Se remettre durablement du COVID-19 grâce à la tarification du carbone

 La tarification du carbone a un rôle à jouer dans la reprise post-COVID-19 et l'application de l’Accord de Paris

Les sociétés et les économies du monde entier ont été durement frappées par le COVID-19. En conséquence, les gouvernements ont mis au point plusieurs mesures et plans de relance, qui rejailliront sur le niveau futur de leurs émissions de GES et, partant, sur le coût et la probabilité de la réalisation de leurs objectifs climatiques de court et long termes (OCDE, 2021[1]). Par ailleurs, dans son rapport de 2021, le GIEC affirme que si l'on ne parvient pas à réduire fortement les émissions de GES au cours des 10 prochaines années, il sera impossible de maintenir le réchauffement planétaire loin de la barre des 2° C ou 1.5° C (GIEC, 2021[2]).

Tarifer les émissions de carbone, réduire ou supprimer les aides aux énergies fossiles et à l’aviation constituent des moyens d'action efficaces pour faire grimper le prix des émissions et, partant, inciter les investisseurs et les consommateurs à privilégier les solutions bas carbone. En outre, les recettes issues de la tarification du carbone ou encore les dépenses publiques évitées grâce à la suppression des aides aux énergies fossiles peuvent servir à soutenir les groupes de population vulnérables, à financer l’exécution des mesures de relance ainsi qu’à alléger la dette liée au COVID-19.

Avant la pandémie, les prix du carbone et le champ des émissions couvertes étaient trop modestes pour faire reculer les émissions dans les proportions requises par l’Accord de Paris. Son exécution suppose en effet que le prix du carbone se situe entre 43 EUR et 86 EUR la tonne de CO2 d'ici à 2030 (Commission de haut niveau sur la tarification du carbone, 2017[3]). Or, en 2018, seulement 19 % des émissions de CO2 liées à l’énergie des 44 pays de l’OCDE et du G20 étaient soumises à un prix du carbone égal ou supérieur à 60 EUR la tonne de CO2. Il y avait donc matière à amélioration (OCDE, 2021[4]).

L’objet de la présente synthèse est d'étudier l’évolution des dispositifs de tarification du carbone (taxes carbone, systèmes d'échange de quotas d'émission (SEQE), taxes d'accise sur les combustibles et les carburants, taxes aéronautiques et aides aux énergies fossiles) des 47 pays de l’OCDE et du G20 au cours des 20 premiers mois de la pandémie de COVID-19 (janvier 2020-août 2021). L’attention porte sur le nombre de changements apportés, comme dans le document de travail de l’OCDE élaboré pour les besoins de la Plateforme sur les marchés du carbone2 (PMC) : Tarification du carbone et COVID-19 : évolution de l’action publique, défis à relever et types de mesure envisageables dans les pays de l’OCDE et du G20 (OCDE, à paraître). Aucun de ces deux documents ne traite du champ des émissions couvertes, des effets cumulés des mesures prises sur les émissions de GES ou des dispositifs existants non modifiés.

 Changements intervenus dans les politiques de tarification du carbone au cours des 20 premiers mois de COVID-19

Au total, 99 changements sont intervenus dans les politiques de tarification du carbone en place dans 37 des 47 pays de l’OCDE et du G20 entre le début de la pandémie, en janvier 2020, et août 2021 (Graphique 1). Dans 56 % des cas, une augmentation des émissions de GES est attendue. Il s’agit donc de changements « climato-néfastes », dont la plupart (78 %) revêtent un caractère temporaire, sont de portée relativement limitée et concernent principalement les taxes aéronautiques et les aides aux énergies fossiles. De plus, ils ont été programmés et mis en œuvre en réaction à la pandémie, en particulier dans les secteurs des énergies fossiles et de l'aviation, durement frappés par l’effondrement de la demande comme suite aux mesures de confinement. Soucieux d’éviter la multiplication des faillites dans le secteur de l’aviation (OCDE, 2020[5]), une spirale de la dette dans les pays tributaires des exportations de pétrole (OCDE, 2020[6]) et des répercussions sur la consommation des ménages vulnérables dans les pays importateurs, les gouvernements ont pris des mesures en faveur des entreprises et des consommateurs tout au long de la crise (IIDD, 2020[7]).

La part des changements dits « climato-favorables », car censés réduire les émissions de GES, s’élève à 44 % du total. Ils concernent principalement les SEQE, les taxes carbone et les taxes d'accise sur les combustibles et les carburants. Bien qu’intervenus durant les 20 premiers mois de la pandémie, ils revêtent pratiquement tous un caractère permanent et étaient pour beaucoup prévus de longue date. La plupart touchent un large éventail d'émissions, à l’instar du nouveau SEQE chinois, qui vise 40 % des émissions intérieures de CO2. Selon toute vraisemblance, les changements climato-favorables feront donc contrepoids aux changements climato-néfastes.

 

Graphique 1. Changements apportés aux systèmes nationaux de tarification du carbone pendant les 20 premiers mois de COVID-19 dans les pays de l’OCDE et du G20

Note : vert foncé/clair = changement permanent/temporaire probablement climato-favorable ; rouge foncé/clair = changement permanent/temporaire probablement climato-néfaste ; blanc = aucun changement ; nombre = nombre de changements ; *changement proposé mais non concrétisé.

Source : OCDE (à paraître).

La pandémie n’a pas fait dérailler les réformes des SEQE, taxes carbone taxes d'accise sur les combustibles et les carburants antérieurement prévues. Des pays (par exemple, le Canada, l’Indonésie et Israël) ont par ailleurs annoncé qu’ils envisageaient de se doter de dispositifs de tarification du carbone ou de renforcer ceux existants. Ainsi, le Canada a proposé de consolider la trajectoire de prix de son SEQE fédéral, baptisé Système de tarification fondé sur le rendement. Quelques-uns seulement (dont le Danemark) ont explicitement intégré la tarification du carbone dans leur plan de relance (voir Encadré 1).

La nature des changements de politique varie d'un pays à l’autre : dans respectivement 12 et 10 des 47 pays de l’OCDE et du G20, il s’agit de changements exclusivement climato-néfastes et climato-favorables. Dans 15 pays, les autorités ont envoyé des signaux mitigés sur le prix du carbone, en affermissant certains instruments tout en en affaiblissant d'autres.

Le suivi a également porté sur la politique de tarification du carbone menée par certaines entités infranationales pendant la pandémie de COVID-193. Globalement, les tendances observées sont les mêmes qu’au niveau national : l’essentiel des changements climato-favorables procèdent des taxes carbone et des SEQE, et les changements climato-néfastes des taxes aéronautiques et des aides aux énergies fossiles.

 Facteurs potentiels de changement de la politique de tarification du carbone

Plusieurs facteurs peuvent orienter l’évolution de la politique climatique des pays. Les dépenses budgétaires à vocation écologique, le PIB par habitant et l’existence d'un engagement en faveur de la neutralité en GES en sont des exemples. Tous les pays de l’OCDE et du G20 dont la tarification du carbone a évolué d'une manière exclusivement ou principalement favorable pour le climat poursuivent également un objectif de neutralité (Graphique 2). Ce n’est pas le cas de 30 % de ceux qui ont apporté des changements en tout ou en partie climato-néfastes (ECIU, 2021[12])4.

Dans 36 % des 47 pays de l’OCDE et du G20, les dépenses budgétaires cadrent avec l’incidence climatique générale de la politique poursuivie : autrement dit, des changements de politique en tout ou en partie climato-néfastes (ou, à l’inverse, climato-favorables) vont de pair avec une proportion faible (élevée) de dépenses budgétaires à vocation écologique. Dans 15 % des cas en revanche (7 pays), on constate une adéquation imparfaite entre les dépenses budgétaires et la politique de tarification du carbone. L’Afrique du Sud, par exemple, n’a apporté que des changements climato-favorables à sa politique de tarification du carbone, alors que les dépenses vertes ne représentent qu’un poste mineur de son budget (Energy Policy Tracker, 2021[13]).Par ailleurs, on s’est intéressé au PIB par habitant des 47 pays de l’OCDE et du G20 afin de déterminer si, pendant la pandémie, les pays les plus riches avaient prévu ou opéré davantage de changements climato-favorables dans leur système de tarification du carbone. Le constat est que la corrélation entre ces deux variables est quasi-nulle, ce qui montre que les pays les plus riches n’ont pas fait mieux que les autres en matière de tarification du carbone.

 

Graphique 2. Relation entre les engagements de neutralité en GES des pays et l’incidence climatique de l’évolution de leur politique

Note : le camembert de gauche (droite) indique le niveau d’engagement en faveur de la neutralité affiché par les pays qui, pendant la pandémie de COVID-19, ont modifié leur politique de tarification du carbone d'une manière exclusivement ou principalement climato-favorable (climato-néfaste). État des engagements de neutralité en GES au 25 novembre 2021.

Source : auteurs et (ECIU, 2021[12]).

 Mettre la tarification du carbone au service d'une reprise durable

Mettre en place une tarification du carbone ou consolider les dispositifs en place n’est pas sans soulever des difficultés, que les conséquences économiques et sociales de la pandémie du COVID-19 sont venues amplifier. Cependant, plusieurs solutions s'offrent aux pays pour y remédier. Par exemple, l’annonce anticipée de la mise en place d'un prix du carbone ou de son élévation peut déterminer l’évolution des investissements sur le long terme et laisser un temps d’ajustement suffisant (Martin et Van Reenen, 2020[14]). Le recyclage des recettes ainsi générées peut servir à protéger les groupes de population vulnérables au moyen de transferts forfaitaires (Oxford Institute for Energy Studies, 2021[15]), ou à réduire les impôts sur les sociétés au profit de la croissance économique (Maestre-Andrés, Drews et van den Bergh, 2019[16]). Cela dit, chaque méthode envisageable de recyclage des recettes présente des avantages et des inconvénients (Tableau 1).

 Personnes à contacter :

Jane ELLIS (✉ jane.ellis@oecd.org)

Sofie ERRENDAL (✉ Sofie.Errendal@oecd.org)

Daniel NACHTIGALL (✉ Daniel.nachtigall@oecd.org)