L’intégrité publique au service d’une réponse et d’un relèvement efficaces face au COVID-19

 Fraude, corruption, gonflement des prix et gestion des fournisseurs

En ce qui concerne les marchés publics, la crise du COVID-19 pose principalement trois problèmes pour l’intégrité. Premièrement, les pouvoirs publics achètent d’importantes quantités de biens et de services (équipements hospitaliers, respirateurs, désinfectants pour les mains, masques faciaux, services médicaux, etc.) pour pourvoir aux besoins immédiats du secteur de la santé et des populations touchées. S’agissant de ce premier défi, bon nombre de gouvernements des pays de l’OCDE renforcent leurs procédures de passation de commandes publiques urgentes ou en adoptent de nouvelles ; ces procédures contiennent des dispositions autorisant ou définissant les procédures spéciales à suivre en cas d’urgence. Ces dispositions permettent aux États de se procurer des produits de première nécessité directement auprès d’une liste de fournisseurs agréés ou par leur intermédiaire, sans avoir à suivre les procédures de passation habituelles, qui sont longues. Cette façon de procéder peut accroître les risques d’atteinte à l’intégrité, avec l’achat de services et de biens non conformes aux critères de qualité ou acquis par des moyens corrompus. Bien qu’ils soient inhérents à la passation de marchés publics1, les risques de fraude et de corruption sont élevés en ce qui concerne les procédures d’urgence. Les crises sanitaires et humanitaires passées comme l’ouragan Katrina en 2005 ou l’épidémie d’Ébola en 2014‑16 ont montré que ces procédures pouvaient être détournées aux dépens de ceux qui ont le plus besoin des biens et des services achetés (Schultz et Søreide, 2008[9] ; Cray, 2005[10] ; Kupperman Thorp, 2020[11]). En l’absence de mesure appropriée de protection de l’intégrité et de la transparence,, les procédures de passation en urgence se prêtent aux abus.

La crise du COVID-19 amène à une deuxième réflexion concernant l’intégrité : l’impréparation de nombreux pays de l’OCDE en termes de constitution de stocks s’est traduite par une intensification de la concurrence mondiale pour l’acquisition des biens et services de première nécessité. Dans cette situation, les mécanismes et le pouvoir de négociation des secteurs public et privé sont inversés. Des milliers de pouvoirs adjudicateurs et d’institutions privées écument le marché à la recherche de produits qui ne sont commercialisés que par un petit nombre de fournisseurs, dont la production est de surcroît soit suspendue soit fortement freinée par les mesures de confinement. Ceci exacerbe la concurrence entre les organismes publics et débouche sur des pratiques désordonnées dessinant un « marché extrêmement chaotique » (Tanfani et Horwitz, 2020[12]). De plus, un grand nombre de pays réduisent leurs exportations pour satisfaire leur demande intérieure, réduisant d’autant l’offre de produits à l’échelle mondiale. En raison des positions dominantes sur le marché, de nombreuses transactions ne sont pas comptabilisées et les prix sont extrêmement volatils, avec des fournisseurs réclamant souvent des avances considérables (Folliot Lalliot, 2020[13]). Cela pourrait contribuer à un changement de paradigme dans les systèmes de corruption, les acheteurs risquant à présent de corrompre les vendeurs pour obtenir des biens et des services essentiels, à l’inverse de ce qui se produit normalement. Ce risque pourrait en outre se diffuser dans toute la chaîne d’approvisionnement, car bon nombre des fournitures nécessaires dépendent de matières premières rares.

Enfin, en dehors de l’achat des biens et services indispensables pour traiter directement la crise du COVID‑19, les autorités doivent également gérer les marchés publics en cours. Ils doivent identifier ceux qui présentent des risques particuliers et apporter des réponses efficaces aux fournisseurs durement touchés par la crise et son impact sur le développement économique. Les États et leurs pouvoirs adjudicateurs doivent veiller à que les fournisseurs les plus exposés soient en mesure de reprendre les livraisons contractuelles une fois l’épidémie maîtrisée. Le droit des marchés publics prévoit souvent des mesures exceptionnelles pour le paiement des contrats en cours en situation d’urgence, par exemple en autorisant des paiements anticipés spécifiques ou en exemptant les fournisseurs de sanctions en cas de mauvaise exécution des contrats. Ces dérogations aux pratiques établies qui régissent les relations contractuelles pourraient ouvrir la porte à la corruption, si elles ne faisaient pas l’objet de directives transparentes communiquées à l’ensemble des pouvoirs adjudicateurs.

Certains gouvernements mettent en place des stratégies, des réglementations et des directives pour aider les pouvoirs adjudicateurs à gérer leur portefeuille de fournisseurs et veillent à ce que les relations contractuelles demeurent régies par des mécanismes justes, transparents et équitables. En Irlande, par exemple, la centrale d’achats publique a rédigé une note d’information sur les bonnes pratiques à l’intention des pouvoirs adjudicateurs pendant l’épidémie de COVID‑19 (Office of Government Procurement, 2020[14]). De même, le Ministère japonais des Affaires intérieures et des Communications a publié les « mesures relatives à la passation des marchés publics que les collectivités locales doivent prendre pour faire face au COVID-19 » (Ministre des Affaires générales et des Communications du Japon, 2020[15]). Au Royaume-Uni, le Cabinet Office a publié une note d’orientation sur les marchés publics et en particulier sur le soutien à apporter aux fournisseurs en raison du COVID‑19 (Cabinet Office, 2020[16]). En vue d’assurer la continuité des opérations et des services, cette note préconise que les autorités adjudicatrices paient tous les fournisseurs aussi vite que possible pour préserver les niveaux de trésorerie et les emplois. La note souligne aussi que les pouvoirs adjudicateurs et les fournisseurs devraient collaborer pour garantir la transparence durant cette période. Les fournisseurs bénéficiant de fonds publics sur cette base et pendant cette période doivent accepter de travailler en accord avec une politique d’ouverture totale impliquant par exemple de mettre à la disposition du pouvoir adjudicateur et à sa demande toutes les données (notamment issues du grand livre, des prévisions de flux de trésorerie, des bilans et des comptes de résultat) attestant que les paiements au fournisseur ont été effectués conformément au marché et selon les modalités prévues. Dans le même ordre d’idée, la France et l’Italie ont également formulé et mis en œuvre de nouvelles lois ou orientations relatives à la passation de marchés publics en urgence et traitant spécifiquement de la crise du COVID-19 (Denton, 2020[17] ; Brenot, Billery et Feroldi, 2020[18]).

 Risques élevés et contrôles faibles

Pour atténuer la récession économique provoquée par le COVID-19, les gouvernements élaborent des programmes d’envergure afin de relancer l’économie. En la matière, les expériences passées – surtout consécutives à la crise financière mondiale de 2008 – montrent que l’étendue et la portée de ces mesures ouvrent la porte à des risques élevés de corruption, de fraude, de gaspillage et d’abus (Zagorin, 2020[21] ; Bureau du vérificateur général du Canada, 2010[22]). Paradoxalement, les pouvoirs publics assouplissent les contrôles pour permettre l’utilisation de fonds en urgence, ce qui amplifie encore ces risques ainsi que les risques stratégiques et opérationnels et peut réduire l’efficacité et l’efficience de ces programmes.

Dans ce contexte, les systèmes de gestion des finances publiques, et plus particulièrement les systèmes de contrôle interne des organisations publiques, sont mis à l’épreuve. Le rythme de mise en œuvre des programmes de relance économique impose par exemple d’adapter voire d’assouplir les contrôles de routine et les audits préalables. Il peut ainsi être nécessaire de simplifier les obligations (limiter ou différer l’établissement de rapports, par exemple) pour que les gestionnaires puissent se concentrer sur la fourniture de services au public.

À cela s’ajoutent les perturbations que subissent les institutions généralement chargées de la responsabilisation et de la surveillance au sein de l’administration, notamment les fonctions d’audit interne, les institutions supérieures de contrôle des finances publiques et les commissions de contrôle parlementaire. Dans certains cas, par exemple, ces commissions ont été suspendues pour des raisons de santé publique ou pour gagner du temps. De nombreuses institutions supérieures de contrôle (ISC) rencontrent également des difficultés pour la conduite de leurs audits et ont différé la publication des rapports correspondants.

Malgré les pressions auxquelles font face les fonctions de contrôle interne, d’audit interne et de surveillance au sein des administrations, il est essentiel de rappeler que ces acteurs jouent un rôle crucial en veillant à ce que l’intégrité du secteur public ne soit pas compromise par la gestion des programmes de relance économique et à ce que ces programmes produisent les avantages économiques escomptés.

Par exemple :

• les auditeurs internes peuvent servir de filets de sécurité pour pallier d’éventuelles absences temporaires de contrôles et signaler les risques à la direction quand les contrôles et les obligations changent ; ils peuvent aussi fournir des assurances en temps réel sur la validité des transactions passées dans le cadre de mesures d’urgence, en utilisant l’appariement de données et autres méthodes analytiques ;

• les ISC peuvent se tenir informées des modifications apportées aux systèmes de gestion des finances publiques, identifier les domaines porteurs de risques potentiels (Gurazada et al., 2020[23]) et adapter au besoin leurs activités habituelles d’établissement de rapports de fin d’exercice étant donné que leurs capacités sont plus sollicitées qu’à l’ordinaire ;

• les fonctions d’audit interne, les ISC et autres organes de surveillance peuvent aider à promouvoir la transparence et des données ouvertes de qualité pour inciter le public à demander des comptes aux agents publics. La crise financière de 2008 et la récession qui l’a suivie fournissent de précieux exemples pour comprendre la situation actuelle et démontrent l’interdépendance entre transparence et responsabilité. Aux États-Unis, le Conseil pour la responsabilisation et la transparence de la relance qui a coordonné le travail des inspecteurs généraux chargés de suivre la mise en œuvre de la Loi de 2009 sur la relance de l’économie américaine et le réinvestissement, a créé une plateforme d’analyse capable d’identifier les anomalies au niveau des bénéficiaires et demandé à l’inspecteur général d’établir un programme particulier pour gérer ces questions. Cette initiative présentait le double avantage de prévenir la fraude et la corruption tout en renforçant les capacités des fonctions de l’inspection générale au sein des ministères opérationnels (Zagorin, 2020[21]). La plateforme publique Recovery.gov a permis aux journalistes et aux citoyens de suivre l’argent du contribuable et de voir comment l’État l’employait.

Les auditeurs internes mais aussi externes sont également bien placés pour aider les autorités à gérer les risques à court terme. Ils peuvent par exemple prodiguer de précieux conseils aux décideurs sur les risques pour l’intégrité que présentent les mesures prises en urgence (décaissements au profit des entreprises et des particuliers, par exemple).

 Les récessions économiques conduisent à une recrudescence de la corruption et de la fraude en entreprise

Bien que la majorité des agents du secteur public aient un haut niveau d’intégrité, les récessions précédentes montrent que la récession économique peut entraîner une augmentation des fraudes en entreprise, des malversations, de la corruption parmi les agents publics et d’autres formes de violation de l’intégrité (Association of Certified Fraud Examiners, 2016[26] ; Ivlevs et Hinks, 2015[27] ; Gugiu et Gugiu, 2016[28]). Ces risques augmentent quand les trois facteurs suivants sont réunis (ce qui est tout particulièrement le cas lors de récessions économiques soudaines) : tensions financières, opportunité et rationalisation (ACFE, s.d.[29]). Une des conséquences immédiates et à long terme du COVID-19 est que de nombreuses personnes et surtout de petites et moyennes entreprises feront face à des difficultés financières accrues qui pourraient déboucher sur des pratiques corrompues ou des fraudes. Dans le même temps, les vagues de licenciements souvent caractéristiques des périodes de récession créent des lacunes dans les systèmes de contrôle et d’audit internes des organisations, qui les rendent plus vulnérables à la fraude interne et à la corruption. En raison des pressions, certaines personnes peuvent aussi rationaliser leurs actes répréhensibles en se justifiant : « tout le monde le fait », « si je n’en profite pas, d’autres le feront », etc. (OCDE, 2018[30]).

Les affaires de corruption et les scandales qui éclatent peuvent aussi influer de manière négative sur la perception de la corruption par les citoyens et saper ainsi le soutien de l’opinion aux mesures et réformes gouvernementales. Dans le pire des cas, ils peuvent être une justification supplémentaire des actes répréhensibles (Corbacho et al., 2016[31]). À son tour, l’intensification de la corruption à divers niveaux et dans divers domaines majore le coût des transactions commerciales, diminuant la résilience des économies après la crise et faisant obstacle au relèvement économique (Ormerod, 2016[32]).