Este capítulo analiza la Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción. La ENIPC es un logro significativo y da una visión sobre cómo lograr un sistema de integridad coherente e integral en el país. Sin embargo, es vital cumplir el objetivo de la ENIPC de desarrollar una política de integridad concreta. Tal política debería respaldarse al más alto nivel y contar con objetivos, actividades y responsabilidades claras y medibles. Este capítulo también propone caminos para establecer un sistema central de monitoreo de integridad y procurar una amplia base de evidencia que pueda nutrir ejercicios de evaluación y monitoreo.
Estudio de la OCDE sobre Integridad en Costa Rica
Protegiendo los logros democráticos
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
2. Aterrizar la Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción (ENIPC) de Costa Rica
Abstract
Hacia el fortalecimiento de una base de evidencia para la política de integridad y la Estrategia Nacional de Integridad en Costa Rica
Una estrategia de integridad pública es fundamental para apoyar un sistema de integridad coherente e integral. Sin embargo, una estrategia no es un fin en sí mismo sino más bien un medio para alcanzar un fin. Se puede decir que el proceso para desarrollar una estrategia es tan importante como la estrategia resultante en sí. Un proceso riguroso e incluyente puede ayudar a seleccionar objetivos estratégicos y relevantes que sean significativos para los ciudadanos y las empresas; priorizar y secuenciar acciones de una manera abierta para abordar los riesgos de integridad más cruciales, y proporcionar la evidencia necesaria para que las intervenciones sean más rentables y con más probabilidad de generar el mayor impacto. Las estrategias también son una forma de mostrar compromiso y pueden ser usadas para establecer responsabilidades institucionales. Sin embargo, si las estrategias no conducen a logros tangibles –debido, por ejemplo, a una implementación deficiente– pueden, en el mejor de los casos, volverse irrelevantes y, en el peor de los casos, erosionar la confianza pública en las autoridades nacionales (OCDE, 2020[1]).
La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública sostiene que los adherentes deben “desarrollar un enfoque estratégico hacia el sector público que esté basado en evidencia y que apunte a mitigar riesgos de integridad pública, especialmente por medio de lo siguiente:
Establecer objetivos estratégicos y prioridades para el sistema de integridad pública que se fundamenten en un enfoque basado en riesgos a violaciones de los estándares de integridad y que tome en consideración factores que contribuyan a políticas de integridad efectivas;
Desarrollar puntos de referencia (benchmarks) e indicadores y recopilar datos relevantes y fidedignos sobre el nivel de implementación, desempeño y efectividad general del sistema de integridad pública” (OCDE, 2017[2]).
Este capítulo analiza la Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción (ENIPC) presentada en agosto de 2021 (ENIPC, 2021[3]). Plantea recomendaciones concretas, en particular para procurar su implementación efectiva y el logro de sus metas. Específicamente, postula que Costa Rica debe asegurarse de alcanzar el objetivo de desarrollar una política de integridad como se plantea en la ENIPC, que tal política sea asumida por los más altos niveles y que incluya actividades, responsabilidades y objetivos claros y medibles.
Además, el capítulo enfatiza la relevancia de monitorear y evaluar las políticas de integridad (OCDE, 2017[4]). Aun cuando los conceptos están interconectados, es importante hacer la distinción entre monitoreo y evaluación. El monitoreo refiere a un proceso rutinario de recolección de evidencia y de reporte para asegurar que los recursos se gasten adecuadamente, los productos se entreguen de manera exitosa y que los objetivos y metas se cumplan. A su vez, la evaluación de políticas es una evaluación estructurada y objetiva de una iniciativa en curso o ya completada, de su diseño, implementación y resultados. El objetivo de la evaluación es determinar la relevancia y el cumplimiento de objetivos, su coherencia, eficiencia, efectividad, impacto y sustentabilidad, así como el valor agregado o la importancia de una política (OCDE, 2020[5]; OCDE, 2017[4]).
La Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción (ENIPC) de Costa Rica
La ENIPC plantea una laudable visión de largo plazo construida con base en un amplio consenso, pero necesita ser aterrizada en una política asumida por el más alto nivel y que asigne recursos y responsabilidades claras
La Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción 2021-2030 (ENIPC) surge del reconocimiento de la falta de un política formal o instrumento capaz de encauzar todos los esfuerzos y leyes desarrolladas sobre el tema de integridad y anticorrupción. Entre octubre de 2019 y diciembre de 2020 la Procuraduría de la Ética Pública (PEP) y Costa Rica Íntegra (el capítulo nacional de Transparencia Internacional) conjuntamente lideraron el desarrollo de la ENIPC por medio de un proceso participativo que involucró a la sociedad civil, universidades y el sector privado.
Costa Rica presentó la ENIPC en agosto de 2021 y la declaró de interés público por medio del Decreto Ejecutivo 43248-MJP del 27 de enero de 2022. La ENIPC está dividida en cinco ejes que contienen 46 iniciativas y 13 planes de acción (ENIPC, 2021[6]):
1. Gobernanza en la lucha contra la corrupción: el objetivo de este eje es establecer en Costa Rica un modelo de gobernanza para la prevención y aplicación de la ley en materia de corrupción que articule a actores estatales y no estatales. El eje también prevé el desarrollo de una Política Nacional Anticorrupción y un sistema de monitoreo y evaluación.
2. Gestión de talento humano para combatir la corrupción: este eje incluye la promoción de la ética en la administración pública y la incorporación de todo el sector público al Sistema Nacional de Ética y Valores a través de la Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV). Más aun, tiene como meta establecer un marco homogéneo para sanciones disciplinarias.
3. Promoción de la participación y el control ciudadano: los objetivos señalados en este eje serán coordinados por el Plan de Acción de Estado Abierto. Busca fortalecer mecanismos para el monitoreo y la participación ciudadana, promover denuncias efectivas y la protección de denunciantes, e incluye medidas orientadas a fomentar la educación para la integridad y participación.
4. Gestión de los riesgos de corrupción en la interacción público-privada: este eje contiene actividades orientadas a mitigar los riesgos de corrupción en la contratación pública y aumentar la concientización y capacitación sobre estándares de integridad en el sector privado. También busca fomentar la simplificación de procedimientos para permisos y licencias y fortalecer las regulaciones sobre conflictos de interés, cabildeo, cohecho y tráfico de influencias.
5. Acceso a la información de interés público y rendición de cuentas: el último eje incluye actividades sobre datos abiertos y simplificación de procedimientos administrativos para los ciudadanos. Además, Costa Rica aún no ha aprobado una ley sobre acceso a la información pública. La ENIPC intenta subsanar las deficiencias legales actuales y mejorar las habilidades y capacidades de los servidores públicos en materia de publicación de datos abiertos. Este eje también plantea desarrollar programas de capacitación para la sociedad civil en lo referente a datos abiertos y su utilización.
La ENIPC articula de manera efectiva los diferentes arreglos institucionales y regulatorios existentes, ayuda a fomentar sinergias y esfuerzos de coordinación entre actores de integridad relevantes (capítulo 1) y provee una visión de largo plazo para atender los retos más urgentes relacionados a las políticas de integridad y anticorrupción en el país. Esta visión de largo plazo hacia 2030 permite una aproximación incremental en la implementación de objetivos y procura continuidad, algo que es particularmente necesario en el tema de políticas de integridad.
La estrategia puede considerarse un logro mayor y un hito para fomentar la integridad y el combate a la corrupción en Costa Rica. Dicho esto, tal y como se reconoce en la misma ENPIC, la estrategia no clarifica cómo institucionalizar la muy necesaria coordinación para dotar de coherencia y estabilidad el sistema de integridad, incluyendo el involucramiento de las administraciones descentralizadas institucionales y territoriales. La ENIPC reconoce esto al ubicar a la gobernanza de las políticas de integridad en el primer lugar de los cinco componentes (ENIPC, 2021[6]). Además, la ENIPC establece la necesidad de una Política Nacional Anticorrupción, a ser desarrollada por medio de un proceso abierto y participativo, así como de lineamientos y un mecanismo de seguimiento basado en indicadores que permitan monitorear la implementación y evaluar el impacto de las acciones propuestas.
Los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE miden, entre otros, la calidad de tales marcos estratégicos. La Figura 2.1 muestra los resultados de los subindicadores del Indicador de Integridad Pública para el Principio 3 de la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, siguiendo los criterios establecidos por el Grupo de Trabajo de Altos Funcionarios sobre Integridad Pública (SPIO). Se evidencia que la ENIPC puede verse como una buena práctica en lo relativo a “inclusividad y transparencia de las consultas públicas e intergubernamentales”, “análisis de problema basado en evidencia y uso de herramientas diagnósticas” y “contenido mínimo en estrategias de integridad pública”. En estos tres subindicadores, Costa Rica obtiene una calificación por arriba del promedio de la OCDE. Sin embargo, la ENIPC obtiene una calificación de cero en el subindicador que mide la “transparencia de las prácticas de evaluación y su uso en la toma de decisiones”. Por un lado, esto se debe al hecho de que no ha habido ninguna evaluación previa ya que no hay estrategias precedentes, pero, por el otro lado, también porque, aun cuando la ENIPC anticipa una evaluación, las acciones no enlistan esto como una actividad específica. Más aun, los planes de acción dentro de la ENIPC no incluyen estimaciones de gastos de capital y operacionales o de costos por actividades específicas. Dado que la ENIPC aún no está siendo implementada, la tasa de implementación también se ubica en cero.
Figura 2.1. El Indicador de Integridad Pública de la OCDE sobre marco estratégico
Nota: países de la OCDE usados para calcular el promedio de la OCDE incluyen a: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Israel, Italia, Japón, República de Corea, Letonia, Lituania, Luxemburgo, México, Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, República de Turquía, Reino Unido y Estados Unidos.
Los países con mejor desempeño para cada indicador fueron: Indicador 1, Argentina, Colombia, República Checa, Francia, Hungría, Letonia y Lituania; Indicador 2, República Checa y México; Indicador 3, Letonia, Lituania, México y Polonia; Indicador 4, Letonia; Indicador 5, República Checa, Letonia, Lituania, Rumania, y Reino Unido; Indicador 6, Hungría; Indicador 7, Lituania y Polonia, e Indicador 8, República Checa, Letonia, Perú y Rumania.
Fuente: Indicadores de Integridad Pública de la OCDE https://oecd-public-integrity-indicators.org/.
Por ende, una prioridad de Costa Rica debe ser trabajar para definir la Política Nacional Anticorrupción, tal y como lo establece la Actividad 1.2.1 de la ENPIC. Idealmente, este ejercicio debería ser liderado por la comisión coordinadora cuya creación se recomienda en el capítulo 1. Para reflejar el carácter preventivo de tal política, Costa Rica podría considerar hablar de la Política Nacional de Integridad (y Anticorrupción). La política debe proporcionar la lógica para la elección de objetivos específicos, así como el plan de acción que refleje la teoría de cambio subyacente. Más aun, como se analizará posteriormente en este capítulo, Costa Rica debe desarrollar y elegir indicadores viables que incluyan insumos, productos, resultados e impactos.
El MIDEPLAN podría desempeñar un papel clave para promover la integridad por medio del Sistema Nacional de Planificación, al procurar que el tema de integridad se incluya en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026
Para asegurar que los objetivos -tales como los incluidos en la ENIPC y la Política Nacional Anticorrupción (o de Integridad)- se traduzcan en acciones concretas y generen impacto, estos necesitan filtrarse hacia los planes estratégicos y operacionales de las partes interesadas (stakeholders) relevantes. De no lograrse tal alineación con la planeación nacional estándar, existe el riesgo de que las actividades para fomentar la integridad sean consideradas por las entidades públicas como una carga adicional, para la cual no hay recursos claros. De ser así, la ENIPC podría resultar una estrategia vacía sin impactos relevantes.
En Costa Rica, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, (MIDEPLAN) encabeza el Sistema Nacional de Planificación del país. Este sistema está organizado en varios planes a distintos niveles: los Planes Estratégicos Institucionales (PEI), los Planes Operativos Institucionales (POI), los planes sectoriales y la Matriz de Articulación Plan-Presupuesto (MAPP). Además de ello, con base en la Ley 8131, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el marco estratégico que guía todos los planes y políticas públicas de acuerdo con el nivel de autonomía de las instituciones relacionadas.
El actual PND 2018-2022 no contiene referencias a temas de integridad y anticorrupción. En el pasado, el PND 2015-2018 sostuvo que era esencial promover una cultura nacional de ética, transparencia y rendición de cuentas e incluyó el tema como uno de los tres pilares estratégicos (“un gobierno abierto, transparente, eficiente, y en lucha frontal contra la corrupción”). Además, el Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto 2015-2017 mencionó que el combate a la corrupción era un área prioritaria (OCDE, 2016[7]). El cuarto Plan de Acción de Estado Abierto de Costa Rica 2019-2022 incluyó el compromiso de fortalecer las capacidades ciudadanas y mecanismos de prevención de corrupción en la administración pública al proveer de datos abiertos.
En cumplimiento a las directrices del gobierno recientemente electo, el MIDEPLAN desarrollará un nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 durante los siete meses siguientes al inicio del nuevo periodo de gobierno el 8 de mayo de 2022. Así, el nuevo PND 2022-2026 ofrece una oportunidad única para incorporar prioridades estratégicas relacionadas a la integridad pública, ligadas a la ENIPC. En particular, por medio del MIDEPLAN, Costa Rica podría incluir en el PND 2022-2026 la meta de trabajar para definir un sistema de integridad pública y establecer las siguientes dos prioridades:
El compromiso de mejorar la cooperación y coherencia entre actores del sistema de integridad por medio de un mecanismo de coordinación que podría inspirarse en las recomendaciones proporcionadas en el capítulo 1 del presente Estudio de Integridad.
La elaboración abierta y participativa de la Política Nacional Anticorrupción (o de Integridad) tal y como lo priorizó la ENIPC, y su incorporación dentro de los planes relevantes del Sistema Nacional de Planificación.
El Plan Nacional de Desarrollo podría incentivar al nivel subnacional a desarrollar sus propias políticas de integridad, especialmente a fin de generar sinergias por medio de los planes territoriales de desarrollo
Como se señaló en el capítulo 1, para tener impacto en el desarrollo de una cultura de integridad es fundamental llegar hasta el nivel territorial, especialmente hasta las municipalidades. En efecto, los riesgos de corrupción en comparación al nivel nacional muchas veces son distintos y potencialmente mayores en el nivel territorial, por varios motivos. En primer lugar, una proporción significativa de fondos públicos se gasta en el ámbito territorial. Dado este nivel de gasto en contratación e inversión pública, es clave asegurar prácticas de integridad y anticorrupción para lograr el mejor uso posible de los fondos públicos. En segundo lugar, las responsabilidades de los gobiernos subnacionales para la provisión de una proporción usualmente alta de servicios públicos (p.ej. agua y saneamiento, manejo de residuos, licencias y permisos, educación y salud) aumenta la frecuencia e inmediatez de interacciones entre la administración pública, ciudadanos y empresas. Tales interacciones crean tanto oportunidades, ya que facilitan la participación y rendición de cuentas a nivel local, como riesgos de integridad (OCDE, 2021[8]).
La reciente crisis por COVID-19 ha aumentado los riesgos de corrupción existentes, al obligar a los gobiernos a tomar decisiones rápidas y liberar grandes cantidades de fondos públicos para ayudar a poblaciones en riesgo y mitigar las consecuencias socioeconómicas de la crisis (OCDE, 2020[9]; OCDE, 2020[10]). Dadas sus responsabilidades, los gobiernos municipales están en la primera línea para el manejo de la crisis y de la recuperación, al tiempo que enfrentan el impacto asimétrico del COVID-19 en los ámbitos sanitario, económico, social y fiscal (OCDE, 2021[11]).
A su vez, impulsar el cambio al nivel territorial por medio de políticas de integridad contextuales ofrece grandes oportunidades. Dadas las responsabilidades de los gobiernos locales en la provisión de servicios y de desarrollo local, las políticas de integridad también podrían lograr resultados visibles para los ciudadanos, lo que contribuye a construir confianza en el gobierno e incrementar el compromiso de los líderes para la continuación de las reformas. Los gobiernos al nivel territorial probablemente están mejor posicionados para identificar riesgos de corrupción y oportunidades para implementar medidas anticorrupción y de integridad más efectivas, adaptadas al contexto regional. No es recomendable adoptar una solución universal (one-size-fits-all) para todos los casos, la cual sea impuesta desde arriba. No obstante, adoptar un enfoque coordinado y una orientación más clara por parte de la administración central contribuiría a un sistema de integridad más funcional, al asegurar la coherencia de acciones y mensajes.
En Costa Rica varias instituciones, tales como la Procuraduría de la Ética Pública (PEP), la Contraloría General de la República (CGR), la Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV) o la Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica (DDHH) llevan a cabo actividades para aumentar la concientización y reforzar la integridad pública en las regiones del país. Por ejemplo, la PEP ha trabajado con la CGR para llevar a cabo auditorías de políticas anticorrupción en seis municipalidades. También ha trabajado junto con la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción (FAPTA) en el Observatorio Ciudadano Municipal, apoyando a ciudadanos a exigir transparencia en la gestión municipal. Además, la PEP ha colaborado con el IFAM en un programa de capacitación para nuevas autoridades municipales (para el período 2022-2024). A su vez, la CNEV provee retroalimentación a las municipalidades que han implementado Comisiones Institucionales de Ética y Valores (CIEV) (véase capítulo 1).
Sin embargo, como se señaló en el capítulo 1 y a pesar de estos esfuerzos, Costa Rica enfrenta retos significativos para asegurar una implementación coherente de políticas de integridad en los niveles territoriales. Durante las entrevistas llevadas a cabo por la OCDE, organizaciones de la sociedad civil enfatizaron que la planeación y priorización de políticas de integridad en el nivel subnacional son aún bastante débiles, en promedio. De hecho, la mayoría de las partes interesadas que fueron consultados para este Estudio de Integridad, coincidieron en que, al momento de las entrevistas (julio 2021), en el nivel territorial se desconoce mayormente la ENIPC. Ello indicaría que el enfoque adoptado para desarrollar la ENIPC podría haber involucrado a las municipalidades de una forma más sistemática. Muchas personas consultadas coincidieron en la opinión de que la ausencia de políticas de integridad al nivel territorial deriva de una débil cultura de gestión, una politización de temas técnicos, limitaciones presupuestales y una falta de compromiso por parte de líderes locales.
Así, Costa Rica debería trabajar más cercanamente con la administración descentralizada territorial para que desarrolle sus propias políticas de integridad. La recomendación el capítulo 1, que también está incluida en la ENPIC, de extender el Modelo de Gestión Ética (MGE) a las municipalidades sería un buen paso adelante hacia la implementación de políticas de integridad, dado que el MGE requiere llevar a cabo acciones diagnósticas y desarrollar planes de acción (Recuadro 1.2 en el capítulo 1).
Adicionalmente, el MIDEPLAN podría dar orientación sobre cómo desarrollar planes a nivel territorial que reflejen prioridades, necesidades y oportunidades locales, así como brindar un grado suficiente de coherencia en todo el país. En particular, el Plan Nacional de Desarrollo podría requerir que las municipalidades implementen el MGE y que incluyan temas de integridad en sus planes de desarrollo locales y/o planes de desarrollo humano a nivel de cantones. Entidades a nivel nacional tales como el MIDEPLAN, la PEP y la CNEV podrían dar apoyo. Las municipalidades deben recibir los recursos (humanos, financieros) suficiente para cumplir con sus responsabilidades y el gobierno nacional deber trabajar para promover mecanismos de cooperación entre niveles subnacionales de gobierno (OCDE, 2017[2]), como se recomendó en el capítulo 1.
Fortalecer la base de evidencias para las políticas de integridad en Costa Rica
Un sistema central de monitoreo de integridad, que produzca informes periódicos sobre la implementación de la ENIPC, podría ayudar a gestionar y comunicar los avances en alcanzar las metas de integridad
Un elemento clave de la ENIPC es la creación de un sistema de Monitoreo y Evaluación (M&E) que informe a los ciudadanos sobre el nivel de implementación de la estrategia. Este sistema M&E promueve la comprensión de las metas esperadas y de los resultados promovidos por la ENIPC y debe responder a una visión articulada que permita a actores gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil monitorear, desde un enfoque sistémico la implementación y periódicamente evaluar los logros alcanzados.
Un sistema M&E es un elemento crucial para lograr una implementación efectiva y servir como mecanismo de comunicación y rendición de cuentas a los ciudadanos y funcionarios públicos por igual. Este sistema puede traducir cada objetivo estratégico enunciado en el ENIPC en objetivos de política y acciones, incluyendo tiempos de implementación, responsabilidades y recursos asignados. A su vez, estos deben traducirse en indicadores medibles que den seguimiento al progreso hacia alcanzar los principales objetivos estratégicos (OCDE, 2017[4]). Como tal, el sistema M&E debe desarrollarse al mismo tiempo que la Política Nacional Anticorrupción (y de Integridad).
El proceso de monitoreo debe basarse en lo siguiente:
Indicadores que midan aspectos de la implementación de políticas de integridad, enfocados en insumos, actividades y productos.
Indicadores que midan el nivel de progreso para alcanzar los resultados deseados y los resultados intermedios, así como, en la mayor medida posible, el impacto.
Los indicadores que miden aspectos relacionados al proceso de implementación captan características que están bajo el control de la institución responsable por la implementación. A su vez, los indicadores de resultado miden el progreso para alcanzar los objetivos a cuya consecución la política implementada busca contribuir. Aun cuando los formuladores de políticas usualmente sí tienen algo de control sobre el proceso de implementación, no tienen control total sobre los resultados, pues muchas variables exógenas pueden interferir, contribuir o socavar la posibilidad de alcanzar el objetivo de política. Si bien las instituciones públicas pueden responsabilizarse por la implementación y el logro de los productos comprometidos, la discusión sobre resultados debe ser más matizada y considerar esta brecha de atribución (attribution gap) (OCDE, 2017[4]).
Más aun, desagregar en actividades los objetivos de política contribuye a apuntalar el ejercicio de monitoreo y obliga a tomar en cuenta responsabilidades institucionales claras. Aun cuando el monitoreo debe llevarse a cabo por parte de cada actor responsable de implementar las acciones y ser parte de la rutina diaria, un sistema central de monitoreo de integridad puede contribuir a la recopilación, unificación y análisis de datos e información descentralizados. Como tal, un sistema central de monitoreo contribuye al análisis macro con respecto al desarrollo, progreso y retraso en la implementación de las actividades, así como de los principales logros. Por ende, un sistema central de monitoreo contribuye a obtener una imagen completa y coherente que facilita la toma de decisiones.
Este sistema central de monitoreo debería ser liderado por el órgano central que conduce la comisión coordinadora cuya creación se recomienda en el capítulo 1 para articular el sistema de integridad del país. En el capítulo también se recomendó que esta función del Secretariado Técnico de la comisión coordinadora la debería desempeñar la PEP. Adicionalmente, como miembro de la comisión coordinadora propuesta, el MIDEPLAN puede asegurar que el monitoreo sobre el progreso de las políticas de integridad se incorpore al Sistema Nacional de Planificación.
El sistema central de monitoreo podría obtener información de diferentes fuentes, que serán comentadas en la siguiente sección. Los indicadores deben permitir orientar acciones oportunas por parte de los niveles gerenciales. En efecto, los objetivos clave del monitoreo son identificar los retos y oportunidades para apoyar la toma de decisiones y permitir ajustes correctivos durante la implementación. Así, el monitoreo debe entenderse como el mecanismo que contribuye a una gestión pública efectiva (OCDE, 2017[4]). Para procurar esto, el monitoreo necesita institucionalizarse al vincular el proceso de monitoreo al proceso de toma de decisiones y de implementación. Deben establecerse mecanismos y procedimientos claros para dialogar sobre el progreso alcanzado y los cuellos de botella en la implementación. Por ejemplo, se podrían llevar a cabo mesas de discusión interinstitucionales periódicas entre las partes interesadas en la ENIPC. Otra vez, estas reuniones idealmente se realizarían en el marco de la subcomisión sobre prevención recomendada en el capítulo 1.
Finalmente, el desarrollo de un sistema central de monitoreo puede permitir la generación de un sistema de evaluación comparativa (benchmarking) que compare el estatus de implementación entre entidades públicas, para así estimular y motivarlas a poner en práctica de manera efectiva las acciones contempladas en la ENIPC o en futuras políticas de integridad. De manera indirecta, la evaluación comparativa puede motivar una competencia entre entidades públicas o, al nivel territorial, entre municipalidades. Así, un sistema central del monitoreo establece incentivos para la mejora continua. Tales incentivos son aún más fuertes cuando la evaluación comparativa se hace pública.
Varios países están implementando tales sistemas de monitoreo (Recuadro 2.1). Sin embargo, se debe prestar atención para que las comparaciones que se realicen tengan sentido y no se penalice indebidamente a las municipalidades o entidades públicas que cuenten con menos recursos o capacidades. Adicionalmente, la presión generada por la evaluación comparativa podría llevar a comportamientos indeseables a fin de sacar ventaja del sistema y comunicar acciones superficiales sin sustancia (OCDE, 2017[4]). Para mitigar este riesgo, el monitoreo no debe ser comunicado como un mecanismo de control que busque publicitar y avergonzar a los que no tienen tan buen desempeño. Al contrario, el ejercicio de monitoreo debe comunicarse claramente como un ejercicio conjunto y constructivo que permite sostener conversaciones abiertas y transparentes entre actores involucrados con el objetivo de superar posibles retos.
Recuadro 2.1. Prácticas de monitoreo de integridad en países seleccionados de América Latina
Brasil
El Panel de Integridad Pública (Painel Integridade Pública, PIP) permite a los ciudadanos revisar información en línea sobre la estructura, implementación y estatus de monitoreo de programas de integridad en entidades y organizaciones del Gobierno Federal Brasileño. El PIP cae bajo la responsabilidad de la Contraloría General de la Unión (Controladoría Geral da União, CGU).
Desde 2017 se requiere que todas las instituciones federales implementen programas de integridad. El PIP incluye varios índices que permiten entender el grado en que las instituciones los han puesto en operación. Por ejemplo, el PIP contiene información sobre cuántas instituciones han implementado unidades de gestión de integridad (Unidade de Gestao de Integridad, UGI), si han cumplido con todos los requerimientos debidos para designaciones de la UGI, si cuentan con mecanismos para analizar el nepotismo o conflictos de interés o si tienen áreas responsables de llevar a cabo procesos disciplinarios, entre otros. El PIP también publica los planes de integridad autorizados de todas las instituciones que los hayan ingresado en la plataforma.
Colombia
El Índice Nacional Anticorrupción (INAC) analiza las capacidades institucionales de entidades públicas en el combate a la corrupción. Se trata de un índice de índices que está elaborado usando la información oficial de entidades nacionales. El INAC evalúa fortalezas y debilidades en términos de transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, integridad pública y divulgación de información oficial, incluyendo la información financiera, presupuestal y contractual.
El INAC es un Proyecto de la Secretaria de Transparencia (ST). La ST no sólo hace las estimaciones del INAC sin que también proporciona varios indicadores de sanciones con respecto a crímenes contra la administración pública, tales como corrupción, un indicador de cuánto progreso se ha logrado para dar cumplimiento a la Política Integral Anticorrupción y un Índice de Gobierno Abierto, así como los resultados de sondeos sobre cultura política y desempeño de servidores públicos.
Perú
La Secretaría de Integridad Pública (SIP) desarrolló el Modelo de Integridad como parte del Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción. El Modelo contiene un conjunto de lineamientos, mecanismos y procedimientos para fortalecer a las entidades públicas en su capacidad interna para prevenir y castigar la corrupción, así como para reforzar sus prácticas contra prácticas poco éticas. Como parte de este programa, la SIP desarrolló un Índice de Capacidad Preventiva (ICP), en el que se evalúan los avances del Modelo de Integridad.
La SIP hace una estimación en el ICP sobre qué tanto se han implementado los nueve componentes y los 36 subcomponentes respectivos de Modelo de Integridad. Los principales componentes son: Compromiso de la alta dirección, Gestión de riesgos, Políticas de integridad, Transparencia, datos abiertos y rendición de cuentas, Control interno, externo y auditoría, Comunicación y capacitación, Canal de denuncias, Supervisión y monitoreo, y Oficina de Integridad.
Fuente: Compilado por la OCDE con base en páginas web de Brasil, Colombia y Perú. Sobre Brasil y Perú, también véase (OCDE, 2021[12]), (OCDE, 2021[13]) y (OCDE, 2019[14]).
Costa Rica debería establecer procedimientos y criterios claros para evaluaciones independientes y periódicas sobre políticas de integridad que permitan el aprendizaje y una mejora continuas
La evaluación de políticas es un componente clave de una sólida gobernanza pública. Evaluaciones pueden ayudar a asegurar la efectividad del sector público y mejorar la calidad, sensibilidad y eficiencia de los servicios y políticas públicas. La evaluación es esencial para derivar aprendizajes y saber qué funciona, por qué, para quién y bajo qué circunstancias. Conecta a las políticas, formuladores de políticas y ciudadanos, ayudando a procurar que las decisiones estén basadas en evidencia confiable y produzcan los resultados deseados (OCDE, 2020[5]).
La ENIPC prevé que se realicen evaluaciones, pero no da más detalles. Por ende, Costa Rica podría clarificar cómo y cuándo la ENIPC o futuras políticas de integridad serán evaluadas. Además del conocimiento proporcionado por la CGR a través de auditorías externas, las cuales podrían contemplar auditar aspectos específicos de las políticas de integridad y su desempeño, se recomienda planificar la realización de un ejercicio de evaluación externo. Esta evaluación debería llevarla a cabo un actor u organización independiente, y podría ser comisionada por el organismo responsable del sistema central de monitoreo recomendado previamente. La evaluación debería enfocarse en derivar aprendizajes, evidenciando debilidades y logros clave. Más aún, el proceso de evaluación debería dar recomendaciones concretas para informar las decisiones de formuladores de políticas sobre pasos estratégicos futuros. Por ejemplo, Rumania recientemente comisionó a la OCDE evaluar su Estrategia Nacional Anticorrupción 2016-2020 (OCDE, 2021[15]).
La metodología usada para evaluar el logro de los resultados contemplados por el ENIPC o las estrategias y políticas futuras podría seguir los criterios de evaluación OCDE-CAD y considerar las siguientes dimensiones:
Relevancia: ¿La ENIPC (o posible política futura) fue diseñada para responder a las prioridades y necesidades del país? ¿Qué tanto siguen siendo válidos sus objetivos? ¿Las partes involucradas se apropiaron y se sienten responsables?
Coherencia: ¿Es la ENIPC (o posible política futura) coherente con respecto a otras reformas y políticas gubernamentales en áreas relevantes clave (coherencia externa)? ¿Fueron los distintos objetivos de la ENIPC (o política futura) diseñados de tal forma como para reforzarse unos con otros y crear sinergias? ¿Se considera que las actividades fueron relevantes para contribuir al logro de los resultados y objetivos (coherencia interna)?
Efectividad: ¿A qué grado la ENIPC (o posible política futura) cumplió con las metas planteadas e implementó las actividades contempladas (nivel de implementación)? ¿Cuáles fueron los principales factores que influyeron sobre el logro o falta de logro de los objetivos?
Eficiencia: ¿Qué tan bien se utilizaron los recursos disponibles para alcanzar los objetivos de la ENIPC (o la posible política futura)? ¿Se alcanzaron los objetivos en el tiempo esperado?
Impacto: ¿Qué diferencias trajo consigo la ENIPC (o posible política futura)? ¿Cuáles fueron los cambios positivos; se observaron consecuencias indeseadas?
Sostenibilidad: ¿En qué forma se basó la ENIPC (o posible política futura) en esfuerzos previos para prevenir y combatir la corrupción y que tan probable es que los cambios implementados sean sostenibles y se mantengan en el tiempo?
Aprovechar los datos e información del sistema M&E de la ENIPC para estrategias de comunicación más efectivas
Comunicar de manera periódica y clara sobre los avances hechos para alcanzar las metas puede contribuir a generar confianza. La comunicación también ayuda a fortalecer los procesos de rendición de cuentas y a apoyar el diálogo entre partes interesadas y a favorecer las decisiones basadas en evidencia. Además, los datos del monitoreo y los resultados de las evaluaciones pueden ayudar a los formuladores de políticas en Costa Rica a desarrollar estrategias efectivas de comunicación. La comunicación puede fomentarse, por ejemplo, por medio de informes públicos anuales y bianuales, así como por páginas web especializadas.
Sin embargo, Costa Rica debiera diseñar tales estrategias de comunicación cuidadosamente. Por ejemplo, mencionar el tema de corrupción y los costos relacionados a este fenómeno podría traer consecuencias indeseables. Especialmente en un contexto en que la corrupción ya está de por sí muy presente en el debate público y los medios de comunicación, las campañas para aumentar la concientización sobre corrupción sólo podrían incrementar la ya de por sí alta percepción sobre el problema existente y por ende confirmar la impresión de que el problema es generalizado. En efecto, investigaciones han mostrado que el comportamiento poco ético es contagioso y puede resultar en un efecto de “profecía de auto cumplimiento”, en tanto la percepción de que la corrupción sea una práctica usual podría llevar a racionalizar y justificar el propio comportamiento poco ético (Gino, Ayal and Ariely, 2009[16]; Robert and Arnab, 2013[17]; Ajzenman, 2021[18]; Bicchieri and Xiao, 2009[19]; Corbacho et al., 2016[20]; OCDE, 2018[21]). Las investigaciones llevadas a cabo en Costa Rica confirmaron este riesgo. Un experimento de información incluido en una encuesta de hogares realizada en Costa Rica mostró que los cambios en las creencias sobre la corrupción, inducidos al mostrar el porcentaje creciente de costarricenses que han presenciado personalmente un acto de corrupción, aumentó la probabilidad de que un encuestado estuviera dispuesto a sobornar a un oficial de policía (Corbacho et al., 2016[20]).
Tales riesgos relacionados a errores de comunicación pueden prevenirse diseñando cuidadosamente campañas relevantes que se centren más bien en los logros de las políticas de integridad, mostrando que un cambio sí es posible. Está claro que tales resultados tienen que ser reales para evitar fomentar el cinismo, disminuir la confianza en el gobierno y desvincular a los ciudadanos de una participación constructiva en la política (Bauhr and Grimes, 2014[22]).
Para monitorear y evaluar las políticas de integridad, Costa Rica debería apoyarse en diferentes fuentes de datos e identificar brechas en las áreas para las que no hay información disponible
Identificar un conjunto de indicadores que midan el progreso en la implementación y el logro de los objetivos establecidos en la ENIPC
Como se señaló en la ENIPC, Costa Rica debe enfocarse en identificar un conjunto de indicadores que midan la implementación de acciones concretas y el progreso para alcanzar las metas y los resultados propuestos. Para esto, se requerirá de una multiplicidad de indicadores. Usar indicadores de diferentes fuentes puede darle al tomador de decisiones políticas una visión más integrada y holística de lo que sucede en realidad. El Cuadro 2.1 presenta ejemplos de diversas fuentes de datos que pueden ser usadas como indicadores.
Cuadro 2.1. Fuentes de datos potenciales para indicadores que midan políticas de integridad
Fuente: (OCDE, 2017[4]) con base en información adaptada de (United Nations, 2011[23]) (Parsons, 2013[24]) (Kaptein, 2007[25])
Desde la adopción de la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, el Grupo de Trabajo de Altos Funcionarios sobre Integridad Pública (SPIO) ha estado desarrollando un marco para un conjunto de indicadores (Indicadores de Integridad Pública, PII) para medir la implementación exitosa de la Recomendación. El marco establece indicadores estándar sobre un sistema de integridad pública a nivel nacional para prevenir la corrupción, mala gestión y el desperdicio de recursos, y para evaluar su capacidad detectar y mitigar riesgos de corrupción por parte de diversos actores en el sistema. Estos PII combinan subindicadores que establecen salvaguardas mínimas en los ámbitos legal, procedimental e institucional para la independencia, cumplimiento de mandato y capacidad operativa de actores de integridad clave con subindicadores orientados a resultados aprovechando información de encuestas y de datos administrativos. Los PII aplican un enfoque de métodos mixtos que aprovechan tanto datos administrativos como grandes datos (big data) proporcionados directamente por gobiernos y encuestas (Recuadro 2.2). Costa Rica como país miembro de la OCDE es parte de la recolección de datos para PII, lo que le permite comparar su desempeño con otros países en temas de integridad. Costa Rica podría considerar incluir algunos de los subindicadores de PII dentro de su propio marco M&E.
Recuadro 2.2. El enfoque de métodos mixtos de los Indicadores de la OCDE sobre Integridad Pública
Tener mejores indicadores requiere dejar atrás indicadores compuestos basados en juicios expertos. Por ello, los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE están transitando hacia mayor uso de otras dos fuentes de información:
Datos administrativos, incluyendo big data y analítica de datos: la estandarización y mejor uso de datos administrativos son claves para lograr mejores mediciones de corrupción, anticorrupción y del sistema de integridad público. Hasta ahora ello ha sido una frontera casi inexplorada en el ámbito internacional, pero las autoridades nacionales usan tales datos en sus propias estrategias porque son precisos, objetivos y confiables. Varios Indicadores de Integridad Pública usan datos administrativos y uno usa herramientas de análisis semántico (minería de textos).
Datos de encuestas de oficinas nacionales de estadística y otros organismos de la administración estatal: La OCDE tiene experiencia desarrollando módulos de integridad pública para encuestas administradas por oficinas nacionales de estadística (población en general y encuestas de empresas) y por unidades centrales de gobierno responsables para la política de Gestión de Recursos Humanos (encuestas de empleados y/o de usuarios o proveedores de servicios públicos). Estos pueden ser parte de módulos de gobernanza más amplios o encuestas de victimización específicas. Tales datos basados en experiencias son claves para captar resultados.
Para construir la base de evidencias para monitorear y evaluar la ENIPC, así como una Política Nacional Anticorrupción (Integridad), Costa Rica podría seguir un enfoque similar basado en distintas fuentes de datos. Las encuestas de ciudadanos y funcionarios se comentan en las siguientes secciones. Más aún, Costa Rica puede aprovechar indicadores existentes en el país que pueden ser usados para medir algunos de los cambios deseados, objetivos y actividades de la ENIPC, así como identificar brechas y nutrir estrategias y políticas futuras.
En particular, las siguientes tres fuentes de información podrían usarse para identificar a indicadores relevantes o, de ser necesario, adaptarse para incluir aspectos adicionales pertinentes para la ENIPC:
El nuevo Índice de Capacidad de Gestión (ICG) desarrollado por la CGR (Recuadro 2.3) proporciona información relevante sobre gestión de riesgos y ética, que podría usarse para monitorear la implementación de objetivos de política relacionados en la ENIPC, y estaría alineado con la revisión recomendada e implementación ampliada del Modelo de Gestión Ética (capítulo 1).
Para fortalecer los mecanismos de evaluación en aras de promover la transparencia y rendición de cuentas de las municipalidades, la CGR desarrolló el Índice de Gestión de Servicios Municipales (IGSM). Este índice aborda dos grandes categorías: los Servicios Municipales Básicos y los Servicios Municipales Diversificados. Los primeros son proporcionados por todos los 84 gobiernos locales, mientras que los segundos por un número más pequeño y variable de municipalidades (CGR, 2021[26]).
El Índice de Transparencia del Sector Público (ITSP) difundido por la Defensoría en coordinación con el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, evalúa cuatro temas distintos: acceso a la información, rendición de cuentas, participación ciudadana y datos de gobierno abierto. La sección de acceso a la información evalúa la calidad y el tipo de información que se publica en el portal institucional. La sección de rendición de cuentas evalúa si la información publicada es correcta y relacionada con las competencias, responsabilidades y objetivos institucionales. La sección de participación ciudadana evalúa la calidad de los canales a disposición de los ciudadanos para interactuar y participar en los procesos de evaluación, control y planeación institucional. Por último, la sección de datos de gobierno abierto evalúa si los datos publicadas en el portal institucional cumplen con el formato de datos abiertos, permitiendo su uso, reúso y distribución. De acuerdo con entrevistas realizadas por la OCDE para el presente Estudio de Integridad, la Defensoría actualmente está considerando una revisión del ITSP, que podría permitir ajustarlo más cercanamente a los objetivos relacionados de la ENIPC.
Recuadro 2.3. Establecer las bases para promover prácticas efectivas de gestión pública: el nuevo Índice de Gestión Institucional de Costa Rica (ICG)
Hasta 2019, la Contraloría General de la República (CGR) de Costa Rica usaba el Índice de Gestión Institucional (IGI) para medir algunos aspectos clave de la gestión pública. El IGI se enfocaba en asegurar que el sector público implemente procesos gerenciales y estructuras en ocho procesos de apoyo al público (planificación, gestión financiero-contable, control interno, contratación administrativa, presupuesto, tecnologías de la información, servicio al usuario y recursos humanos), orientados a la consecución de tres objetivos: eficiencia, transparencia y prevención de la corrupción. Los resultados se publicaban por medio de un sistema de puntuación en el que cada institución evaluada obtenía una calificación (CGR, 2019[27]). Aun cuando estos aspectos básicos por sí solos no garantizaban el éxito en la operación institucional, determinaban un umbral mínimo de acuerdo al marco regulatorio, la técnica y las buenas prácticas.
Después de 2019, la CGR concluyó que el sector público había avanzado razonablemente bien en cumplir con estos aspectos formales y se orientó a promover prácticas más efectivas. Junto con un nuevo marco, el Modelo Integrado de Gestión Pública (MiGPS), esto llevó al Índice de Capacidad de Gestión (ICG). El ICG hace una medición de prácticas en cuatro dimensiones: Estrategia y estructura; Liderazgo y cultura; Procesos e información; Competencia y equipos. Todas las dimensiones apuntan a fortalecer la capacidad de gestión institucional, que se refiere a la articulación y preparación de los recursos disponibles de cada entidad para cumplir con sus funciones, objetivos y alcanzar los resultados contemplados. EL ICG se empezó a implementar por primera vez en 2021, después de un proceso piloto en 2020 para probar la herramienta y los modelos. La CGR planea realizar la medición cada dos años. Si bien todas las dimensiones y varias prácticas son relevantes desde la perspectiva de integridad pública, es pertinente subrayar dos aspectos del reporte de 2021 (Cuadro 2.2).
Cuadro 2.2. Índice de Capacidad de Gestión sobre gestión de riesgos y comportamiento ético, 2021
Fuente: (CGR, 2021[28]).
Fuente: Basado en información proporcionada por la Contraloría General de la República de Costa Rica, (CGR, 2019[27]) y (CGR, 2021[28]).
Los datos de encuestas a funcionarios públicos podrían aportar conocimiento sobre cómo las políticas de integridad contribuyen a una cultura de integridad en el sector público de Costa Rica
Las encuestas al personal permiten a los formuladores de políticas saber si las políticas de integridad cambian las percepciones, experiencias, actitudes y conductas de funcionarios públicos y contribuyen a la medición del objetivo de política de procurar un clima de integridad dentro del sector público. Las encuestas de funcionarios también son útiles para realizar evaluaciones diagnósticas que precedan y alimenten el diseño de políticas de integridad pública. Una encuesta del personal del sector público centralmente administrado que cubra varios aspectos del empleo público tiene la ventaja de que los datos recopilados pueden ser correlacionados y comparados con otras organizaciones.
Varios países de la OCDE monitorean sus políticas de integridad usando encuestas al personal (Cuadro 2.3). Por ejemplo, en los Países Bajos una encuesta integral al personal se ubica en el centro de la definición de la agenda de las futuras políticas de integridad (Recuadro 2.4). En Reino Unido, la Encuesta al Personal del Servicio Civil (Civil Service People Survey) anualmente encuesta a aproximadamente 300 000 personas de 98 organizaciones. Esta encuesta provee una evaluación comparativa de diversas entidades públicas. Entre varios de los aspectos que abarca, se puede resaltar: compromiso de los empleados, confianza en el liderazgo y trato equitativo. Una variación significativa entre estos componentes podría implicar un riesgo de integridad. Más aún, la calificación global de las respuestas puede dar no sólo un panorama general del Servicio Civil del Reino Unido sino también resaltar retos existentes dentro de organizaciones individuales. Finalmente, la encuesta permite realizar un análisis transversal impulsado por la repetición de preguntas en intervalos regulares. Información similar se recopila en Colombia, donde el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) lleva a cabo anualmente una Encuesta de Ambiente y Desempeño Institucional (EDI) que integra preguntas relacionadas a iniciativas específicas sobre integridad pública.
Cuadro 2.3. Encuestas al personal apuntalan políticas de integridad basadas en evidencia en países de la OCDE
Nota: Cuando no hubo datos disponibles, ello se indica por -.
Fuente: OCDE (2016), Encuesta sobre Gestión Estratégica de Recursos Humanos, OCDE, París y OCDE (2016), Encuesta sobre Integridad en el Sector Público, OCDE, París.
Recuadro 2.4. Monitor de integridad en la administración pública holandesa
Desde 2004, el Ministerio del Interior holandés periódicamente comenta sobre el estado de la integridad en el sector público del país. Para este fin, se hace un sondeo de los funcionarios políticos, secretarios generales (secretaries-general) directores y miembros del servicio civil, tanto en el gobierno central como en las provincias y municipalidades, usando métodos mixtos, incluyendo sondeos en línea con muestras grandes y entrevistas a profundidad.
El Monitor de Integridad (Integrity Monitor) apoya a los formuladores de políticas holandeses en el diseño, implementación y comunicación de políticas de integridad. Los resultados de cada Monitor se reportan directamente al Parlamento. El Ministerio del Interior usa al Monitor para aumentar la concientización ética, detectar brechas de implementación y vincularse con la administración pública descentralizada para que asuma su responsabilidad para la regulación de integridad. El conocimiento obtenido de ediciones pasadas del Monitor han ayudado a identificar prioridades para los esfuerzos anticorrupción y a virar las políticas de integridad desde la prohibición hacia la formación de una cultura organizacional de integridad.
Fuente: presentación por parte de Marja van der Werf (Ministerio del Interior Holandés y de Relaciones con el Reino) dada en una reunión del Grupo de Trabajo de Altos Funcionarios sobre Integridad Pública (28 de marzo de 2017, en París). Lamboo T. & De Jong, J. (2015): Monitoring Integrity. The development of an integral integrity monitor for public administration in the Netherlands. In Hoekstra, A. & Huberts, L. Gaisbauer, I. (eds.), ‘Integrity Management in the Public Sector. The Dutch Approach’.
Así, Costa Rica podría considerar llevar a cabo una encuesta periódica y administrada centralmente de funcionarios públicos en toda la administración pública nacional. El MIDEPLAN podría aplicar la encuesta de forma periódica a todos los funcionarios que laboran en la administración pública. Alternativamente, la encuesta podría ser aplicada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica, e incluiría varias preguntas relativas a la gestión de recursos humanos en el sector público, adicionalmente a las preguntas sobre integridad. Los resultados de la encuesta podrían dar un punto de referencia (benchmark) y usarse para aportar a las evaluaciones de riesgos de integridad en la administración pública nacional.
Ya sea para complementar o como alternativa a la encuesta aplicada centralmente, Costa Rica podría también llevar a cabo encuestas ad hoc más limitadas al personal en toda la administración pública nacional, en sectores particulares o en entidades públicas específicas para nutrir la formulación de políticas. Sin embargo, aun cuando, por ejemplo, pueden ser útiles para propósitos de comunicación o diseño de políticas, tales encuestas carecen de las ventajas de una encuesta periódica y aplicada centralmente que pueda ser usada para propósitos de evaluación comparativa (benchmarking) y analizar el progreso de más largo plazo para lograr los objetivos de integridad (OCDE, 2019[29]).
De hecho, ya se han tomado los primeros pasos para la implementación de encuestas de personal en Costa Rica. Sin periodicidad sistemática, la CGR ha venido aplicando la Encuesta Nacional de Prevención de la Corrupción (ENPC), un instrumento de medición que sondea tanto a ciudadanos como a servidores públicos. La encuesta pregunta a los encuestados su opinión y experiencia personal con respecto a acciones para prevenir la corrupción, su percepción sobre procedimientos susceptibles de corrupción, cultura de prevención, así como su percepción general sobre la corrupción. Esta encuesta contiene dos módulos diferentes, cada uno enfocado a diferentes audiencias (véase Recuadro 2.5 para funcionarios públicos; Recuadro 2.7 en la siguiente sección para ciudadanos).
El módulo para funcionarios públicos indaga sobre los valores y la cultura de ética organizacional al medir variables relacionadas con el entorno de control. Sin embargo, la CGR sostuvo que no recopilan o analizan datos de la encuesta ENPC con propósito de monitoreo. Más bien, cada institución es responsable de monitorear su entorno de control. La CGR usa los datos recopilados para cumplir con su mandato de supervisión externa. Sin embargo, en el futuro las preguntas actualmente contenidas en la ENPC podrían nutrir el proceso de evaluación y monitoreo de la ENIPC.
Recuadro 2.5. La Encuesta Nacional de Prevención de la Corrupción 2020 – Módulo de Funcionarios Públicos
En febrero de 2020, la Contraloría General de la República (CGR) llevó a cabo la Encuesta Nacional de Prevención de la Corrupción (ENPC 2020), para indagar las opiniones de los ciudadanos (módulo 1) y funcionarios públicos (módulo 2) sobre la prevención de la corrupción en el sector público. La información se obtuvo por medio de entrevistas telefónicas basadas en muestras dirigidos a ciudadanos y funcionarios públicos.
Cabe destacar los siguientes resultados del módulo aplicado a funcionarios públicos:
87.0% considera que la corrupción los afecta en su vida diaria, principalmente por el mal uso de recursos (12.5%), el impacto en sus finanzas personales (11.2%) y la disminución de oportunidades laborales (8.1%).
Del total de encuestados, 49.1% indicaron que estaban conscientes de acciones en su institución para prevenir la corrupción, siendo las principales la educación y promoción de valores (23.4%), la aplicación de controles (17.2%) y la aplicación de leyes y reglamentos (7.2%). En comparación con los resultados de 2016, hubo un aumento en el número de encuestados que afirmaron saber sobre las acciones tomadas en la institución en la que laboran para prevenir la corrupción (46.0% en 2016).
Con respecto a la cultura de prevención de la corrupción, 58.3% de los servidores públicos señalaron que la ciudadanía es la principal responsable de prevenir la corrupción, seguida del sector público (24.1%) y empresas privadas (0.8%). Además, se percibió que los valores más relevantes al llevar a cabo acciones preventivas son la honestidad (45.4%), la ética (11.3%) y la probidad (10.9%).
En lo referente a conocimiento sobre actos de corrupción, 30.7% reportaron haber sido testigos de un caso de corrupción en su institución; de estos, 72.1% presentaron un reporte. Las principales razones para no presentar un reporte fueron: temor a represalias (45.5%), no sentir que resultaría en un cambio (18.2%) y desconfianza en el sistema (11.4%).
Los datos de interacciones ciudadanas con el gobierno y encuestas a ciudadanos pueden ayudar a entender cómo las políticas de integridad impactan el conocimiento sobre integridad en toda la sociedad y fomentan el control social
Adicionalmente a encuestas a servidores públicos, las encuestas a ciudadanos constituyen otra herramienta que puede aportar a la formulación de políticas y ser usada para propósitos de monitoreo y evaluación. Algunos estudios existentes que encuestaron a ciudadanos en Costa Rica (p.ej. Índice de Percepción de la Corrupción. Barómetro Global de la Corrupción, Latinobarómetro, Barómetro de las Américas) dan perspectivas útiles sobre las opiniones y actitudes dominantes con respecto a la corrupción. No obstante, la evidencia resultante de estas encuestas, que permiten realizar comparaciones internacionales, no ofrecen una evaluación detallada sobre integridad en el contexto del país.
Las encuestas a ciudadanos son una herramienta flexible que da información relevante dependiendo de cómo se usan, analizan y procesan los datos que proporciona. Los países de la OCDE han incluido tres elementos clave en las encuestas a ciudadanos y usan sus resultados para propósitos diversos. El Recuadro 2.6 señala componentes fundamentales que se han incluido en encuestas a ciudadanos en países de la OCDE y cómo pueden aportar a la formulación de políticas en materia de integridad. Una encuesta a ciudadanos puede incluir preguntas sobre su percepción de funcionarios públicos en las instituciones públicas. También podría preguntarles sobre las raíces de su desconfianza en el gobierno y las actitudes y valores que relacionan con el puesto público. Una muestra aleatoria de ciudadanos podría, por ejemplo, presentarse con una Escala Semántica Diferencial para expresar sus asociaciones con el sector público de Costa Rica. Repetir mediciones similares sobre la misma muestra o una comparable después de la implementación de las políticas probaría un efecto de cambio de postura.
Recuadro 2.6. Posibles componentes de una encuesta ciudadana de integridad
Las encuestas a ciudadanos constituyen una herramienta de medición valiosa para recopilar evidencia sobre el diseño, implementación y comunicación de políticas de integridad. Dicha herramienta puede usarse para varios objetivos. Los siguientes elementos podrían incluirse en una encuesta de integridad:
Valores y actitudes: una encuesta de valores y actitudes es especialmente útil como herramienta de diagnóstico ex-ante sobre políticas de concientización y cambio conductual. Para diseñar una campaña de concientización atractiva y efectiva, se puede realizar una encuesta que indague qué valores relacionados a la integridad le importan más a un amplio grupo de ciudadanos.
Experiencia, concientización y percepción de la corrupción: la corrupción está fuertemente arraigada en interacciones sociales, el Barómetro Global de Corrupción de Transparencia Internacional y otros sondeos internacionales darían una visión inmediata de qué tan común es el cohecho en Costa Rica, dónde y cuándo un ciudadano se enfrenta al soborno y qué tan fuerte es percibida la corrupción en varios sectores. Una encuesta dirigida sólo a ciudadanos costarricenses podría evaluar a más detalle experiencias, concientización y percepción de la corrupción con relación al contexto del país.
Dilemas y justificaciones: fortalecer una cultura de integridad en toda la sociedad significa habilitar a los ciudadanos a identificar y reaccionar a violaciones de integridad. Se pueden identificar situaciones en que los ciudadanos participen o justifiquen/toleren algunos tipos de violaciones de integridad. Confrontarlos con dilemas éticos prácticos en preguntas de encuestas podría ayudar a los formuladores de políticas a comprender qué violaciones de integridad son aceptadas por la sociedad, a quién le asignan responsabilidad y cómo lo procesan con base en su desagrado general de la corrupción.
Fuente: (OCDE, 2019[29]).
Como se señaló anteriormente, la Encuesta Nacional de Prevención de la Corrupción tiene un módulo que encuesta a los ciudadanos sobre su conocimiento de acciones para prevenir la corrupción, procedimientos administrativos susceptibles de corrupción, experiencia sobre actos de corrupción, cultura de la prevención y, en general, percepción sobre la prevención de la corrupción en el sector público (Recuadro 2.7).
Recuadro 2.7. La Encuesta Nacional de Prevención de la Corrupción 2020 – Módulo de Ciudadanos
En febrero de 2020 la Contraloría General de la República (CGR) llevó a cabo la Encuesta Nacional sobre Prevención de la Corrupción (ENPC 2020) para explorar las opiniones de ciudadanos (módulo 1) y funcionarios públicos (módulo 2) sobre la prevención de la corrupción en el sector público. La información se obtuvo por medio de una entrevista telefónica basada en marcos de muestreo dirigidos a ciudadanos y funcionarios públicos.
Cabe destacar los siguientes resultados del módulo aplicado a ciudadanos:
85.7% considera que la corrupción los afecta negativamente en su vida diaria. A este respecto, 15.3% indicaron que la corrupción causa inseguridad, 15.2% que afecta la economía del país y la suya propia y 11.2% que provoca aumentos de impuestos.
En línea con los resultados de la anterior encuesta, consideraron que los trámites con mayor nivel de corrupción fueron: solicitud de licencia de conducir (71.7%), pasar mercancías por aduanas (68.0%), infracciones de tránsito (64.7%) y permisos de construcción (62.3%). Por otro lado, los trámites indicados como los más complicados o como complicados fueron las peticiones de cita médica (15.7%), la solicitud de permisos de construcción (8.4%) y procedimientos ante la Caja Costarricense de Seguro Social (7.6%), mencionados anteriormente.
Con respecto a la cultura para prevenir la corrupción, 64.7% indicaron que los ciudadanos son los principales responsables de prevenirla, seguidos del sector público (23.6%) y empresas privadas (2.2%). Además, se percibe que los valores más relevantes cuando se realizan acciones preventivas son la honestidad (43.8%), honradez (8.8%) y respeto (7.2%).
En términos generales, los ciudadanos perciben que 38.1% de las instituciones previenen actos de corrupción, lo cual representa un aumento con respecto a 2016, cuando 29.3% de los encuestados contestaron en el mismo sentido. Finalmente, 70.5% consideraron que la sociedad costarricense es muy tolerante a la corrupción, una ligera caída con respecto a 2016 cuando 71.1% de los encuestados señalaron una alta tolerancia a la corrupción.
Las encuestas a ciudadanos son un termómetro para medir la percepción hacia el sector público y pueden indicar el nivel de confianza ciudadana, identificando en qué áreas tal confianza es especialmente débil y en dónde se deben enfocar las acciones para aumentarla. Tales encuestas generan datos que ayudan a nutrir la conversación entre gobiernos y ciudadanos. De hecho, se considera que son unas de las fuentes más valiosas para la formulación de políticas de integridad pública, especialmente cuando también miden niveles de confianza. La confianza en las instituciones públicas es un tema clave de integridad pública y la falta de esta afecta la disponibilidad de los ciudadanos y de las empresas a actuar ante políticas y contribuir a la integridad pública. Más aún, la integridad es una de las cinco dimensiones políticas clave que impulsan la confianza ciudadana (OCDE, 2017[30]).
Para contar con datos comparables a lo largo del tiempo, Costa Rica podría considerar incluir preguntas o módulos a las encuestas longitudinales existentes llevados a cabo por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. Tales preguntas podrían desarrollarse con base en las buenas prácticas internacionales y calibrarse junto con la institución rectora del sistema de integridad del país para ajustarse al contexto de Costa Rica. La OCDE recientemente implementó en 22 países OCDE la encuesta sobre los determinantes de confianza en instituciones públicas (OECD Trust Survey) que monitorea la confianza de las personas en distintas instituciones y niveles de gobierno en los países (OCDE, 2022[31]). Costa Rica no formó parte de este primer ejercicio, pero el país podría considerar implementar dicha encuesta en el futuro. Además, estudios de caso a profundidad sobre el tema de confianza se llevaron a cabo en Corea (OCDE/KDI, 2018[32]), Finlandia (OCDE, 2021[33]). Noruega (OCDE, 2022[34]) y, próximamente, Nueva Zelanda y Brasil.
De manera similar a las encuestas de personal, Costa Rica podría producir encuestas ad hoc dirigidas a ciudadanos o usuarios que sirvan propósitos específicos que van más allá del contenido incluido en encuestas periódicas. Con tal propósito, entidades públicas podrían colaborar con actores externos, tales como centros académicos de investigación, como lo es el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica.
La retroalimentación de los usuarios de servicios públicos también podría recopilarse de una forma aún más ad hoc. Por ejemplo, se podría invitar a los usuarios de servicios en Costa Rica a responder breves encuestas de satisfacción. De forma anónima, los encuestados podrían indicar no sólo su opinión sobre la calidad del servicio público proporcionado, sino también cómo perciben la integridad de la institución o de los servidores públicos con que interactuaron. Cabe destacar esto último pues la integridad también cubre, por ejemplo, temas relacionados al acoso. Integrar herramientas de retroalimentación en situaciones en que los ciudadanos y servidores públicos interactúan puede ayudar a los formuladores de políticas a extraer datos relacionados a la calidad del servicio público, lo que ayudaría a fomentar la confianza en instituciones públicas. Los mecanismos de retroalimentación les brindan a los ciudadanos la oportunidad no sólo de recompensar una buena experiencia, sino también de avisar sobre una mala experiencia, teóricamente previniendo a los ciudadanos para evitar la generalización de una mala experiencia a todo el sector público. A su vez, aquellos que mencionan una experiencia positiva estarían facilitando una reconsideración de sus actitudes hacia el sector público (OCDE, 2019[29]).
El aumento en la interacción digital entre ciudadanos y el sector público genera una multiplicidad de oportunidades para integrar preguntas a los procedimientos en línea que después pueden ser usados para evaluar el impacto de las políticas de integridad. El MIDEPLAN o el Instituto de Estadística y Censos de Costa Rica podría desarrollar un marco estandarizado para el diseño y análisis de tales preguntas de opinión, con el objetivo de asegurar la comparabilidad de información entre diversas instituciones. Otra forma de lograr la retroalimentación de los ciudadanos sobre funcionarios públicos es a través del llamado mecanismo ambiente de rendición de cuentas: en elemento físico, p.ej. un poster o una pantalla se colocan directamente en la oficina pública para que los ciudadanos dejen sus comentarios (Zinnbauer, 2012[35]). La instalación de tales mecanismos en oficinas gubernamentales de Costa Rica podría ponerse en operación de forma aleatoria e ir acompañada de la evaluación de su impacto.
Propuestas de acción
Este capítulo ofrece recomendaciones para construir a partir de la ENIPC y continuar trabajando hacia el establecimiento de un sistema de integridad coherente e integral en el país. Sin embargo, es clave procurar que se logre el objetivo de la ENIPC de desarrollar una política de integridad, que se apruebe dicha política entre los más altos niveles de decisión y que cuente con objetivos, actividades y responsabilidades claras y medibles.
Para lograr aterrizar la ENIPC y lograr resultados tangibles, Costa Rica podría en particular considerar las siguientes recomendaciones:
El MIDEPLAN podría desempeñar un papel clave para promover la integridad pública por medio del Sistema Nacional de Planificación, procurando que se incluya el tema de integridad en el próximo Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026.
En el tema de integridad, el PND 2022-2026 podría priorizar: (1) mejorar la coherencia y cooperación entre actores del sistema de integridad por medio del mecanismo de cooperación cuya creación se recomienda en el capítulo 1, y (2) una elaboración participativa de la Política Nacional Anticorrupción como se subraya en la ENIPC y su inserción dentro de los planes pertinentes del Sistema Nacional de Planificación.
Proporcionar lineamientos a los niveles subnacionales para implementar el Modelo de Gestión Ética e incentivar el desarrollo de sus propias políticas de integridad, especialmente con el objetivo de generar sinergias por medio de los planes territoriales de desarrollo.
Asimismo, el capítulo propone varios caminos para asegurar el monitoreo efectivo y la evaluación de la ENIPC y futuras políticas de integridad. Para tal fin, Costa Rica podría en particular considerar las siguientes acciones:
Establecer un sistema central de monitoreo de integridad, que produzca informes periódicos sobre los avances en la implementación de la ENIPC o futuras políticas de integridad y que pueda ayudar a gestionar y comunicar el progreso alcanzado en la consecución de las metas de integridad.
Costa Rica debería establecer procedimientos y criterios claros para evaluaciones periódicas e independientes de las políticas de integridad. Ello, para lograr un aprendizaje y mejoría continuos y para aprovechar los datos y la información del sistema de M&E a fin de habilitar estrategias de comunicación más efectivas.
Para monitorear y evaluar políticas de integridad, Costa Rica debe aprovechar distintas fuentes de datos e identificar brechas en áreas donde no hay información disponible. En particular, necesita de un conjunto de indicadores para medir el progreso en la implementación de la ENIPC. Los datos de encuestas a funcionarios públicos y ciudadanos podrían arrojar información sobre cómo las políticas de integridad contribuyen a formar una cultura de integridad en el sector público de Costa Rica, cómo generan confianza en el gobierno y cómo impacta la concientización en materia de integridad en la sociedad en su conjunto.
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