Rechtsetzungsqualität und COVID-19: Risiken bewältigen und den Wiederaufbau fördern

 Note des Sekretariats nach Beratungen mit den Vorsitzenden und den erweiterten Führungsgremien des Ausschusses für Regulierungspolitik und des Netzwerks Ökonomische Regulierung

 Rechtsetzung als Kernstück der COVID-19-Krisenbewältigung

Bei der Bewältigung der Gesundheitskrise und der durch sie entstehenden wirtschaftlichen und sozialen Probleme müssen in fast allen Phasen und Bereichen regulatorische Entscheidungen getroffen werden. Die Rechtsetzung hat Auswirkungen auf die Verfügbarkeit von Instrumenten und Produkten zur Krankheitsdiagnose und -bekämpfung (Tests, Produkte und Geräte). Sie trägt maßgeblich dazu bei, dass Versorgungsunternehmen weiterhin kritische Dienstleistungen erbringen, dass Nahrungsmittel produziert und ausgeliefert werden und dass wesentliche Angebote bestehen bleiben – auch in einer Lockdown-Situation, in der weite Teile des privaten und öffentlichen Sektors nicht mehr normal arbeiten. In der gegenwärtigen Situation ist der Bedarf an verlässlichen, evidenzbasierten, international koordinierten und effektiv durchgesetzten Rechtsvorschriften besonders akut. Fehlt es daran, drohen schwerwiegende Konsequenzen, etwa ein Zusammenbruch der Gesundheitsversorgung. Über die unmittelbare Krisenbewältigung hinaus ist die Rechtsetzung auch von zentraler Bedeutung, um den wirtschaftlichen und sozialen Wiederaufbau zu meistern und sicherzustellen, dass wir auf künftige Krisen besser vorbereitet sind.

 Gute Rechtsetzung auch in der Krise

In einer Krise drängt die Zeit. Dies macht es schwer, die Folgen dringend zu ergreifender Maßnahmen vorherzusehen, zu analysieren und gründlich zu erörtern. Das bedeutet jedoch nicht, dass es für eilig ausgearbeitete „Notstandsregelungen“ einen Blankoschein geben darf.1 Gut durchdachte Rechtsetzungssysteme können bewährten und erprobten Empfehlungen zu Regulierungspolitik und Governance auch in Krisenzeiten gerecht werden. Dies gilt auch für die Rechtsstaatlichkeit: Die Bürger können einer Einschränkung ihrer Freiheiten (Bewegungsfreiheit, Schutz der Privatsphäre usw.) in derart schwierigen Phasen zeitweise zustimmen, auch wenn dabei weiterhin Wachsamkeit und Umsicht geboten sind (z. B. in Bezug auf die in vielen Ländern verhängten Ausgangsbeschränkungen oder das GPS-Tracking von COVID-positiven Personen).2 Das heißt allerdings nicht, dass sie über einen längeren Zeitraum ihrer Grundrechte beraubt werden dürfen. Wenn die Krise vorüber ist oder ihre Auswirkungen unter eine kritische Schwelle gesunken sind, müssen alle im Schnellverfahren verabschiedeten Rechtsvorschriften einem gründlichen Post-Implementation-Review unterzogen werden. Vielerorts ist die Geltungsdauer der verabschiedeten Notstandsregelungen von vornherein befristet; oft erhalten diese Bestimmungen auch Klauseln, die eine Überprüfung vorschreiben. Die kanadische Verkehrsbehörde hat die Änderung bestimmter Entschädigungsregelungen für Reisende beispielsweise bis zum 30. Juni befristet.

In dieser Krise ist es zudem schwierig, bei dringenden Maßnahmen alle möglicherweise betroffenen Akteure zu konsultieren. Dennoch müssen sich auch Sofortmaßnahmen auf Daten und wissenschaftlichen Sachverstand stützen, um wirksam zu sein. Um dies zu gewährleisten, können Politikverantwortliche mit Beratergruppen arbeiten, in denen Fachleute aus allen einschlägigen Bereichen vertreten sind. Im Vereinigten Königreich erfüllt diese Funktion z. B. die Scientific Advisory Group for Emergencies (SAGE), in der Tschechischen Republik der nationale Wirtschaftsbeirat der Regierung (NERV). Wenn es die Zeit zulässt, können bei zentralen Entscheidungen auch Blitzbesprechungen mit Vertretern der Sozialpartner, der nachgeordneten Gebietskörperschaften oder von großen Nichtregierungsorganisationen anberaumt werden. Die politische Verantwortung und Rechenschaftspflicht für diese Entscheidungen liegt jedoch weiterhin bei denen, die sie treffen: den Politikern und Politikgestaltern. Es ist allerdings wichtig, alle betroffenen Akteure hinreichend und transparent zu informieren, damit sie den Zweck und die Notwendigkeit dieser – teilweise drastischen – Maßnahmen verstehen.

 Gemeinsam stärker

Mit der immer engeren Vernetzung der Welt ist auch das Risiko gestiegen, das von Infektionskrankheiten ausgeht. Pandemien wie COVID-19 kennen keine Grenzen. Daher lassen sie sich schwer mit isolierten einzelstaatlichen Maßnahmen eindämmen. Koordinierung macht staatliche Maßnahmen zur Krisenbewältigung wirkungsvoller. Im Bereich der multilateralen Zusammenarbeit wurden bereits große Fortschritte erzielt. Dennoch kann noch viel getan werden, um die Wirksamkeit der Krisenmaßnahmen zu steigern und gegenseitig besser voneinander zu lernen.

Die Arbeit des OECD-Ausschusses für Regulierungspolitik zeigt, dass gemeinsames Handeln entscheidend ist, um die Wirksamkeit und Relevanz von regulatorischen Anstrengungen weltweit zu sichern. Dabei kann eine breite Palette von Ansätzen verfolgt werden:3 von der Sammlung und dem Austausch von Daten auf internationaler Ebene (zu den Merkmalen des Virus und der Infektionsfälle, zu den Ansteckungswegen sowie zu medizinischen oder anderen Gegenmaßnahmen), um die Ausarbeitung der erforderlichen Notstandsregelungen zu erleichtern, bis hin zur Abstimmung von Rechtsvorschriften und zur gegenseitigen Anerkennung von Zulassungen, um die Verfahren zu beschleunigen (z. B. indem in anderen Staaten erteilte Produktzertifizierungen und -zulassungen akzeptiert werden)4 und die regulatorischen Hindernisse für den Handel mit essentiellen Produkten5 wie Schutzausrüstungen, medizinischen Geräten und neuen Diagnosetests und Medikamenten zu begrenzen. Internationale Organisationen sind wichtige Plattformen zur Förderung der Zusammenarbeit, für den Austausch wissenschaftlicher Expertise, die Gestaltung evidenzgestützter Maßnahmen und die länderübergreifende Koordinierung.6 Zahlreiche internationale Organisationen unterstützen die Regierungen im Kampf gegen die Pandemie und bei der Bewältigung ihrer Nachwirkungen.7 Um nur zwei Beispiele zu nennen: Die WHO sammelt wissenschaftliche Daten zu Krankheitsbildern,8 informiert die Öffentlichkeit mit laufenden Updates über die Situation in aller Welt9 und erarbeitet fachliche Leitlinien zur Stärkung der Reaktionsfähigkeit und der Maßnahmen gegen COVID-19.10 Die OECD stellt Echtzeitdaten und Analysen zu den vielschichtigen Auswirkungen der weltweiten Gesundheitskrise in Bereichen wie Gesundheitsversorgung, Bildung, Beschäftigung und Steuern bereit und hat eine besondere Website eingerichtet, um die Länder während und nach der Krise durch bedarfsgerechte Empfehlungen zu unterstützen.11

 Nutzung neuer Technologien für eine bessere und schnellere Rechtsetzung

Digitale Technologien, die auf künstlicher Intelligenz und Big Data basieren, eröffnen die Chance, den gravierenden Datenmangel zu beheben und die Regulierungskapazität zu erhöhen, der Schutz individueller Grundrechte darf dabei aber nicht auf der Strecke bleiben. Digitale Technologien bieten die Möglichkeit, den Ausbruch zu überwachen (z. B. die Software BlueDot in Kanada), die Symptome zu erfassen (z. B. die mobilen Anwendungen NCOVI in Vietnam, Self Diagnosis in Südkorea und C-19 COVID Symptom Tracker im Vereinigten Königreich), Kontaktpersonen aufzuspüren (z. B. TraceTogether in Singapur, StopCovid in Frankreich und das vom MIT entwickelte Private Kit) und die Maßnahmen zur Eindämmung des Virus zu begleiten (in Frankreich z. B. mit Drohnen, in Polen mit der Anwendung Home Quarantine).17 Dies wiederum kann den Politikverantwortlichen helfen, die Vorschriften entsprechend anzupassen und die Einhaltung der von der Regierung ergriffenen Maßnahmen zu überwachen. Es ist u. U. schwierig, Datenschutz, individuelle Rechte und Effektivität miteinander in Einklang zu bringen. Für all diese Aspekte können Erkenntnisse aus der Regulierungspolitik und dem Regulierungsmanagement von Nutzen sein.18, 19, 20

Besonders wichtig ist, dass die verhaltensökonomischen Einflussfaktoren menschlichen Handelns erkannt und bei der Gestaltung von Maßnahmen berücksichtigt werden.21 „Rationale“ Entscheidungen22 werden u. U. in stärkerem Maße durch den gesellschaftlichen Kontext und sogenannte Behavioural Biases bzw. kognitive Verzerrungen beeinflusst, was wirksame Politikmaßnahmen erschwert. Einige Beispiele hierfür waren bereits zu beobachten. So werden die staatlichen Maßnahmen zur sozialen Distanzierung oder Quarantäne zuweilen nicht befolgt, obwohl es eindeutige Belege dafür gibt, dass dies notwendig ist. Ein weiteres Beispiel ist das „Horten“, eine Verhaltensweise, die sich allein dadurch verbreiten kann, dass sie bei anderen beobachtet wird. Die ergriffenen Maßnahmen sehen umgehende und umfassende Verhaltensänderungen vor, einschließlich bedeutender Änderungen bei Alltagsroutinen, die bei Angst oder Panik schwer umzusetzen sind. Von widersprüchlichen, verwirrenden oder übermäßig „zuversichtlichen“ Aussagen von Behörden (die später zurückgenommen oder von den Ereignissen widerlegt werden) geht u. U. eine erhöhte Gefahr wachsenden Misstrauens aus.23 Übermäßig rigide oder unverhältnismäßig strenge Durchsetzungsmaßnahmen und aufwendige Verfahren gehen in der Regel auf Kosten der Legitimität der Behörden, der freiwilligen Befolgung und der längerfristigen Unterstützung.

 Aufrechterhaltung der Wirtschaft

Die Gewährleistung der Versorgungssicherheit und der Dienstleistungsqualität, der Verbraucherschutz und die Förderung von effizienter Ressourcennutzung und Wettbewerb zählen zu den gemeinsamen Zielen wirtschaftlicher Regulierungsbehörden weltweit. In einer Zeit, in der bei der Nutzung von Infrastrukturdiensten, wie elektronischen Kommunikationsdiensten, Energie- und Wasserversorgung oder Verkehrsdiensten, beispiellose Veränderungen zu beobachten sind und das Leben und die Arbeitsweise von Menschen weltweit beeinträchtigt werden, müssen sich die Regulierungsbehörden umfassend und schnell anpassen. Die Sofortmaßnahmen, die in den einzelnen Ländern ergriffen wurden, umfassen u. a. die Aussetzung bestimmter Verbrauchergebühren (z. B. Sofortmaßnahmen zur Stundung oder zeitlich gestaffelten Zahlung von Rechnungen für Versorgungsleistungen), die Lockerung von Compliance- oder Berichtspflichten für Normadressaten (z. B. Verlängerung der Fristen zur Erfüllung regulatorischer Anforderungen) und die Bereitstellung von Leitlinien für Verbraucher zur Nutzung von Netzdiensten (z. B. Nutzung von mobilen Daten bzw. Internet während der Ausgangssperre).

Die Regulierungsbehörden benötigen mehr denn je eine solide Governance, um ihren Auftrag zu erfüllen. Die Krise verdeutlicht, wie wichtig koordinierte Maßnahmen und Informationsaustausch sind, denn es bedarf eines gemeinsamen Vorgehens einer Vielzahl staatlicher Stellen, um das Funktionieren der Märkte zu gewährleisten. Die wirtschaftlichen Regulierungsbehörden müssen für die staatlichen Stellen, die die Unterstützungs- und Hilfsmaßnahmen konzipieren, u. U. Daten bereitstellen, z. B. zu schutzbedürftigen Verbrauchern, Netzkapazitäten, Strukturveränderungen einzelner Märkte und den finanziellen Aussichten der Marktakteure. Die italienische Regulierungsbehörde für Energie, Netze und Umwelt (ARERA) etwa berichtet von häufigeren Kontakten zwischen der Regulierungsbehörde und Betreibern, öffentlichen Einrichtungen und lokalen Regulierungsbehörden im Rahmen formeller Koordinierungsgespräche. Die Regulierungsbehörden müssen außerdem sicherstellen, dass die Sondermaßnahmen, die sie selbst ergreifen, und die der staatlichen Stellen sinnvoll aufeinander abgestimmt sind – und sich zugleich ein ausreichendes Maß an institutioneller Autonomie bewahren und an einer unabhängigen und evidenzbasierten Entscheidungsfindung festhalten. Internationale Zusammenarbeit ist von entscheidender Bedeutung und findet bereits statt, in erster Linie im Rahmen bestehender sektorspezifischer oder regionaler Netzwerke von Regulierungsbehörden (wie z. B. die Gemeinsame Erklärung der Europäischen Kommission und des Gremiums europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation – GEREK) zum Umgang mit der höheren Nachfrage nach Konnektivität aufgrund der Covid-19-Pandemie24 zeigt). Die internen Prozesse von Regulierungsbehörden und deren Governance – die Solidität schneller Entscheidungsprozesse, die Anpassungsfähigkeit des Personals, Kapazitäten für nichtdigitale essenzielle Kontrollen usw. – sind ebenfalls wichtige Faktoren, um in dieser beispiellosen Situation eine effektive Leistung zu gewährleisten. Der Fokus liegt gegenwärtig auf prioritären Sofortmaßnahmen, dabei spielen jedoch auch mittel- und langfristige Aspekte eine wichtige Rolle. Zu nennen sind hier u. a. die Befristung der Sondermaßnahmen und Projektionen der Entwicklung von Branchen und Marktstrukturen in der Krise sowie möglicher Auswirkungen auf den Auftrag und die Ressourcenausstattung der Regulierungsbehörden selbst.

Diese Ausnahmesituation verdeutlicht die zentrale Bedeutung der Rechtsetzung als eines der wichtigsten Instrumente staatlichen Handelns neben Steuern, Ausgaben und Kommunikation, und sie veranschaulicht die Relevanz der in der OECD-Empfehlung zu Regulierungspolitik und Governance von 2012 genannten Instrumente und Verfahren, damit die Qualität der Rechtsetzung auch in Krisenzeiten gewährleistet bleibt.