OECD-Ausblick Regulierungspolitik 2021 (Kurzfassung)

Anhang A. Hinweise zur Datengrundlage

Die meisten in diesem Bericht enthaltenen Daten, einschließlich der zusammengesetzten Indikatoren, beruhen auf den Indicators of Regulatory Policy and Governance (iREG) Surveys von 2014, 2017 und 2021. Diese Hinweise zur Datengrundlage sollen über den Erfassungsbereich der Datenerhebung sowie über die Möglichkeiten und Grenzen der Nutzung von Indikatoren informieren. Zu erwähnen ist auch, dass in diese Ausgabe des Ausblicks Regulierungspolitik die Ergebnisse neuer Erhebungsfragen eingeflossen sind, die gemeinsam mit der Lenkungsgruppe Messung von Regulierungsperformance (MRP) zur Ex-post-Evaluierung entwickelt wurden. Dabei wurden die normativen Muster berücksichtigt, die im Rahmen der jüngst veröffentlichten Best Practice Principles (OECD, 2020[1]) ausgearbeitet wurden. Der zusammengesetzte Indikator zur Ex-post-Evaluierung wurde vor dem Start der Erhebung 2020 vom OECD-Sekretariat aktualisiert. Zur Sicherung der Verlässlichkeit der Zeitreihen mussten einige Antworten aus 2014 und 2017, die in diesem Indikator berücksichtigt werden, in Bezug auf die neuen Fragen vervollständigt werden. Auch einige Fragen zur Prüfung der Rechtmäßigkeit bestehender Regelungen wurden überarbeitet.

Neue Fragen kamen in den Bereichen Regulierungspolitik und Risiken sowie ebenenübergreifende Kohärenz hinzu. Sie wurden nicht zur Konstruktion zusammengesetzter Indikatoren herangezogen und haben einen anderen Erfassungsbereich als die sonstigen Fragen des iREG Survey.

Die Daten der drei iREG Surveys wurden jeweils zum 31. Dezember 2014, zum 31. Dezember 2017 und zum 1. Januar 2021 erhoben. Die Daten zu 2014 beziehen sich auf 34 OECD-Mitgliedsländer und die Europäische Union, 2017 waren neben der Europäischen Union und 36 OECD-Mitgliedsländern 2 Staaten beteiligt, für die das Beitrittsverfahren zu diesem Zeitpunkt noch lief. Die Daten von 2021 beziehen sich auf die aktuell 38 OECD-Länder und die Europäische Union. Das Augenmerk der Erhebungen richtet sich auf die regulierungspolitischen Vorgehensweisen, die Gegenstand der Empfehlung des Rates zu Regulierungspolitik und Governance von 2012 (OECD, 2012[2]) sind.

Dabei wird im Einzelnen auf drei Grundsätze der Empfehlung von 2012 eingegangen: Akteursbeteiligung, Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) und Ex-post-Evaluierung. Zu jedem dieser Bereiche wurden in den Erhebungen Informationen gesammelt, zu den formellen Vorgaben ebenso wie zu deren Umsetzung. Die dabei angewandte Methodik und die zusammengesetzten Indikatoren werden in Kapitel 2 ausführlich beschrieben.

Gesetzesfolgenabschätzungen, Ex-post-Evaluierungen und Akteursbeteiligung sind zwar sehr wichtige Elemente der Regulierungspolitik, sie sind jedoch nur ein Teil des Rahmens für eine bessere Rechtsetzung. Deshalb umfasste die Erhebung von 2021 auch eine Reihe von Fragen zur Prüfung der Rechtmäßigkeit bestehender Regelungen, zur ebenenübergreifenden Kohärenz (Kapitel 2), zum institutionellen Gefüge von Regulierungspolitik und Regulierungsaufsicht (Kapitel 3), zur internationalen regulatorischen Zusammenarbeit, d. h. zum 12. Grundsatz der Empfehlung von 2012 (Kapitel 4), sowie zur risikobasierten Regulierung (Kapitel 6). Zukünftig könnten auch Informationen über die Umsetzung anderer Grundsätze der Empfehlung gesammelt werden.

Erfassungsbereich und Nutzung der Daten des iREG Survey in diesem Bericht

Der Schwerpunkt der Erhebung liegt auf den Verfahren zur Ausarbeitung von gesetzlichen und untergesetzlichen Regelungen, die von der Exekutive auf nationaler Ebene durchgeführt werden und für alle Politikbereiche gelten. Die Fragen bezüglich der Ex-post-Evaluierung erstrecken sich allerdings auf alle nationalen Rechtsvorschriften, unabhängig davon, ob sie vom Parlament oder von der Exekutive initiiert wurden. Aus den vorliegenden Informationen ist zu schließen, dass der Großteil der nationalen Rechtsvorschriften durch die Erhebungsfragen abgedeckt wird, allerdings mit gewissen Unterschieden zwischen den Ländern. Die meisten Länder in der Stichprobe haben parlamentarische Systeme. Die Mehrzahl ihrer auf nationaler Ebene verabschiedeten Gesetze geht daher auf Initiativen der Exekutive zurück. Dies gilt jedoch nicht für die Vereinigten Staaten, wo keine gesetzlichen Regelungen von der Exekutive initiiert werden. In Costa Rica, Kolumbien, Korea, Mexiko, Portugal und der Tschechischen Republik ist der Anteil der von der Exekutive initiierten Gesetzesvorhaben im Vergleich zu anderen OECD-Mitgliedsländern gering.

Die Erhebungsergebnisse wurden in diesem Bericht auf verschiedene Weise verwendet. Erstens wurden die Ergebnisse zu den einzelnen Fragen genutzt, um aufzuzeigen, wie sich die Zahl der Länder entwickelt hat, die bestimmte Praktiken eingeführt haben. Zweitens dienten sie dazu, die Analyse durch qualitative Informationen und Beispiele aus der Erhebung zu unterfüttern. Drittens wurden zusammengesetzte Indikatoren für Gesetzesfolgenabschätzungen, Akteursbeteiligung und Ex-post-Evaluierungen konstruiert, um einen Überblick über die Praktiken der verschiedenen Länder zu geben.

Jeder zusammengesetzte Indikator umfasst vier gleich gewichtete Kategorien: 1. Systematische Einführung, wo es um formelle Vorgaben und die Häufigkeit ihrer Anwendung in der Praxis geht; 2. Methodik, wo Informationen zu den im jeweiligen Bereich verwendeten Methoden erfasst werden, z. B. zur Art der in Folgenabschätzungen berücksichtigten Auswirkungen oder zur Häufigkeit der Durchführung verschiedener Formen von Konsultationen; 3. Aufsicht und Qualitätskontrolle, wo nach der Rolle von Aufsichtsorganen sowie öffentlich einsehbaren Evaluierungen gefragt wird; 4. Transparenz, wo es um Fragen zu den Grundsätzen offenen Regierungs- und Verwaltungshandelns geht, z. B. darum, ob staatliche Entscheidungen veröffentlicht werden.

Grenzen des iREG Survey und der zusammengesetzten Indikatoren

Bei der Interpretation der Ergebnisse der Erhebung ist es wichtig, sich der methodenbedingten Unzulänglichkeiten zusammengesetzter Indikatoren bewusst zu sein, vor allem von solchen, die – wie in dieser Erhebung – auf kategorialen Variablen basieren.

Zusammengesetzte Indikatoren sind insofern nützliche Instrumente, als sie große Mengen an Informationen in einem leicht verständlichen Format zusammenfassen können (Freudenberg, 2003[3]). Länderübergreifend vergleichbare Indikatoren können jedoch naturgemäß nicht kontextspezifisch sein und die komplexe Realität der Qualität, Nutzung und Wirkung der Regulierungspolitik nicht voll erfassen. Die letzte Erhebung legt zwar im Vergleich zu früheren Ausgaben mehr Gewicht auf Evidenz und Beispiele zur Untermauerung der Antworten der Länder, sie kann jedoch nicht als eine eingehende Qualitätsuntersuchung der Praktiken der verschiedenen Länder betrachtet werden. Was etwa die Gesetzesfolgenabschätzungen betrifft, mussten die Länder ihre Antworten zwar mit Beispielen für Beurteilungen bestimmter berücksichtigter Elemente belegen, doch hat das OECD-Sekretariat weder die Qualität dieser Beurteilungen evaluiert noch mit den betroffenen Akteuren über den tatsächlichen Einfluss der GFA auf die Qualität der Rechtsvorschriften gesprochen.

Es bedarf daher eingehender Länderprüfungen, um die Indikatoren zu ergänzen. Länderprüfberichte enthalten detailliertere Analysen zum Inhalt sowie zu den Stärken und Schwächen der Regulierungspolitik der einzelnen Länder, einschließlich genauer und kontextspezifischer Empfehlungen für deren Verbesserung. Die OECD-Länder haben sehr unterschiedliche Governance-Strukturen, Verwaltungskulturen sowie institutionelle und konstitutionelle Rahmenbedingungen, die es zu berücksichtigen gilt, wenn ihre Rechtsetzungsverfahren und ihre Regulierungspolitik umfassend beurteilt werden sollen. Diese verschiedenen Faktoren werden in den Peer Reviews der OECD-Mitgliedsländer berücksichtigt. Es ist jedoch nicht möglich, ihnen in einer Studie, die die Regulierungspraxis verschiedener Länder vergleicht, vollauf Rechnung zu tragen.

Es gilt auch zu beachten, dass die Indikatoren nicht als Maße der Qualität der Rechtsetzung als solche betrachtet werden sollten. Die Umsetzung der anhand der Indikatoren bewerteten Maßnahmen dient zwar dazu, Rechtsvorschriften zu entwickeln, die den jeweiligen Politikzielen gerecht werden und einen positiven Einfluss auf Wirtschaft und Gesellschaft haben, die Indikatoren selbst sagen jedoch nichts darüber aus, ob diese Ziele erreicht wurden.

Die Ergebnisse der zusammengesetzten Indikatoren sind stets von den gewählten Methoden abhängig, sofern die Antworten der Länder nicht für alle Verfahrensweisen einheitlich strukturiert sind. Daher sollten aus ihnen keine Aussagen über die relative Leistung von Ländern mit ähnlichen Werten abgeleitet werden. Die zusammengesetzten Indikatoren sollten vielmehr als Instrumente angesehen werden, um Diskussionen anzustoßen und das Interesse der Öffentlichkeit zu wecken (OECD/Europäische Union/JRC, 2008[4]). Um volle Transparenz zu gewährleisten, wurden die Methoden zur Konstruktion der zusammengesetzten Indikatoren, die ihnen zugrunde liegenden Daten sowie die Ergebnisse der Sensitivitätsanalyse unterschiedlicher Methoden, einschließlich des Gewichtungssystems, auf der OECD-Website veröffentlicht.

Literaturverzeichnis

[3] Freudenberg, M. (2003), “Composite Indicators of Country Performance: A Critical Assessment”, OECD Science, Technology and Industry Working Papers, No. 2003/16, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/405566708255.

[1] OECD (2020), Reviewing the Stock of Regulation, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1a8f33bc-en.

[2] OECD (2012), Empfehlung des Rates zu Regulierungspolitik und Governance, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209053-de.

[4] OECD/Europäische Union/JRC (2008), Handbook on Constructing Composite Indicators: Methodology and User Guide, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264043466-en.