Los países en desarrollo y la cooperación al desarrollo: ¿qué está en juego?

 Los países en desarrollo se enfrentan a una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias económicas, sociales y de desarrollo sostenible potencialmente extremas.

La crisis de COVID-19 supone un reto integral para la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, especialmente en los países en desarrollo. La crisis ha causado una importante pérdida de vidas, ha perturbado los medios de subsistencia y ha socavado el bienestar en todo el mundo. Aunque la enfermedad de COVID-19 no discrimina entre ricos y pobres, sus impactos exacerbarán las desigualdades existentes. Esto significa que los países en desarrollo estarán entre los más afectados y que los choques sanitarios, económicos y sociales de la crisis se sumarán a los problemas de desarrollo ya existentes, como la pobreza extrema, los conflictos violentos, la escasez de alimentos y las emergencias relacionadas con el clima. Además, las primeras pruebas sugieren que los efectos adversos del COVID-19 no solo afectarán con mayor dureza a los países en desarrollo y menos desarrollados, sino que también serán más duraderos.

Los países en desarrollo estarán entre los más afectados por la pandemia, y se verán afectados a través de muchos canales por sus efectos. El alcance exacto de pérdidas humanas dependerá de la capacidad de reducir la propagación de la enfermedad y de la eficacia de los sistemas sanitarios. Los sistemas sanitarios de muchos países en vías de desarrollo han estado crónicamente infrafinanciados, carecen de capacidad y siguen lidiando con los legados de crisis sanitarias anteriores, como el virus del Ébola, la malaria, el VIH y la malnutrición, así como con los retos relacionados con los altos niveles de contaminación atmosférica y la creciente proporción de poblaciones inmunodeficientes. El acceso a equipos de protección personal, medicamentos y equipo médico sigue siendo un reto en muchos países.

Aunque muchos países han adoptado medidas excepcionales para proteger sus fronteras de la propagación del COVID-19, las personas siguen viéndose obligadas a huir de la guerra, los conflictos y la persecución. El 84% de los refugiados viven en países desarrollados y siete de los diez principales países en desarrollo que acogen refugiados se consideran frágiles según el marco de fragilidad de la OCDE (OECD, 2019). En este contexto, la pandemia de COVID-19 tendrá consecuencias drásticas sobre las personas desplazadas por la fuerza. El creciente número de medidas adoptadas por los Estados para impedir el acceso de los no nacionales a su territorio y la atención prestada al control de la propagación del coronavirus (SARS-CoV-2, causante de la enfermedad COVID-19) en el interior de los países suscitan la preocupación de cómo pueden ejercer sus derechos los solicitantes de asilo y los refugiados. Las necesidades humanitarias aumentarán como consecuencia del COVID-19 y el impacto de la crisis es mayor en los más rezagados.

Una crisis sanitaria mundial agravada por una crisis económica y financiera ejercerá una gran presión sobre las economías ya vulnerables y corre el riesgo de revertir los avances en el nivel de vida. Dado que gran parte de la población vive apenas por encima del umbral de la pobreza, la crisis de COVID-19 podría no solo reducir los avances en la erradicación de la pobreza, sino empujar a un gran número de personas de nuevo a la pobreza. Las estimaciones preliminares sugieren que la pobreza mundial podría aumentar en 500 millones de personas, es decir, el 8% de la población total. Sería la primera vez que la pobreza aumenta a nivel mundial en treinta años desde 1990. Además según el Programa Mundial de Alimentos, otros 130 millones de personas podrían enfrentarse a una inseguridad alimentaria aguda como consecuencia del impacto económico del COVID-19 (GNAFC, 2020).

El crecimiento mundial, el comercio internacional, las cadenas de valor mundiales y las actividades de inversión se verán afectados. La combinación de estos factores externos y de las medidas internas necesarias para contener la infección tendrá consecuencias socioeconómicas importantes y duraderas para los países en desarrollo. Se espera que la crisis cueste a las cadenas de valor mundiales unos USD 50 000 millones en exportaciones y provoque una reducción de la inversión extranjera directa (IED) de entre 30 y 40%. Hasta 195 millones de puestos de trabajo en todo el mundo podrían perderse debido a la pandemia. Las remesas también pueden disminuir, ya que los emigrantes ven cómo se reducen sus ingresos en los países de acogida. Los exportadores de materias primas de África y América Latina ya están soportando el peso de la caída de los precios del petróleo y los metales, y las economías del sureste asiático podrían experimentar los peores resultados económicos de los últimos 40 años, ya que se han interrumpido las cadenas de suministro, se ha suspendido el turismo y se ha desplomado la demanda de textiles producidos en la región.

A corto plazo, el impacto que supondrá la pandemia tendrá tres vertientes: en primer lugar, los efectos directos de la enfermedad podrían ser abrumadores en contextos en los que los sistemas sanitarios ya tienen dificultades, como es el caso de varios países africanos, donde el ritmo de los casos registrados esta aumentando rápidamente y puede estar subestimado. En segundo lugar, la aplicación de medidas políticas para mitigar el riesgo para la salud −por ejemplo, el cierre de escuelas o la reducción del trabajo− será más difícil que en las economías avanzadas, pero también más costosa, por ejemplo, en términos de menor nivel educativo y aumento de la pobreza. En tercer lugar, la congelación de los flujos financieros y comerciales afectará directamente a las exportaciones y a la actividad económica. Las economías en desarrollo carecen de margen fiscal para amortiguar el impacto de ambos. Los países que se enfrentan a múltiples crisis, como en el Sahel, serían los más afectados (Recuadro 1).

A mediano y largo plazo, la reconfiguración de la inversión, la producción y el comercio puede tener implicaciones duraderas tanto para los países avanzados como para los países en desarrollo. La pandemia y la respuesta a la crisis pueden provocar cambios importantes en las cadenas de suministro de todo el mundo, con una posible deslocalización de determinadas actividades. Esto podría poner en riesgo las economías de los países en desarrollo que dependen en gran medida de la IED y de las zonas económicas especiales. Estas economías tendrían que tomar medidas para mitigar activamente el impacto de la pandemia y hacer frente a los riesgos de una desindustrialización prematura, reforzando las cadenas de valor regionales y continentales, así como las capacidades industriales nacionales. Se necesitan estrategias para garantizar que la respuesta inmediata a la crisis vaya acompañada de medidas de estímulo para una recuperación sostenible.

Un aumento repentino y grande de los casos de COVID-19 puede abrumar al sector sanitario, a sus trabajadores y a la infraestructura social clave. Los sistemas sanitarios de muchos países en desarrollo estaban bajo presión desde antes de la pandemia y no tienen capacidad de reserva. Según la OMS (2019), el 90% de los países de bajos ingresos sufren escasez de personal sanitario. Por ejemplo, los países del África subsahariana tienen una media de 0.2 médicos por cada 1 000 personas, frente a los 2.2 de América Latina y los 3.4 de los países de la OCDE. Además, los países en desarrollo pueden sufrir un acceso inadecuado a los medicamentos y dispositivos médicos. Las medidas de salvaguardia para atender a los mercados nacionales agravan en primer lugar la vulnerabilidad de los países que dependen de las importaciones y tienen una capacidad de fabricación local limitada. África ya se enfrenta a un gran déficit comercial en equipo médico, ya que las importaciones representan el 92% del comercio total de dispositivos médicos en el continente (Figura 1). El papel de las mujeres en esta pandemia es un aspecto clave de la infraestructura sanitaria y social. Las mujeres están en primera línea de respuesta al COVID-19, ya que representan casi el 70% del personal sanitario mundial. Al mismo tiempo, también están asumiendo gran parte de la carga de trabajo no remunerado y se enfrentan a un mayor riesgo de violencia o acoso durante los períodos de cuarentena.

 

Figura 1. Proporción del comercio de equipo médico por flujo comercial y categoría (%), regiones geográficas seleccionadas, 2016-2018

Nota: Las clasificaciones y categorías de dispositivos médicos se basan en Bamber y Gereffi (2013) y Torsekar (2018).

Fuente: OECD (2020f), Production Transformation Policy Review of the Dominican Republic, OECD Development Pathways, OECD Publishing, París.

La crisis de COVID-19 ha coincidido con la caída de los precios del petróleo y el posterior descenso de los precios de la mayoría de las materias primas, lo que ha afectado a las economías que dependen de la extracción de recursos naturales. A finales de marzo, los precios del petróleo habían caído por debajo de los 30 dólares por barril, lo que supone un descenso de más del 50% desde enero de 2020. El desplome de los precios, provocado por la ruptura de los mecanismos de fijación de precios existentes, se vio agravado por la precipitada caída de la demanda derivada de la pandemia. Los precios del petróleo siguieron bajando en abril y se aventuraron en territorio negativo por primera vez en la historia. La Agencia Internacional de la Energía sugiere que la demanda de petróleo seguirá siendo negativa al menos hasta la segunda mitad de 2020. Esta situación reducirá radicalmente la capacidad de los países productores de petróleo para responder a la pandemia. En los países altamente dependientes del petróleo, las exportaciones representan hasta el 60% o más de los ingresos fiscales −en algunos casos por encima del 90%−.1 Estos ingresos podrían caer hasta 50 u 85% en 2020, en comparación con 2019. Esta estimación parte de un precio del petróleo de 30 dólares por barril; según algunas estimaciones, el precio del petróleo podría caer aún más. Para agravar las restricciones fiscales, varios países exportadores de petróleo tienen niveles de deuda más altos que antes de la crisis financiera de 2008.

 

Figura 2. Precios mundiales de los principales productos básicos.

2005-2019 (base 100 = año 2005)

Fuente: Banco Mundial, Commodities Price Data, www.worldbank.org/commodities , descargado el 23 de marzo de 2020.

El cierre de las fronteras y las medidas de confinamiento en la mayoría de los países han provocado un colapso de los viajes y el turismo, que afectará a países en desarrollo de todo el mundo . El turismo representa el 10% del PIB mundial, el 7% de las exportaciones mundiales y el 30% de las exportaciones de servicios. Para muchas economías en desarrollo, es una fuente importante de divisas y empleo. La reducción de los viajes y el turismo podría implicar un descenso del 45 al 70% en la economía del turismo internacional en 2020 (OECD, 2020b). Las consecuencias para los países en desarrollo serán grandes, en particular en los pequeños estados insulares en desarrollo, donde el turismo genera entre 30% y 40% del PIB.

Asimismo, los países en desarrollo también podrían verse desfavorecidos por una reducción de las remesas. El dinero enviado a casa por la diáspora es una importante fuente de ingresos y divisas en muchas economías en desarrollo. Las remesas suelen ser más estables que otros flujos financieros y anticíclicas, es decir, aumentan durante las recesiones económicas en el país de origen del emigrante. Pero en la crisis actual puede no ser así: la recesión mundial afecta tanto a los países de origen como a los de destino, y los migrantes ven sus ingresos reducidos por las medidas de confinamiento en las economías avanzadas. Es probable que muchos países de América Latina y el Caribe vean cómo se agotan esos flujos financieros. Por ejemplo, las remesas a República Dominicana −en su mayoría procedentes de Estados Unidos y España− representan el 8% del PIB, el doble que la IED, y es probable que se reduzcan a medida que se desarrolle el COVID-19 (OCDE, 2020f). El Banco Mundial (World Bank, 2020) estima que las remesas podrían disminuir hasta un 20% en 2020 debido a la crisis económica inducida por la pandemia de COVID-19 y el confinamiento.

Los países en desarrollo son especialmente vulnerables a los vínculos entre las amenazas medioambientales y las enfermedades. Aunque esta pandemia es ante todo una crisis sanitaria y humanitaria con amplias consecuencias económicas y sociales, sus orígenes están vinculados a la degradación del medio ambiente y a la emergencia climática. La creciente frecuencia de los brotes de enfermedades está vinculada al cambio climático y a la pérdida de biodiversidad, y estos factores interrelacionados son los que más afectan a las personas más vulnerables. La sobreexplotación de la naturaleza es un precursor clave de las enfermedades infecciosas emergentes. Muchos países en desarrollo son candidatos a convertirse en focos de enfermedades, y experimentan interacciones rápidamente cambiantes entre las personas, los animales y los ecosistemas que superan los mecanismos de regulación viables. El aumento de la temperatura seguirá provocando la pérdida de biodiversidad, invadiendo aún más los hábitats de la vida silvestre y acercando a las poblaciones animales y humanas. Junto con la degradación de las costas, el aumento de las temperaturas también acelerará la propagación de agentes patógenos de la tierra a los entornos marinos y aumentará la transmisión de enfermedades a los seres humanos y a los animales domésticos y salvajes. Asimismo, las consecuencias económicas del COVID-19 afectarán a muchos sectores basados en los océanos y a los pequeños estados insulares en desarrollo (PEID); se prevé que el turismo, un sector clave basado en los océanos para muchos países en desarrollo, sea uno de los más afectados a nivel mundial por la pandemia de COVID-19, con grandes repercusiones económicas en los países que dependen en gran medida de él para obtener divisas, empleos e ingresos.

 La crisis agravará los problemas de desarrollo existentes. Aunque los gobiernos han empezado a responder, su capacidad está muy limitada

Los gobiernos de los países en vías de desarrollo deben tomar medidas rápidas para contrarrestar la enfermedad y sus consecuencias socioeconómicas, pero los desafíos estructurales preexistentes corren el riesgo de obstaculizar la respuesta a la crisis, tanto a corto como a largo plazo. Los asentamientos informales en las zonas urbanas de los países en desarrollo hacen que las medidas de distanciamiento y confinamiento social sean especialmente difíciles de aplicar. Los altos niveles de informalidad en el mercado laboral dificultan el impacto de los paquetes de protección social y los subsidios para los trabajadores, así como las medidas dirigidas a las pequeñas y medianas empresas. La respuesta fiscal en los países en desarrollo deberá tener en cuenta su contexto específico y sus capacidades institucionales.

Además, las capacidades institucionales y fiscales varían enormemente entre regiones y países. A nivel macro, los países en desarrollo se enfrentan a un margen fiscal limitado, ya que a menudo dependen de una estrecha base de ingresos públicos y su vulnerabilidad aumenta con la caída de los precios de los productos básicos y la paralización de las cadenas de valor mundiales. A diferencia de la crisis financiera mundial de 2008-2009, muchos países en desarrollo están entrando en esta pandemia sin reservas fiscales o con reservas muy limitadas. El descenso de las exportaciones y del turismo, así como las salidas de capital, están reduciendo los ingresos fiscales y agravando los niveles de deuda soberana, lo que a su vez limita el margen de maniobra. Según el FMI, las salidas de capital de las economías de mercado emergentes alcanzaron los USD 83 000 millones en marzo de 2020. Además, a medida que los inversores se desplazan hacia activos más seguros, las monedas de las economías emergentes y en desarrollo comienzan a depreciarse, en algunos casos hasta un 25%.

 Los gobiernos de la OCDE y la comunidad internacional en general deben desbloquear un apoyo ambicioso a los países en desarrollo para evitar la pérdida de vidas, contener el riesgo de réplicas e invertir en su recuperación sostenible

Se trata de una crisis de desarrollo mundial sin precedentes. Afecta a la forma en que producimos, consumimos, trabajamos y vivimos y tiene enormes repercusiones en las generaciones presentes y futuras. Afecta a todos los países y personas del mundo, pero no todos están igualmente afectados o preparados. Por ello, la crisis requiere una respuesta global sin precedentes en cuanto a tamaño, alcance y ambición. La comunidad internacional −incluidos los organismos multilaterales y las instituciones financieras internacionales, el grupo de países del G7 y el G20, las organizaciones filantrópicas, el sector privado internacional y las ONG− puede y debe revitalizar la cooperación y adoptar un enfoque multilateral audaz, innovador e inclusivo para movilizar la financiación, la tecnología y los conocimientos técnicos en todo el espectro político para superar la crisis, defender y cumplir la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, así como los objetivos climáticos, y garantizar que nadie se rezague. Es necesario apoyar a los países en desarrollo para que puedan hacer frente a las consecuencias de la pandemia y evitar la erosión de años de progreso en la reducción de la pobreza.

Esta ambiciosa respuesta global debe proporcionar suficiente apoyo y financiación, a través de todas las formas de financiación del desarrollo, no solo para luchar contra la enfermedad y mitigar los impactos a corto plazo, sino también para invertir en una recuperación duradera y sostenible. Los esfuerzos para reducir los costos de la transferencia de remesas, promover la inversión de alta calidad en las regiones en desarrollo, luchar contra los flujos financieros ilícitos, abordar la Erosión de la Base y el Traslado de Beneficios (BEPS) y promover una fiscalidad internacional más justa deben continuar y abordar los nuevos retos asociados a la crisis del COVID-19. En el ámbito de la ayuda oficial al desarrollo (AOD), los países de la OCDE deben, en la medida de lo posible, proteger e intensificar sus compromisos con los países en desarrollo. A medida que la pandemia evoluciona, la AOD debería utilizarse para responder a las necesidades inmediatas en el ámbito de la salud (Recuadro 2) y más allá, y para reforzar el apoyo del sistema multilateral, en coordinación con los socios nacionales, locales y de la sociedad civil. A mediano y largo plazo, la AOD puede apoyar la movilización de recursos de otros agentes, incluido el sector privado, por ejemplo, mediante la financiación combinada. Los socios del desarrollo deben garantizar un enfoque humanitario-desarrollo-paz coherente y coordinado. Las intervenciones diseñadas específicamente para apoyar la respuesta a la COVID-19 deben seguir los principios de eficacia y las prácticas de intercambio de información. El análisis conjunto, la aplicación y la evaluación de los resultados de las respuestas anteriores y actuales a la pandemia son fundamentales para garantizar los resultados sobre el terreno y los resultados positivos a mediano y largo plazo.

 

Recuadro 2. Financiación sanitaria en condiciones favorables

La financiación en condiciones favorables para la salud ha evolucionado considerablemente en la última década (Figura 3). A medida que la carga de enfermedad se desplaza de las enfermedades transmisibles a las no transmisibles, los donantes que históricamente se centraban en enfermedades o poblaciones específicas (salud materna, niños, enfermedades transmisibles como el VIH/sida y la tuberculosis) también han aumentado su financiamiento a los sistemas sanitarios en general. El financiamiento para la preparación ante epidemias ha sido un importante ámbito de innovación desde la crisis del Ébola en 2014-2015, pero sigue estando insuficientemente financiada (CEPI, 2017): el Fondo de Contingencia para Emergencias de la OMS, sus Programas de Emergencias Sanitarias y de Preparación de los Sistemas de Salud se enfrentaron a déficits presupuestarios crónicos, mientras que el Fondo de Emergencia para Pandemias del Banco Mundial fue insuficiente para hacer frente a pandemias de escala mundial. Debido a la insuficiente movilización de recursos internos y al apoyo externo, la preparación de los países africanos, evaluada por una serie de índices, es la más baja de todas las regiones. Sin embargo, ha habido algunos avances: la creación del CDC africano, con sede en Addis-Abeba, ha permitido planificar y preparar, así como distribuir equipos clave en la región.

 

Figura 3. Financiamiento total en condiciones favorables para la salud

USD billion, 2017 prices and exchange rates, gross disbursements

Fuente: OCDE, Distribución de la AOD neta (indicador), doi: 10.1787/2334182b-en (consultado el 6 de abril de 2020).

En general, los presupuestos de la AOD han demostrado ser resilientes frente a la recesión, aumentando en 2009 y 2010 a pesar de la crisis financiera mundial de 2008. Las tendencias del financiamiento oficial para el desarrollo de los países en desarrollo durante las principales pandemias o epidemias (concretamente, el VIH/sida, la gripe porcina H1N1 y el Ébola), muestran que estas inversiones no fueron en detrimento de otras financiaciones sanitarias (Figura 4). Los desembolsos totales para enfermedades infecciosas (incluidas la malaria y la tuberculosis) aumentaron casi un 50% entre 2014 y 2017 durante la crisis del Ébola.

 

Figura 4. Financiación oficial del desarrollo para la salud: VIH/SIDA, Ébola, H1N1, tuberculosis y malaria

USD commitments, 2017 prices, DAC and multilateral agencies’ outflows

Fuente: Cálculos de los autores basados en la OCDE, Creditor Reporting System (base de datos), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1

Ante esta situación sin precedentes, los líderes del G20 han señalado su voluntad de hacer "lo que sea necesario" para combatir la crisis. Afirmaron que "consolidar la defensa sanitaria de África es clave para la resiliencia de la salud mundial", expresando su preocupación por el impacto en los países en desarrollo y su disposición a movilizar la financiación del desarrollo. Los Ministros de Finanzas y los Gobernadores de los Bancos Centrales del G20 lanzaron el Plan de Acción del G20 - Apoyar a la economía mundial en la pandemia de COVID-19. El Plan de Acción establece principios y compromisos prácticos que abarcan medidas inmediatas (económicas, financieras y sanitarias), acciones para lograr una recuperación económica mundial sólida y sostenida, y el apoyo internacional a los países necesitados y la preparación para futuras crisis. Incluye una Iniciativa de suspensión del servicio de la deuda para los países más pobres, con una suspensión de los reembolsos del principal y de los pagos de intereses que durará hasta finales de 2020. La actuación del G20 se ha centrado en las recomendaciones a las instituciones financieras internacionales y a los bancos multilaterales de desarrollo, que han anunciado ayudas de emergencia a los países en desarrollo y han pedido una rápida actuación de los donantes bilaterales para aplazar los pagos de la deuda. La acción internacional podría ampliarse para incluir un enfoque holístico de apoyo internacional que contemple todas las fuentes de financiación, incluidas las del sector privado, que destaque los principios de la cooperación al desarrollo, como la eficacia y la apropiación, y que fomente modalidades como la cooperación sur-sur y triangular.

A principios de abril de 2020, más de 90 países se habían dirigido al FMI para solicitar ayuda de emergencia a corto plazo, el doble que en el período inmediatamente posterior a la crisis financiera mundial de 2008. El FMI está reponiendo el Fondo Fiduciario para la Contención y el Alivio de Catástrofes para ayudar a los países más pobres y está preparado para desplegar toda su capacidad de préstamo de 1 billón de dólares. El Fondo estima que su actual capacidad de préstamo no será suficiente para hacer frente a las demandas de los mercados emergentes y los países en desarrollo, ya que necesitarán al menos USD 2.5 billones en recursos financieros para superar la crisis creada por la pandemia de COVID-19. El Banco Mundial ha aprobado un primer conjunto de operaciones de apoyo de emergencia para los países en desarrollo, utilizando un mecanismo específico y rápido para la respuesta al COVID-19.2 En general, el Grupo del Banco Mundial está preparado para desplegar hasta USD 160 000 millones durante los próximos 15 meses para ayudar a los países a responder a las consecuencias sanitarias inmediatas de la pandemia y reforzar la recuperación económica. En una declaración publicada el 9 de abril, el Comité de Ayuda al Desarrollo se comprometió a "esforzarse por proteger los presupuestos de la AOD y fomentar otros flujos financieros para apoyar a los gobiernos y las comunidades de los países asociados".

La comunidad internacional puede proporcionar un apoyo inestimable a los países en desarrollo para que respondan a la crisis y aborden sus efectos del inmediato y corto plazo al mediano y largo plazo. Actuar conjuntamente en las áreas prioritarias que se exponen a continuación permitirá a los gobiernos de la OCDE, a las economías en desarrollo y emergentes y a la comunidad internacional en general dar un nuevo impulso a la cooperación multilateral, aumentar la resiliencia y no solo volver a encarrilar la economía mundial, sino reconstruir mejores economías y sociedades para alcanzar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Por último, pero no por ello menos importante, todas las políticas y medidas para hacer frente a la crisis deben respetar y defender los derechos humanos, el Estado de Derecho, la igualdad de género, la no discriminación, las condiciones de trabajo decente y los principios humanitarios. Igualmente, no deben adoptar medidas que den lugar a la reducción del espacio cívico.