Soutenir l'emploi et les entreprises : Une des clés de la reprise

 Épauler les secteurs et les travailleurs qui restent durement touchés par la crise sanitaire

Il faut continuer d’aider les travailleurs, y compris les travailleurs indépendants, qui sont durablement touchés par la crise sanitaire, ainsi que les entreprises des secteurs encore soumis à des fermetures ou à des restrictions administratives, tout en mettant en place des incitations appropriées pour les encourager à reprendre leur activité dès que possible.

Les dispositifs généraux de maintien dans l’emploi, tel que le chômage partiel, qui ont été déployés à grande échelle ont joué un rôle essentiel en amortissant l’impact de la première phase de la crise du COVID-19 sur le marché du travail (OCDE, 2020[1] ; 2020[3]). Au deuxième trimestre de 2020, les dispositifs de maintien dans l’emploi ont atteint un niveau record, couvrant jusqu’à un tiers des travailleurs dans plusieurs pays de l’OCDE(Graphique 1). À mesure que les entreprises ont repris leur activité à la suite des périodes de confinement, la part des travailleurs bénéficiant d’un dispositif de maintien dans l’emploi a également sensiblement diminué. Cependant, il ressort de données récentes que le recours à ce type de dispositifs a de nouveau augmenté en novembre et en décembre derniers, au moment de la deuxième vague de la pandémie. En 2020, le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi, même après les périodes de confinement, a été de très loin supérieur aux niveaux enregistrés au plus fort de la crise financière mondiale en 2009 (Hijzen et Martin, 2013[12]).

 

Graphique 1. Le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi est bien inférieur au niveau record du deuxième trimestre, mais il reste important

Part des salariés, dernières données disponibles

CFM : Crise financière mondiale.

Note : le taux d’utilisation est calculé en pourcentage des salariés au T1 2020. La date de pic correspond à avril/mai pour la plupart des pays (octobre pour la Hongrie et le Japon). Japon, Pays-Bas, Portugal : les chiffres sont estimés sur la base des flux cumulés sur 3 mois. Italie : les données les plus récentes sont des estimations provisoires. États-Unis : prestations de travail partagé (Work sharing Benefits).

Source : calculs de l’OCDE à l’aide de sources nationales.

Au fil des évolutions de la crise du COVID-19, il s’est avéré que les dispositifs de maintien dans l’emploi réagissaient rapidement et efficacement à l’onde de choc négative sur le marché du travail. Alors que les pays continuent de lutter contre la pandémie, ces dispositifs restent un outil important pour soutenir les entreprises et les travailleurs. Dans le contexte actuel où l’ouverture des activités économiques est différente selon les secteurs et les régions, l’accent devrait être mis sur les emplois susceptibles de redevenir viables.1 Il est par définition difficile de distinguer les emplois viables des emplois non viables, en particulier dans les secteurs encore soumis à des restrictions obligatoires où les signaux du marché sur la viabilité des entreprises et des emplois sont très faibles. En outre, tant que les créations d’entreprises et d’emplois n’auront pas considérablement augmenté, le processus de réaffectation des travailleurs devrait rester très modéré. Toutefois, les pays peuvent actionner un certain nombre de leviers afin d’améliorer progressivement le ciblage des aides sur les emplois plus susceptibles de résister et sur les travailleurs qui occupent des emplois toujours menacés, en particulier en différenciant le soutien apporté aux secteurs encore soumis à des restrictions obligatoires et celui apporté aux autres secteurs.

Il pourrait être demandé aux entreprises des secteurs non soumis à des restrictions obligatoires de supporter une partie des coûts des dispositifs de chômage partiel ou de limiter la durée maximale de ces dispositifs. Dans le cas des entreprises qui restent soumises à des restrictions obligatoires, il est très difficile d’évaluer leur viabilité future, c’est pourquoi le soutien qui leur est apporté devrait dans une grande mesure rester inconditionnel. Il est possible de cibler davantage les aides dans les secteurs les plus touchés, en adaptant les conditions d’admissibilité à la rigueur des restrictions obligatoires.

Dans tous les scénarios, il est essentiel de promouvoir la mobilité depuis les emplois subventionnés vers les emplois non subventionnés en demandant ou en permettant aux travailleurs relevant d’un dispositif de maintien dans l’emploi de s’inscrire auprès du service public de l’emploi (SPE) pour bénéficier de son soutien, et/ou en encourageant les travailleurs exerçant leur activité en horaires réduits à se former. Aux Pays-Bas, par exemple, depuis juin 2020, les employeurs qui demandent à bénéficier d’une aide au maintien dans l’emploi doivent déclarer qu’ils encouragent activement à la formation tandis que les pouvoirs publics ont pris des mesures complémentaires afin de donner libre accès à des cours de formation et de perfectionnement en ligne. En France, des incitations financières encouragent les travailleurs à suivre une formation ; en effet, s’ils se forment, leurs indemnités passent de 84 % de leur salaire net à 100 %. Les données d’enquête du ministère français du Travail (DARES, 2020[13]) montrent qu’au troisième trimestre de 2020, 15 à 20 % environ des salariés d’une entreprise qui avait recours à un dispositif de maintien dans l’emploi suivaient une formation. Cette part était un peu plus élevée dans les grandes et moyennes entreprises.

Organiser la formation de manière à ce qu’elle puisse être associée à un emploi à temps partiel et à des horaires de travail irréguliers, tout en maintenant la distanciation physique, est une tâche manifestement difficile. Cependant, la formation est essentielle pour préparer les travailleurs bénéficiant d’un dispositif de maintien dans l’emploi à la reprise, encore plus maintenant, ces dispositifs étant en vigueur depuis plusieurs mois. Inciter (ou contraindre) les travailleurs à s’inscrire au SPE et à recycler/améliorer leurs compétences de la même façon que dans le cadre des allocations chômage classiques permettrait aux dispositifs de maintien dans l’emploi de protéger les travailleurs sans entraver la réaffectation de l’emploi vers les entreprises et les secteurs en expansion.

La crise s’éternisant, les demandes de minimas sociaux déposées en « dernier recours » risquent d’augmenter à mesure que les travailleurs ayant perdu leur emploi et leur revenu au début de la crise arrivent en fin de droits au chômage ou puisent dans leur épargne. Un certain nombre de pays ont temporairement augmenté le montant des prestations, assoupli le contrôle des ressources ou mis en place des paiements ponctuels. Alors qu’ils envisagent de revenir sur ces concessions, ils pourraient revoir et simplifier les critères d’admissibilité et les procédures de demande en vue d’améliorer la réactivité et l’accessibilité des prestations de revenu minimum pour encourager les bénéficiaires potentiels à faire valoir leurs droits. Il est important que le ciblage soit efficace, mais les pays doivent veiller à ce que les plus précaires continuent de recevoir de l’aide. Par exemple, les pays pourraient réintroduire progressivement des critères de revenu pour permettre aux ménages d’ajuster leurs dépenses, tout en conservant les assouplissements apportés aux critères de patrimoine (par exemple, en exonérant les résidences familiales ou les fonds de commerce) tant que les possibilités d’emploi restent rares. Les pays pourraient aussi souhaiter étendre ces programmes pour couvrir davantage de jeunes adultes, lesquels n’ont peut-être pas travaillé suffisamment longtemps pour bénéficier des allocations chômage mais ont dépassé le seuil fixé pour satisfaire aux critères de revenu de l’aide sociale.

 Encourager la création d’entreprises et éviter que celles qui sont très performantes mais surendettées ne déposent le bilan

Les vastes mesures de soutien prises par les pouvoirs publics ainsi que les modifications temporaires apportées aux procédures d’insolvabilité ont permis de suspendre les dépôts de bilan pendant la crise du COVID-19. Les données montrent que les fermetures d’entreprises ont diminué en moyenne de 30 % dans les pays de l’OCDE en 2020 (OCDE, 2021[14]), malgré une baisse sans précédent du PIB.2 Sans les aides publiques, les taux de faillite auraient probablement doublé pour les PME par rapport à 2019 (Gourinchas et al., 2020[15]). Les services d’hébergement et de restauration, les arts, le divertissement et les loisirs, l’éducation et d’autres services comptent parmi les secteurs les plus touchés. Cependant, la création d’entreprises a aussi diminué jusqu’à atteindre son plus bas niveau historique (même par rapport à la crise de 2009) et, au sein des entreprises créées, les projets les plus risqués à fort potentiel de croissance ne voient pas le jour. Sans véritable réaffectation des ressources vers les entreprises nouvelles et en expansion, le risque de faillites en série sera très élevé.

Un processus de destruction créatrice est en effet nécessaire pour que les ressources puissent être (ré)affectées depuis les activités les moins productives vers les activités les plus productives afin de soutenir la croissance économique et d’offrir aux travailleurs de bonnes perspectives d’emploi et de rémunération. Cependant, le retour à un processus « normal » de destruction créatrice sera progressif étant donné que la création d’entreprises prend du temps et que la charge de la dette accrue des entreprises risque de ne pas donner lieu à des résultats efficients. Au cours des prochains mois, il y a au moins deux risques à gérer. Le premier est de voir les entreprises très performantes mais surendettées déposer le bilan ou réduire leurs efforts d’innovation et d’investissement pour rembourser leurs dettes en raison d’un phénomène de « surendettement », c’est-à-dire des niveaux élevés de dette qui limitent les investissements et entraînent un problème de sous-investissement3 (Demmou et al., 2021[16]). Le deuxième risque est de sauver les entreprises peu performantes (que l’on appelle les sociétés zombies) qui n'étaient pas viables avant la crise mais qui sont parvenues à survivre grâce à l’aide publique. Dans les deux cas, la productivité globale, qui était déjà préoccupante avant la crise du COVID-19, en pâtirait (Adalet McGowan, Andrews et Millot, 2017[17]).

À court terme, le premier type de risque serait probablement plus grave que le second, en particulier pour l’emploi. Afin d’éviter les faillites en série des entreprises, en particulier des PME, qui étaient viables avant la crise, il sera nécessaire de gérer les niveaux élevés d’endettement des entreprises et le grand nombre de procédures de faillite, qui pourraient dans certains cas nécessiter la restructuration de la dette contractée pendant la crise.

Pour le moment, les aides publiques sont essentiellement ciblées sur les entreprises existantes, mais le processus de destruction créatrice ne peut commencer que si la création d’entreprises reprend. Les répercussions d’une « génération perdue d’entreprises » peuvent être très fortes. Sedláček (2020[18]) a estimé qu’aux États-Unis, si le taux d’entrée des entreprises était resté stable pendant la crise financière mondiale, la production se serait rétablie quatre à six ans plus tôt et le chômage aurait été inférieur de 0.5 point de pourcentage, même dix ans après la crise.

En outre, les nombreuses données disponibles montrent que les nouvelles entreprises représentent une part importante de la création d’emplois (Criscuolo, Gal et Menon, 2014[19] ; Haltiwanger, Jarmin et Miranda, 2013[20]). Il est donc essentiel de soutenir les start-ups - notamment les plus innovantes - et d’encourager la création de start-ups afin d’éviter de perdre une génération entière de nouvelles entreprises. Il est également souhaitable d’offrir une protection appropriée aux travailleurs indépendants, par exemple en leur proposant une assurance chômage dans les pays où cette protection n’est pas disponible ou en assouplissant les conditions requises pour créer une entreprise au cours des prochaines années. Cela permettrait de limiter les risques associés à la création d’entreprise dans un environnement lui-même déjà à haut risque. Les partenaires sociaux peuvent également contribuer à promouvoir la création et la croissance de nouvelles entreprises en adaptant les dispositions des accords sectoriels/interprofessionnels aux besoins et aux risques des petites et jeunes entreprises.

 Promouvoir l’embauche et adapter les aides aux demandeurs d’emploi et aux employeurs

Une sortie de crise n’est pas envisageable sans un rebond important de la création d’emplois, laquelle reste bien en deçà des niveaux d’avant la pandémie (Graphique 2). Les emplois perdus depuis le début de la crise du COVID-19 ne seront pas facilement renouvelés. La priorité est donc de créer de nouveaux emplois. Les plans de relance que de nombreux pays de l’OCDE sont en train de préparer joueront un rôle clé à cet égard. Toutefois, leur déploiement complet prendra plusieurs mois voire plusieurs années.

À court terme, les politiques budgétaires et monétaires doivent rester favorables - voir la dernière édition des Perspectives économiques de l'OCDE (OCDE, 2020[3]). Au niveau microéconomique, des aides à l’embauche temporaires et ciblées peuvent être un outil efficace pour promouvoir la création d’emplois, et un certain nombre de pays de l’OCDE ont récemment mis en place ou renouvelé de tels dispositifs (par exemple, l’Australie, la France, l’Italie et le Royaume-Uni). Les enseignements tirés de la crise financière mondiale indiquent que les aides à l’embauche stimulent la croissance de l’emploi et sont efficaces par rapport à leur coût (Cahuc, Carcillo et Le Barbanchon, 2019[21]). La création directe d’emplois peut également être envisagée, en particulier pour soutenir la logistique des tests et de la vaccination. La formation de corps spéciaux pour les jeunes (« youth corps ») - ou plus généralement la mise sur pied de centres de préparation aux métiers de la santé publique, comme celui envisagé aux États-Unis - pour aider à acheminer les vaccins, contacter les patients prioritaires, accomplir des tâches administratives et gérer les flux de personnes dans les centres de vaccination est une option à envisager.

 

Graphique 2. Le volume d’emplois vacants reste inférieur au niveau d’avant la pandémie

Variation en pourcentage du nombre total de postes vacants non pourvus depuis janvier 2020, corrigée des variations saisonnières

Note : les barres représentent la variation en pourcentage du volume de postes vacants non pourvus au cours du mois de référence par rapport à janvier 2020. Les données les plus récentes correspondent à janvier 2021 pour l’Allemagne, l’Autriche et la Hongrie, à décembre 2020 pour la République tchèque, la Finlande, le Luxembourg, la Norvège, la Pologne, la Suède et la Suisse et à novembre 2020 pour le Portugal et le Royaume-Uni.

Source : statistiques à court terme de l’OCDE sur le marché du travail.

Si le volume des offres d’emploi reste bien inférieur à son niveau d’avant la pandémie et si la deuxième vague a entraîné une nouvelle baisse des offres d’emploi après une certaine amélioration à l’été 2020, on observe une grande hétérogénéité entre les secteurs et les professions (Graphique 3). Les indicateurs à haute fréquence des offres d’emploi en ligne montrent qu’en décembre 2020, la demande de main-d’œuvre dans les services d’hébergement et de restauration était inférieure de 45 % à son niveau d’avant la pandémie, tandis que les offres d’emploi en ligne dans les services de transport et de stockage étaient supérieures de 30 % à celles de janvier 2020. On observe la même hétérogénéité au niveau des professions : les offres d’emploi en ligne pour les travailleurs hospitaliers, les employés des détaillants alimentaires et le personnel des entrepôts sont restées identiques ou ont augmenté par rapport à la période antérieure à la pandémie (OCDE, à paraître[22]).

Ces données semblent indiquer que, même si les possibilités d’emploi restent limitées et que la démarche de changer d’emploi n’est pas nécessairement facile (en termes de compétences requises mais aussi de répartition géographique), il est possible de redéployer certains travailleurs des secteurs et professions où la demande devrait rester faible pendant un certain temps vers des secteurs et professions où la demande se redresse plus rapidement. Par conséquent, l’aide à la recherche d’un nouveau travail demeure essentielle, même pendant une pandémie, afin d’aider les travailleurs à saisir les opportunités d’emploi et à recycler ou améliorer leurs compétences, même si les exigences de distanciation physique réduisent les possibilités de proposer des cours de formation en présentiel. En particulier, les pays doivent intensifier les programmes actifs du marché du travail (PAMT) qui se sont révélés particulièrement efficaces, comme l’aide et le conseil en matière de recherche d’emploi.

 

Graphique 3. Le volume des offres d’emploi reste inférieur à la normale dans certains secteurs, mais se rétablit dans d’autres

Variation en pourcentage des offres d’emploi en ligne depuis janvier 2020

Note : d’après les offres d’emploi publiées en ligne en Australie, au Canada, en Nouvelle-Zélande, au Royaume-Uni et aux États-Unis.

Source : Calculs de l’OCDE basés sur les données communiquées par Burning Glass Technologies.

En outre, les services publics de l’emploi peuvent aussi aider efficacement les employeurs, en plus des demandeurs d’emploi. Les résultats d’une expérience randomisée menée à grande échelle en France, où Pôle emploi a proposé des services gratuits de recrutement aux petites et moyennes entreprises, donnent à penser que le fait de transférer de l’entreprise au conseiller Pôle emploi certaines tâches de présélection et de filtrage des candidats dans le cadre d’un processus de recrutement peut avoir d’importants effets nets sur les offres d’emploi et l’embauche (Algan, Crépon et Glover, 2020[23]).

Pour relever ces multiples défis, les services publics de l’emploi ont besoin de ressources supplémentaires (soit par le biais d’embauches directes, soit, à court terme, par le biais d’un appui extérieur obtenu en faisant appel à des prestataires de services privés). Certains pays de l’OCDE, comme le Royaume-Uni, ont déjà commencé à renforcer la dotation en personnel de leur service public de l’emploi. Sans nouvelles ressources, les dispositifs et services existants vont être dépassés par la forte hausse de la demande, ce qui entraînera aussi, très probablement, une baisse sensible de la qualité des services offerts.

Au lendemain de la crise financière mondiale, les ressources consacrées à la formation, au placement et à l’aide au recrutement n’ont pas suffisamment augmenté alors que le chômage s’envolait. Sur la période 2007-10, le nombre de chômeurs a progressé de 54 %, tandis que les dépenses au titre des PAMT n’ont augmenté que de 21 % en moyenne dans la zone OCDE. En conséquence, le montant moyen dépensé par chômeur a en fait diminué de 21 % au moment où la demande était la plus forte (OCDE, 2011[24]). Cette fois-ci, pour relever les défis que pose la crise du COVID-19 sur le marché du travail, il sera primordial de procéder à des investissements complémentaires importants dans les PAMT et les services publics de l’emploi. Il se peut toutefois que le renforcement des ressources ne soit pas efficace en cas d’insuffisance des capacités des SPE en termes de personnel, d’espace ou de matériel. Les SPE peuvent aussi libérer certaines ressources en suspendant les activités non essentielles, en réduisant l’offre de services de suivi dans la recherche d’emploi et en assouplissant les procédures de demande de prestations (OCDE, 2020[25]). En outre, les pays dotés d’un SPE moderne, proactif et avancé sur le plan numérique sont mieux placés pour apporter un soutien effectif et réactif aux demandeurs d’emploi, aux employeurs et aux travailleurs, grâce à l’utilisation d’outils de profilage et d’outils et de services numériques et à de bonnes pratiques de coopération avec des partenaires clés.

Enfin, il est primordial de ne pas perdre le contact avec les jeunes qui ont récemment perdu leur emploi ou quitté l’école sans trouver d’emploi - voir Encadré 1. Souvent, les jeunes les plus vulnérables ne prennent pas contact avec le service public de l’emploi car ils n’ont pas droit à une aide au revenu, manquent de confiance dans les pouvoirs publics ou ne connaissent tout simplement pas les aides auxquelles ils peuvent prétendre. Des actions d’information rapides et proactives - en collaboration avec les établissements d’enseignement et les organisations de jeunesse et par le biais de campagnes sur les médias sociaux - pourraient jouer un rôle particulièrement important dans la crise actuelle.