Les réponses de politiques fiscale et budgétaire à la crise du coronavirus : Accroître la confiance et la résilience

 Des mesures décisives ont été prises pour faire face aux crises sanitaire et économique face à une incertitude majeure

L’épidémie du COVID-19 conduit à une crise sanitaire et à un effondrement de l’activité économique sans précédent dans l’histoire récente. La priorité des pouvoirs publics a été, à juste titre, de contenir et d’atténuer la propagation du virus pour diminuer le nombre de nouveaux cas, limiter la pression exercée sur les systèmes de santé et préparer une reprise plus soutenue à mesure que les mesures d’atténuation s’assouplissent.

Les mesures de confinement et d’atténuation ont eu des répercussions économiques brutales et profondes. Selon les estimations de l’OCDE, les mesures de confinement pourraient entraîner, dans de nombreuses économies, une baisse initiale de la production dans une proportion comprise entre un cinquième et un quart, les dépenses de consommation enregistrant un repli initial d’un tiers environ – il s’agit là d’indications approximatives tenant compte uniquement des effets directs du confinement dans un contexte de grande incertitude (OCDE, 2020[1]).

L’incertitude quant au développement de la pandémie et à la durée des efforts requis pour contenir et atténuer la propagation du virus est grande. L’évolution de la pandémie dépendra aussi des efforts entrepris pour développer les capacités en matière de dépistage, de suivi et de traçage, améliorer les traitements des personnes présentant des symptômes aigus et mettre au point un vaccin.

De nombreux pays ont déjà pris des mesures drastiques pour limiter les difficultés économiques occasionnées par les effets directs du confinement. La politique économique s’est attachée à apporter des liquidités aux entreprises pour les aider à rester à flot, et une aide au revenu des ménages vulnérables.

Des mesures nouvelles et coordonnées doivent être adoptées pour préserver la capacité de production et protéger les plus vulnérables. Les pouvoirs publics ont dû intervenir de manière progressive, en prenant des mesures plus étendues et plus fortes, pour s’adapter aux répercussions et risques en constante évolution. Une collaboration et une coordination multilatérales sont déterminantes pour accroître l’efficacité de l’intervention des pays à chaque étape du processus menant à la reprise, ainsi que la résilience de l’économie mondiale aux chocs futurs. À cet égard, le Plan d’action du G20 coordonné à l’échelle internationale pour lutter contre le COVID-19 est à l’origine d’avantages conséquents, par le biais des retombées d’une action conjointe en faveur de l’économie mondiale.

L’adaptation de l’action publique sera déterminante. Celle‑ci peut évoluer d’une aide visant à limiter les difficultés économiques et à préserver la capacité de production vers des mesures de relance destinées à favoriser la reprise économique au fil de l’assouplissement des mesures de confinement et d’atténuation. Toutefois, cette progression vers la reprise ne sera probablement ni linéaire ni fluide, car les mesures de confinement et d’atténuation ne seront levées que de façon progressive ou partielle. Les risques d’une reprise contrastée pourraient s’en trouver accrus.

Un soutien spécifique devra être apporté aux pays en développement, qui font face à la pandémie avec des systèmes de santé moins solides, des conditions moins favorables au maintien d’un confinement dans la durée, des économies informelles plus développées et une marge de manœuvre plus restreinte sur le plan budgétaire et monétaire. Ces facteurs restreignent leur aptitude à relever les défis sanitaires et économiques. De ce fait, une coordination internationale, et notamment des aides financières conséquentes et une volonté de chercher à adapter les normes et les instruments internationaux pour que les pays à bas revenu et à faible capacité puissent en tirer des avantages, seront nécessaires pour compléter les mesures prises à l’échelle nationale.

 Les mesures immédiates ont soutenu la trésorerie des entreprises, le revenu des ménages et l’emploi

De nombreux gouvernements sont intervenus rapidement et à grande échelle sur le plan économique. Les divers trains de mesures budgétaires adoptés à ce jour ont eu pour objectif d’amortir les conséquences immédiates du recul soudain de l’activité économique pour les entreprises et les ménages, et de préserver la capacité de production des pays. S’ils diffèrent sensiblement par leur ampleur, la majorité d’entre eux sont conséquents et certains pays ont arrêté des mesures sans précédent. Procurer une aide à ceux qui en ont besoin de toute urgence, et notamment aux petites et moyennes entreprises, crée néanmoins des difficultés notables sur le plan administratif.

Préserver la trésorerie des entreprises a constitué un objectif fondamental de l’action menée sur le plan budgétaire, confortée par les politiques monétaires et financières. Parmi les mesures adoptées figurent l’allongement des délais de dépôt des déclarations d’impôt, le report du paiement et l’accélération des remboursements des impôts, des procédures de compensation des déficits plus généreuses et certaines exonérations fiscales, concernant notamment les cotisations de sécurité sociale, les charges sociales et les impôts fonciers.

Les pays ont aussi pris de vastes mesures pour aider les entreprises à maintenir en poste leurs salariés au moyen de dispositifs de chômage partiel ou de subventions salariales. L’action menée au lendemain de la crise financière mondiale a montré que maintenir les salariés en activité grâce à de tels dispositifs permettait de soutenir les revenus et de limiter les destructions d’emplois de manière efficace, tout en évitant des processus de recherche et d’appariement coûteux pendant la reprise.

De nombreux pays ont apporté aux ménages une aide au revenu plus importante, en recourant, d’une manière générale, davantage à des allocations en espèces ciblées qu’à des réductions d’impôt, compte tenu de la nécessité de fournir rapidement une aide. Dans certains cas, l’accès aux indemnités pour arrêt maladie a été facilité et les critères d’égibilité ont été assouplis, certains pays ayant étendu la couverture des prestations de chômage aux travailleurs indépendants notamment.

 Pendant la période de confinement et d’atténuation, l’action publique devrait protéger le revenu des ménages et l’emploi, et maintenir les entreprises à flot

Les mesures de confinement et d’atténuation se poursuivant, il faudra de nouveau s’adapter à l’évolution constante des circonstances. La politique fiscale devrait continuer de s’attacher à limiter les difficultés financières tout en maintenant la possibilité d’une reprise rapide. Cette phase appelle un ajustement, voire une prolongation des mesures déjà mises en œuvre. Si le coût de l’action publique peut être élevé, celui de l’inaction pourrait l’être plus encore.

Il demeure essentiel de protéger le revenu des ménages et l’emploi pendant la période de confinement et d’atténuation. Cette phase pourrait se prolonger dans le temps, ce qui accentuerait la nécessité d’adopter une politique de soutien, à mesure que les conséquences pour les ménages et les entreprises deviennent plus durables et plus étendues. Il conviendrait de prolonger les dispositifs publics d’aide aux salaires et au revenu. Une attention particulière devrait être accordée aux travailleurs indépendants et aux travailleurs du secteur informel.

À mesure que la crise se poursuit, les entreprises sont de plus en plus exposées à des risques de solvabilité, en plus des risques de liquidité. L’action publique devrait s’adapter à la nature changeante des risques, et pourrait notamment prendre la forme d’un prolongement des reports, d’une extension du report en arrière des pertes favorable aux entreprises déficitaires et d’une accélération des remboursements de TVA. Ces mesures devraient être conçues en évitant l’augmentation des risques de non‑respect des obligations fiscales.

L’aide fiscale devrait être destinée à ceux qui en ont le plus besoin. Bien que coûteux d’un point de vue administratif, le ciblage pourrait permettre d’obtenir, à terme, de meilleurs résultats en fournissant un soutien accru là où le besoin s’en fait le plus sentir. L’aide pourrait être concentrée sur les secteurs les plus durement touchés. Les PME pourraient en bénéficier en priorité, puisqu’elles seraient moins à même de surmonter des risques de liquidité et de solvabilité. Les entreprises où le risque pour l’emploi est élevé pourraient également être ciblées, afin de limiter les conséquences néfastes pour les ménages et la demande globale.

 Une politique de relance pourrait s’avérer nécessaire pour soutenir la reprise à l’issue de la période de confinement et d’atténuation

Des mesures de soutien fortes et prolongées devront être maintenues et évoluer parallèlement à la reprise progressive. Le remboursement des dettes pourrait entraîner une contraction de la consommation et de l’investissement. Des chocs pourraient aussi continuer de s’exercer du côté de l’offre et la productivité pourrait diminuer dès lors que les mesures de confinement et d’atténuation seront prolongées ou seulement assouplies de manière progressive et partielle. Dans les pays où la reprise est faible, il conviendrait de conserver une politique budgétaire expansionniste pendant une période prolongée afin de stimuler la consommation des ménages et l’investissement des entreprises. Les mesures de soutien pourraient être réorientées vers cet objectif, plutôt que d’être remplacées par de vastes travaux publics.

Pendant la reprise, les mesures de relance doivent être soigneusement programmées dans le temps et correctement ciblées, en raison des différences pouvant exister dans le calendrier de sortie de la période de confinement et d’atténuation entre les secteurs et les pays. Il faudra éviter d’enfermer certains pans de l’économie dans une logique d’aide alors que le besoin ne s’en fera plus sentir, tout en continuant de soutenir durablement les liquidités et les revenus là où cela restera nécessaire. Les mesures de relance devraient prévoir des incitations immédiates à la dépense, être crédibles et présentées de manière claire pour éviter toute nouvelle érosion de la confiance et toute hausse de l’épargne à la place d’un accroissement de la consommation. Ces mesures de relance pourraient aussi obéir à des objectifs de plus long terme, comme la résistance aux risques sanitaires, la décarbonisation de l’économie et d’autres domaines dans lesquels des retombées positives sont possibles.

La coordination des politiques menées augmentera encore l’efficacité des plans de relance. Les pays les moins touchés, et ceux qui ont les plus grandes marges de manœuvre, pourraient prendre des mesures fortes et créer des boucles de rétroaction positive à travers les liens noués en matière d’échanges et d’investissement, stimulant ainsi l’économie mondiale, en particulier parce qu’un renforcement de l’aptitude des pays à faire face à la crise sanitaire réduira les risques de réapparition du virus.

 Examen des options envisageables sur le plan fiscal au lendemain de la crise

Les recettes fiscales devraient fortement diminuer pendant plusieurs années, en raison des répercussions directes de la crise ainsi que de l’action menée par les pouvoirs publics pendant la crise. Le meilleur moyen pour stimuler les recettes fiscales consistera à soutenir une croissance solide, notamment par des mesures de relance suffisamment fortes et prolongées.

La politique fiscale peut contribuer à absorber les coûts de la crise et des réponses qui y sont apportées par les pouvoirs publics. Les efforts de redressement des finances publiques ne devraient pas intervenir trop tôt, mais le moment venu, la fiscalité jouera un rôle essentiel. Il sera peut‑être nécessaire d’adapter le niveau des recettes et la structure fiscale après la pandémie, le cas échéant en parallèle avec d’autres mesures, afin de lisser le coût de la crise dans le temps.

La nature exceptionnelle de la crise appelle une réflexion sur la possibilité d’envisager de nouvelles mesures fiscales et repenser celles qui sont plus traditionnelles. Cette réflexion pourrait notamment porter sur les manières de renforcer la progressivité du système fiscal dans son ensemble. En concertation avec les pays membres du Cadre inclusif sur le BEPS de l’OCDE et du G20, et avec d’autres organisations, l’OCDE est prête à envisager et à examiner de nouvelles idées, et à jeter un regard neuf sur celles qui existent, comme les taxes de solidarité ou la taxe carbone.

Relever les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie et faire en sorte que les entreprises multinationales acquittent un niveau d’impôt minimum (Second Pilier) deviendront des enjeux encore plus importants après la crise. Les travaux entrepris par le Cadre inclusif pour relever ces défis progressent, en tenant compte de l’évolution des conditions économiques mondiales.

L’utilisation accrue des services numériques et la nécessité de mobiliser des recettes fiscales supplémentaires pourraient imprimer une nouvelle dynamique à la recherche d’un consensus international sur les questions relevant du Premier Pilier. Les gouvernements pourraient se focaliser sur la mise en place d’incitations à l’investissement, tout en alourdissant la fiscalité sur les rentes et en stimulant la résilience. La coopération fiscale revêtira une importance accrue pour éviter que des différends fiscaux ne déclenchent des guerres commerciales préjudiciables à la reprise. Le renforcement de la sécurité juridique en matière fiscale, en améliorant les mécanismes de prévention et de règlement des différends, participe à cet effort.

 L’aide internationale pourrait aider les pays en développement à apporter des réponses fortes

La crise du COVID-19 met en lumière notre vulnérabilité collective, ainsi que les avantages collectifs découlant d’un accroissement de la résilience de l’ensemble des pays face aux pandémies. En ce sens, les pays ont tous un intérêt direct à ce que le virus soit éradiqué et la vie économique reconstruite à travers le monde. Il faudra, pour ce faire, apporter une aide d’une nouvelle dimension aux pays en développement, où le coût humain de la crise économique se fera plus durement sentir en raison de systèmes de santé moins solides, d’une moindre capacité – et notamment une marge de manœuvre budgétaire limitée – à amortir les impacts, ainsi que d’une exposition accrue à une réduction des échanges, du tourisme et des prix du pétrole. De nouveaux financements extérieurs conséquents seront ainsi nécessaires, tout comme un soutien plus systématique permettant de restructurer et annuler la dette, et reconstruire les économies et les systèmes fiscaux capables d’assurer des soins de santé universels.

L’aide internationale peut aider les pays à mieux mobiliser leurs ressources intérieures et à disposer des financements durables nécessaires à leur résilience à long terme. Dans un certain nombre de domaines, comme l’élargissement de l’assiette fiscale au moyen d’impôts fonciers, de taxes carbone et d’impôts sur le revenu progressifs, et par le biais de la numérisation de l’administration fiscale, les pays en développement disposent de formidables possibilités d’accroître leurs recettes. Dans tous ces domaines, la coopération internationale peut jouer un rôle non négligeable, en associant financements avec expertise et information.

Les pays à bas revenu et à faible capacité pourraient mettre ces nouveaux efforts internationaux à profit en vue de remédier aux difficultés qu’ils rencontrent pour imposer les activités transfrontières et les actifs détenus à l’étranger. Bien que des progrès notables aient été accomplis ces dernières années dans le renforcement de la coopération fiscale internationale, de nombreux pays en développement, en particulier les économies à bas revenu et à faible capacité, estiment qu’elles n’en ont pas encore tiré un avantage substantiel et que de nouvelles réformes s’imposent. Le Cadre inclusif devrait dresser le bilan des progrès réalisés et mettre en évidence les nouvelles mesures qui pourraient être prises pour remédier spécifiquement aux difficultés rencontrées par les pays à bas revenu et à faible capacité en matière de fiscalité internationale.

 1.1. Une crise à la fois sanitaire et économique

L’épidémie de coronavirus conduit à une crise sanitaire et à un effondrement de l’activité économique sans précédent dans l’histoire récente. La priorité des pouvoirs publics a été, à juste titre, de contenir et d’atténuer la propagation du COVID-19 pour diminuer le nombre de nouveaux cas et limiter ainsi la pression exercée sur les systèmes de santé. De nombreux pays ont instauré de vastes mesures de confinement et d’atténuation pour ralentir et réduire le rythme des contaminations, et ces règles demeurent fréquemment en vigueur aujourd’hui. Certains pays, où les conséquences immédiates de la crise se sont estompées, se digirent vers une deuxième phase, et cherchent à empêcher une nouvelle poussée épidémique tout en faisant redémarrer l’activité économique et en accroissant la résistance au risque de résurgence de l’épidémie. Plusieurs autres pays traversent aujourd’hui les phases initiales de la crise sanitaire et les mesures de confinement et d’atténuation devraient y rester nécessaires.

Les mesures de confinement et d’atténuation ont eu des répercussions économiques brutales et profondes. La crise d’origine sanitaire a conduit à des chocs du côté de l’offre et de la demande (Guerrieri et al., 2020[2]). Ces mesures ont fait baisser la production, générant ainsi des chocs sur l’offre, et associées à la crise sanitaire globale, ont fait chuter la demande des entreprises et des ménages. Selon les estimations de l’OCDE, les mesures de confinement et d’atténuation pourraient entraîner un recul initial de l’activité économique de quelque 25 % dans certains pays, les dépenses de consommation enregistrant un repli initial d’un tiers environ – il s’agit là d’indications approximatives tenant compte uniquement des effets directs du confinement dans un contexte de grande incertitude quant aux répercussions économiques (OCDE, 2020[1]). Chaque mois de confinement, selon des calculs tout aussi approximatifs,engendrerait une perte de 2 % du PIB annuel.

L’incertitude autour de l’évolution de la pandémie est grande. Il existe des incertitudes quant au nombre effectif de personnes qui sont actuellement contaminées par le virus et de celles qui l’ont été et qui se sont rétablies. Les éléments attestant de l’efficacité des mesures de confinement et d’atténuation reposent sur les données relatives aux épidémies précédentes comme la grippe, mais l’impact réel de ces mesures dépend également de la date et de la vigueur de leur mise en œuvre, qui peuvent varier d’un pays à l’autre (OCDE, 2020[3]). D’importants efforts sont actuellement déployés pour développer les capacités de dépistage, de suivi et de traçage, améliorer les traitements des personnes présentant des symptômes aigus et mettre au point un vaccin.

Les coûts humains et économiques du virus sont d’ores et déjà considérables et pourraient s’alourdir encore. Dans les pays où des solutions médicales ont été apportées à travers une amélioration des traitements, un développement du dépistage, une diminution du nombre de malades ou une augmentation de la capacité hospitalière, l’assouplissement progressif des mesures de confinement et d’atténuation serait envisageable. Il existe néanmoins une forte incertitude quant aux résultats de ces efforts. En l’absence de progrès sur le plan sanitaire, les décisions relatives au déconfinement impliqueront des arbitrages de plus en plus difficiles, et pourraient nécessiter la réintroduction des mesures de confinement et d’atténuation, ou des politiques de déconfinement partiel. De plus, il reste aussi à voir comment évoluera le comportement des consommateurs et des entreprises lorsque ces mesures seront moins strictes. Face à ces incertitudes, les législateurs doivent fixer et faire connaître leurs objectifs de façon claire, et agir de manière à préserver la confiance.

 1.2. Objectifs de l’action publique en lien avec la pandémie

Dans l’immédiat, le défi que doivent relever les responsables de l’action publique consiste à soutenir les efforts destinés à atténuer la crise sanitaire. Il faut pour cela améliorer le financement et le fonctionnement des systèmes de santé aussi rapidement que possible en augmentant les capacités en soins intensifs et l’approvisionnement en équipements de protection, tout en soutenant les efforts déployés pour mettre au point des tests, des traitements et un vaccin. Plus le virus sera combattu avec vigueur, plus son impact et les répercussions économiques correspondantes seront modérés (Eichenbaum, Rebelo et Trabandt, 2020[4]).

Le deuxième défi revient à limiter les conséquences néfastes des mesures de confinement et d’atténuation pour les ménages et les entreprises. À cette fin, l’économie doit être mise à l’arrêt sans pour autant s’effondrer, tandis que les sociétés doivent protéger les plus vulnérables et s’adapter à la présence des risques engendrés par le virus.

Le troisième défi sera de soutenir la reprise économique et de faire en sorte qu’elle soit aussi rapide que possible. Il pourrait être envisagé de mettre en place des plans de relance soigneusement programmés dans le temps, suffisamment vastes et d’une durée appropriée.

Le quatrième et dernier défi consiste à accroître la résilience des systèmes économiques et sanitaires. Pour ce faire, il convient de renforcer la capacité des systèmes de santé à réagir dès les débuts d’une épidémie, en envisageant de recourir davantage à des mécanismes de réponse rapide, comme les stabilisateurs automatiques, pour amortir les chocs économiques, et de favoriser la résilience des chaînes d’approvisionnement.

 1.3. Mesures prises par les pouvoirs publics

La présente note formule, à l’intention des gouvernements, des propositions destinées à les aider à comprendre la manière dont la politique fiscale peut soutenir les économies tout au long de la crise. Ces propositions s’articulent autour d’un cadre schématique – voir le graphique 1.1 – expliquant l’évolution de la pandémie et des réponses apportées par les pouvoirs publics, en mettant l’accent sur la politique fiscale. Les pays confrontés à l’apparition du virus prennent des mesures de confinement et d’atténuation, dans l’objectif d’endiguer cette épidémie. Celles‑ci sont suivies de mesures d’atténuation, destinées à ralentir la propagation du COVID-19. Le confinement et l’atténuation impliquent souvent des limites strictes à l’activité sociale et économique, parmi lesquelles le confinement et la distanciation sociale. Cette phase est temporaire, sa durée pouvant être adaptée pour faire correspondre autant que possible les besoins de soins intensifs aux capacités.

La période de confinement et d’atténuation pourrait être suivie d’une phase de transition potentiellement longue. Au cours de cette phase, l’assouplissement des mesures pourrait être progressif, c’est‑à‑dire différencié selon le type d’activité, ou partiel, c’est-à-dire en fonction de la localisation ou de critères démographiques. Bien que l’activité économique soit progressivement autorisée à redémarrer, des restrictions pourraient continuer de s’appliquer à des secteurs spécifiques, comme le tourisme ou l’hébergement. Cet assouplissement pourrait aussi être intermittent, c’est‑à‑dire mis en place puis de nouveau ralenti en cas de montée des risques de nouvelle poussée épidémique. À terme, le confinement et l’atténuation cèderont le pas à la phase de l’après‑pandémie du COVID-19, pendant laquelle la population sera davantage sensibilisée aux risques de pandémie.

Dans ce contexte, quatre grandes phases de l’action publique peuvent être observées ou anticipées. La réponse initiale à l’épidémie (Phase 1), axée sur l’apport de liquidités et l’aide au revenu, devrait évoluer progressivement vers des efforts prolongés visant à atténuer les effets néfastes du confinement et de l’atténuation (Phase 2, qui commence pendant la période de confinement et d’atténuation, et se poursuit pendant la transition vers la fin de cette période). On devrait ensuite évoluer progressivement vers la reprise, qui pourrait être en partie concomitante à la Phase 2, les différents pans de l’économie sortant de la période d’atténuation à des rythmes divers (Phase 3), sachant que dans certains cas, il faudrait rétablir les mesures de confinement et d’atténuation. Enfin, une fois que les économies seront dans la phase de reprise, un redressement des finances publiques pourrait être anticipé, au cours duquel une attention particulière pourrait être portée au renforcement de la résilience (Phase 4). Ces phases se recoupent en partie, et peuvent varier d’un pays à l’autre. Ce cadre peut faciliter la programmation de l’enchaînement des mesures prises par les pouvoirs publics à mesure que les circonstances évoluent. Les priorités et les instruments de politique fiscale durant chaque phase sont examinés aux paragraphes suivants.

Au cours de la Phase 1, à savoir la réponse initiale, les systèmes fiscaux jouent un rôle essentiel en apportant rapidement un soutien financier aux entreprises et aux ménages. Néanmoins, la politique fiscale doit faire partie du programme d’action global qui réunit les politiques fiscale, de dépenses, sanitaire, financière et monétaire. Comme le montre la section 2 de ce document, les pays sont intervenus avec force pour limiter les difficultés financières résultant des effets directs des mesures de confinement et d’atténuation, et faire en sorte que l’activité économique reparte rapidement. Les politiques budgétaire, monétaire et financière à court terme se sont attachées à préserver les liquidités des entreprises et à soutenir le revenu des ménages. L’association des différentes mesures a varié en fonction de l’articulation des politiques propre à chaque pays, et notamment de la force des stabilisateurs automatiques.

 

Graphique 1.1. Phases schématiques de l’action publique pendant et après la pandémie

Source : OCDE.

Durant la Phase 2, la période de confinement et l’atténuation se poursuivant, des mesures fiscales plus étendues et prolongées seront requises. La politique fiscale devrait continuer à mettre l’accent sur la limitation des difficultés financières tout en préservant la possibilité d’une repise. Cette phase appelle un ajustement, voire une prolongation des mesures déjà mises en œuvre. Du côté des entreprises, il s’agira de s’adapter à la nature changeante du risque, désormais davantage lié à la solvabilité qu’à la liquidité : plus le confinement sera long, plus les bilans des entreprises seront mis à rude épreuve, même en cas d’apport de liquidités. Parmi les instruments pouvant être utilisés figurent le report du paiement des impôts, qui peut s’apparenter à un prêt sans intérêt, et certains pays vont plus loin avec la suppression des cotisations de sécurité sociale et de certains prélèvements, ou la prise en charge du paiement des salaires. De plus amples propositions sont énoncées à la section 3. Il conviendra aussi de renforcer le soutien fourni aux ménages pour les aider à faire face aux risques accrus de perte d’emploi et de revenu, à mesure que la crise se poursuit.

La Phase 3 est celle de la reprise, durant laquelle des mesures de relance budgétaires peuvent s’avérer nécessaires pour soutenir l’investissement et la consommation. L’accumulation de la dette des entreprises et des ménages, la multiplication des fermetures d’entreprises et la hausse du chômage, tout comme l’incertitude économique accrue, peuvent faire baisser l’investissement et la consommation futurs. Dans les pays où la reprise est faible, il conviendrait de conserver une politique budgétaire expansionniste pendant une période prolongée afin de stimuler la consommation et l’investissement en général et d’établir la confiance. Comme indiqué précédemment, la transition de la Phase 2 vers la Phase 3 ne sera très probablement ni linéaire ni fluide, car les mesures de confinement et d’atténuation ne seront levées que de façon progressive. D’où un risque accru de voir se produire des effets hétérogènes en fonction des entreprises et des ménages. Les chocs sur l’offre peuvent aussi persister si le rythme et l’ampleur de l’assouplissement diffèrent suivant les pays et les régions, ce qui réduirait alors la productivité. La section 4 s’intéresse aux approches et aux outils de politique fiscale qui permettent de dynamiser et de soutenir la reprise selon les besoins.

Les mesures de relance doivent être soigneusement programmées dans le temps et correctement ciblées. Pendant la transition vers la relance, les mesures à court terme introduites lors de la phase de confinement devraient être supprimées avec précaution et de façon progressive, sans oublier que les entreprises et les ménages peuvent avoir été affectés de différentes manières. L’action budgétaire devrait aussi s’inspirer des leçons de la crise financière mondiale (CFM), pendant laquelle la relance budgétaire a été trop limitée dans de nombreux pays qui disposaient pourtant d’une grande marge de manœuvre et est devenue trop tôt restrictive, prolongeant inutilement la crise et entraînant une détérioration des positions débitrices. Il faudra peut‑être adapter les mesures de relance si les goulets d’étranglement de l’offre persistent ou si certains secteurs sont confrontés à une hausse de la demande particulièrement forte.

L’action menée doit être adaptée à la situation de chaque pays et il n’y aura pas de recette universelle. En particulier, les pays en développement peuvent rencontrer des difficultés particulières puisque leurs systèmes de santé sont moins solides et leur marge de manœuvre budgétaire plus limitée. Si au niveau international, les pays à bas revenu et à faible capacité en particulier ont bataillé pour bénéficier des normes et des instruments internationaux élaborés ces dernières années, à court terme, les pays riches en ressources naturelles pourraient voir leur situation économique et budgétaire se dégrader sous l’effet des chocs pétroliers récents. Par conséquent, les priorités des autorités ainsi que la marge de manœuvre dont elles disposent pour intervenir varieront d’un pays à l’autre. Même si elle se fera pour l’essentiel à l’échelle nationale, cette différenciation pourrait aussi se produire dans une certaine mesure au niveau international, les pays à bas revenu et à faible capacité pouvant bénéficier de mesures supplémentaires.

La coordination des politiques menées est déterminante pour l’efficacité des mesures. L’un des enseignements tirés de la CFM est que l’action publique peut produire des externalités positives ou négatives selon les pays. Le soutien économique apporté par certains pays peut créer des boucles de rétroaction positive à travers les liens noués en matière d’échanges et d’investissement, stimulant ainsi l’économie mondiale. Par analogie, des boucles de rétroaction négative pourraient apparaître via les marchés obligataires lorsque des pays en proie à des difficultés budgétaires adoptent seuls une politique expansionniste. Les pays disposant d’une plus grande marge de manœuvre seraient donc fondés à intervenir avec vigueur pour limiter les retombées négatives à l’échelle internationale.

Pendant la Phase 4, l’attention pourrait être reportée sur la politique fiscale pour favoriser le redressement des finances publiques. Les gouvernements peuvent être soumis à une pression financière considérable en raison des mesures de soutien prises en faveur des entreprises et des ménages au cours des phases précédentes. Lorsque les économies se seront redressées, les pays devront peut‑être réfléchir à des moyens permettant de mobiliser des recettes pour rétablir la viabilité des finances publiques à long terme et financer l’investissement public, afin d’accroître la résilience des systèmes de santé et faire face aux problèmes de distribution ainsi qu’à d’autres risques à plus long terme, par exemple pour lutter contre les menaces climatiques. Néanmoins, les recettes devront être mobilisées au moment opportun et avec précaution, dans le respect des objectifs de croissance, d’inclusivité et de durabilité. Différentes options sont analysées à la section 5.

 1.4. Grandes lignes du rapport

La section 2 dresse l’inventaire des mesures fiscales et budgétaires à court terme qui ont été introduites par les pays pour faire face à la crise du COVID-19. Elle s’intéresse aux pays de l’OCDE et du G20, ainsi qu’aux économies en développement et émergentes qui n’en sont pas membres. La section 3 analyse les effets des mesures à court terme et analyse les manières dont elles pourraient être adaptées, en livrant des orientations sur les autres dispositions pouvant être envisagées par les pouvoirs publics si la crise et le confinement se poursuivent. La section 4 étudie les mesures qui pourraient être nécessaires pour permettre la reprise économique lorsque la crise sanitaire sera atténuée et que les mesures de confinement et d’atténuation seront levées, en portant une attention particulière sur la relance budgétaire et le renforcement de la résilience. Enfin, la section 5 traite des considérations financières et présente dans les grandes lignes les options que pourraient envisager les gouvernements pour mobiliser des recettes une fois la crise économique et sanitaire passée.

 2.1. Aperçu des mesures à court terme

Les trains de mesures budgétaires diffèrent par leur ampleur suivant les pays, mais la plupart sont conséquents

L’ampleur des trains de mesures budgétaires varie fortement, mais certains pays ont pris des mesures sans précédent. L’ampleur des trains de mesures budgétaires varie d’un pays à l’autre. Le graphique 2.1 montre qu’un ensemble de mesures particulièrement important a été pris en Allemagne, au Royaume-Uni et aux États‑Unis. L’impact sur le budget des différents types de mesures varie aussi fortement. Ainsi, certaines entraînent des déficits permanents, ne serait‑ce que pour un an (pour les dispositifs de chômage partiel, par exemple). D’autres auront probablement un impact temporaire sur le solde budgétaire (reports, allongement des délais de dépôt des déclarations, compensation des déficits), car les impôts dont le paiement a été différé seront vraisemblablement acquittés ultérieurement. Enfin, les prêts accordés par l’État et les garanties d’emprunt, qui semblent constituer les principales mesures prises sur le plan budgétaire, n’entraînent aucun coût budgétaire direct. Ils créent néanmoins des passifs éventuels qui, dans certains cas, pourraient se transformer en dépenses réelles en 2020 ou au‑delà.

Ces estimations de coûts ne tiennent pas compte des répercussions à plus long terme du choc économique sur les recettes fiscales. Les estimations concernent principalement le coût en recettes des allégements fiscaux à court terme, et ne prennent en considération ni la baisse des recettes qui seront collectées via l’impôt du fait de la crise, ni le coût des plans de relance budgétaire qui pourraient être introduits une fois la pandémie maîtrisée. De plus, l’impact des mesures sur les recettes dépendra de la vitesse à laquelle elles sont mises en place, laquelle pourrait être plus élevée que prévue initiallement à mesure que la crise se poursuit. Certaines mesures peuvent aussi être prolongées si la situation économique ne s’améliore pas ou si la crise sanitaire perdure. Les estimations de coûts actuelles ne tiennent donc pas compte de l’ensemble des difficultés qui se poseront dans le futur du point de vue fiscal, et qui dépendront aussi de l’évolution du PIB et des principaux indicateurs. Dans l’ensemble, les trains de mesures budgétaires auronttrès probablement des répercussions notables sur les budgets des gouvernements et les niveaux d’endettement, même si leur impact variera d’un pays à l’autre (voir la section 5).

 

Graphique 2.1. Ampleur estimée des trains de mesures budgétaires adoptés par certains pays pour faire face à la crise du COVID-19

En pourcentage du PIB

Note : Les chiffres correspondent aux estimations officielles, lorsqu’elles sont disponibles, de l’aide financière prévue dans les plans d'urgence annoncés par les gouvernements pour faire face à la crise du COVID-19, à compter du 31 mars. Dans de nombreux cas, ils sont très incertains, la durée de la crise et l’ampleur du recours du secteur privé aux divers programmes étant inconnues, et ils peuvent ne pas se prêter à des comparaisons entre pays. Pour l’Allemagne, la valeur correspondant au report du paiement des impôts et des cotisations de sécurité sociale est nulle.

Source : Chiffres établis par l’OCDE à partir d’estimations officielles.

 2.2. Mesures en faveur des entreprises

La priorité des pays a été de soutenir la trésorerie des entreprises

La majorité des mesures à court terme instaurées dans les pays de l’OCDE et du G20 doivent permettre d’assurer une trésorerie suffisante aux entreprises. De nombreuses entreprises subissent une forte baisse de leurs liquidités, qui entrave leur capacité à payer les salaires, loyers, biens intermédiaires, intérêts de la dette et impôts. Par conséquent, de nombreuses mesures ont eu pour principal objectif d’alléger les difficultés de trésorerie afin d’éviter que la situation ne se détériore : licenciement des travailleurs, incapacité temporaire à payer fournisseurs ou créanciers et, dans les pires des cas, fermeture ou faillite. Les problèmes de trésorerie peuvent entraîner, par un effet domino, la défaillance des entreprises liées. Dans l’ensemble, environ la moitié des mesures signalées par les pays ont visé à renforcer la trésorerie des entreprises.

Les mesures de soutien de la trésorerie ont été de nature à la fois fiscale et non fiscale. S’agissant des mesures non fiscales, l’instrument le plus couramment utilisé par les pays de l’OCDE et du G20 est le dispositif de garantie des emprunts, à travers lequel l’État garantit tout ou partie de la valeur des emprunts bancaires accordés aux entreprises éligibles (voir le graphique 2.2). Parmi les autres mesures figurent des prêts sans intérêt et des subventions directes d’un faible montant. Ces dispositifs s’adressent généralement aux entreprises de taille restreinte ou à celles qui appartiennent aux secteurs les plus touchés. Les autres mesures non fiscales comprennent notamment le report du paiement des coûts non salariaux des entreprises comme les loyers ou les intérêts (aux États‑Unis, en République slovaque et en Suède, par exemple).

Le type de mesures fiscales le plus fréquemment utilisé par les pays de l’OCDE et du G20 afin de renforcer la trésorerie des entreprises a été le report du paiement des impôts. Les trois quarts des pays de l’OCDE et du G20 ont introduit un report du paiement des impôts. Ces mesures s’appliquent habituellement aux impôts qui nécessitent des versement fréquents (mensuels ou trimestriels). Elles concernent, en règle générale, les versements d’acomptes de l’impôt sur les sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et les cotisations de sécurité sociale (CSS). Dans plusieurs cas, le paiement des impôts fonciers a également été reporté. Plus d’un quart (28 %) des pays de l’OCDE et du G20 ont aussi introduit des mesures pour accorder aux entreprises assujetties à l’impôt un délai supplémentaire pour déposer leurs déclarations. Cela peut s’avérer particulièrement utile pour les contribuables qui ont recours à des intermédiaires ou de personnels et de systèmes spécialisés pour remplir leur déclaration.

La modification des dispositions relatives à la compensation des déficits a aussi compté parmi les principaux outils de politique fiscale. Certains pays ont introduit ou annoncé des mesures autorisant un report en arrière des déficits pour l’exercice 2020, ce qui permettra aux contribuables d’imputer leur déficit fiscal de 2020 sur les bénéfices réalisés au cours des exercices précédents (États‑Unis, Norvège, Pologne et République tchèque). D’autres pays ont entrepris d’allonger la période du report en avant des déficits subis en 2020 (Chine, République slovaque).

Quelques pays ont pris des mesures pour alléger la pression fiscale pesant sur les entreprises pendant la crise sanitaire. Ces mesures ont principalement concerné les catégories d’impôts dont l’assiette d’imposition ne varie pas en fonction du cycle économique immédiat, ce qui pourrait donc pénaliser excessivement les entreprises qui enregistrent une forte baisse de leur chiffre d’affaires. Les exonérations les plus courantes sont liées aux cotisations de sécurité sociale, un quart des pays environ ayant pris ce type de mesures. On peut aussi citer, à titre d’exemple, l’exonération des impôts fonciers et la suppression de l’imposition forfaitaire pour les petites entreprises et, dans certains cas, la réduction des redevances de consommation d’eau ou des taxes sur les véhicules. L’Italie a accordé un crédit d’impôt aux ateliers et aux magasins à hauteur de 60 % du montant du loyer dû pour le mois de mars 2020. Certains pays ont également supprimé des prélèvements propres aux entreprises du tourisme et aux compagnies aériennes, et d’autres ont réduit ou supprimé les taxes à l’importation sur les intrants utilisés dans certains secteurs (dont le transport aérien, le tourisme et l’industrie manufacturière).

 

Graphique 2.2. Principales mesures fiscales destinées à soutenir la trésorerie des entreprises dans les pays de l’OCDE et du G20

Pourcentage des pays de l’OCDE et du G20 signalant chaque type de mesures

Source : Base de données de l’OCDE sur les réponses de la politique fiscale à la crise du COVID-19.

D’autres mesures ont été axées sur l’administration fiscale. L’une des plus courantes, adoptée par un tiers des pays, a été l’accélération des remboursements d’impôts (TVA et autres contributions) aux contribuables dont l’administration est débitrice. Des plans de règlement des dettes fiscales plus souples ont aussi été introduits dans un tiers des pays. Parmi les mesures moins fréquemment mises en œuvre figure un relèvement du seuil d’accès au régime simplifié de TVA (comme en Corée) et de celui appliqué au versement anticipé de l’impôt sur le revenu (en Nouvelle‑Zélande, par exemple).

L’action publique a été plus ou moins ciblée selon les pays, les secteurs et les entreprises. Dans certains pays, les mesures prises s’adressent à l’ensemble des entreprises. Dans d’autres, elles visent des secteurs déterminés (comme le tourisme ou le transport commercial aérien) ou les entreprises ayant subi une forte chute de leur chiffre d’affaires. En général, le contribuable doit apporter la preuve à l’administration fiscale qu’il remplit cette dernière condition. Dans quelques pays, les allégements sont accordés au cas par cas (c’est‑à‑dire que l’entreprise doit demander explicitement à en bénéficier). Enfin, certains pays ont préféré cibler non pas les secteurs et les entreprises les plus touchés par le COVID-19 mais les petites et moyennes entreprises (PME) ou les entreprises individuelles, car elles devront être soumises à des contraintes de liquidité plus lourdes que d’autres.

Dans les économies émergentes et en développement non membres de l’OCDE ou du G20, le type de mesures le plus couramment adopté consiste en un report du paiement des impôts. Il représente 45 % du nombre total des mesures signalées par les pays en développement et émergents non membres de l’OCDE ou du G20. Un allongement des délais de dépôt des déclarations et un assouplissement des plans de règlement des dettes fiscales ont aussi été fréquemment mis en œuvre. Des exonérations fiscales, destinées en particulier au secteur du tourisme, ont été introduites dans quelques pays (comme le Cambodge, le Kazakhstan ou l’Ouzbékistan).

 2.3. Mesures en faveur des ménages

 2.4. Mesures en faveur de l’investissement et de la consommation

Un nombre limité de pays de l’OCDE et du G20 ont pris des mesures pour soutenir l’investissement et la consommation. Les mesures en faveur de l’investissement ont notamment consisté à relever temporairement les seuils d’abandon des actifs de faible valeur (Australie, Nouvelle‑Zélande) et à accélérer l’amortissement (en Australie, par exemple). L’Indonésie a exonéré de droits à l’importation les entreprises de l’industrie manufacturière dans 19 secteurs pour une période de six mois. L’Italie a introduit un crédit d’impôt pour les sociétés pour les frais de désinfection du lieu de travail. Quelques pays se sont aussi efforcés de soutenir la consommation à travers des réductions temporaires du taux normal et des taux réduits de TVA (comme en Chine, à Chypre et en Norvège).

Les mesures en faveur de l’investissement et de la consommation ont été plus largement déployées dans les pays non membres de l’OCDE ou du G20. Ainsi, le Kenya a ramené le taux de l’impôt sur les sociétés, ainsi que le taux supérieur de l’IRPP, de 30 % à 25 %. Pour soutenir la consommation, la Jamaïque et le Kenya ont diminué le taux normal de la TVA. Quelques pays ont aussi revu à la baisse leurs taux réduits de TVA (comme la Moldavie ou le Kazakhstan).

Plus généralement, les mesures destinées à soutenir l’investissement et la consommation ont souvent été prises par les pays qui ont été moins gravement touchés ou lorsque la crise en était encore à un stade précoce (par exemple avant l’imposition de mesures de confinement et d’atténuation strictes). Dans les pays où le confinement a été mis en œuvre après l’introduction de telles mesures, leurs effets immédiats pourraient s’en trouver largement atténués (voir la section 3.1).

 2.5. Mesures destinées à soutenir le secteur de la santé dans sa lutte contre le COVID-19

Outre les mesures de confinement et d’atténuation, les pays ont adopté des mesures pour renforcer les soins aux malades et réduire la pression exercée sur les systèmes de santé (OCDE, 2020[6]). Plusieurs pays de l’OCDE et du G20 ont introduit des mesures pour faciliter les importations d’intrants médicaux afin de lutter contre le COVID-19. Il a fréquemment été décidé de supprimer de façon temporaire les droits d’importation sur les médicaments ainsi que les appareils et le matériel sanitaires. Ces exonérations s’accompagnent souvent de mesures visant à simplifier et à accélérer les procédures de dédouanement.

Certains pays de l’OCDE et du G20 ont aussi prévu un traitement fiscal préférentiel pour stimuler les dépenses et l’investissement liés au secteur de la santé, et notamment des mesures pour assurer la déduction de la TVA en amont sur les dons d’articles effectués par des entreprises (Belgique, Chine, par exemple) et prévoir la déductibilité totale ou majorée, de l’IS ou de l’IRPP, des dons réalisés par les entreprises ou les ménages en faveur des établissements de santé (comme en Belgique, en Chine ou en Italie). La Chine a aussi mis en place des incitations spécifiques au titre de l’IS à destination des entreprises qui participent à la production du matériel essentiel à la protection contre le COVID‑19 et à l’endiguement de l’épidémie. Il s’agit notamment d’une déductibilité fiscale intégrale des investissements réalisés dans les équipements nécessaires à l’accroissement de la capacité de production. Contrairement aux règles fiscales traditionnelles, l’ampleur des investissements n’est pas plafonnée, de sorte que les investissements de grande envergure bénéficient aussi d’une déductibilité immédiate. La Chine a également introduit des exonérations de l’IRPP pour les primes et les aides versées au personnel médical qui lutte contre le COVID‑19.

Les mesures destinées à soutenir le secteur de la santé ont été largement adoptées dans les pays émergents et en développement qui ne sont pas membres de l’OCDE ou du G20. La plupart des mesures ont consisté à supprimer ou à abaisser les droits d’importation et autres taxes sur le matériel médical. Parmi les autres mesures prises figurent le versement d’indemnités spécifiques au personnel médical et aux agents de l’immigration (Malaisie), ainsi que de sommes forfaitaires aux travailleurs du secteur de la santé testés positifs au COVID-19 (Moldavie).

 3.1. Défis à relever et rôle de la politique fiscale pendant le confinement

 3.2. Enseignements tirés à ce jour des mesures fiscales nationales

Les pays ont pris sans tarder des mesures sur le plan budgétaire, monétaire et financier, bon nombre d’entre eux adoptant une approche par étapes. D’une manière générale, les mesures fiscales ont été adoptées rapidement. Certains pays ont procédé pas à pas, en prolongeant et en élargissant les programmes initiaux en fonction de l’évolution de la situation, ce qui semble judicieux compte tenu de la grande incertitude associée à la crise.

La plupart des mesures à court terme sont temporaires. Cela correspond à une approche par étapes, où les mesures prises par les pouvoirs publics sont périodiquement réévaluées. Le fait de signaler clairement que ces mesures sont temporaires limite aussi le risque que des groupes de pression ne fassent du lobbying pour obtenir des modifications du système fiscal plus pérennesnon souhaitables à plus long terme. Il pourrait aussi être judicieux de limiter dans le temps le report des délais de déclaration, notamment pour s’assurer que les autorités disposent des données nécessaires pour suivre les effets de la crise. Les déclarations fiscales, effectuées notamment par des systèmes de facturation en ligne, jouent un rôle important pour évaluer et gérer les risques en termes de conformité et de recettes fiscales, mais aussi pour identifier les secteurs les plus durement touchés qui doivent donc être soutenus en priorité. Lorsque les administrations fiscales choisissent de mettre fin à ces reports à titre d’information, des mesures d’accompagnement pourraient être mises en place pour éviter que cela ne génère des problèmes de trésorerie accrus pour les entreprises.

La majorité des pays ont adopté une approche large, en recourant à la fois à des outils de relance budgétaire et à des aides financières (impôts, prestations, garanties d’emprunt, par exemple). Les pays devraient en effet étudier toute la palette d’outils dont ils disposent afin d’apporter les réponses les plus efficaces. Ils pourraient procéder en continu à une analyse comparative de leurs mesures de soutien et de celles d’autres pays et se demander s’ils utilisent toute la gamme des leviers de l’action publique auxquels ils ont accès.

D’une manière générale, les objectifs et la conception des mesures à court terme en faveur des entreprises semblent appropriés. Fournir un soutien aux liquidités des entreprises, notamment au moyen d’un report de l’impôt, a constitué une priorité pour la plupart des pays. Un tel report s’avère particulièrement utile pour soutenir la trésorerie en temps opportun lorsqu’il s’applique aux impôts dus tout au long de l’exercice comptable et dans des délais relativement brefs, comme la TVA, les charges sociales ou les droits de douane et d’accise.

De nombreux pays ont aussi introduit des mesures pour aider les entreprises à conserver leurs salariés, lesquelles avaient fait la preuve de leur efficacité pendant la récession de 2008-09. Une étude de l’OCDE (OCDE, 2010[16]) (Hijzen et Venn, 2011[17]) montre en effet qu’en réponse à la récession de 2008‑09, de tels dispositifs ont permis de réduire sensiblement les pertes d’emplois tout en apportant une aide au revenu aux travailleurs dont le temps de travail avait été réduit. Cette étude montre aussi qu’il est important de fixer des délais clairs et crédibles pour ces mesures, afin d’éviter d’enfermer les travailleurs dans des emplois ou des entreprises non viables, notamment lorsque la reprise s’accélère (OCDE, 2010[18]).

De nombreux pays ont rapidement pourvu à la nécessité de fournir une aide au revenu aux ménages touchés. L’aide au revenu octroyée aux ménages figure également parmi les composantes essentielles des programmes mis en place par les pays, notamment au bénéfice des ménages les plus vulnérables et les plus durement touchés (travailleurs malades, chômeurs et travailleurs indépendants), même si le niveau et le type de ciblage varient selon les pays (voir ci‑dessous). De nombreux pays ont aussi étendu les indemnités pour arrêt maladie et les allocations chômage aux travailleurs qui ne bénéficient d’aucune autre protection. Ces mesures se justifient tout particulièrement puisque les travailleurs non conventionnels ont été frappés de plein fouet par la crise et qu’il serait nécessaire de les aider financièrement pour les encourager à respecter les mesures de confinement et d’atténuation. Les pays pourraient continuer de s’efforcer de cibler toutes les catégories de la population touchées, y compris celles qui, d’habitude, pourraient ne pas être correctement protégées par les systèmes de protection sociale.

La plupart des mesures à court terme prises à ce jour ont été destinées aux ménages et aux secteurs les plus touchés, même si le niveau et le type de ciblage varient. Destiner l’aide aux contribuables qui en ont le plus besoin permet d’abaisser les coûts budgétaires tout en évidant d’aider ceux pour lesquels elle ne consisterait pas une nécessité. Il en résulte aussi que les personnes qui sont dans le besoin peuvent percevoir une aide plus conséquente. Durcir le ciblage implique néanmoins que l’accès à l’aide sera plus compliqué et demandera plus de temps. À court terme, lorsque l’aide est une nécessité impérieuse et qu’il est difficile d’identifier les plus touchés, le ciblage peut conduire à une aide insuffisante. L’importance du ciblage mis en place dans les différents pays a aussi été liée, en partie, à la conception des systèmes de protection. Dans les pays où ces systèmes sont largement développés, l’aide apportée pour faire face à la crise a été plus étroitement ciblée sur les personnes qui ont le plus souffert et qui sont moins bien couvertes par les dispositions des systèmes de protection sociale existants (comme les travailleurs indépendants). Dans les autres pays, une aide plus large a souvent été apportée.

Les responsables de l’action publique devraient s’assurer que les mesures annoncées sont efficaces et, si possible, correctement ciblées. À moins que les incitations fiscales à l’investissement ne stimulent fortement la production indispensable pour faire face à la crise sanitaire (équipements de protection etc.), leur principal effet ne se fera peut‑être sentir qu’après la crise pour la plupart des entreprises. Les baisses de taux de l’IS bénéficieront principalement aux sociétés qui continuent de réaliser des bénéfices. Les réductions des taux de TVA sont moins efficaces puisque les options sont très limitées en matière de consommation, et il pourrait être difficile de revenir en arrière une fois qu’elles auront été introduites, même de façon temporaire. Il apparaît également que l’impact de la baisse des taux de TVA sur la consommation et sur les prix à la consommation pourrait être de courte durée. Dans les pays qui ont accordé une aide aux entreprises uniquement sur demande, les administrations ont parfois été submergées. Les pays pourraient essayer d’accorder ces aides de façon automatique et rapide, notamment pour les PME qui ne seraient pas au fait des programmes mis en place. D’une manière générale, il sera préférable d’utiliser les mécanismes et les systèmes existants plutôt que d’en créer de nouveaux.

Les mesures de soutien de la trésorerie pourraient être envisagées plus avant. Les pays qui n’ont pas encore adopté de mesures pour soutenir la trésorerie des entreprises pourraient s’engager sur cette voie. Une accélération des remboursements de TVA, un assouplissement des procédures d’exonération de la TVA sur les créances irrécouvrables et une extension temporaire des régimes optionnels de comptabilité de caisse pourraient soutenir sensiblement la trésorerie des entreprises et pourtant, seul un nombre restreint de pays y ont recouru à ce jour. Ces outils pourraient être envisagés, même s’il convient de mettre en œuvre de telles mesures avec soin pour éviter toute augmentation des risques d’abus.

 3.3. Mesures supplémentaires en faveur des entreprises et des ménages

Si la crise sanitaire perdure, plusieurs mesures existantes pourraient être prolongées ou ajustées et de nouvelles mesures envisagées. Ainsi, à mesure que la crise et la phase de confinement se poursuivent, les risques de liquidité peuvent se transformer en risques de solvabilité pour de nombreuses entreprises (voir aux graphiques 3.1 et 3.2 des informations générales sur l’évolution de l’endettement des entreprises et des ménages au cours des dernières années), ce qui nécessiterait de durcir les mesures existantes ou d’en introduire de nouvelles. De plus, il faudra peut‑être revoir la couverture de l’aide en faveur des ménages à mesure que les répercussions des chocs sanitaires et économiques évolueront. Les décideurs politiques devraient continuer de réagir avec célérité.

Mesures supplémentaires en faveur des entreprises

Envisager de revoir les mesures en faveur des entreprises en cas d’accentuation des risques de solvabilité

La phase de confinement se poursuivant, les risques de solvabilité pourraient prendre de l’ampleur en plus des problèmes de liquidités.Il a été indiqué, à la section 2, la manière dont de nombreux gouvernements ont soutenu les entreprises grâce à un report du paiement de l’impôt dû et à d’autres mesures visant à améliorer la trésorerie. Néanmoins, si la forte contraction de la demande des consommateurs et des entreprises persiste, de nombreuses entreprises risquent de faire faillite, même si elles bénéficient d’un apport de liquidités substantiel. Le système d’impôts sur les sociétés peut être mis à contribution pour soutenir les liquidités et la solvabilité des entreprises, au moyen d’un report de l’impôt, mais aussi d’une réduction de l’impôt dû.

 

Graphique 3.1. La dette des entreprises au niveau mondial a augmenté ces dernières années

Note : Les chiffres reposent sur une analyse de 83 842 obligations de sociétés émises par des sociétés non financières (émetteurs uniques) de 114 pays.

Source : (Çelik, G. Demirtaş et M. Isaksson, 2019[19]) ensemble de données de la série consacrée par l’OCDE aux marchés financiers http://www.oecd.org/corporate/Corporate-Bond-Markets-in-a-Time-of-Unconventional-Monetary-Policy.htm

Les risques de liquidité et de solvabilité peuvent varier selon les entreprises, et ils sont plus élevés pour les sociétés qui appartiennent aux secteurs les plus touchés par les mesures de confinement et d’atténuation et pour celles qui fournissent des produits intermédiaires à ces entreprises. Les PME peuvent avoir moins facilement accès aux prêts relais que les grandes entreprises et bénéficier dans une moindre mesure des dispositions prises en urgence par les autorités monétaires. Les PME sont très présentes dans les secteurs du tourisme et de l’hébergement, lesquels ont subi de plein fouet les mesures de confinement et d’atténuation. Leurs crises de liquidités risquent donc davantage de se transformer en problèmes de solvabilité. Les entreprises multinationales peuvent aussi connaître des difficultés en termes de liquidité et de solvabilité, mais elles possèdent souvent des liquidités plus importantes. Le ciblage des mesures pourrait se concentrer sur les secteurs les plus touchés par le confinement, en prévoyant des aides plus conséquentes pour les PME, et sur les secteurs dans lesquels le risque d’emploi est le plus élevé.

La prolongation du report de l’impôt peut être utilisée pour soutenir le bilan des entreprises. Le report illimité de l’impôt – qui implique de décaler dans le temps le paiement de l’impôt dû sans intérêts supplémentaires – équivaut, sur le plan économique, à un prêt sans intérêt en faveur des entreprises. Apporter une telle aide via le système fiscal au lieu d’accorder des prêts sans intérêt par l’intermédiaire du système bancaire permettrait de cibler plus d’entreprises plus rapidement. Les administrations fiscales devraient aussi tenir compte des informations plus pertinentes (comme les déclarations d’impôt, et notamment les renseignements financiers et fiscaux des années précédentes) pour s’assurer que l’aide est accordée à un plus grand nombre d’entreprises qui en ont besoin.

 

Graphique 3.2. On observe un endettement substantiel des entreprises à court terme et des ménages dans certains pays

Note : Les séries sont corrigées de telle manière que 100 = T4 2004 afin de faire ressortir les variations en %.

Source : Réserve fédérale de Saint-Louis. Ce chiffre se rapporte uniquement aux États-Unis.

Les mesures de soutien à la trésorerie pourraient être renforcées en étendant les mesures de report en arrière des pertes aux entreprises cibles qui sont actuellement en situation de déficit. Élargir les mesures de report en arrière des pertes, par exemple en allongeant les délais ou en relevant les plafonds de remboursement, pourrait s’avérer particulièrement efficace en raison des effets contracycliques de ces mesures. De plus, celles‑ci présentent l’avantage de s’adresser aux entreprises déficitaires qui, d’une manière générale, ne bénéficieront pas des autres mesures fiscales comme les réductions de taux, les reports ou les exonérations. Pour les PME, il serait envisageable d’autoriser les actionnaires/administrateurs à imputer les déficits sur leur propre revenu, afin qu’ils puissent bénéficier de ces pertes sans délai. Les effets des mesures de report en avant des pertes seront moins immédiats, car les avantages fiscaux en découlant ne pourront se concrétiser qu’à la condition que les entreprises réalisent de nouveau des bénéfices, et uniquement à ce moment‑là. Ces mesures pourraient toutefois produire des effets favorables sur les décisions d’investissement en influant sur les attentes, une fois la crise sanitaire passée. La prolongation des mesures de soutien de la trésorerie devraient néanmoins éviter que des problèmes ne s’accumulent à l’avenir, faute de quoi les contribuables auront davantage de difficultés à revenir à la normale si, par exemple, les dettes atteignent un niveau intenable ou si le report des paiements entraîne de graves problèmes de trésorerie à une date ultérieure.

L’évaluation des stocks pourrait être ajustée de manière temporaire afin d’encourager les multinationales à accumuler des stocks de produits intermédiaires essentiels. Les chaînes de valeur mondiales (CVM) reposent largement sur un approvisionnement des intrants à flux tendu, les stocks représentant un coût qu’il faut de minimiser. De plus, elles possèdent rarement une redondance intégrée, ce qui les rend possiblement plus vulnérables à des interruptions ou à des baisses de la production sur certains sites, celles‑ci pouvant fortement perturber le processus de production dans son ensemble. En constituant des stocks d’intrants et de composants essentiels, il est possible de réduire la vulnérabilité des CVM, et donc d’accroître la résilience des entreprises multinationales aux perturbations futures. Ce processus peut être stimulé par l’intermédiaire du système d’impôt sur les sociétés, en autorisant les entreprises à utiliser des méthodes d’évaluation des stocks plus généreuses. Ainsi, le fait de passer d’une évaluation fondée sur la méthode premier entré premier sorti (PEPS) à celle du dernier entré premier sorti (DEPS) peut entraîner de fortes réductions du coût fiscal des stocks ; dans un environnement macroéconomique incertain, présentant un risque de remontée de l’inflation, cela diminuerait aussi l’exposition des entreprises aux risques inflationnistes.

Des mesures temporaires de réduction des taux d’imposition ou d’exonération pourraient être envisagées pour certaines entreprises et certains prélèvements. De telles mesures seraient particulièrement indiquées pour les assiettes d’imposition qui ne risquent pas de diminuer rapidement du fait de la crise, comme les impôts fonciers, les taxes sur le chiffre d’affaires ou les impôts forfaitaires. Cette approche a été mise en œuvre par la Chine au sortir de la crise (Huang et al., 2020[20]). Pour contenir l’impact sur les recettes, il peut être bénéfique de cibler ces interventions sur certaines entreprises. Les exonérations et réductions de taux de l’IS profiteraient uniquement aux entreprises qui réalisent des bénéfices et qui doivent donc régler un impôt dû en conséquence ; les entreprises déficitaires n’en tireront pas avantage. Compte tenu de leur coût budgétaire, de telles mesures devront absolument être ciblées.

Mesures concernant la TVA destinées à soutenir la trésorerie des entreprises

Des mesures fiscales indirectes pourraient alléger encore plus la pression pesant sur les liquidités et réduire le risque de solvabilité correspondant. Cela est particulièrement important s’agissant de la TVA, qui doit souvent être versée avant que les entreprises aient effectivement été payées par leurs clients (par exemple au moment de la facturation). Lorsque le volume des retards ou des défauts de paiement s’aggrave, les entreprises sont de plus en plus incitées à préfinancer la TVA sur les ventes que leurs clients n’ont pas encore payées ou qu’ils risquent de ne jamais payer – d’où des pressions accrues sur la trésorerie. Un report du paiement de la TVA, accompagné le cas échéant d’un assouplissement temporaire des procédures d’exonération de la TVA sur les créances irrécouvrables et d’un accès élargi aux régimes de comptabilité de caisse, pourrait atténuer ces conséquences défavorables. Même lorsque les clients des entreprises leur versent la TVA, le report dupaiement de cette taxe constitue un moyen d’alléger les pressions sur la trésorerie efficace et relativement facile à contrôler.

De plus, les gouvernements jugeront peut-être utile d’envisager des mesures ciblées visant à reporter le paiement des droits d’accise pour les secteurs les plus vulnérables, comme l’hôtellerie et la restauration. Le ciblage est important, notamment pour éviter toute perte de recettes inutile, par exemple en accordant un report de paiement des droits d’accise aux chaînes grand public, qui peuvent avoir capté une part importante de la consommation – d’alcool, notamment – perdue par les cafés et les restaurants et qui risquent moins de connaître des problèmes de trésorerie.

L’accélération des remboursements de TVA pourrait contribuer à améliorer la trésorerie des entreprises, à condition de limiter attentivement les risques de fraude. Si la TVA en aval diminue pour de nombreuses entreprises du fait d’un recul des ventes, la TVA en amont sur les charges fixes continue de croître. Cette dernière peut être importante, car de nombreuses entreprises peuvent avoir externalisé des fonctions clés ou être tenues par des obligations de paiement dans le cadre de contrats à plus long terme. Cela entraîne une augmentation des crédits de TVA, c’est‑à‑dire de la TVA due sur les charges et les investissements qui ne peut pas être imputée sur la TVA perçue sur les ventes. Cette situation peut produire un effet d’entraînement, les entreprises risquant de se trouver en défaut de paiement sur leurs factures pour éviter de supporter le coût croissant de la TVA non remboursable, et ces défaillances se répercutant à travers les chaînes d’approvisionnement. Par conséquent, les gouvernements pourraient envisager de renforcer leurs capacités administratives pour accélérer le traitement des demandes de remboursement de TVA, tout en limitant les risques de fraude grâce à une gestion du risque lié au non-respect des obligations fiscales. Il peut s’agir notamment de plafonner le montant des remboursements accélérés ou de les réserver aux contribuables qui affichent des antécédents satisfaisants en matière de conformité.

Dans l’ensemble, les mesures fiscales en faveur des entreprises devraient tenir compte du niveau de développement économique du pays. Dans de nombreux cas, accorder des réductions, des exonérations ou un report du paiement des impôts, des cotisations de sécurité sociale ou de la TVA constitue un canal essentiel pour apporter une aide aux entreprises et aux ménages. Néanmoins, lorsque ces prélèvements ne représentent pas une large proportion de la structure fiscale ou que les modifications pouvant être apportées à l’action publique sont limitées pour des raisons juridiques ou pratiques, il faudrait peut‑être envisager d’apporter des changements à d’autres prélèvements, comme les charges sociales ou les droits d’accise. Dans les pays confrontés à des difficultés de financement, ces mesures devraient être ciblées de manière attentive afin de parvenir au meilleur équilibre possible entre soutien à l’économie et viabilité budgétaire. Les pays en développement qui tirent une part substantielle de leurs recettes de l’IS ou de la TVA acquittés par les multinationales étrangères pourraient envisager de cibler les aides sur le secteur national et en particulier sur les PME ou les micro‑entreprises nationales. Ceci présente l’avantage de réduire les difficultés de financement qui pourraient être plus marquées, tout en apportant tout le soutien possible au secteur national.

Mesures supplémentaires en faveur des ménages

La poursuite de la crise induit des risques conséquents pour les ménages. De nombreux pays ont connu une hausse du chômage sans précédent. Même lorsque cette situation est due au confinement et est temporaire, les relations existant sur le marché du travail, une fois disparues, ne se rétablissent pas du jour au lendemain. Sur ce marché, l’appariement est coûteux et lent, si bien que le recul du chômage devrait être moins rapide que sa progression, comme ce fut le cas après la CFM. Les ménages dont certains membres ont été directement touchés par le virus pourraient voir leur situation financière se détériorer, en particulier lorsque la protection sociale est moins développée. Cela pourrait alors avoir des conséquences néfastes pour le reste de l’économie.

Des pays différents auront besoin de mesures différentes en fonction de l’évolution des mesures de confinement et d’atténuation et des restrictions sur l’activité économique, ainsi que des risques qu’ils jugent les plus sérieux. Ceci est tout particulièrement vrai lorsque ces mesures doivent être maintenues pendant une période plus longue, ou de nouveau mises en place au bout d’un certain temps et deviennent donc plus coûteuses.

Certains arguments militent en faveur d’un élargissement de l’aide aux salaires et au revenu accordée par les gouvernements. Nombre d’entre eux ont déjà instauré des mesures à cet effet (voir la section 2). Le fait de maintenir les travailleurs dans leur poste actuel en réduisant leur temps de travail ou leur salaire grâce à des dispositifs de chômage partiel soutient les dépenses des ménages, peut améliorer le respect des mesures de confinement et d’atténuation, contribue à préserver les liens avec le marché du travail et peut limiter les difficultés financières et la contagion économique.

Les systèmes de protection sociale atténuent les pertes de revenu des ménages et contribuent à stabiliser l’économie. Dans la majorité des pays, les allocations chômage remplacent une large proportion du salaire des personnes ayant perdu leur emploi, et certains pays ont facilité l’accès à ces prestations ou les ont rendues plus généreuses (section 2). Si la crise perdure, dans la plupart des pays, les chômeurs basculeront progressivement vers des prestations de revenu minimum (aide sociale), qui sont moins généreuses mais assurent un niveau de vie sommaire. Les pays devraient procurer aux bénéficiaires des allocations chômage une aide à l’emploi « active », en favorisant et en imposant une recherche d’emploi active. Si la reprise est lente et que la demande de main‑d’œuvre demeure atone, les services publics de l’emploi devront aider les travailleurs à mettre à profit cet allongement de leur période de chômage pour mettre à jour et développer leurs compétences en les inscrivant à des formations de qualité.

Les économies de l’OCDE devraient s’attendre à devoir maintenir les dépenses publiques consacrées aux prestations sociales à un niveau élevé sur une longue période. Tel pourrait être le cas si la phase de confinement et d’atténuation dure plus longtemps que prévu, ou si le taux de chômage ne recule que lentement pendant la reprise qui s’ensuivra. Des dépenses sociales publiques élevées pourraient alimenter les difficultés en termes d’assainissement budgétaire, en particulier après que la dette publique aura augmenté au cours de la première réaction à la crise. Pendant la CFM, certains des pays dont les taux de chômage avaient connu les plus fortes hausses se sont vus contraints de réduire l’accès aux prestations ou leur montant de manière procyclique afin de limiter leurs dépenses. Cela a privé les ménages vulnérables d’une aide au revenu dont ils avaient grandement besoin et empêché les filets de protection sociale de remplir efficacement leur rôle de stabilisateurs automatiques (OCDE, 2014[21])

Les dispositifs de chômage partiel et autres mesures d’aide aux salaires peuvent être efficaces pour les salariés, mais une attention particulière pourrait être portée aux travailleurs non conventionnels et à ceux du secteur informel. Il est particulièrement difficile d’apporter une aide à ces travailleurs car ils ne remplissent pas toujours de déclaration d’impôt, notamment lorsque leurs revenus sont bas ou si l’économie informelle y est développée (OCDE, 2020[5]). Ces travailleurs risquent également de contrevenir aux mesures de confinement et d’atténuation lorsque leur situation financière est tendue. Dans certains pays, les travailleurs indépendants et informels ont été admis au bénéfice de l’assurance chômage et des congés maladie ont été accordés aux indépendants, ces derniers bénéficiant d’une aide au revenu inférieure à celle des autres travailleurs (voir le graphique 3.3).

Les pays ayant mis en place des taxes sur les paiements mobiles et les transferts de fonds pourraient envisager de les supprimer temporairement (Steel et Phillips, 2020[22]). L’utilisation des téléphones portables pour les transactions financières est particulièrement répandue en Afrique, et a largement contribué à la réduction de l’exclusion financière. Ces dernières années, plusieurs pays ont aussi introduit des taxes sur les transactions mobiles. Une suppression temporaire de ces prélèvements pourrait contribuer à encourager le recours à ces paiements en remplacement des espèces, et réduire ainsi le risque d’infection lié aux transactions en espèces. Certains opérateurs téléphoniques ont déjà accepté de supprimer leurs frais pour réduire les échanges physiques d’espèces.

Réduire le coût des transferts de fonds pourrait avoir des répercussions pour de nombreux pays en développement. Les transferts de fonds représentent une source de financement vitale dans de nombreux pays, avec 3.5 % du PIB en Afrique en 2017 (c’est‑à‑dire plus que l’aide publique au développement et l’IDE réunis), mais leur coût reste élevé, notamment en Afrique où il atteint en moyenne 8 % du montant des transactions (Banque européenne d’investissement, 2020[23]). Ramener ces frais de transaction au niveau des ODD, soit 3 %, permettrait d’économiser 4.3 milliards USD sur les transferts à destination de l’Afrique. Même si des taxes spécifiques sur les transferts de fonds n’ont été mises en place que de manière isolée, les frais sont souvent élevés, et une action coordonnée pourrait contribuer à les faire baisser.

 

Graphique 3.3. L’aide apportée aux travailleurs non conventionnels est souvent plus limitée

Aide globale aux personnes d’âge actif, 2014-15

Note : Comparaison des montants prévus des prestations perçues sur l’année entière entre : i) un adulte d’âge actif valide qui est sans emploi, a cessé d’exercer un emploi salarié à plein temps rémunéré au salaire médian au cours des deux dernières années, et vit dans un ménage de deux adultes sans enfant à faible revenu (« situation de référence : emploi antérieur traditionnel », symboles en triangle) ; et ii) une personne qui partage les mêmes caractéristiques, si ce n’est qu’elle a exercé une forme d’emploi atypique : principalement un emploi à temps partiel, principalement une activité indépendante, ou une activité professionnelle jalonnée d’interruptions au cours des deux années qui ont précédé l’année de référence (« emploi antérieur atypique », symboles clairs et foncés en losange). Des résultats supplémentaires concernant d’autres catégories de travailleurs non conventionnels sont disponibles pour certains pays. La signification statistique porte sur l’écart entre la situation de référence et les situations comparées (intervalle de confiance de 90 %). Les étudiants à plein temps et les retraités sont exclus de l’échantillon. Les caractéristiques précises des données et des spécifications du modèle sont décrites succinctement dans l’encadré 7.3 et présentées de façon plus détaillée dans (Fernández, Immervoll et Pacifico, à paraître[24]). La source des données, les statistiques de l’Union européenne sur le revenu et les conditions de vie (EU‑SILC), couvre des pays supplémentaires, mais qui n’ont pas été retenus pour les raisons suivantes : la taille effective de l’échantillon était faible (par ex. Irlande et Lituanie), les microdonnées requises n’étaient pas disponibles (Allemagne), certaines variables importantes relatives au statut d’emploi ne sont consignées que pour une personne par ménage (Danemark, Finlande, Pays‑Bas et Suède) ou les informations relatives au revenu et aux prestations reçues étaient incomplètes ou en partie contradictoires (Norvège).

Source : Perspectives de l’emploi de l’OCDE : l’avenir du travail (OCDE, 2019[25]),

 3.4. Considérations liées à l’administration fiscale et à la mise en œuvre

 4.1. Assouplir les mesures à court terme de manière progressive et prudente

À mesure que les économies se redresseront, il sera possible de réévaluer de nombreuses mesures à court terme et de stimuler la dynamiqueéconomique. Dans certains cas, l’octroi d’un soutien durable aux ménages, notamment par des allocations chômage, peut réduire l’activation du marché du travail. L’apport d’une aide prolongée aux salaires peut aussi décourager les mouvements de personnel là où ils sont nécessaires, notamment dans les pays où le taux de remplacement net des allocations chômage est traditionnellement élevé (OCDE, 2020[5]). De même, une prolongation des aides aux entreprises peut pérenniser des sociétés « zombies » qui n’auraient pas survécu en l’absence des mesures de confinement et d’atténuation. Les réductions et le report du paiement des impôts peuvent aussi peser sur la capacité de recouvrer des recettes à moyen terme.

Les mesures à court terme devraient être supprimées en évitant toute augmentation brutale des dettes fiscales. La levée de mesures comme le report de l’impôt devrait se faire d’une manière telle que lorsque le paiement des impôts a effectivement été reporté, les dettes fiscales importantes ne créent pas de « falaises », qui risqueraient d’entraîner des problèmes de solvabilité pour les entreprises en cours de redressement et de mettre en péril la reprise. Cet objectif pourrait être atteint en répartissant les paiements d’impôts sur plusieurs exercices, en établissant une assiette d’imposition moyenne sur plusieurs années (pour les taxes sur le chiffre d’affaires ou les cotisations de sécurité sociale), et en prévoyant une possibilité de report en avant des pertes pour les entreprises.

Les mesures relevant du confinement et de la reprise peuvent coexister. Comme indiqué précédemment, la sortie de crise pourrait ne pas se faire sans heurt ou sans difficulté. Les mesures de confinement et d’atténuation peuvent subsister ou être de nouveau instaurées après avoir été levées, ou le déconfinement peut être partiel. Le rythme et l’ampleur de l’assouplissement des mesures de confinement et d’atténuation peuvent aussi varier selon les pays et les régions, ce qui peut entraîner des chocs durables sur l’offre et une baisse de la productivité des entreprises. La combinaison des mesures de confinement et de soutien de la reprise devrait donc rester étroitement liée à la nature des mesures de confinement et d’atténuation mises en place. Ainsi, en cas d’assouplissement partiel, les entreprises qui restent soumises à des mesures de confinement et d’atténuation (dans les secteurs des voyages internationaux, du sport ou de la musique, par exemple) pourraient toujours avoir besoin d’un apport de liquidités ou d’un soutien à la solvabilité, même si ces mesures sont assouplies pour d’autres secteurs.

Si l’assouplissement des mesures de confinement est plus rapide que prévu, la demande sous‑jacente pourrait être forte dans l’ensemble de l’économie. Les décideurs politiques doivent contrôler et adapter activement les mesures de relance pour éviter que l’association d’une demande sous‑jacente et de mesures de relance ne génère une inflation excessive et que ces mesures conduisent à de mauvais investissements ou à des bulles (Wong, 2011[28]). Tel est notamment le cas pour les pays où la gouvernance peut être moins solide, l’inflation historiquement plus élevée et les taux de change plus instables.

 4.2. Mettre en place des mesures de relance efficaces

Faire en sorte que la demande de biens de consommation et d’investissement soit solide est essentiel pour la reprise. Les décideurs politiques devraient créer les conditions permettant de renforcer la consommation et l’investissement. Les programmes de relance devront être calibrés pour différents pays, en fonction de l’ampleur de l’écart de production provoqué par la crise. Les trains de mesures de relance budgétaire devraient être temporaires, faire l’objet d’une communication claire et ne pas créer de déficits permanents. La communication doit permettre de s’assurer que la relance conduit à un raffermissement de la demande, et pas uniquement au remboursement de dettes existantes ou à l’accroissement des épargnes.

L’aide en faveur des ménages pourrait cibler les moins aisés. Une telle mesure pourrait être plus inclusive (section 4.3) et produirait un effet multiplicateur plus élevé, certaines études montrant que par rapport aux autres ménages, les ménages à faible revenu sont davantage susceptibles de dépenser que de mettre de côté le revenu disponible supplémentaire perçu grâce aux plans de relance budgétaire (Sahm, Shapiro et Slemrod, 2010[29] ; Parker et al., 2013[30] ; Broda et Parker, 2014[31]). Il faudrait en particulier veiller à ce que ces mesures bénéficient aux catégories qui ne sont pas correctement couvertes par les outils budgétaires classiques, par exemple parce qu’elles exercent essentiellement leur activité dans le secteur informel.

Les responsables de l’action publique devraient privilégier les mesures de relance permettant de favoriser une reprise rapide et de limiter les gains exceptionnels. Une accélération de l’amortissement autorisé pourrait être envisagée, tandis que les baisses d’impôts sur les revenus du capital et les plus‑values, et de vastes réductions de l’IS pourraient s’avérer moins efficaces. Les décideurs politiques pourraient aussi éviter les mesures qui influent essentiellement sur le calendrier de la consommation ou de l’investissement, mais qui n’ont qu’un impact limité sur le comportement global, comme les réductions de l’impôt sur les plus‑values.

Une coordination internationale peut renforcer considérablement l’efficacité de la relance. Même si le coût de la crise sanitaire et économique ne sera pas symétrique ou nécessairement synchronisé dans les différents pays, aucun ne pourra enrayer seul la crise économique, et une inaction collective ou une action essentiellement non coordonnée voire unilatérale alourdirait les coûts sociaux et économiques totaux. Un effort international permettrait donc d’endiguer la crise économique plus efficacement et les gouvernements pourraient y contribuer en fonction de leur poids économique relatif en augmentant conjointement les dépenses budgétaires (OCDE, 2020[32]). Les gouvernements qui introduisent un plan de relance trop précoce, trop important ou isolé pourraient être confrontés à des difficultés de financement ou à des phénomènes d’asymétrie de devises. Les institutions internationales peuvent avoir un rôle important à jouer pour faciliter la coordination des politiques de relance.

 4.3. Veiller au caractère inclusif de la reprise

L’exposition aux risques sanitaires ou financiers est très variable, les ménages et les travailleurs plus vulnérables étant probablement beaucoup plus exposés. Les travailleurs du secteur de la santé (dont 70 % sont des femmes) ont été les plus exposés aux risques sanitaires, suivis de ceux du secteur des soins (des personnes âgées, notamment) et d’autres secteurs essentiels (distribution et livraison de produits alimentaires, industrie pharmaceutique, enlèvement des ordures ménagères, par exemple). L’exposition aux risques de revenu ou d’emploi découlant du confinement est tout aussi hétérogène. En particulier, les emplois qui se prêtent au travail à distance sont généralement très qualifiés et bien rémunérés. Aux États‑Unis, par exemple, si 62 % des travailleurs appartenant au 25e centile supérieur peuvent travailler à domicile, ce chiffre tombe à moins de 10% dans le 25e centile inférieur (Bergamini, 2020[33]). Les conditions de logement des moins aisés peut aussi limiter leur capacité de télétravail. Les travailleurs en contrat temporaire, parmi lesquels les femmes sont généralement surreprésentées, sont également confrontés à des risques de perte de revenu et d’emploi plus élevés face à la crise en cours. Enfin, les épargnes dans lesquelles les ménages à bas revenus peuvent puiser et utiliser comme amortisseur en cas de difficultés sont moins importantes. L’expérience de la CFM montre que si les centiles supérieur et inférieur de la distribution des revenus ont été durement touchés dès le début de la crise, les revenus des ménages appartenant au centile supérieur ont augmenté, contrairement à ceux du centile inférieur (base de données World Wealth and Income).

La politique menée peut contribuer à éviter que les répercussions inégales de la crise n’accentuent les inégalités. Cet objectif peut être atteint en maintenant et en ciblant l’aide apportée aux ménages à bas revenu, notamment au moyen de mécanismes ayant fait leurs preuves, comme les crédits d’impôts sur les revenus du travail ou les crédits d’impôts accordés aux familles à bas revenu avec enfants. Comme indiqué, de telles mesures pourraient aussi étayer la reprise économique, ces ménages étant davantage susceptibles de dépenser ce revenu supplémentaire que les ménages à haut revenu. Il faudrait aussi s’efforcer de soutenir ceux qui restent largement exclus du système, et notamment les travailleurs informels et les sans‑abris.

Les mesures prises pourraient viser à réduire la vulnérabilité des travailleurs indépendants et des travailleurs à la demande. Ces travailleurs jouissent rarement du même niveau de protection sociale que les salariés classiques et disposent généralement d’un pouvoir de négociation moins important. Ils sont aussi fortement représentés dans une partie des secteurs qui ont été les plus durement touchés par la crise sanitaire et économique (chauffeurs de taxi, propriétaires de petits magasins ou de restaurants, artistes, etc.). La crise a mis au jour leur forte vulnérabilité. Plusieurs pays ont temporairement élargi les congés maladie et les allocations chômage aux travailleurs non conventionnels, et il faudrait peut‑être envisager de renforcer leur protection sociale à plus long terme.

Les responsables de l’action publique devraient s’employer à réparer les dommages subis par le marché du travail. La réduction du chômage est non seulement une conséquence mais aussi un facteur de la reprise économique. Il convient peut‑être de développer les mesures d’activation du marché du travail dans les secteurs où le chômage a le plus progressé.

Une coopération internationale s’impose pour soutenir les pays en développement. La pandémie a montré qu’à l’échelle mondiale, les pays ne sont pas plus en sécurité que le plus vulnérable d’entre eux. Pour réduire le risque de pandémies futures, de nombreux de pays en développement devront sensiblement améliorer leur résilience et auront besoin d’aide pour y parvenir. Plus généralement, l’aide internationale devrait être maintenue pour favoriser la reconstruction de leur économie après le choc. Si des progrès ont été réalisés ces dernières années en matière de coopération fiscale internationale, les avantages en découlant ne se sont pas encore concrétisés dans beaucoup de pays en développement, notamment les économies à bas revenu et à faible capacité ; il faudra donc poursuivre les travaux au niveau international pour que ces pays soient en mesure d’imposer efficacement les activités transfrontières et les actifs détenus à l’étranger. Ceci impliquera un soutien financier, et notamment une assistance à la mise en place de systèmes fiscaux numérisés, mais plus important encore, un examen des normes et des instruments internationaux.

 4.4. Cibler l’aide aux entreprises en fonction des besoins et des bénéfices sociaux

Lorsque les mesures de soutien à l’économie mises en place pendant la période de confinement et d’atténuation seront progressivement levées, l’investissement pourrait être stimulé. Une accélération de l’amortissement autorisé ou des incitations à l’investissement similaires pourraient être envisagées pour soutenir l’investissement intérieur. Ces incitations pourraient concerner principalement les investissements permettant de réduire les risques futurs et d’accroître la résilience. Elles pourraient s’adresser en priorité aux secteurs qui ont le plus souffert de la crise sanitaire et économique.

Une reprise différenciée pourrait nécessiter une aide différenciée. Ainsi, on observera peut‑être un rattrapage de la croissance dans les secteurs manufacturiers lorsque les consommateurs compenseront les achats perdus et que les entreprises reconstitueront leurs stocks (bien que ce phénomène puisse dépendre de la dette contractée par les entreprises pendant la phase de confinement). Il peut en résulter des tensions inflationnistes dans ces secteurs. Dans le secteur tertiaire toutefois, la consommation perdue par les ménages pourrait ne pas être compensée ou ne l’être que très partiellement, ce qui donne à penser que le rythme de la reprise pourrait être moins soutenu2. Certains pans du secteur tertiaire pourraient aussi se redresser plus lentement que d’autres (comme le tourisme). De même, dans une partie des pays qui auront les premiers surmonté la crise sanitaire, les secteurs intervenant dans les chaînes d’approvisionnement mondiales pourraient connaître une reprise limitée jusqu’à ce que la crise sanitaire s’atténue chez leurs partenaires commerciaux. Il conviendrait de continuer à cibler les mesures prises (prêts bonifiés et autres subventions, ou reports d’impôt ou exonérations fiscales ciblés, par exemple) sur les secteurs les plus touchés.

Des mesures de soutien spécifiques pourraient être adoptées en faveur des entrepreneurs individuels et des propriétaires d’entreprises de petite taille, à capital fermé. D’une part, il pourrait notamment s’agir de favoriser une répartition équitable des pertes économiques subies en cas de faillite ; d’autre part, cette aide pourrait aussi être accordée pour favoriser la création de nouvelles entreprises ou diversifier celles qui existent déjà dans l’économie d’après‑crise. Ces mesures devraient donner lieu à une coordination étroite avec les politiques de crédit et financière.

Il serait aussi envisageable de réserver un traitement fiscal favorable aux investissements caractérisant par des retombées sociales positives. De telles retombées peuvent généralement s’observer dans la recherche‑développement (R‑D), mais elles peuvent être particulièrement prononcées pour les investissements qui renforcent la capacité des économies pour faire face à des épidémies, à court et à long terme. Des arguments similaires justifient le soutien aux investissements respectueux de l’environnement. Il est désormais établi que la résilience a été insuffisante, et en tant que bien public, l’action publique, notamment sur le plan fiscal, pourrait jouer un rôle à cet égard.

La gouvernance joue un rôle déterminant dans la conception des incitations à investir pour renforcer la résilience, et les pays devraient prendre en considération leur niveau de gouvernance et de développement. Les pays en développement ayant souvent peiné à concevoir des incitations fiscales efficaces, ils devraient en priorité améliorer les incitations existantes et éviter d’en introduire de nouvelles. Selon plusieurs études, de nombreuses incitations fiscales prévues par ces pays n’étaient pas nécessaires à la réalisation des investissements. Lorsqu’ils s’efforceront d’attirer les investisseurs après l’épidémie, de nombreux pays en développement devront opérer des choix difficiles entre leur volonté d’assurer un emploi aux citoyens et celle de recouvrer des recettes fiscales vitales pour les services publics. Le fait d’accroître la transparence et de renforcer la coordination régionale/internationale pour éviter un nivellement vers le bas fiscal pourrait contribuer à réduire les risques d’incitations inutiles.

 4.5. Accroître la résilience

Les efforts entrepris par les responsables de l’action publique pendant la phase de reprise pourraient accroître la résilience aux crises sanitaires futures. Premièrement, il convient de renforcer les mécanismes de surveillance épidémiologique et les infrastructures d’information sanitaire. Deuxièmement, la crise a démontré l’ importance de disposer de systèmes de santé capables de s’adapter, qui possèdent des capacités excédentaires ou ajustables leur permettant de faire face à un accroissement inattendu de la demande tout en restant efficaces. Troisièmement, la mise au point de diagnostics, de traitements et de vaccins doit être améliorée grâce à une réponse internationale coordonnée et à des incitations à accroître rapidement leur production avant même leur approbation définitive. Enfin, la crise actuelle démontre qu’une couverture maladie universelle constitue un élément essentiel de la résilience des systèmes de santé. Ces efforts nécessiteront des investissements publics supplémentaires dans le secteur de la santé. Pour les pays en développement, il faudra, pour atteindre ces objectifs, s’employer à mobiliser davantage les ressources intérieures pour financer le secteur de la santé (voir la section 5).

La résilience aux chocs économiques pourrait être améliorée par l’association de plusieurs outils. Les stabilisateurs automatiques peuvent amortir rapidement les effets d’une crise. Ils peuvent aussi encourager la demande lorsque celle-ci est en berne et accélérer la reprise. Comme indiqué précédemment, les incitations à l’investissement peuvent aussi être utilisées pour orienter les entreprises vers les investissements qui consolident la préparation aux chocs futurs et diminuent les risques à venir (comme les investissements dans la santé et la R‑D, le télétravail ou les technologies à faible intensité de carbone). Les mesures assurant de façon permanente une protection sociale accrue aux travailleurs non conventionnels réduira également leur exposition aux risques futurs.

Les mesures de soutien à la reprise contribuent également à la réalisation d’objectifs environnementaux. L’introduction d’incitations fiscales pourrait être l’occasion de prendre des engagements plus marqués en faveur de l’environnement et d’améliorer les performances des secteurs polluants qui risquent d’être particulièrement touchés par la crise. La suppression des subventions aux énergies fossiles, lorsqu’elles existent, peut paraître intéressante lorsque les besoins de financement explosent, mais une telle mesure doit s’accompagner d’allégements plus ciblés pour les ménages vulnérables.

 5.1. Impact du confinement et de l’atténuation sur les recettes

L’impact direct du COVID-19 sur les recettes fiscales, avant même que soit pris en compte celui des mesures fiscales sur les recettes, pourrait être significatif à court terme à travers le monde. L’impact sur les recettes se matérialise par différents canaux :

• Un ralentissement de l’activité économique et de l’emploi entraînera un report du recouvrement de l’IS et de l’IRPP ainsi que des paiements de sécurité sociale ou une diminution de leur montant, et donc une contraction des recettes provenant de ces impôts, des cotisations de sécurité sociale et des charges sociales. Les recettes tirées de l’IS pourraient également rester faibles pendant encore un certain temps, car les déficits enregistrés en 2020 pourront généralement faire l’objet d’un report en avant et être imputés sur les bénéfices futurs.

• Une baisse de la consommation devrait s’ensuivre, sous l’effet conjugué de l’érosion de la confiance des consommateurs et des mesures de confinement et d’atténuation adoptées. Comme indiqué à la section 1, la consommation devrait diminuer d’un tiers environ dans de nombreux pays pendant le confinement. Ce phénomène, associé à un report sur la consommation des biens de nécessité, qui sont souvent imposés à un taux nul ou exonérés de TVA, et à une augmentation de la part de la consommation publique dans le PIB, conduira à un amoindrissement des recettes provenant des impôts sur la consommation et en particulier de la TVA, même si les droits d’accises et les taxes liées à l’environnement seront également concernés. Les impôts fonciers devraient être moins touchés, car ils ne sont pas aussi directement liés au cycle économique, les diverses mesures introduites pendant le confinement pourraient avoir une incidence sur la valeur des biens et de ce fait, les impôts directement liés à la valeur des biens pourraient aussi en être affectés.

• Il en résultera également une diminution des recettes fiscales tirées du tourisme et des voyages, occasionnant des pertes directes sous la forme d’une baisse des taxes sur le tourisme, l’aviation et l’hébergement, mais aussi des pertes indirectes, notamment par un recul des recettes de TVA.

• Le prix des ressources naturelles, et principalement du pétrole, a fortement chuté ces dernières semaines, ce qui entraînera pour les pays riches en ressources naturelles une contraction des recettes provenant des droits d’accise et des redevances, et donc de celles de l’impôt sur les sociétés.

En moyenne, l’évolution des recettes fiscales suit généralement celle du PIB, mais les recettes fiscales chutent habituellement plus vite que le PIB lorsque la croissance de ce dernier est limitée ou négative (Belinga et al., 2014[34]). Pendant la CFM, les recettes fiscales ont aussi subi une chute plus marquée que celle du PIB dans la majorité des pays. L’évaluation de l’impact du COVID-19 sur le PIB mondial demeure un exercice hautement spéculatif, mais selon les premières estimations, l’impact sur les recettes fiscales sera probablement significatif, en raison de la forte baisse de l’activité, laquelle devrait accentuer encore plus les répercussions sur les recettes fiscales.

Bien que l’élément déclencheur et les effets de la CFM de 2007-09 diffèrent sensiblement de ceux de la crise actuelle, l’évolution des recettes fiscales pendant la CFM illustre l’ampleur des répercussions d’un énorme choc mondial sur les recettes, comme le montre le tableau 5.1 ci‑dessous. Entre 2007 et 2009, le ratio impôts‑PIB moyen a diminué de 1.4 % du PIB dans les pays de l’OCDE. Dans les pays non membres de l’Organisation, le recul a été plus modéré, mais néanmoins marqué : entre 2008 et 2009, l’Amérique latine et les Caraïbes (moyenne pour la région ALC) a enregistré un repli de 0.6 point de pourcentage ; et entre 2007 et 2009, l’Afrique a connu une baisse moyenne de 0.6 point, puis une nouvelle diminution, en 2010, de 0.2 point supplémentaire. En moyenne, 90 des 98 pays figurant actuellement dans la base de données mondiale des statistiques des recettes publiques de l'OCDE ont vu leur ratio impôts‑PIB reculer entre 2007 et 2010 (comprise), le repli moyen entre le maximum et le minimum enregistrés sur cette période dans chacun de ces pays s’établissant à 1.9 % du PIB. Ces chiffres tiennent compte de l’impact direct de la crise elle‑même, mais aussi de l’évolution des mesures mises en place pendant la crise. Le tableau 5.1 montre également que plusieurs années sont parfois nécessaires pour que les recettes retrouvent leur niveau d’avant la crise.

L’impact sur les recettes variera selon les pays et dans le temps. À court terme, la baisse des recettes fiscales sera particulièrement marquée dans les pays qui sont eux-mêmes durement frappés par le COVID-19 et qui imposent des mesures de confinement durant des périodes plus longues, comme dans les pays qui sont davantage exposés à l’économie mondiale par le commerce, le tourisme ou leur participation aux chaînes de valeur mondiales. À plus long terme, l’impact sur les recettes fiscales dépendra en grande partie de l’efficacité des mesures prises par les pouvoirs publics pour limiter les effets économiques de la crise, ainsi que des canaux de transmission internationaux.

Les pays pourraient enregistrer des pertes de recettes fiscales plus ou moins importantes selon leur structure fiscale (Lagravinese, Liberati et Sacchi, 2020[35] ; Sancak, Xing et Velloso, 2010[36]). Le graphique 5.1, basé sur des estimations de Dudine et Jalles (2017[37]), donne à penser que l’impôt sur les sociétés pourrait être plus sensible à de variations brusques du PIB. Pendant la CFM, c’est en effet celui qui a connu la plus forte diminution des recettes. Néanmoins, il s’agissait d’une crise financière, et l’établissement de comparaisons avec la situation actuelle ne va pas de soi. Même dans les pays qui observent une chute plus nette des recettes tirées de l’IS, ce dernier représente généralement une faible part des recettes fiscales globales, de sorte que les répercussions globales sur les recettes pourraient être limitées. La diminution des impôts sur la consommation, de l’IRPP et des cotisations de sécurité sociale pourrait être plus prononcée dans la crise actuelle que pendant la CFM. Le recul des recettes tirées des impôts sur la consommation pourrait avoir des conséquences particulièrement lourdes pour les pays en développement et émergents, ces derniers étant fortement tributaires de ces recettes, alors que les pays développés seraient plus lourdement affectés par une diminution de l’IRPP et des CSS.

 

Graphique 5.1. Évolution des recettes par rapport au PIB

Estimation de l’impact d’une variation du PIB de 1% sur les recettes fiscales, par groupe de pays et catégorie d’impôts

Note : Les chiffres correspondent à l’impôt sur les sociétés (IS), à l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), aux cotisations de sécurité sociale (CSS), aux taxes sur les biens et les services (TBS) et aux contributions totales. Les économies avancées (EA), les économies émergentes (EE) et les pays à bas revenu (PBR) font l’objet d’estimations distinctes. La période prise en compte diffère selon les groupes de pays. Plus précisément, si des données existent depuis les années 80 pour les EA, ce n’est le cas pour les EE et les PBR que depuis les années 90. Les estimations portent sur l’élasticité globale du système fiscal par rapport au PIB à court terme, avec un écart‑type de 5%.

Source : Estimations extraites de Dudine et Jalles (2017).

Dans les pays en développement, l’impact observé sur les recettes pendant la crise pourrait être plus prononcé, pour plusieurs raisons. Premièrement, la forte contraction du commerce international et intérieur pèsera davantage sur les recettes dans les pays en développement qui sont, pour beaucoup, davantage tributaires des recettes issues des taxes sur les échanges et les transactions internationales. Les recettes provenant de la TVA dans les pays en développement pourraient être fortement touchées lorsqu’elles sont en grande partie collectées à la frontière (McNabb et LeMay-Boucher, 2014[38] ; Keen, 2017[39]). Deuxièmement, plusieurs pays en développement tirent une part importante de leurs recettes des matières premières et des ressources naturelles, et sont davantage exposés aux fluctuations de la demande mondiale et des prix. Le cours du pétrole est très bas à l’heure actuelle, même si cette situation est également due à des facteurs autres que la pandémie et qui pourraient évoluer – mais la persistance de prix bas continuerait d’avoir un impact considérable sur les recettes. Les pays en développement dotés d’un important secteur du tourisme (comme les petits États insulaires en développement) connaîtront également une forte diminution de leurs recettes, et cette perte pourrait se prolonger, notamment si la crise sanitaire dure plus longtemps dans les pays en développement que dans les économies avancées. Enfin, les pays en développement ont généralement davantage recours aux impôts sur les sociétés et sur la consommation que les pays développés, lesquels devraient subir de fortes baisses et se redresser moins rapidement que de nombreuses autres catégories d’impôts.

 

Graphique 5.2. Impact de la crise financière sur la structure fiscale

Variation des composantes des recettes fiscales, 2007-09 (en points de pourcentage du PIB)

Note : Moyennes calculées pour 25 pays de la région ALC, 26 pays d’Afrique, 17 pays de la région Asie-Pacifique et les 36 pays de l’OCDE, selon la base de données mondiale des statistiques des recettes publiques de l'OCDE. L’année 2007 sert de point de départ, car les effets désastreux de la crise ne se sont matérialisés qu’à partir de 2008. La dernière année pour laquelle des données sont disponibles pour toutes les régions est 2017.

IRPP correspond à l’impôt sur le revenu des personnes physiques, IS à l’impôt sur les sociétés, CSS à cotisations de sécurité sociale, FONC à impôts fonciers, TVA à la taxe sur la valeur ajoutée et ATC à autres taxes sur la consommation.

Source : base de données mondiale des Statistiques des recettes publiques de l'OCDE

 5.2. Impact sur le solde budgétaire et la dette publique

La crise aura probablement de profondes répercussions sur le solde budgétaire et la dette publique des pays. L’effet combiné du coût des trains de mesures budgétaires, l’augmentation des dépenses publiques visant à atténuer les dommages sanitaires et économiques, et les pertes de recettes fiscales résultant de la crise conduiront à une forte hausse des emprunts publics, qui se traduira par une détérioration rapide des soldes budgétaires et du niveau de la dette publique. À titre de référence, pendant la CFM, les déficits budgétaires sont montés en flèche, atteignant 8.7 % du PIB en moyenne en 2009 dans les pays de l’OCDE. Le niveau de la dette publique a augmenté de 73 % du PIB en moyenne en 2007 à 101 % en 2011 (graphique 5.3). Pour 2020, les effets économiques de la pandémie de COVID‑19 devraient être plus marqués que pendant la CFM.

Un creusement des déficits budgétaires pourrait être lourd de conséquences, compte tenu du niveau élevé de l’endettement. En même temps toutefois, les charges d’intérêts nettes des administrations publiques en pourcentage du PIB sont généralement inférieures aux niveaux constatés après la crise dans les pays de l’OCDE, malgré un niveau d’endettement plus élevé, ce qui donne à penser que plusieurs pays disposent d’une marge de manœuvre budgétaire plus importante (graphique 5.5).

Le solde budgétaire des pays varie sensiblement à mesure qu’ils avancent dans la crise. Dans les pays de l’OCDE, par exemple, la dette brute des administrations publiques s’échelonne, selon les estimations, de 13 % du PIB en Estonie à 225 % du PIB au Japon en 2019 (Figure 5.4). Le solde budgétaire des administrations publiques est également marqué par de fortes variations entre les pays, allant ainsi d’un déficit de 7 % du PIB aux États‑Unis à un excédent de 8.8 % en Norvège en 2019 (OCDE, 2019[40]). D’une manière générale, la marge de manœuvre budgétaire est aussi plus réduite dans les économies en développement, notamment dans les pays à bas revenu dont beaucoup sont déjà surendettés ou risquent fortement de l’être. L’impact de la crise sur les finances publiques, ainsi que la marge de manœuvre dont disposent les autorités pour y faire face,’seront loins d’être uniformes à travers l’ensemble des pays.

La conjugaison d’une forte hausse des besoins de dépenses et d’une diminution des recettes rendraient nécessaires des approches innovantes en matière de financement. Pour les pays à bas revenu, un solde budgétaire défavorable peut être le signe d’un accès limité aux ressources intérieures nécessaires à la lutte contre la crise sanitaire. Ces pays peuvent aussi rencontrer des difficultés sur les marchés internationaux de la dette, notamment lorsque le secteur financier est mis à mal. Une augmentation potentielle des coûts d’emprunt révéler une vulnérabilité financière qui s’est accentuée durant les années de faibles taux d’intérêt. Une dette publique élevée nuira en outre à leur capacité d’investir dans les politiques nécessaires pour atteindre les objectifs de développement durable des Nations Unies à l’horizon 2030.

Les institutions internationales, tout comme l’aide au développement, ont un rôle important à jouer pour garantir l’accès aux financements à des taux supportables. Inscrire dans la durée l’aide au développement et la coopération émanant des pays développés devrait aussi contribuer de manière décisive à stimuler la capacité des pays en développement à lutter contre la pandémie.

 

Graphique 5.3. Dette brute et solde budgétaire des administrations publiques

En pourcentage du PIB

Source : base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

 

Graphique 5.4. Dette brute des administrations publiques en 2007 et 2019

En pourcentage du PIB

Note : Ces chiffres sont extraits de la base de données des Perspectives économiques de l'OCDE et diffèrent de la définition de la dette brute des administrations publiques de Maastricht. Données de 2008 (au lieu de 2007) pour la Corée, et de 2018 (au lieu de 2019) pour la Norvège.

Source : base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

 

Graphique 5.5. Charges d’intérêts nettes des administrations publiques

En pourcentage du PIB

Source : base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

 5.3. Vers la politique budgétaire de l’après-crise

 5.4. Demain, une nouvelle approche de la mobilisation des ressources intérieures pourrait s’avérer nécessaire pour les pays en développement

La crise du COVID-19 met en lumière notre vulnérabilité collective, dans laquelle un maillon faible menace la santé physique et économique de tous. Tous les pays ont donc directement intérêt à éradiquer le virus et à reconstruire la vie économique dans le monde, comme une nécessité pour nous tous. C’est la raison pour laquelle certains laissent déjà entendre qu’un « plan Marshall » d’un genre nouveau s’impose pour soutenir les pays les plus pauvres, appelant à effectuer en urgence des transferts de fonds sans précédent du Nord vers le Sud. Si les financements extérieurs constitueront à juste titre le principal pilier d’une telle approche à court terme, la mobilisation des ressources intérieures, et notamment la fiscalité, demeureront la seule source de financement viable à long terme – non seulement pour renforcer les systèmes de santé, mais pour l’ensemble des services publics, l’investissement et la reconstruction de la vie économique. Dans un contexte de marge de manœuvre budgétaire extrêmement limitée, le service de la dette freinant notamment la capacité des gouvernements de collecter et de dépenser les précieuses recettes fiscales, les efforts visant à mettre en place des systèmes fiscaux efficaces dans les pays en développement n’ont jamais été aussi importants et doivent rester une priorité.

Sur le plan national, il en résulte que de nombreux pays devront s’efforcer d’accroître leur ratio impôts‑PIB. En Afrique, par exemple, le ratio impôts‑PIB moyen s’établit aux alentours de 17 %, ce qui est peu par rapport à la moyenne de 34 % observée dans les pays de l’OCDE (OCDE/ATAF/CUA, 2019[46]). Il faudra notamment consentir des efforts pour formaliser l’économie – en ramenant un plus grand nombre de personnes dans les systèmes fiscaux et de protection sociale – intensifier l’utilisation des impôts fonciers et des taxes carbone et améliorer l’efficacitéde l’IRPP, notamment auprès des plus riches. Ces outils sont sous‑utilisés dans de nombreux pays et permettront d’élargir l’assiette d’imposition, ce qui imposera aux gouvernements de redéfinir le contrat social et budgétaire qui les lie à leurs citoyens. Il pourrait ainsi être plus facile de mobiliser des recettes, mais aussi d’instaurer un climat de confiance et de responsabilité entre les citoyens et l’État, autant de dynamiques qui seront soumises à rude épreuve pendant la crise.

La crise actuelle offre aussi l’occasion d’évaluer les changements à apporter à l’administration fiscale. Ainsi, les changements progressifs que l’utilisation des technologies numériques aux fins du recouvrement de l’impôt permettrait d’apporter en termes d’efficience globale des systèmes fiscaux et d’accroissement des recettes constituent l’un des domaines dans lesquels l’apprentissage entre pays pourrait être accéléré. L’exemple des pays possédant les capacités les plus faibles (comme le Liberia) laisse à penser qu’investir dans les capacités numériques de l’administration fiscale peut changer la donne, et les pays du G20 (la Russie, notamment) ont acquis une grande expérience, qu’ils peuvent partager. L’aide internationale pour le développement des capacités dans tous les secteurs de l’administration fiscale et de l’élaboration de la politique fiscale reste donc essentielle et doit être intensifiée, la Plateforme de collaboration sur les questions fiscales pouvant jouer un rôle de premier plan, tout comme de nombreux partenaires.

Sur le plan international, à mesure que la marge de manœuvre budgétaire se réduit, la tolérance des pays en développement à l’égard de l’évasion et de la fraude fiscales internationales diminuera et l’accent sera mis en priorité sur les bénéfices non imposés. Des progrès considérables ont été réalisés dans la lutte contre ces questions grâce aux travaux menés ces dix dernières années par le Cadre inclusif sur le BEPS et le Forum mondial, mais un certain nombre de difficultés demeurent, et en particulier l’impact de la numérisation de l’économie. Si ces difficultés sont pour beaucoup universelles, les pays à bas revenu expriment davantage leurs craintes de ne pas tirer pleinement parti des outils mis au point contre la lutte contre l’évasion fiscale. Tout récemment, les discussions concernant les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie ont commencé à porter sur une partie des préoccupations fondamentales des pays en développement, et notamment la répartition des droits d’imposition et les propositions visant à intégrer les bénéfices non imposés et à limiter le transfert de bénéfices grâce à l’introduction d’un taux minimum mondial d’impôt sur les sociétés. À ce stade, pourtant, il semble que de nombreux pays à bas revenu et à faible capacité ne sachent toujours pas dans quelle mesure ils bénéficieront des avantages directs de ces réformes.

Cinq ans après le lancement du projet BEPS, et dix ans après la mise en place du Forum mondial, le temps est venu d’en évaluer les avantages pour les pays à bas revenu. Un tel bilan peut être l’occasion de se demander dans quelle mesure les règles fiscales internationales répondent aujourd’hui aux besoins des pays en développement. Le déséquilibre existant entre l’imposition dans le pays de résidence et l’imposition dans le pays source, les difficultés constantes liées aux prix de transfert, la nécessité d’une plus grande simplification et d’une meilleure faisabilité administrative des nouvelles règles comptent parmi les difficultés persistantes mises en évidence par les pays à bas revenu et à faible capacité, et méritent une attention particulière. Pour y remédier, il serait ainsi envisageable, dans le contexte du Cadre inclusif, de dresser le bilan des avantages apportés à ces pays par les travaux sur le BEPS, en commençant par des mesures telles que les déclarations pays par pays ou les dispositions concernant l'utilisation abusive des conventions fiscales. L’efficacité du réseau international d’échange de renseignements pour les pays à bas revenu pourrait également être évaluée. Ces travaux pourraient consister notamment à élaborer des propositions pour répondre à leurs besoins particuliers, sous forme d’un « new deal » sur la fiscalité internationale dans le cadre des efforts entrepris à l’échelle mondiale pour reconstruire la vie économique après l’épidémie de COVID-19. Mettre en place des solutions efficaces et durables pour que les pays obtiennent des résultats positifs concernant le développement de leurs capacités peut apporter la certitude requise par les entreprises comme par les gouvernements en matière de traitement fiscal et de recettes. En parallèle, le Cadre inclusif pourrait aussi s’intéresser à d’autres mesures relatives à la politique ou l’administration fiscales qui permettraient aux pays en développement de franchir un cap, comme la technologie et l’administration fiscales numériques mentionnées précédemment.