaly et Cork) ont mis en place un programme de soutien centralisé doté d'un numéro de téléphone et d'une adresse de messagerie électronique uniques pour coordonner les travaux des organismes officiels et des organisations bénévoles qui aident les personnes en difficulté.

• En Islande, l’administration centrale et les autorités locales ont créé un fonds de réserve qui permettra de mener les actions nécessaires pour faire face aux conséquences du COVID-19 sur les services sociaux et les services destinés aux groupes vulnérables (SAMBAD, 2020[128]).

• En Italie, le gouvernement a voté en mars 2020 un programme de mesures économiques d’un montant de 25 milliards EUR pour prêter assistance aux entreprises et aux ménages italiens. Ce programme inclut une enveloppe de 4.3 milliards EUR allouée aux communes par le biais du Fonds de solidarité municipale sous la forme d'un versement partiel des transferts annuels ordinaires aux municipalités. 400 millions EUR ont été alloués aux 8 000 communes dans le cadre de l’urgence alimentaire, pour fournir des bons alimentaires et bons d'achat aux personnes dans le besoin.

• Au Portugal, la ville de Lisbonne a accordé un soutien financier à diverses organisations fournissant des aides sociales aux populations vulnérables (comme les sans-abris, les personnes handicapées, les familles à bas revenu, les enfants, etc.) afin de leur permettre d'assurer la continuité de leurs services pendant toute la durée de la crise. La capitale a accru la dotation du Fonds social d’urgence pour les familles et créé un réseau de bénévoles pour venir en aide aux groupes de population les plus vulnérables (comme les seniors, les personnes souffrant de handicaps, les malades placés en quarantaine, etc.), notamment en effectuant leurs achats de nourriture et de médicaments, en s'occupant de leurs animaux de compagnie et en assurant un lien social (par exemple pour prévenir ou détecter les cas de violences domestiques) (Groupe PSE du CdR, 2020[129])..

  En Slovénie, les communes sont encouragées à coopérer sur leur territoire avec un réseau de professionnels et de prestataires de services sociaux bénévoles pour fournir des services aux groupes vulnérables.

L’utilisation des outils numériques par les collectivités territoriales pour assurer le suivi de l’épidémie

Les autorités locales et régionales font de plus en plus appel à des outils numériques pour suivre et stopper la propagation du coronavirus. Cette extension de l’usage des outils numériques à des fins de suivi et d'information dans le contexte de la pandémie a permis : i) d’informer les dirigeants, de les aider à adopter des mesures adéquates et d’endiguer la pandémie ; ii) de communiquer en toute transparence avec les citoyens et de renforcer la confiance, un élément essentiel pour assurer le respect des mesures de confinement.

Les outils numériques sont essentiels pour permettre aux régions et aux villes de mieux gérer leur réponse immédiate à la crise. Un certain nombre de nouvelles applications ont contribué à réduire la propagation du COVID-19 et accompagnent la levée progressive des mesures de confinement en indiquant aux citoyens s'ils ont été à proximité de personnes infectées par le virus et en les encourageant dans ce cas à informer les autorités sanitaires, à s’isoler et à demander une assistance. Le suivi des données, ainsi que les signalements précis et à bref délai sont des composantes essentielles de la gestion de crise et peuvent contribuer à prévenir, ou tout au moins à limiter les nouvelles vagues épidémiques. Un important effet de réseau peut en outre se faire sentir, l’efficacité des outils numériques augmentant avec le nombre des utilisateurs.

L’utilisation de ces outils soulève néanmoins des questions épineuses en matière de protection et de confidentialité des données. Les applications de suivi, dont il est reconnu qu’elles peuvent avoir une utilité dans la gestion de crise, touchent également à la liberté de chacun de maîtriser des informations le concernant. Alors que dans de nombreux pays, le cadre juridique n’autorise pas ce type d'utilisation des données, dans d'autres il a été plus simple à mettre en œuvre. Afin de minimiser les risques pour la vie privée et la protection des données, la Commission européenne a élaboré des lignes directrices et une boîte à outils pour le développement d'applications relatives au COVID-19 garantissant une protection suffisante des données à caractère personnel.7

L’utilisation d'outils numériques permettant le suivi et la transmission de données se révèle également essentielle pour tenir les citoyens informés et améliorer leurs échanges avec les autorités. De nombreux États et territoires ont créé des sites web spécifiques pour communiquer des informations sur l’évolution de la crise, qui indiquent quotidiennement le nombre de cas et les nouvelles mesures adoptées, par exemple. Même si elles n'ont pas toutes de site web dédié, la plupart des villes et régions du monde publient des informations concernant la situation épidémique sur leur propre site web et renvoient aux sites web du ministère de la Santé, à la plateforme nationale COVID-19 ou au site web de l’OMS. Dans ce domaine, les possibilités de tirer parti des avantages potentiels de la transformation numérique dépendent essentiellement de la pertinence, de la qualité et de la facilité d'utilisation des informations générées par les systèmes numériques et mises à la disposition du public. Pour un usage efficace et avantageux de ces systèmes, il est important de faire en sorte que les principales parties prenantes (organisations de la société civile et autres groupements d'usagers de services publics) soient associées très tôt à la conception de ces systèmes.

Numérisation accélérée des services et fracture numérique au niveau local

Les mesures de confinement ont accéléré la transformation numérique des services et élargi l'éventail de services fournis en ligne, parmi lesquels les services administratifs, l'éducation et la santé. Une tendance croissante à la dématérialisation des services s’observait déjà avant la crise du COVID-19. Dans les pays de l’OCDE, l’accès aux services publics par le biais de portails numériques a été multiplié par trois depuis 2006 (de Mello et Ter-Minassian, 2020[131]). Avant la crise, une enquête sur l’utilisation de systèmes numériques d'information par les autorités locales a montré qu’en moyenne, la dématérialisation des services locaux était plus importante dans le domaine de l’aménagement du territoire et les secteurs de la construction, du tourisme, de la culture et du sport, et moindre s'agissant des services sociaux.

• Passage au numérique dans le secteur de l’éducation : avec plus de 1.5 milliard d’enfants concernés par la fermeture de leur école lors du confinement du printemps 2020 (plus de 60 % de la population étudiante dans le monde) d'après l’UNESCO, la crise du COVID-19 a entraîné un recours massif à l'enseignement à distance et aux cours en ligne depuis mars 2020 (UNESCO, 2020[132]). Dans un grand nombre de pays, les autorités locales doivent assumer d’importantes responsabilités dans la mise en œuvre des politiques éducatives, ce qui leur donne un rôle de premier plan dans le processus de transformation numérique, y compris dans le contexte de crise actuel. Avant la crise, certaines régions et villes, notamment du nord et de l’ouest de l’Europe, étaient le fer de lance de la transformation numérique du secteur de l’éducation. Les régions nord-européennes, par exemple, proposent un très large éventail de services numériques et d’applications en ligne pour les inscriptions et le suivi des progrès des élèves, ainsi que des matériels pédagogiques en ligne (de Mello et Ter-Minassian, 2020[131]). Les fermetures d'écoles ont conduit les villes à développer toujours plus l'utilisation d’outils numériques pour continuer à faire classe. Les autorités locales doivent relever le double défi d’assurer les cours en ligne et de garantir l’égalité d'accès à l’éducation pour tous, ce qui peut tourner au casse-tête, notamment dans les régions plus défavorisées. Certaines villes (Fuenlabrada, Gdansk, la Haye et Madrid) s’emploient à assurer l’égalité des chances entre les élèves en fournissant aux familles à bas revenu des dispositifs numériques pour permettre à leurs enfants de suivre les cours de leur établissement en ligne, depuis leur domicile.

• Services de santé en ligne : dans un contexte où la distanciation sociale est un facteur majeur de prévention et d’endiguement de la maladie, les services de santé en ligne présentent des avantages importants et leur usage s’est largement répandu depuis mars 2020. C’est particulièrement le cas pour la prescription électronique et la télémédecine. Aux États-Unis, les résultats d’études préliminaires montrent que l’intérêt de la population pour la télémédecine croît à mesure que le nombre de cas de COVID-19 augmente. Les autorités locales et régionales peuvent faciliter cette évolution, notamment dans les pays où les soins de santé sont plus décentralisés. Bien que les services de santé en ligne puissent également être un moyen de remédier aux inégalités territoriales en matière d’accès à la santé, un soutien de l’administration centrale est essentiel pour assurer la répartition équilibrée de ces services sur le territoire en favorisant le développement des capacités institutionnelles et techniques. Certains obstacles à un usage généralisé, comme l’accès au haut débit, seront difficiles à surmonter à court terme, d’où la nécessité de renforcer l’offre de soins de santé en milieu rural et dans les régions à faibles ressources (OCDE, 2020[133]).

La fracture numérique entre les régions et entre les zones rurales/urbaines

La pandémie a également mis en évidence la fracture numérique qui existe dans les pays et a accéléré dans certains cas les initiatives d'insertion numérique. Dans la zone OCDE, il y a de grandes inégalités au sein des pays en matière d’accès et d’utilisation d’Internet. Les différences régionales dans le pourcentage de foyers ayant accès au haut débit sont très prononcées, aussi bien dans les pays qui ont un taux de pénétration des TIC élevé – comme les États-Unis, la France, Israël et la Nouvelle-Zélande – que dans ceux où le niveau moyen d’accès aux TIC est bas, comme le Mexique ou la Turquie (OCDE, 2018[134]). Aux États-Unis, par exemple, près de 25 % des jeunes de quinze ans issus de milieux défavorisés n’ont pas accès à un ordinateur. Dans les régions les plus pauvres de l’Italie, 42 % des ménages n’ont pas accès à un ordinateur/une tablette chez eux, ce qui est également le cas de 20 % des enfants de 6 à 7 ans. Il existe également un écart important entre les ménages vivant dans les zones urbaines ou rurales pour ce qui est de l’accès à une connexion internet de qualité. Dans les pays de l’OCDE, 85 % des premiers contre 56 % des seconds disposent d'un tel accès (OCDE, 2020[135]). Ces inégalités risquent de s’accentuer car certaines communes n’ont pas les moyens de poursuivre la transformation numérique à court et à moyen terme. Pour diminuer ce risque, les initiatives locales doivent s'accompagner d’initiatives nationales visant à combler le fossé numérique (de Mello et Ter-Minassian, 2020[131]).

La démocratie électronique au niveau local

La pandémie a encore accentué la tendance déjà croissante des gouvernements à adopter des outils de démocratie électronique (administration en ligne, gouvernance électronique, délibération électronique, participation en ligne et vote électronique). Les circonstances ont contraint certaines autorités locales et régionales à surmonter leur réticence à s’engager sur cette voie, pour assurer la continuité de leurs travaux. De nombreux conseils locaux et régionaux ont ainsi pris des mesures pour autoriser par exemple le débat et le vote en ligne (de Mello et Ter-Minassian, 2020[131]).

Exemples par pays

Exemples par pays

• En Allemagne, le gouvernement fédéral et les autorités des États fédérés se sont mis d'accord en septembre 2020 sur un plan visant à aider les villes et les municipalités pendant la crise du COVID-19. L’objectif est de préserver la capacité d'investissement des communes au cours des années à venir. Les municipalités allemandes ont en effet particulièrement souffert de la baisse des taxes professionnelles, qui sont leur principale source de revenus. D'après le plan d’aide, la première moitié de leurs pertes de recettes subies en 2020 sera couverte par le gouvernement fédéral et la seconde par les Länder. L’État fédéral prendra également en charge une partie des frais des communes liés aux locaux et au chauffage. Le gouvernement a également décidé d’augmenter de manière permanente la participation fédérale aux dépenses d'aide sociale des municipalités et d’accorder des subventions d’équipement supplémentaires pour les crèches, les hôpitaux, les transports publics, la transformation numérique et les services locaux de santé. Cette aide fédérale vient s'ajouter à celle apportée par les Länder aux autorités locales. Les Länder ont notamment décidé d'assouplir les règles budgétaires appliquées aux municipalités en suspendant la règle d'équilibre budgétaire et l’obligation d’adopter des mesures d’austérité et de gel des dépenses. La réglementation relative aux crédits à court terme a également été assouplie. En ce qui concerne les Länder, le gouvernement fédéral compense les pertes de recettes et verse des subventions supplémentaires pour compenser les dépenses liées à la crise.

• En Australie, le gouvernement australien, les États et les territoires ont signé au début de la crise du COVID-19 un accord de partage des coûts couvrant les dépenses de santé publique engagées par les uns et les autres pour le traitement de la maladie. Le 29 mai 2020, une nouvelle réforme du système de santé pour 2020-2025 a fait l'objet d'un accord entre le Commonwealth ainsi que les États et territoires australiens. Cet accord fournit la garantie qu’aucun État ni territoire ne sera dans une situation plus difficile après la pandémie (Federal Ministry of Health, 2020[146]). Par ailleurs, le gouvernement australien étudie en coopération avec les entités étatiques et les autorités locales des moyens de mesurer l'incidence de la pandémie au niveau local (régions infranationales, autorités locales) et d'apporter l’assistance ciblée en matière de relance et de reconstruction qui pourrait être nécessaire à moyen et à long terme.

• En Belgique, les gouvernements régionaux ont annoncé des mesures de soutien aux finances locales. En Wallonie, les municipalités sont maintenant autorisées à accroître leur déficit budgétaire et encouragées à utiliser leurs réserves ou à recourir à l’emprunt pour favoriser la relance économique au niveau local (La Libre Belgique, 2020[147]). En Flandre, le gouvernement flamand a adopté plusieurs mesures pour soutenir les municipalités, dont une subvention de 15 millions EUR pour réduire la pauvreté liée à la pandémie de COVID-19, un fonds d'urgence de 87 millions EUR pour soutenir les autorités locales dans les secteurs de la culture, de la jeunesse et des sports ainsi qu’un fonds pour encourager la mobilité durable (par exemple, des améliorations locales pour faciliter les déplacements à pied et à vélo). Une plus grande flexibilité est permise dans les budgets locaux (moyennant un suivi de l’incidence du coronavirus) (Gouvernement flamand, 2020[148]).

• Au Brésil, le gouvernement fédéral a annoncé un ensemble de mesures d’un montant de 85.5 milliards BRR pour permettre aux États et aux municipalités de faire face aux conséquences de la pandémie de COVID-19. Le 1er avril, le ministère de l’Économie a assoupli les règles relatives à la conclusion de contrats avec les États et les municipalités, ainsi que les règles applicables aux procédures de paiement de ces contrats. Le 13 avril, un nouvel ensemble de mesures destinées aux États et aux municipalités a été adopté, ce qui porte le soutien à plus de 127.3 milliards BRL au total. Ces mesures incluent des transferts directs, une suspension des dettes auprès du gouvernement fédéral pendant six mois et une suspension du remboursement des dettes auprès des banques publiques en 2020 (BNP Paribas, 2020[145]).

• En Bulgarie, l'avant-projet de budget pour 2021 rendu public par l’administration centrale en octobre 2020 prévoit le versement de transferts supplémentaires aux communes pour compenser leurs dépenses engagées pour faire face à la crise du COVID-19. Dans ce contexte, 15 millions BGN seront transférés aux municipalités en 2020 et 30 millions en 2021 (National Association of Municipalities of Bulgaria, 2020[149]).

• Au Canada, le gouvernement fédéral a annoncé un programme d'aide de 2.2 milliards CAD pour les communes. Elle prendra la forme d'une avance prélevée sur le Fonds fédéral de la taxe sur l’essence. Au lieu de procéder au versement en deux fois comme cela est habituellement le cas, le gouvernement fédéral effectuera le versement 2020-2021 dans son intégralité. Les municipalités demandaient une enveloppe de 10 à 15 milliards CAD pour les aider à compenser les effets négatifs des interruptions d’activité liées au COVID-19, les baisses de recettes au titre de l'impôt sur le patrimoine et d'autres manques à gagner sur des projets de transport et des projets routiers. Le gouvernement fédéral a annoncé que l'avance provenant du Fonds fédéral de la taxe sur l’essence n’était qu'une première mesure en faveur des villes et que les prochaines étapes devront être examinées avec les gouvernements provinciaux. Les provinces, qui ont compétence sur les municipalités, ont commencé à leur verser une aide exceptionnelle. Le 27 juillet 2020, le gouvernement de l’Ontario a, en partenariat avec le gouvernement fédéral, transféré pas moins de 4 milliards CAD à ses 444 communes au titre d'aide ponctuelle d'urgence. Cette aide permettra aux autorités locales de la province de continuer à assurer les services publics essentiels (notamment les transports) au cours des six à huit mois à venir. Elle s’inscrit dans le plan conçu par l’Ontario pour assurer le renouveau, la croissance et la reprise économique de la province (Province de l’Ontario, 2020[150]).

• En Colombie, le gouvernement a annoncé le 21 mai 2020 un ensemble de mesures budgétaires qui prévoient : une plus grande souplesse dans l’utilisation de plusieurs sources de recettes (normalement d’affectation spéciale) pour financer les dépenses de fonctionnement exceptionnelles ; la possibilité d’utiliser les ressources de la caisse de retraite nationale des entités territoriales (Fonpet) ; la possibilité de contracter des emprunts à court terme (lignes de crédit) qui ne seront pas pris en compte dans les taux d’endettement ; enfin, un assouplissement des règles en matière de dette.

• En Corée, le gouvernement a mis en œuvre plusieurs trains de mesures financières pour stimuler l’économie, y compris des mesures visant à soutenir les autorités locales. Le premier plan de relance de 4 000 milliards KRW incluait une aide relative aux taxes intérieures et aux impôts locaux. La rallonge budgétaire d'un montant de 11 700 milliards KRW en 2020 prévoyait notamment un soutien à la ville de Taegu et à la province du Gyeongsang du Nord, très durement touchées par la pandémie (MOEF, 2020[151] ; Gouvernement de la Corée, 2020[138]). Le New Deal coréen inclut également un soutien aux autorités locales, en particulier pour leur relance.

• Au Danemark, les règles budgétaires ont été temporairement assouplies pour les municipalités, qui sont maintenant autorisées à dépasser les plafonds pour les dépenses de fonctionnement liées au coronavirus (Information, 2020[152]). Pour soutenir l'investissement, le plafond des dépenses d'investissement a été relevé. Après concertation entre l’administration centrale, l’association nationale des autorités locales et les régions danoises, il a été décidé que les entreprises de transport régional recevraient une compensation couvrant la totalité des dépenses supplémentaires et des pertes de recettes subies en 2020 à cause de la pandémie (KL, 2020[153])

• En Espagne, le décret-loi royal 8/2020 portant sur les mesures d’urgence extraordinaires visant à faire face aux conséquences économiques et sociales du COVID-19 prévoit une mesure de soutien aux finances locales. Les autorités locales sont autorisées à utiliser leur excédent pour financer leurs dépenses au titre des services sociaux. Un fonds social extraordinaire a également été créé. Au niveau régional, le « plan de crise » présenté par le gouvernement comprend plusieurs mesures prévoyant d’accroître les ressources des Communautés autonomes pour lutter contre le coronavirus et atténuer les conséquences économiques de la crise.

• En Estonie, les municipalités bénéficieront d’un programme de soutien financier de 100 millions EUR du gouvernement central pour compenser les pertes de recettes, couvrir les coûts directs exceptionnels supportés par les municipalités du fait de la crise et financer des investissements publics supplémentaires pouvant favoriser la relance économique.

• Aux États-Unis, dans le cadre du plan CARES (Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security) de 2 000 milliards USD, 150 milliards USD ont été affectés sous forme de subventions pour aider les administrations des États et administrations locales à couvrir les dépenses directement liées au coronavirus. Un fonds d'aide pour le coronavirus (CRF) a été créé – doté de 150 milliards USD – ainsi qu'un fonds de stabilisation pour l’éducation – de 30.75 milliards USD – pour aider les États fédérés et les autorités locales. Le CRF peut être utilisé pour couvrir les dépenses non budgétées liées au coronavirus qui ont été engagées entre le 1er mars et le 30 décembre 2020 (Driessen, 2020). Il peut s'agir de dépenses supplémentaires dans le domaine du logement (pour l'assistance aux sans-abris et aux locataires), de l’aide alimentaire et de la santé publique. Par ailleurs, la « Families First Coronavirus Response Act » (loi « Familles d'abord » dans la lutte contre le coronavirus) a augmenté de 6.2 points de pourcentage la part du programme Medicaid allouée aux États. Pour aider les administrations des États et les autorités locales à faire face aux tensions sur leur trésorerie provoquées par la pandémie de coronavirus, la Réserve fédérale a mis en place une facilité de trésorerie municipale qui accordera jusqu’à 500 milliards USD de prêts aux États et aux municipalités (Federal Reserve, 2020[154]).

• En Finlande, le gouvernement a décidé en juin 2020 de soutenir les municipalités et les districts hospitaliers en prévoyant une enveloppe de 1.4 milliard EUR dans sa quatrième loi de finances rectificative. Le système de compensation pour les municipalités repose sur des formules qui visent à tenir compte des dépenses supplémentaires et des pertes de recettes auxquelles les municipalités ont dû faire face. Outre le soutien direct aux municipalités, le gouvernement dédommagera directement les districts hospitaliers du surcroît de dépenses de santé liées au traitement du COVID-19. Cette mesure permettra d'alléger la charge qui pèse sur les municipalités car les districts hospitaliers sont des structures intercommunales (Ministère des Finances de la Finlande, 2020[54]).

• En France, un plan d'urgence de 4.5 milliards EUR tiendra compte de la situation budgétaire des différentes collectivités territoriales et de certaines en particulier, comme les communes touristiques. L'aide ira principalement aux communes (1.8 milliard EUR) et aux départements (2.7 milliards EUR) pour qu’ils puissent faire face aux besoins accrus en dépenses sociales. Le plan d'urgence comporte trois grands volets : i) les collectivités territoriales auront la possibilité d’enregistrer les dépenses de fonctionnement liées au COVID-19 dans un compte spécial et de les amortir sur trois années, voire de les financer par l’emprunt ; ii) l’actuelle dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) sera relevée d’1 milliard EUR ; iii) les ressources garanties aux communes en 2020, reposant sur la compensation par le gouvernement des pertes de recettes fiscales et d'une partie des redevances d’utilisation (p. ex. stationnement) seront calculées en comparant les recettes de 2020 à la moyenne des recettes de 2017 à 2019. Des mesures budgétaires en faveur des régions ont été incluses dans un accord qui, conclu entre les régions et l’État français, prévoit notamment le transfert d'une partie de la TVA vers les régions, en remplacement de la part régionale de la CVAE.

• En Islande, conformément à la rallonge budgétaire de 2020, l’administration centrale verse aux municipalités une subvention supplémentaire de 30 millions ISK pour faire face aux difficultés engendrées par la crise du COVID-19 dans le domaine des services sociaux et de la protection des enfants. Cette aide s'adresse aux communes les moins peuplées du pays (Ministry of Transport and Local Governmment of Iceland, 2020[155])

• En Italie, le soutien financier aux autorités locales a été formalisé principalement par les décrets-lois n° 34/20 (dit « de la reprise ») et n° 104/20 (dit « du mois d'août »). Il y est notamment prévu de compenser les dépenses supplémentaires (3.2 milliards EUR) ayant été supportées par les communes, les provinces et les grandes villes pour faire face à la pandémie. Plus récemment, l’État italien a débloqué 40 millions EUR pour aider les communes particulièrement touchées par la crise sanitaire à remplir leurs fonctions sociales et économiques. Une enveloppe de 400 millions EUR est également prévue pour les entreprises locales de transports publics et les chemins de fer régionaux. La Commission technique a alloué respectivement 1.7 milliard EUR et 2.6 milliards EUR aux régions et provinces autonomes en fonction de leurs pertes de recettes fiscales. Ces sommes doivent financer des dépenses de base en matière de santé, d’assistance et d'éducation, et compenser la baisse des rentrées fiscales (l’IRAP). Enfin, un fonds a été mis en place pour aider les municipalités qui accusent un déficit structurel à se relever financièrement. Le décret n° 34/20 prévoit en outre la prise en charge de la dette des autorités locales en permettant aux municipalités de renégocier ou de suspendre leurs hypothèques et autres types de prêts contractés en 2020 auprès des banques, des intermédiaires et de la Cassa Depositi e Prestiti ; enfin, un fonds de 12 milliards EUR a été créé pour financer une avance de trésorerie permettant aux régions, provinces, autorités locales et organismes de santé nationaux d'honorer une partie de leurs dettes liquides et arriérés de 2020 (Chambre des députés (Italie), s.d.[156])

• Au Luxembourg, dans une circulaire de mai 2020, le ministère de l’Intérieur a indiqué la possibilité d'activer plusieurs mécanismes pour limiter les déficits budgétaires municipaux et faire face aux besoins en dépenses, y compris le recours à des fonds de précaution et à l’emprunt.

• Au Mexique, le Fonds de stabilisation des recettes pour les entités fédérées (FEIEF) est un fonds de précaution géré par le gouvernement fédéral. Il représente pour les entités concernées une source de revenus supplémentaires lorsque l'administration est contrainte de réduire ses subventions en période de tension budgétaire. Il est alimenté par les revenus pétroliers et les contributions fédérales, qui sont en baisse (Fitch Ratings, 2020[157]). Le gouvernement envisage toutefois des mesures supplémentaires pour alléger la pression budgétaire sur les administrations des États fédérés et les municipalités, notamment des transferts fédéraux et une modification de certaines réglementations pour accroître les possibilités de financement sur les marchés financiers.

• En Norvège, les municipalités ont reçu une enveloppe de 6.5 milliards NOK pour compenser les effets de l'épidémie de COVID-19. Elle inclut un plan de compensation de 1 milliard NOK pour l’accueil périscolaire et la garde de jour. Les autorités des comtés ont reçu une compensation de 1.5 milliard NOK pour les pertes de recettes des transports publics (Gouvernement de la Norvège, 2020[158]). Le 30 avril, l'association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux (KS) a estimé que le surcroît de dépenses et les pertes de recettes en 2020 s’élèveraient à 12.5-20 milliards NOK pour les communes et à 5.5-6.8 milliards NOK pour les comtés (KS, 2020[159]).

• Aux Pays-Bas, le gouvernement et l’association des municipalités (VNG) ont conclu des accords pour compenser les diverses dépenses supplémentaires et baisses de recettes dues à la crise du COVID-19. Ces compensations ont été évaluées pour le moment à environ 1.5 milliard EUR. Des accords spécifiques ont en outre été conclus localement concernant le mode d'évolution des niveaux de compensation au fur et à mesure de la crise, comme par exemple pour : les pertes de recettes ainsi que l'augmentation des coûts des services de santé municipaux (GGD) et des services de sécurité ; les dépenses supplémentaires résultant de la loi provisoire anti-COVID-19, notamment en matière de contrôle et de répression ; la hausse des coûts liés aux transports publics ; enfin, la garantie de revenu temporaire et le dispositif de prêts pour les travailleurs indépendants (Tozo).

• Au Portugal, les dépenses municipales engagées pour surmonter la crise du COVID-19 dépasseront les limites d’endettement prévues dans la loi de finances locales. Un assouplissement des règles d'équilibre budgétaire et des règles en matière de dépenses a également été approuvé. Par ailleurs, la procédure d'approbation des prêts à court terme a été simplifiée et le recours à l’emprunt à moyen et à long terme a été facilité (aucune autorisation préalable n’est nécessaire pour les assemblées municipales). De plus, les autorités locales peuvent demander le versement à l’avance/précoce de la part des impôts nationaux qui leur est allouée. Le soutien aux trésoreries municipales inclut également la possibilité d’utiliser le solde cumulé des exercices antérieurs.

• En République slovaque, le plan Lex Korona annoncé le 31 mars prévoit des mesures de soutien aux municipalités et aux unités territoriales de niveau supérieur (régions) pour les aider à financer leurs dépenses extraordinaires et à combler la perte de recettes fiscales. Jusqu’à la fin 2021, les autorités locales pourront recourir aux fonds de réserve, aux revenus du capital et à l’emprunt pour leurs dépenses de fonctionnement. Par ailleurs, plusieurs règles budgétaires ont été assouplies, dont la possibilité de percevoir des avances de fonds publics, ainsi que les règles de discipline budgétaire (notamment la possibilité d’enregistrer un déficit budgétaire) (Ministère des Finances de la République slovaque, 2020[160]).

• En République tchèque, un projet de loi visant à atténuer les effets de la baisse des recettes fiscales municipales en 2020 a été adopté le 8 juin. Chaque commune devrait recevoir une prime de 1 200 CZK par habitant, ce qui porte le total de l’aide à presque 13 milliards CZK (0.5 milliard EUR) (Gouvernement de la République tchèque, 2020[161]).

• Au Royaume-Uni, des ressources supplémentaires sont attribuées aux trois nations investies de compétences déléguées pour couvrir les dépenses de santé, l'aide aux administrations locales et les dépenses relatives aux transports publics. L’enveloppe globale de près de 7 milliards GBP se répartit comme suit : 3.5 milliards GBP pour le gouvernement écossais, 2.1 milliards GBP pour le gouvernement gallois et 1.2 milliard GBP pour l’exécutif nord-irlandais. Les administrations décentralisées décident des mesures de lutte contre le COVID-19 sur leur territoire (COE, 2020[162]).

• En Slovénie, le projet de budget pour 2021 indique le niveau de financement adéquat pour les municipalités et souligne leurs besoins. Il reconnaît que le développement du pays dépend du potentiel de développement des communes et de leur rôle dans l’absorption des fonds européens. En novembre 2020, la commission parlementaire chargée des affaires intérieures, de l’administration publique et des collectivités locales autonomes a examiné et approuvé le projet de loi d'aide financière aux municipalités (ZFRO). Ce texte prévoit en substance que l’État financera à la place des communes l'assurance santé obligatoire des ressortissants slovènes et des étrangers sans emploi. Les autres mesures sont notamment le versement d'aides supplémentaires pour les communes ayant des camps de Roms, l’autorisation des municipalités à emprunter pour des projets européens d’investissement immatériel, et l'utilisation plus flexible par les communes des aides à l’investissement provenant de l’État, sous forme de transferts (ZMOS, 2020[163] ; République de Slovénie, 2020[164]).

• En Suède, l’État a présenté en septembre 2020 des amendements au budget de l’année ainsi que son projet de budget pour 2021. Il a également approuvé pour 2021 une enveloppe supplémentaire de 10 milliards SEK au titre des transferts généraux aux municipalités (qui recevront 70 % du montant total) et aux régions (30 %), et de 5 milliards SEK pour 2022. Cette dotation s'ajoute aux 5.5 millions SEK versés aux communes pour les aider à couvrir les dépenses liées au COVID-19 en 2020, notamment la gestion de crise ainsi que les conseils et le soutien psychologique au personnel travaillant dans le secteur de la santé et des soins aux personnes âgées. Le gouvernement central investit en outre 250 millions SEK sur 2021-2023 pour mettre en place une nouvelle délégation municipale. Le but est d'apporter de l'aide aux communes et aux régions confrontées à de grosses difficultés (Ministère des Finances de la Suède, 2020[165]).

Stratégies nationales de relance par l’investissement public

Dans l'immédiat, les mesures budgétaires prises pour lutter contre le COVID-19 ont privilégié les entreprises et les ménages. Depuis juin 2020, de nombreux gouvernements nationaux ont annoncé de vastes plans de relance économique axés principalement sur l’investissement public. Ces plans privilégient trois axes d’action : i) renforcement des systèmes de santé ; ii) numérisation ; iii) accélération de la transition vers une économie neutre en carbone. L’OCDE et le FMI ont lancé un vibrant appel à l’accroissement de l’investissement public pour relever les défis de la crise du COVID-19 ; étant responsables de 57 % de cet investissement dans les pays de l’OCDE, les administrations infranationales jouent à cet égard un rôle clé.

L'investissement dans une infrastructure de qualité est l'une des réponses à la crise actuelle. Les administrations nationales et infranationales doivent investir davantage, d'une part en faisant un meilleur usage des ressources budgétaires existantes et potentielles, et d'autre part en mobilisant le secteur privé. Selon le Moniteur des finances publiques du FMI, une hausse de l’investissement public de 1 % du PIB dans les économies avancées et les marchés émergents permettrait d'accroître le PIB de 2.7 % et l'investissement privé de 10 %, ainsi que de créer entre 20 et 33 millions d’emplois, à la fois directement et indirectement (FMI, 2020[124]). Les autorités locales, régionales et nationales doivent en outre investir de façon plus intelligente en classant les besoins par ordre de priorité, en mettant l’accent sur les domaines qui seront prioritaires après la crise (santé, infrastructure numérique et environnementale) et en améliorant la gestion de l’investissement public à tous les niveaux de l'administration (OCDE, à paraître[166]).

La demande d’infrastructures était déjà forte avant la crise du COVID-19, tant du point de vue des nouvelles constructions que de l’exploitation et de l’entretien du parc existant. L’OCDE estime que 95 000 milliards USD d’investissements publics et privés seront nécessaires au niveau mondial entre 2016 et 2030 dans les infrastructures énergétiques et hydrauliques et les infrastructures de transport et de télécommunications (OCDE, 2017[167]). Les villes et régions ont des besoins élevés en maintenance des infrastructures et en nouveaux investissements dans les énergies renouvelables, les bâtiments sobres en carbone, l’efficacité énergétique, les systèmes de gestion de la pollution et des déchets ainsi que les transports publics propres. Les pays développés devront investir massivement dans les infrastructures, notamment pour entretenir, améliorer ou remplacer les infrastructures existantes (souvent obsolètes). Aux États-Unis, par exemple, selon la American Society of Civil Engineers, le pays devrait investir quelque 4 500 milliards USD d’ici 2025 pour réparer les routes, ponts, barrages et autres infrastructures du pays comme les établissements scolaires et les aéroports. Les problématiques sont similaires en Europe. En Allemagne, par exemple, la KfW, banque d'investissement de l’État allemand, a calculé que les municipalités devraient dépenser au moins 138 milliards EUR pour combler le déficit d’investissements urgents dans les infrastructures.

Les stratégies de relance par l’investissement doivent cibler un petit nombre de domaines prioritaires, et la façon dont elles sont gérées détermine en grande partie leurs résultats, comme le souligne la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement (OCDE, 2014[168]). Ces stratégies doivent aller de pair avec des politiques publiques ambitieuses et conçues sur le long terme pour lutter contre le changement climatique et les atteintes causées à l’environnement. Les stratégies de reprise post-crise sont pour les États une occasion unique d'allouer des fonds à des initiatives durables et de prendre des mesures pour réduire l'intensité carbone des activités économiques. Des infrastructures technologiquement avancées, durables et résilientes peuvent poser les jalons d’une reprise économique post-COVID qui soit inclusive (WEF, 2020[169]). Au-delà de l’investissement dans les infrastructures matérielles, les besoins d'investissements dans la formation professionnelle, l’innovation et la recherche-développement doivent également être pris en compte. Il faudra veiller en particulier à ce que les investissements découlant des programmes de relance n’engendrent pas des coûts importants pour l’économie dans les décennies à venir en raison de la dévalorisation des actifs, et éviter par exemple les investissements qui misent sur des technologies en perte de vitesse ou implantent des projets dans des zones à haut risque d’inondation (Banque mondiale, 2020[170]).  Il est important que les stratégies de relance de l'investissement aient explicitement une dimension territoriale. Si cet aspect est plus visible dans certains pays (par exemple en Australie, au Canada ou en France), il est encore négligé dans le plus grand nombre. Un autre point très important est de permettre très tôt aux autorités infranationales – non seulement les municipalités mais aussi les régions – de participer activement à la mise en œuvre de ces stratégies.

Lors de l’élaboration des stratégies de relance par l’investissement dans le contexte du COVID-19, il est important de tirer les enseignements des erreurs commises au moment de la crise de 2008 afin d’éviter de les reproduire (OCDE, 2020). Bien que de nombreux projets d'investissement public puissent être lancés sur le court terme, il convient d’être prudent et de ne pas se précipiter. L’un des risques est de répartir les financements entre une multitude de projets d’infrastructure de faible ampleur, dans le but de dépenser l’argent rapidement (aux dépens des priorités à long terme comme la durabilité et la résilience). Lors de la mise en œuvre des stratégies de relance par l’investissement en 2008-09, une grande partie des financements a été allouée de façon fragmentée à de petits projets à l’échelle municipale (et non régionale). En Espagne, par exemple, alors que le plan de relance de 2008 autorisait les demandes groupées de fonds publics pour des investissements locaux, la plupart des municipalités n’en ont pas profité. Seules six communautés de communes sur plus d'un millier ont sollicité un financement (OCDE, 2013[27]). Dans le contexte de la crise du COVID-19, les stratégies nationales de relance par l’investissement devraient mettre à contribution les niveaux intermédiaires de l’administration publique, à savoir les régions, les États fédérés et les provinces.

Le plan de relance de l’Union européenne

L’Union européenne (UE) a réorienté des sommes importantes pour aider les États membres à faire face à la crise du COVID-19 :

• 37 milliards EUR provenant du budget de l’UE sont mis à disposition pour soutenir les systèmes de soins de santé, les PME et les marchés du travail au moyen de l'Initiative d’investissement en réaction au coronavirus ;

• Jusqu’à 28 milliards EUR de fonds structurels issus des enveloppes nationales 2014-2020 mais non encore alloués à des projets peuvent être utilisés pour réagir à la crise ;

• Jusqu’à 800 millions EUR issus du Fonds de solidarité de l’UE dirigés vers les pays les plus durement touchés, grâce à une extension du champ d'application du fonds aux crises de santé publique.

L'UE a en outre adopté des mesures visant à assurer une plus grande souplesse dans l'utilisation des fonds structurels. Grâce à l'initiative d'investissement+ en réaction au coronavirus, les États membres peuvent opérer des transferts entre différents fonds pour répondre à leurs besoins. Les ressources peuvent être réorientées vers les régions les plus touchées, à la suite d'une suspension des conditions d'accès des régions au financement. Enfin, les États membres peuvent demander un financement – pouvant aller jusqu'à 100 % – au titre du budget de l'UE entre le 1er juillet 2020 et le 30 juin 2021 pour les programmes destinés à faire face aux conséquences de la pandémie.

L'UE a accordé une souplesse maximale dans l'application de ses règles concernant :

• les mesures d'aide d’État visant à soutenir les entreprises et les travailleurs ;

• les politiques en matière de finances publiques et de fiscalité, par exemple pour faire face aux dépenses exceptionnelles.

En 2020, contrairement à ce qui s’est passé en 2008, l’UE s’est largement appuyée sur la politique de cohésion pour lutter contre la crise du COVID-19, annulant ou modifiant les règles applicables aux fonds structurels et d'investissement européens. En octobre 2020, plus d'une centaine de programmes ont été modifiés pour faire face à la pandémie.

Le 21 juillet, l’UE a annoncé 390 milliards EUR de subventions et 360  milliards EUR de prêts pour les États membres, ce qui équivaut au plan de relance budgétaire de 750 milliards EUR annoncé fin mai 2020. Pour le financer, l’UE propose d’emprunter cette somme sur les marchés financiers (Conseil européen, 2020[171]).

Soutien à l’investissement public au niveau infranational

Le risque que l’investissement public devienne après la crise du COVID-19 une variable d'ajustement est élevé compte tenu de la contraction des capacités d'autofinancement et de l'augmentation des déficits L’effet de ciseau sur les finances publiques infranationales – c’est-à-dire la hausse des dépenses et la baisse des recettes – pourrait entraîner le creusement des déficits ainsi que de la dette à court et long termes. Cela pourrait se traduire, comme après 2010, par la mise en place à moyen terme de plans d'assainissement budgétaire susceptibles de provoquer la diminution de l’investissement public et de menacer la reprise.

Les conséquences de la crise du COVID-19 sur les budgets infranationaux dépendent dans une large mesure du soutien apporté par le gouvernement central ou fédéral pour maintenir ou dynamiser l'investissement infranational à l’aide de plans de relance (des transferts de capitaux) ainsi que pour renforcer la capacité des administrations infranationales à accéder à des prêts de longue durée. Bien qu’ils soient attentifs à la viabilité des finances publiques sur le long terme, les pays doivent absolument éviter de reproduire le scénario qui a eu lieu après 2010, lorsque la baisse radicale de l’investissement public infranational a eu un effet procyclique empêchant la relance. Dans certaines régions et certaines villes, des projets d’investissement public ont d’ores et déjà été annulés ou reportés.

En juin/juillet 2020, 31 % des autorités infranationales de l’UE ayant répondu à l’enquête OCDE-CdR avaient pris des mesures pour réactiver l'investissement public (OCDE-CdR, 2020[65]). Les régions ont été à cet égard plus entreprenantes que les communes, à raison de 40 % pour les premières contre 26 % pour les secondes. Parmi les autorités infranationales interrogées, 42 % mettent en place des plans de sortie du COVID-19 et des stratégies de relance axés sur une plus grande conscience écologique de leurs actions, et 28 % envisagent de faire de même. Les régions (50 %) et les municipalités de grande taille sont particulièrement intéressées. Plus des deux tiers des régions et municipalités ayant répondu indiquent que la transition vers une économie durable et à faible teneur en carbone devrait être un volet majeur de la politique du développement régional à long terme. En revanche, moins de la moitié des répondants envisagent d’utiliser les plans de sortie et les stratégies de relance pour promouvoir une politique plus orientée vers l’écologie ou un développement plus durable. Il est capital cependant que les autorités infranationales tirent au mieux parti de leurs stratégies de reprise en y intégrant des priorités écologiques et climatiques.

Différents instruments sont activés pour maintenir, voire accélérer, les projets d'investissement public au niveau infranational (Graphique 18). Outre l’amélioration de la capacité d’autofinancement, c’est-à-dire l'épargne brute, ces mécanismes incluent divers instruments budgétaires classiques comme l’assouplissement des règles budgétaires, l’augmentation des transferts en capital et des subventions, l’accès facilité à des financements à long terme sur les marchés financiers et le marché du crédit, et l’accompagnement dans la préparation et la mise en œuvre de projets. D'autres mécanismes de financement pourront être activés à l’avenir, comme les programmes de partenariat public-privé ou le financement sur fonds propres.

 

Graphique 18. Augmentation de l’investissement public à l’échelon infranational

Source : établi par les auteurs.

Exemples par pays

Coordination verticale entre les gouvernements nationaux et les autorités infranationales

Comme l’a indiqué l’Organisation mondiale de la santé (OMS) au début de la pandémie, la coordination entre les gouvernements nationaux et les autorités infranationales est la première étape d'une riposte efficace. L’absence de coordination entre les différents niveaux de l'administration peut créer des risques collectifs comme le renvoi de responsabilités vers d'autres échelons et donner lieu à une concurrence de mesures potentiellement incompatibles entre elles. Dans les pays où les autorités infranationales ont un degré d'autonomie important, les mesures risquent d’être plus fragmentées. À l’inverse, dans les pays où la coordination et la communication de la base vers le sommet sont limitées, les pouvoirs publics auront davantage tendance à recourir à des mesures « passe-partout » qui ne répondront peut-être pas aux besoins locaux. Une coordination verticale efficace permet d’éviter ou d’atténuer ces problèmes.

De nombreux pays ont rencontré des problèmes de coordination entre leurs autorités nationales et infranationales. Moins de la moitié (49 %) des représentants des administrations infranationales de l’UE ayant répondu à l’enquête estiment que les mécanismes de coordination verticale ont été efficaces pour gérer la crise du COVID-19 dans leur pays (OCDE-CdR, 2020[65]).

Les associations de collectivités locales et régionales jouent un rôle important de ce point de vue. D’une part, elles servent d'interlocuteurs entre les gouvernements nationaux et les autorités infranationales. D'autre part, elles continuent à coordonner l’action, à définir des solutions et à soutenir la mise en œuvre des mesures d'urgence. Un dialogue régulier entre ces associations et le gouvernement national associations peut se révéler particulièrement utile pour faire face aux conséquences économiques et sociales de la crise à l’échelle de tout un pays.

Soutien à la coopération entre autorités compétentes

La coopération horizontale entre autorités compétentes – pays, régions ou autorités locales – est tout aussi importante que la coopération verticale, notamment dans les pays fédéraux et les pays décentralisés où les approches sont plus différenciées selon les territoires. Les effets induits par le coronavirus sont si nombreux qu'aucun territoire ou pays ne peut les gérer à lui seul. Une coordination entre les régions est indispensable pour éviter des mesures disparates ou contradictoires, qui constituent somme toute un risque collectif pour la population d’un pays. Dans les systèmes fédéraux, par exemple, les circonscriptions territoriales ne sont sans doute guère incitées à apporter une aide (mise en commun du matériel, du personnel qualifié, etc.) à une circonscription voisine si cela risque de compromettre leur propre aptitude à réagir à une situation de crise. Or, la coopération n’est pas une option mais un impératif. Les gouvernements nationaux contribuent de manière significative à limiter les défauts de coordination et à assurer la cohérence des approches, même dans les pays fédéraux.

La coopération entre les autorités compétentes est fondamentale pour limiter les risques de voir apparaître de nouvelles vagues de contamination ou, si elles surviennent, pour atténuer leur impact. Les informations concernant les nouveaux cas et les foyers de contamination doivent être communiquées extrêmement rapidement pour éviter la propagation du virus entre États et régions, et en particulier entre communes appartenant à une même zone urbaine fonctionnelle. La coopération entre les autorités compétentes est également essentielle pour soutenir la relance, car elle permet notamment d’éviter les approches fragmentaires en matière de relance de l'investissement public.

L'évaluation par les administrations infranationales de l’UE de l’efficacité des mécanismes de coopération horizontale est très hétérogène selon les catégories : 75 % des structures intermunicipales et 55 % des régions considèrent avoir été efficaces dans la gestion de la crise, contre 42 % des municipalités (Graphique 19) (OCDE-CdR, 2020[65]).

 

Graphique 19. L’efficacité des mécanismes de coopération horizontale parmi les entités infranationales

Source : OCDE (2020)

Cette coopération s'étend aussi au-delà des frontières. Un problème majeur est également apparu dans les régions transfrontalières où la coopération a été compliquée par la fermeture des frontières, les restrictions à la mobilité (celle des travailleurs transfrontaliers notamment), et l’absence de dispositifs de coordination efficaces. Dans de nombreux cas, les États membres de l’UE ont, sans concertation, décidé de fermer les frontières et pris des mesures unilatérales. Dans l’enquête OCDE-CdR, l’absence de coordination transnationale est citée comme l’un des problèmes les plus importants. Près d'un tiers des répondants ont indiqué que la coopération transfrontalière entre les autorités infranationales était soit globalement inefficace, soit inexistante, alors que seuls 22 % d'entre eux l’ont jugée efficace ou très efficace (OCDE-CdR, 2020[65]). Cela dit, plusieurs mécanismes de coopération transfrontalière ont bien fonctionné durant la crise et auraient apparemment permis une plus grande résilience et posé les bases d’une coopération accrue (Comité européen des régions, 2020[108]).

Centralisation ou décentralisation : la mise en balance

La crise du COVID-19 met en évidence les avantages et les inconvénients à la fois d'une approche très centralisée et d'une autre très décentralisée. Dans la gestion de certains aspects de l’urgence de santé publique, une approche centralisée peut par exemple favoriser une réponse rapide et uniforme dans tout le pays en faisant fi des inégalités éventuelles, que ce soit en termes de ressources disponibles ou de traitement des individus (par exemple la mise en quarantaine des personnes rentrant d'un pays, d'un État, d'une région ou d'une province donnés). C’est le cas lorsque les gouvernements nationaux décident de transférer des patients hospitalisés entre des régions très touchées par l'épidémie et d'autres qui le sont moins, comme ce fut le cas en France. Au début de la pandémie, par exemple, le gouvernement français a transféré des patients des hôpitaux des régions les plus touchées (comme le Grand Est) vers les régions moins touchées dans le sud. Une approche centralisée peut également faciliter les échanges rapides d’informations et de connaissances, essentiels en temps de crise (Silberzahn, P., 2020[189]). Un système décentralisé peut quant à lui offrir plus de souplesse et de possibilités d’expérimentation dans un contexte incertain, favorisant ainsi des approches novatrices partant de la base (Silberzahn, P., 2020[189]) qui pourront être appliquées ailleurs avec les adaptations nécessaires si elles portent leurs fruits. En Italie, la stratégie à plusieurs niveaux adoptée par la Vénétie pour lutter contre le COVID-19 tire son origine de celle mise au point par la ville italienne de Vò-Euganeo, qui a d’abord été étendue à l’ensemble de la région puis appliquée, en totalité ou en partie, dans d'autres régions italiennes. Les approches décentralisées permettent aussi aux autorités locales et régionales de réagir et d’intervenir rapidement. Les réseaux décentralisés de laboratoires en Allemagne ont par exemple été essentiels pour la mise en œuvre de la stratégie de dépistage proactive adoptée par le pays.

Un autre effet de la crise du COVID-19 est de faire de la centralisation/décentralisation non pas un but mais un moyen d'atteindre des objectifs (OCDE, 2019[190]). En témoigne le fait que, pour gérer la crise, certains gouvernements décident de recentraliser temporairement et d’autres de décentraliser. De nombreux pays ont adopté des lois sur l’état d’urgence qui transfèrent certaines responsabilités infranationales aux administrations centrales ou fédérales. D'autres, au contraire, ont décidé de déléguer, du moins temporairement, des compétences supplémentaires aux autorités infranationales. La Suisse a par exemple recentralisé temporairement la gestion de la santé pour faire face à la crise. Dès le début de la pandémie, le Royaume-Uni a temporairement décentralisé la gestion sanitaire et, alors que la crise se poursuit, le gouvernement britannique réfléchit à la façon de collaborer davantage avec les administrations décentralisées.

L’efficacité des mesures prises à court, moyen et long terme en réponse à la crise provoquée par le coronavirus a peu à voir avec le fait que le pays soit fédéral ou unitaire, ou avec son degré de décentralisation. Ce qui compte, en revanche, ce sont les mécanismes de coordination en place et la capacité des pouvoirs publics à harmoniser les priorités, à appliquer des mesures communes, à se soutenir mutuellement et à favoriser l’échange d'informations, notamment avec la population (OCDE, 2019[190]). La crise montre également l’importance d'une stratégie de gestion des risques, d’une compréhension et d'une répartition claires des responsabilités entre les différents niveaux d’administration – d'autant plus nécessaires face à une crise –, mais aussi d’un financement adéquat des missions au niveau infranational. Cela permet non seulement de répondre aux besoins immédiats qui ne cessent d'apparaître, mais aussi de s’assurer de pouvoir le faire à l’avenir.

Les situations d'urgence ou de crise exigent une capacité de réaction rapide pour éviter leur aggravation et limiter leurs effets néfastes. La capacité d’adaptation au changement et à l’incertitude et la capacité à rectifier la stratégie s’il y a lieu deviennent indispensables pour une gestion de crise efficace. Le niveau local étant celui où les effets de la crise se font sentir en premier, les autorités locales et régionales doivent disposer d'une marge de manœuvre suffisante pour réagir rapidement, efficacement et de manière responsable, qu’elles opèrent dans un système centralisé ou décentralisé. Or, dans bien des cas, cela n'est possible que si le contexte leur offre la souplesse et la latitude nécessaires pour mobiliser des ressources, par exemple, ou pour prendre et faire appliquer des décisions permettant d’atténuer les effets négatifs de la crise, ou d’en éviter d’autres. Un allègement temporaire ou permanent des contraintes et formalités administratives peut également faciliter l’exercice des compétences et la prise de décisions par les autorités infranationales et simplifier l'accès des entreprises et des citoyens aux aides d'urgence auxquelles ils peuvent prétendre.

Enfin, l’hétérogénéité des effets de la crise du COVID-19 oblige à faire preuve d’une certaine souplesse pour pouvoir adopter des mesures qui soient territorialisées, permettent de répondre aux besoins les plus pressants et s’adaptent au degré de préparation des différentes localités. Cela peut aider une région à engager des actions non pas consécutives mais cohérentes, en répondant aux besoins en matière de gestion d’urgence, de confinement et de relance en fonction de l’évolution de la pandémie au niveau régional. Ces approches territoriales différenciées s'observent et ont tout autant leur place dans les pays fédéraux ou hautement décentralisés que dans les pays unitaires ou hautement centralisés. L’importance de l’adoption d'une approche territorialisée pour faire face à la crise sanitaire a progressivement fait son chemin. Dans un grand nombre de pays, des mesures particulières concernant les masques, la fermeture des établissements scolaires et des restaurants et un confinement total/partiel sont appliquées dans certaines localités et régions – plutôt qu'à l’échelle nationale –, de manière à limiter l'impact économique.

Une bonne coordination minimise le risque d’une gestion de crise défaillante

Une réponse coordonnée à tous les niveaux d’administration peut limiter les défaillances de la gestion de crise, tant dans les systèmes fédéraux que dans les systèmes unitaires. Nombre de pays ayant acquis une expérience en matière de gestion de crise semblent mieux préparés face à la crise du COVID-19 sur le plan de la coordination. En temps de crise, le défaut de coordination risque avant tout de se traduire par un renvoi des responsabilités vers d’autres niveaux d’administration, ce qui peut entraîner une réponse désordonnée et provoquer un risque collectif. Dans un système fédéral, par exemple, les territoires ne sont probablement guère incités à coopérer (mise en commun de matériel, de personnel qualifié, etc.) si cela risque de compromettre leur propre capacité à apporter une réponse adéquate à une situation de crise. Une coordination horizontale est essentielle pour harmoniser le plus possible les efforts et éviter leur dispersion, qui peut conduire à un risque collectif. Les approches des pays sont très diverses en la matière et font intervenir différents niveaux d’administration.

Lorsqu’elles sont interrogées sur la stratégie efficace de sortie de crise, les autorités infranationales considèrent comme très importantes (pour 90 % d’entre elles) la coordination de la conception et de la mise en œuvre des mesures entre tous les niveaux de l’administration publique, et (pour 79 % d’entre elles) la disponibilité de ressources financières supplémentaires. La communication avec la population et la possibilité d'adapter les mesures à la situation locale sont également citées comme des éléments essentiels pour une sortie de crise réussie (Graphique 21). Bien que les résultats de l’enquête soient globalement homogènes entre les différentes catégories d’autorités infranationales, les régions et les municipalités ont des priorités légèrement différentes. Les régions mettent plus l’accent sur l'adaptation des mesures de sortie de crise au contexte local (76 % contre 68 %), alors que les municipalités privilégient davantage la nécessité de disposer de ressources humaines supplémentaires (48 % contre 33 %).

 

Graphique 21. Éléments essentiels pour une stratégie de sortie de crise réussie

Source : (OCDE-CdR, 2020[65])

De nombreux aspects essentiels de la réponse à la crise comme les mesures de confinement, les soins de santé, les services sociaux, le développement économique et l'investissement public étant des responsabilités partagées entre les différents niveaux d’administration, une coordination verticale efficace s’impose également. Les pays fédéraux comme les pays unitaires ont mis en place ou mobilisé des mécanismes de coordination verticale pour assurer la cohérence des interventions. Ils ont souvent recours à des organismes de coordination pluri-niveaux, par exemple le cabinet national en Australie, la table ronde sociale COVID-19 (Mesa Social COVID-19) au Chili et la conférence des présidents en Espagne. Plus un pays est décentralisé, plus il doit mobiliser ses plateformes de coordination pour éviter une dispersion des efforts. Les associations nationales de collectivités locales contribuent également aux initiatives de coordination verticale par la diffusion d’informations, la recherche et le partage de solutions, ainsi que l’assistance à leurs membres dans la mise en œuvre des mesures d’urgence. Les réponses efficaces à la crise montrent que la mise en place de mécanismes solides de coordination verticale et horizontale est plus importante que jamais.

L'utilité des partenariats et de la communication pour la gestion de crise et au-delà

Aucun gouvernement, ou niveau d’administration, ne peut répondre à lui seul aux impératifs de la gestion de crise. Par son étendue, la crise du COVID-19 exige de tous les niveaux d’administration qu’ils renforcent leurs partenariats avec les autres niveaux, avec les secteurs privé et associatif et avec la population. Un programme d’aide efficace aura plus de chances de voir le jour si les priorités sont définies d'un commun accord et les initiatives conçues en assurant un échange d'informations suffisant entre ceux qui les développent et ceux qui les mettent en œuvre. Cela suppose bien entendu de la coordination, mais aussi une définition claire et une parfaite compréhension et acceptation des rôles et responsabilités de chacun, ainsi que du respect mutuel à court, moyen et long terme.

La mobilisation rapide de tous les acteurs concernés du secteur public, privé et associatif peut aider les gouvernements à accroître l’efficacité de leur réponse à la crise. Cette idée est mise en application de différentes manières. Les pays asiatiques, comme la Corée, s'appuient sur leur expérience du SRAS. En Attique (Grèce), le gouvernement régional travaille avec l'association médicale d’Athènes pour mettre en place des mesures de prévention contre le coronavirus (Comité européen des régions, 2020[191]). En Asie et dans les pays nordiques, par exemple, les plans de gestion de crise contribuent à la mobilisation rapide de divers acteurs pour répondre aux problèmes découlant d'une crise comme cette pandémie.

Une communication claire, transparente, rapide et précise entre toutes les parties prenantes est fondamentale à bien des égards. Tout d'abord, elle permet au gouvernement et au personnel d'urgence de mener des interventions ciblées. En Nouvelle-Zélande, c’est l'unité de réponse au COVID-19 des autorités locales qui joue ce rôle (Gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2020[192]). Une bonne communication favorise également le partage de connaissances, ce qui permet d’appliquer des solutions plus efficaces. Au Portugal, la Direction générale des pouvoirs locaux a mis en place une ligne de contact pour favoriser l'échange d'informations et l'apprentissage mutuel entre les municipalités. En Angleterre, l’Association des autorités locales met à la disposition des conseils municipaux des modèles de communication pour le partage de bonnes pratiques et l'échange d'informations (Local Government Assocciation, 2020[193]). Enfin et surtout, la communication contribue à la confiance envers les institutions et envers ceux qui pilotent les opérations de gestion de crise, ce qui peut atténuer les incidences négatives de la crise. L’efficacité de la communication de crise dépend des relations des différents niveaux d’administration entre eux et avec le secteur public et privé. Cette communication doit être claire, rapide et régulière, et son message doit être cohérent. Les autorités infranationales doivent savoir ce qui les attend et ce que l’on attend d’elles : leur rôle doit être bien défini. Les citoyens et les entreprises doivent avoir l’assurance que le gouvernement a mis en place des stratégies pour toutes les phases de la crise. Comme les autorités locales, ils ont besoin de savoir ce que l’on attend d’eux, et se sentir soutenus dans une période difficile (Smith, N., 2020[194]). Une étude montre que face à la crise du COVID-19, la population attend du gouvernement qu'il prenne la direction des opérations dans tous les domaines touchant à la pandémie – confinement, diffusion d'informations, aide d'urgence et soutien économique –, qu'il les aide à faire face à la crise et ramène le pays à la normale (Edelman, 2020[195]). Les attentes sont moindres de la part des entreprises, des ONG et des médias.

L'un des aspects les plus positifs d'un partenariat est la capacité à définir en commun des objectifs, des priorités et des plans. Des décisions prises unilatéralement peuvent entraîner au mieux le non-respect des mesures, au pire des manifestations ou des protestations de plus grande ampleur, comme cela s’est produit pendant la crise en Espagne, aux États-Unis, en France (Marseille), en Italie et au Royaume-Uni. Le fait de réunir sur un territoire plusieurs niveaux d’administration pour fixer des objectifs et concevoir des actions collectivement peut renforcer la mise en œuvre des mesures de confinement et des efforts de relance. Un autre point important est de consulter en temps voulu et de façon suffisante les autres parties prenantes telles que les chefs d’entreprise, les prestataires de services, les enseignants, les parents d'élèves et la société civile. Cela peut contribuer à une plus grande acceptabilité des mesures prises – malgré la « lassitude du virus » – et donner lieu à des initiatives plus innovantes et plus appropriées au contexte local. Une enquête réalisée en septembre 2020 sur la perception par les citoyens de l’UE du rôle des autorités locales et régionales dans la gestion de la crise du COVID-19 ainsi que de leur influence sur la politique et les mesures de l’UE montre que les deux tiers environ des Européens estiment que les autorités en question n’ont pas assez d’influence sur les décisions prises au niveau de l’UE (Comité européen des régions, 2020[108]). Les Européens aimeraient en particulier que les autorités locales et régionales aient plus de poids sur les dispositions concernant la santé (45 %), l’emploi et les affaires sociales (43 %), l’éducation, la formation et la culture (40 %). De plus, 58 % des Européens interrogés considèrent qu'une influence accrue des autorités locales et régionales aurait des effets positifs sur la capacité de l’UE à résoudre les problèmes (Comité européen des régions, 2020[108]) dont, implicitement, ceux associés au coronavirus.

L’importance de la confiance dans l’administration publique

On observe dans certains pays que la confiance à l’égard du gouvernement national est en augmentation dans le contexte de la crise actuelle. Lorsque ce n’est pas le cas, le déficit est souvent comblé par une confiance accrue envers les autorités locales (qui, en général, bénéficient d’un niveau de confiance plus élevé même hors période de crise) (Edelman, 2020[195]). Cela se vérifie également au niveau de l’UE. Les Européens sont plus nombreux à avoir confiance dans leurs autorités locales et régionales (52 %) que dans l’UE (47 %) ou leur gouvernement national (43 %) (Comité européen des régions, 2020[108]). Ils sont 48 % à estimer que les autorités locales et régionales prennent – et vont continuer à prendre – les mesures qui conviennent pour surmonter les répercussions économiques et sociales de la pandémie de COVID-19, alors qu'ils sont 45 % à penser de même concernant l’UE ou 44 % au sujet de leur administration nationale. La confiance des citoyens à l’égard de l’administration publique peut permettre d'atténuer le sentiment de « lassitude à l'égard du virus » qui entraîne du laxisme dans le respect des mesures de contrôle du virus (confinement, distanciation physique et port du masque) et menace le succès des dispositifs d’urgence et de confinement.

Ces résultats confirment une fois de plus l'importance d'une gouvernance pluri-niveaux réussie. Les différents niveaux de l’administration dépendent les uns des autres pour plusieurs aspects de la conception et de la mise en œuvre des actions publiques et des services visant à faire face à la crise du COVID-19. Néanmoins, le succès des actions engagées dépend dans une large mesure des autorités infranationales et de leur capacité à trouver des solutions. La confiance des citoyens peut aider au respect des mesures de confinement et atténuer les effets de la « lassitude du virus ». Il est donc d'autant plus important de s'assurer que les autorités infranationales bénéficient d'un soutien suffisant et adapté des plus hauts niveaux de l’État pour mettre en œuvre des solutions.

La confiance dans l’administration publique peut aussi avoir une incidence sur la situation sanitaire du COVID-19. Dans certains pays, le taux de mortalité lié au virus est d'autant plus élevé que le degré de confiance dans l'administration est faible (Graphique 22). C’est le cas en particulier au Brésil, au Chili, en Colombie, aux États-Unis, en Italie et au Mexique. Même si de nombreux facteurs entrent en ligne de compte (comme la capacité des systèmes social et sanitaire, le niveau de richesse, etc.), cette situation peut aussi traduire le fait que les administrations jouissant d’une confiance moins élevée ont du mal à mettre en application les mesures de confinement et à faire respecter les dispositifs de santé publique par la population. On peut même penser qu’elles seront à l’avenir moins susceptibles de bénéficier d'un quelconque gain de confiance généré par la crise.

 

Graphique 22. Lien entre la confiance dans l’administration publique et la mortalité liée au COVID‑19

Note : pour les pays de l’OCDE, l’Afrique du Sud, le Brésil et la Russie, les données relatives à la mortalité datent du 8 novembre 2020.

Source : établi par les auteurs d'après les données provenant de Johns Hopkins University Coronavirus Resource Centre, et de la base de données « Trust in government » de l’OCDE.

Même si cette crise génère peut-être des niveaux de confiance record, l’enjeu pour les responsables de l’action publique sera de les maintenir. Tous les niveaux de l’administration risquent d’avoir besoin de dresser un bilan, d’évaluer les mesures prises durant la pandémie pour accroître la confiance et de faire le point sur les avantages qu’il sera possible d’en tirer après la crise. Si de nombreuses années peuvent être nécessaires pour susciter la confiance, la perdre peut aller très vite (Edelman, 2020[195]).

Repenser l’équilibre spatial entre les zones urbaines et rurales et le rôle du télétravail

La pandémie du COVID-19 ainsi que ses conséquences pourraient contribuer à renforcer les liens entre les zones urbaines et rurales. Le télétravail est un facteur important dans la capacité d'un territoire à atténuer le volet économique de la crise. Il a nécessité des investissements et de l’adaptation (notamment culturelle et comportementale) de la part des employeurs et de leur personnel. La question de savoir si le développement du télétravail conduira les individus à quitter les grandes villes pour s’installer dans des villes plus petites ou à la campagne est actuellement en débat ; cela paraît toutefois peu probable. Les personnes sont attirées vers les villes à cause des emplois mais aussi des services et des équipements qui s’y trouvent. Cela dit, les villes de taille moyenne pourraient connaître un véritable engouement, de même que les petites villes situées à la périphérie des grandes. L'impact à long terme de la crise sur l’équilibre spatial entre les zones urbaines/rurales pourrait être difficile à prédire, même si le télétravail risque de s’installer de façon plus ou moins permanente.

Repenser les chaînes de valeur mondiales et la politique industrielle

L’impact de la pandémie sur les économies locales, régionales et nationales conduit les responsables gouvernementaux à repenser les politiques industrielles et les processus de production, ainsi que la longueur des chaînes de valeur mondiales. Les possibilités de relocalisation des secteurs stratégiques sont à l'étude. Dans le domaine des matières premières, par exemple, cela pourrait permettre de redynamiser les économies rurales accueillant ces activités. Un autre aspect bénéfique pour ces économies serait la création potentielle d’emplois dans le cas des entreprises qui, non seulement fabriquent des produits, mais aussi fournissent des services. Le fait de privilégier les processus de production locaux peut raccourcir les délais de production et les chaînes d'approvisionnement, rendant ces dernières plus durables en réduisant les émissions de carbone, un argument séduisant pour les consommateurs.

Pour autant, les difficultés ne manquent pas et varient en fonction de la configuration industrielle de chaque région. À titre d’exemple, les régions possédant de grands ports ou pôles logistiques, de même que celles dont une part importante de l’emploi se trouve dans le secteur manufacturier ou d'autres secteurs exportateurs risquent d’être plus touchées par les perturbations des chaînes de valeur mondiales. Par ailleurs, la relocalisation ou la production au niveau local peut s’avérer plus coûteuse que la délocalisation. Le travail en équipes peut également être plus difficile à mettre en œuvre si la région concernée manque de ressources ou de compétences. D'un autre côté, les régions dont le profil de productivité se compose de PME peuvent avoir une résilience moindre face aux perturbations (comme le COVID-19) car ce type d’entreprise intervient souvent sur un nombre limité de marchés et travaille avec un éventail réduit de fournisseurs et d'acheteurs.

Malgré ces difficultés, la crise du COVID-19 peut être l’occasion d'accélérer la reconstruction des processus de production, des industries et des régions qui étaient à l’arrêt ou ne connaissaient qu’une croissance modérée. Elle peut aussi être un moment opportun pour accroître l’investissement en réorganisant les méthodes de production dans des domaines qui n’existaient pas lors des précédentes crises (par exemple : impression et production 3D, commerce électronique, technologies numériques facilitant le télétravail, etc.). La crise du COVID-19 pourrait également susciter des bouleversements spectaculaires, par exemple au regard de l’économie circulaire, de la relocalisation de la production, des circuits courts, de la réorganisation logistique et de la transformation numérique des entreprises (Assemblée des Communautés de France, 2020[196]). Enfin, il est possible que cette crise favorise l’amélioration et l’extension des services, contribuant alors à l’attractivité des régions rurales et isolées.

Repenser l’impératif du changement climatique

Les régions et les municipalités occupent une position idéale pour créer des liens entre les plans de relance liés au COVID-19 et les politiques associées au changement climatique. Elles sont en effet responsables de quelque 64 % de l’investissement public destiné aux initiatives climatiques et environnementales. La crise du COVID-19 pourrait, là aussi, fournir l’occasion d’utiliser ces prérogatives pour investir dans la transition verte et chercher à répondre aux besoins locaux. Par exemple, l’investissement visant à réduire les risques sanitaires peut renforcer – ou être renforcé par – l’investissement dans la réduction de la pollution car la santé et la propreté de l’environnement peuvent être positivement corrélés et contribuer à la résilience d'une collectivité. Le fait d’exploiter au mieux ces liens peut aussi favoriser l’innovation des entreprises locales et susciter une transition bénéficiant au plus grand nombre. Il convient toutefois de trouver un équilibre avec les difficultés que cela peut entraîner. Par exemple, les dépenses et l’investissement à court terme visant à atténuer l'impact de la crise du COVID-19 pourraient aller à l’encontre des priorités à long terme (comme l'objectif « zéro émission nette ») du fait des restrictions financières et budgétaires croissantes. La réussite dépend donc fondamentalement de la diversification des sources de financement, qui requiert à son tour des mécanismes de gouvernance pluri-niveaux appropriés ainsi qu'un soutien aux plus hauts niveaux de l’État (par exemple, l’assouplissement des règles budgétaires, la réduction de la paperasserie, etc.).

Les stratégies adoptées pour gérer la crise du COVID-19 ne doivent pas faire perdre de vue les objectifs sociétaux plus généraux et s’inscrivant sur le long terme, comme par exemple la satisfaction du plus grand nombre et la lutte contre le changement climatique. Le renforcement de la résilience peut être un outil. Expérimenter de nouvelles façons de travailler en est un autre. La municipalité de Barcelone a par exemple mis en place un pacte stratégique multipartite. Les représentants de divers partis politiques, d’ONG, du secteur privé, du monde universitaire, etc. ont accepté de travailler avec le gouvernement pour élaborer et mettre en œuvre une stratégie portant sur des mesures structurelles pour les deux prochaines années. Le budget de la ville sera rattaché à la stratégie en quatre axes correspondant aux besoins engendrés par la crise du COVID-19, à savoir : relancer l’économie, offrir des solutions sociales, repenser le modèle urbain et promouvoir le secteur de la culture, de l’éducation et du savoir (Mairie de Barcelone, 2020[197]). La ville a réaffirmé son engagement à l’égard de son Agenda 2030, plus que jamais d’actualité, et souligné que les réponses au COVID-19 à moyen et à long terme étaient conciliables avec ses priorités stratégiques en matière de développement et d’investissement régional et local.

L'apparition du COVID-19 et la survenue d'une deuxième vague de contamination dans un grand nombre de pays ont mis en évidence l’importance d'une gouvernance à plusieurs niveaux, et plus précisément la nécessité : d’une approche de la gestion de crise et de la relance différenciée selon les territoires ; d'un équilibre entre les approches centralisées et décentralisées de la gestion de crise ; d'une direction efficace contrebalancée par une véritable coordination et consultation ; d'un travail de collaboration entre les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux. Cela montre de façon manifeste le rôle de la confiance dans les institutions publiques – que ce soit sur le plan de la gestion de crise ou des résultats sanitaires – et la force d’une communication efficace avec les citoyens et les parties prenantes. Cela conduit par ailleurs les administrations à utiliser davantage le développement régional comme un moyen de renforcer la résilience des régions, notamment en facilitant l’accès aux services de base où que ce soit, en réduisant la fracture numérique, en se rapprochant de l’objectif « zéro émission nette » et en s'appuyant sur les possibilités offertes par la mondialisation. Les incidences inégales du COVID-19 entre les communes, les régions et les pays ouvrent un débat plus large sur la manière de renforcer la résilience des territoires et de mieux se préparer aux futurs chocs sanitaires, économiques, sociaux ou climatologiques.