Desde principios de la década de los 2000, Paraguay ha registrado un fuerte crecimiento, apoyado por un marco sólido de política macroeconómica. El país se ha fijado ambiciosos objetivos para emprender una senda de desarrollo más inclusivo, eficiente y transparente. Para lograrlo, deberá afrontar importantes retos con una agenda de reformas amplia y enérgica. El Estudio Multidimensional de Paraguay se ha implementado para apoyar al país en la consecución de sus objetivos de desarrollo. Este capítulo explica el proceso de implementación del Estudio Multidimensional en el país, ofrece una síntesis de los principales obstáculos en las áreas de los objetivos de desarrollo sostenible (personas, prosperidad, planeta, paz e instituciones y alianzas). Presenta después los principales desafíos transversales del país –avanzar en una senda de desarrollo más inclusiva y asentar las bases de un crecimiento sostenible– así como los principales resultados del análisis detallado del volumen 2 de este estudio.
Estudio multidimensional de Paraguay
Capítulo 1. Prioridades para el desarrollo inclusivo en Paraguay: Síntesis del análisis multidimensional
Abstract
Desde principios de este siglo, y tras emerger de una crisis económica e institucional, Paraguay ha recuperado la senda del crecimiento. El país se ha puesto además objetivos ambiciosos de desarrollo a 2030 para ser un país no sólo más próspero sino también más inclusivo, más eficiente y más transparente. Esta ambición, plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030 busca articular el conjunto de la política de desarrollo del país.
El Estudio Multidimensional de País (EMDP) busca apoyar a Paraguay en la consecución de sus objetivos de desarrollo. El volumen 1 de este estudio (OCDE, 2018[1]) evalúa el proceso de desarrollo del país a través de cinco grandes áreas: población, prosperidad, planeta, paz e instituciones y alianzas y financiación. A partir de un análisis comparativo, identifica ocho áreas prioritarias de acción. El volumen 2 (OCDE, 2018[2]) profundiza el análisis y propone recomendaciones de políticas públicas.
Este tercer volumen del EMDP resume los principales hallazgos del conjunto del estudio y propone planes de acción concretos en tres áreas prioritarias de acción para avanzar hacia un desarrollo más inclusivo, como son salud y pensiones. Este capítulo retoma los resultados principales de los anteriores volúmenes y plantea un marco global de reformas prioritarias. Los capítulos siguientes presentan los principales lineamientos de políticas públicas en las áreas de salud (Capítulo 2), protección social (Capítulo 3), y educación (Capítulo 4), así como planes de acción específicos en salud y pensiones. El Capítulo 5 propone un tablero de indicadores de seguimiento del desempeño y de la implementación de las reformas propuestas.
Una guía de lectura del Estudio Multidimensional de Paraguay: áreas prioritarias y planes de acción
El objetivo del Estudio Multidimensional de Paraguay es apoyar la consecución de los objetivos de desarrollo del país a través del análisis de los principales obstáculos al desarrollo y la formulación de soluciones concretas. El estudio, implementado entre marzo de 2017 y julio de 2019, consta de tres fases y tres informes: Evaluación inicial (OCDE, 2018[1]), Análisis detallado y recomendaciones (OCDE, 2018[2]) y Del análisis a la acción (este volumen).
Para apoyar a Paraguay en la consecución de sus objetivos de desarrollo, este EMDP ha llevado a cabo un proceso de priorización secuencial que ha culminado con la formulación de recomendaciones de política pública en protección social, salud y educación y la formulación de planes de acción específicos en las áreas de salud y pensiones.
El análisis del desempeño de Paraguay en el volumen 1 de este estudio (OCDE, 2018[1]) a través de las cinco áreas de los ODS (prosperidad, personas, planeta, paz e instituciones, alianzas y financiación) identificó 15 obstáculos al desarrollo, la mayoría de naturaleza transversal, resumidos en ocho campos de acción prioritaria:
Colmar las carencias en infraestructura
Ampliar la financiación del desarrollo
Una reforma educativa sistémica
Reforzar la gobernanza
Abordar la informalidad y la fragmentación del sistema de protección social
Desarrollar políticas públicas con enfoque territorial
Actualizar la capacidad del sistema estadístico
Fortalecer la protección del medio ambiente
Estos obstáculos se conjugan en dos grandes desafíos para el país: asentar nuevos motores de crecimiento sostenible y poner el país en una senda de desarrollo más inclusiva. Para hacer frente a estos desafíos, son necesarios verdaderas orientaciones de país. Aun teniendo un papel central, el Gobierno nacional deberá aunar las fuerzas del sector privado y la sociedad civil para seguir fomentando la inversión y la diversificación productiva y para llevar a cabo las reformas sistémicas que el país necesita en los sectores de la salud, la educación y la protección social. Al mismo tiempo, el Estado necesita aumentar su capacidad para liderar estas reformas, tanto a través de mayor inversión en el desarrollo como de mejor calidad del gasto público y de capacidades reforzadas en la rectoría de los asuntos públicos.
Tras la finalización del primer volumen, la OCDE y el Gobierno de Paraguay decidieron focalizar el volumen 2 del Estudio Multidimensional en políticas públicas claves para poner al país en una senda de desarrollo más inclusiva. El volumen 2 (OCDE, 2018[2]) focaliza el análisis y las recomendaciones de política pública sobre tres áreas clave de política social:
Hacia la protección social para todos,
Reformas para fomentar vidas más saludables
Educación y Habilidades.
Provee un análisis pormenorizado de estas áreas y recomendaciones de política pública para avanzar en pos de los objetivos de desarrollo del país.
Los temas relativos a la capacidad del Estado se trataron en profundidad en un Estudio de gobernanza pública de la OCDE, que dio inicio en paralelo del Estudio Multidimensional y cuyos resultados se publicaron en 2018 (OCDE, 2018[3]). El Estudio de gobernanza pública incluye recomendaciones para reforzar la capacidad del Estado paraguayo a establecer, pilotar e implementar su Plan Nacional de Desarrollo que incluyen: (i) Fortalecer la función estratégica del centro de gobierno, (ii) mejorar la vinculación de la planificación estratégica con los presupuestos, (iii) fortalecer la dimensión territorial de las políticas públicas, (iv) construir una función pública profesional y eficiente, y (v) desarrollar un gobierno más abierto, transparente, capaz de rendir cuentas y participativo.
Gráfico 1.1. El Estudio Multidimensional de Paraguay
Fuente: Elaboración propia.
Este tercer volumen se concentra en detallar las acciones necesarias para responder a los desafíos de desarrollo del país. El volumen incluye capítulos correspondientes a los tres temas tratados en detalle en el volumen 2. Los capítulos discuten las prioridades del Gobierno de Paraguay y los planes de corto y medio plazo, presentan análisis sobre algunos temas clave identificado a través de consultaciones con el Gobierno de Paraguay y otros actores claves del país, y señalan las áreas de acción prioritarias para avanzar en la dirección marcada por el análisis del volumen 2.
En las áreas de pensiones y salud se presentan planes de acción detallados. Estas áreas fueron priorizadas en el marco del Estudio Multidimensional de Paraguay, teniendo en cuenta sus prioridades políticas del Gobierno de Paraguay y el estado de avance de otros procesos de planificación, como el desarrollo del Plan Nacional para la Transformación Educativa. Los planes de acción presentados se elaboraron conjuntamente siguiendo la metodología de aprendizaje gubernamental (ver Recuadro 1.1), con la participación de un amplio abanico de actores del sector público, además de representantes del sector privado y de la sociedad civil. Más allá de los planes de acción presentados en este volumen, el proceso de elaboración de los mismos busca apoyar a Paraguay en la generación de consenso.
Por último, este volumen propone una serie de indicadores de monitoreo para efectuar el seguimiento de la implementación de las recomendaciones y planes de acción propuestas. Cuando los datos están disponibles, los indicadores están ligados a objetivos numéricos y líneas de base para permitir su uso dentro del sistema de monitoreo de la política de desarrollo de Paraguay.
Recuadro 1.1. Los talleres de políticas públicas del Estudio Multidimensional de Paraguay
La elaboración de planes de acción para el Estudio Multidimensional de Paraguay se realizó en talleres participativos siguiendo la metodología de “aprendizaje gubernamental” (Blindenbacher, R. y B. Nashat, 2010[4]) adaptada para los Estudios multidimensionales. Esta metodología se basa en la una sucesión de técnicas para fomentar el intercambio y la voluntad y apoyo a reformas en situaciones complejas.
El taller Reformas para una mejor salud en Paraguay tuvo lugar en Asunción el 14 de marzo de 2019, con la participación de representantes del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS), del Ministerio de Hacienda (MH), del Instituto de Previsión Social (IPS) y de la Unidad Técnica del Gabinete Social (UTGS). El temario específico del taller fue determinado por las conclusiones de una reunión preparatoria de alto nivel en noviembre de 2018, con la participación del Ministro de Hacienda, del Ministro de Salud Pública y Bienestar Social, del Ministro Secretario Ejecutivo de la Unidad de Gestión de la Presidencia de la República y del Presidente del Instituto de Previsión Social. El taller reunió a 60 participantes de esas instancias para formular el plan de acción que se presenta en este volumen.
El taller El sistema de pensiones en Paraguay: opciones de reforma se realizó en Asunción el 28 de marzo de 2019 y contó con la participación de las autoridades del sector (la Ministra de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el Ministro Secretario Ejecutivo de la Unidad de Gestión de la Presidencia de la República, así como representantes del Ministerio de Hacienda e IPS) que proporcionaron la visión de las prioridades gubernamentales e institucionales. Además de reunir a funcionarios de instancias gubernamentales, el taller también contó con la participación de gestores de cajas previsionales y de agentes sociales.
La ambición de desarrollo de Paraguay y sus principales obstáculos
Paraguay debe sacar provecho de su estabilidad macroeconómica para lograr diversificar su economía
La economía paraguaya se mantiene entre las que más crecen de la región, pero presenta también una gran volatilidad. Este volátil crecimiento obedece principalmente a su dependencia de las producciones agrícola y ganadera como principales actividades económicas. A pesar del incremento en la diversificación en años recientes, en las últimas décadas sus exportaciones se han caracterizado por unos bajos niveles de diversificación y se han concentrado sobre todo en productos como la soja, la carne de res y la electricidad.
La necesaria diversificación económica está progresando. La redistribución del empleo desde la agricultura hacia otros sectores, en particular manufacturas y servicios, es indicativa del buen ritmo al que marcha la transformación estructural de la economía. Como resultado de ella, determinados sectores (ganadería, construcción, servicios financieros) han visto acrecentada su participación en el valor agregado, al tiempo que la industria manufacturera realiza una contribución cada vez mayor al crecimiento agregado.
Gráfico 1.2. Progreso en la dimensión de Prosperidad de los ODS
Nota: En el indicador de trabajadores no agrícolas de la economía informal, el año de referencia es 2010 en vez de 2005. La base de referencia correspondiente al indicador de acceso a la financiación es 0 por la falta de datos. El indicador de ciudades y comunidades sostenibles se refiere a 2002 en lugar de a 2005 y a 2012 en lugar de a 2015. El indicador de la población satisfecha con carreteras y autopistas se refiere a 2006 en lugar de a 2005.
Fuente: Los autores, basándose en datos oficiales nacionales cuando existen y, en caso contrario, en datos internacionales: DGEEC (2017[5]); Naciones Unidas (2018[6]); Banco Mundial, (2018[7]); Gallup (2018[8]); Agencia Internacional de Energía (2018[9]); Banco Mundial (2018[10]); y MH (2017[11]).
La estabilidad macroeconómica, sostenida por una política monetaria y macro-fiscal prudente e institucionalizada, es un gran activo para el desarrollo del país. La política monetaria y el régimen de objetivos directos de inflación han ayudado a controlar la volatilidad de los precios y tanto el objetivo explícito como el rango de tolerancia han venido ajustándose gradualmente a la baja. Respaldar el marco de política monetaria pasa ineludiblemente por adoptar medidas que potencien el desarrollo del sistema financiero y del mercado interbancario, así como por supervisar con atención las condiciones de liquidez. La introducción, como parte de un paquete más amplio de reformas macro-fiscales, de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) y del Consejo Fiscal Asesor ha supuesto un paso importante hacia la sostenibilidad fiscal. La implementación de la ley ha sido un desafío, ya que se ha ido ajustando a los límites que impone el uso de medidas anticíclicas y las restricciones que impone a la inversión pública1. El marco fiscal es sólido, pero la recaudación de impuestos y la inversión de capital deben mejorarse. Pese a sus recientes mejoras, en especial en el plano de los impuestos que gravan la actividad nacional, la recaudación de impuestos en Paraguay sigue siendo baja comparada con la que registran los países de referencia. Esto se explica en concreto por las bajas tasas impositivas, si bien la evasión fiscal y la informalidad tienen también algo que ver en esto. El gobierno ha establecido la Comisión Técnica Económica Tributaria, que reúne a funcionarios públicos, expertos y representantes del sector privado, que se encargó en noviembre de 2018 de aportar información para un proyecto de ley de reforma fiscal que busca modernizar y simplificar el régimen fiscal del país. Las medidas del gobierno para contener el gasto corriente son meritorias, y lo habrían reducido en los últimos años, permitiendo así un leve aumento del gasto social y la inversión pública. De manera similar a la comisión técnica de impuestos, el gobierno ha establecido una comisión interinstitucional para revisar la eficiencia del gasto público y hacer propuestas para mejorarlo. El nivel de inversión en Paraguay, aunque ha comenzado a repuntar, ha sido considerablemente inferior al de los países de la OCDE y América Latina. Paraguay todavía afronta retos significativos en materia de ejecución presupuestaria y gestión de proyectos de inversión pública. Cualquier nueva iniciativa del gobierno para fomentar la inversión de capital contribuiría a impulsar el crecimiento.
Potenciar la productividad y la competitividad es esencial para sostener el crecimiento a largo plazo. Para ello es necesario hacer frente a un número de desafíos. A pesar de los esfuerzos del gobierno y las medidas aplicadas, subsisten desafíos para impulsar la productividad y la competitividad. En comparación con los países de referencia, los recursos invertidos en actividades de investigación y desarrollo en Paraguay son bajos, por lo que deberían reforzarse la inversión y la participación del sector privado en este ámbito. También existe amplio margen para impulsar la productividad a través de una mejora de la calidad de la educación y corrigiendo el desfase entre la oferta y la demanda de competencias. La conectividad y las infraestructuras de alta calidad son asimismo fundamentales para elevar los niveles de productividad y mejorar la inclusión social. El marco institucional y regulatorio debería diseñarse de forma que favorezca la competencia, por lo que será bienvenida cualquier iniciativa del gobierno que tenga por fin reducir las barreras a la inversión, al comercio y al emprendimiento.
La informalidad presenta retos múltiples en relación tanto al desarrollo productivo y a la distribución de la riqueza. En primer lugar, ayuda a sostener segmentos menos productivos y a limitar el potencial de sectores sometidos a la competencia de productores informales o de importaciones no reguladas. En segundo lugar, sostiene una economía dual, ofreciendo oportunidades limitadas a gran parte de la población. Por último, limita el potencial de recaudación fiscal y para-fiscal, limitando la capacidad del estado, especialmente en materia de protección social.
Para mejorar el bienestar de los paraguayos, es necesario reducir la informalidad laboral y mejorar la cobertura y la calidad de los servicios sociales
El satisfactorio crecimiento de Paraguay ha traído consigo mejoras en los ingresos, pero la desigualdad aún es sustancial. El reciente período de crecimiento económico ha contribuido a elevar el nivel de vida de muchos paraguayos. La estabilización macroeconómica también ayudó a contener la pobreza, en concreto al limitar la inflación de los precios de los alimentos. A diferencia de lo sucedido con la pobreza, la desigualdad continúa siendo alta en Paraguay y preocupa mucho a los ciudadanos. La dimensión territorial es un factor que contribuye de forma importante a la desigualdad. Los niveles de privación monetaria y no monetaria son mayores en las áreas rurales, en términos de pobreza de ingresos, pero también de acceso a agua y saneamiento o a seguros de salud.
El sistema de redistribución fiscal tiene una incidencia reducida en la desigualdad de ingres. Programas sociales como el programa de transferencias monterías condicionadas Tekoporã y la pensión social (Adulto Mayor) están teniendo efectos visibles en la pobreza monetaria a pesar de tener una dimensión aún insuficiente. El progreso en áreas de cobertura sanitaria y de desarrollo de vivienda ha sido notable, pero la fragmentación del sistema de protección social limita su efectividad.
Gráfico 1.3. Progreso en la dimensión de Personas de los ODS en Paraguay
Fuente: Los autores, basándose en datos oficiales nacionales cuando existen y, en caso contrario, en datos internacionales: DGEEC (2017[5]); Naciones Unidas (2018[6]); Gallup (2018[8]); Global Burden of Disease Collaborative Network (2016[12]); y Banco Mundial (2018[10]).
Los resultados de empleo son cuantitativamente buenos, pero la calidad del empleo y la informalidad son retos importantes. La creación neta de empleo a medio plazo ha sido satisfactoria, compensando con creces el rápido crecimiento de la población en edad de trabajar. Como resultado, el desempleo es bajo y la tasa de participación en la fuerza de trabajo sigue estabilizada en niveles comparables a los de los países de referencia. La distribución sectorial del empleo apunta a un dinámico proceso de transformación estructural, con un descenso del porcentaje de empleo agrícola de diez puntos porcentuales en favor de los servicios y la construcción. La mencionada transformación se ha reflejado en un aumento constante del trabajo asalariado en los sectores público y privado. A pesar de estos cambios, la calidad del empleo aún supone un problema para muchos trabajadores, con casi la mitad de los trabajadores ganando menos que el salario mínimo. La informalidad plantea un reto al privar de un régimen de protección social adecuado (pensión y seguro de salud) a los trabajadores independientes. El empleo informal se ha reducido de media un punto porcentual al año en el último quinquenio, un ritmo relativamente lento dados el proceso de transformación estructural en curso y el predominio de la informalidad. Si bien la legislación sobre protección del empleo no es particularmente estricta, los elevados salarios mínimos (comparados con los de mercado) y las normas de cotización a la seguridad social hacen gravosa la formalización para los trabajadores.
Los resultados de educación reflejan ganancias en cobertura, pero quedan retos pendientes tanto en primera infancia como en educación secundaria y en calidad de resultados educativos. Paraguay se sitúa, con un promedio de años de escolarización de 8.7, entre los países peor posicionados de los de referencia. Los niveles educativos de las cohortes educadas desde 1990 son significativamente más altos. Aunque las limitaciones en la capacidad estadística dificultan analizar el acceso a la educación, los datos de encuestas indican que, gracias en parte a reformas educativas anteriores que ampliaron la cobertura, el acceso es ahora casi universal en educación primaria y secundaria baja, salvo en las regiones indígenas. Las brechas en el acceso a la escuela aún son importantes en educación pre-primaria y secundaria alta; y, en ambos casos, las diferencias entre las áreas rurales y urbanas siguen siendo significativas. En los últimos años el progreso ha sido notable en educación secundaria y sobre todo en educación terciaria, donde el acceso ha aumentado rápidamente; no obstante, las tasas brutas de matrícula, del 35%, siguen siendo bajas comparadas con las que registran los países de referencia. La calidad de la educación sigue planteando un gran desafío. Los resultados del aprendizaje no están a la altura de las competencias esperadas, según se refieren en el plan nacional de estudios (tal es el caso para casi tres cuartas partes de los alumnos de tercer grado) ni a la de los que obtienen los países de referencia de la región. Entre los principales retos que afronta el sector educativo se cuentan las carencias de capacitación del personal docente y las insuficiencias en infraestructuras. El Fondo Nacional de Inversión Pública y de Desarrollo (FONACIDE), creado en 2012, destina recursos procedentes de las regalías de la central hidroeléctrica binacional de Itaipú a educación, investigación e infraestructuras sociales. FONACIDE ha sido fundamental para sostener la mejora del financiamiento en apoyo de la educación, especialmente a través de la inversión en escuelas. Pese a la recuperación del gasto público en educación y a la asignación finalista que se hace de los fondos a infraestructuras sociales, la limitada capacidad de absorción condiciona el ritmo al que pueden superarse estos desafíos.
La fragmentación del sistema de protección social y la informalidad reducen la eficiencia en la prestación de servicios sociales. El predominio del empleo informal y las normas de cotización de los trabajadores por cuenta propia limitan la cobertura de la seguridad social contributiva al 22% para el sistema de pensiones y al 29% en el caso del seguro de salud. El sistema de pensiones se caracteriza por una multiplicidad de regímenes, sujetos a escasa regulación y con grados de solvencia financiera diversos. Las generosas disposiciones del régimen general contrastan con la baja cobertura y la ampliación de la pensión no contributiva a cargo de los presupuestos generales del Estado. El sistema de salud también está fragmentado en sus vertientes financiera y de prestación de los servicios. Los elevados gastos de bolsillo dificultan el uso efectivo de los servicios de salud y refuerzan las desigualdades en el estado de salud. Por su parte, los programas de asistencia social y apoyo al ingreso están fragmentados, con objetivos que se solapan y diferencias en los métodos de identificación de los beneficiarios. Puesto que el impacto de las transferencias en la pobreza monetaria es relativamente pequeño, existe margen para mejorar la eficacia mediante una acción institucionalmente coordinada. Para tener éxito ante la informalidad es indispensable coordinar el diseño del programa que la aborde, así como su aplicación y ejecución.
Hacia una mejor gestión de las riquezas naturales
La geografía ha dotado a Paraguay de uno de los ecosistemas más biodiversos del mundo. Con acceso a un vasto bosque tropical e ingentes recursos hídricos, el país dispone de medios abundantes para desarrollar la agricultura y la ganadería. Su mix energético, basado en la generación hidroeléctrica, es uno de los más limpios de la región, y le permite mantener una baja intensidad en emisiones de dióxido de carbono en su economía y gestionar bien la contaminación atmosférica. Las emisiones totales de gases de efecto invernadero también se mantienen en niveles relativamente bajos. Sin embargo, la actual expansión económica, basada sobre todo en el uso del suelo para el desarrollo agropecuario, ejerce una creciente presión ambiental en el país. La deforestación continúa siendo uno de los problemas más acuciantes para la sostenibilidad ambiental.
Gráfico 1.4. Progreso en la dimensión del Planeta de los ODS en Paraguay
Nota: El indicador de emisiones de gases de efecto invernadero se refiere a 2012 en lugar de 2015. El indicador de la población satisfecha con carreteras y autopistas se refiere a 2006 en lugar de a 2005.
Si bien los costos son comparativamente más bajos que los de otros países, el acceso de una gran parte de la población a servicios públicos como agua, saneamiento y gestión de residuos sigue siendo limitado, persistiendo además disparidades regionales en cuanto a la calidad y la distribución de esos servicios. El rápido proceso de urbanización ha redoblado la presión sobre la capital Asunción y las ciudades intermedias, y la escasez y la mala calidad del agua son la principal preocupación de las autoridades, especialmente en las áreas urbanas. En las rurales, la prevención de catástrofes naturales ha cobrado importancia después de dos episodios recientes que afectaron a la producción agrícola.
Para sostener la dinámica económica actual y garantizar que beneficie a toda la población, Paraguay debe incorporar a su agenda de desarrollo el uso sostenible de los recursos y las capacidades ambientales. La protección del medio ambiente deja bastante que desear. El marco regulatorio contra la deforestación es insuficiente y no se está aplicando, requiriéndose más apoyo para reforzar el entramado institucional, en concreto a nivel local. La gestión de residuos es otro motivo de preocupación, y se basa fundamentalmente en los vertederos como método de eliminación primaria.
Al disfrutar de acceso a una abundante energía hidroeléctrica limpia, Paraguay podría situarse a la vanguardia de la política ambiental en la región, promoviendo energías renovables, desarrollando técnicas de eficiencia energética y mejorando la utilización de la energía en el transporte, entre otros ámbitos. Ahora bien, solo el 29% del total de la energía que se consume proviene de esta electricidad limpia, siendo así que el resto de ella se obtiene de combustibles y biomasa. El transporte, que representa casi el 90% de las emisiones de gases de efecto invernadero del país, es un ámbito abierto a mejoras, que podrían pasar por la introducción de sistemas basados en la electricidad. También podrían establecerse incentivos para reducir el consumo de biomasa en el sector industrial. La mejora del ordenamiento del suelo será fundamental de cara a la puesta en práctica de un plan estratégico en materia de medio ambiente.
Consolidar la democracia y avanzar hacia una gestión pública más eficaz y transparente
La visión de Paraguay para 2030 contempla un Estado democrático, solidario, subsidiario, transparente y que promueve la igualdad de oportunidades. Las instituciones de gobernanza están aún atravesando por profundas transformaciones. La democracia paraguaya todavía se halla en fase de consolidación. Menos de la mitad de los ciudadanos paraguayos opina que el sistema democrático sea preferible a cualquier otra forma de gobierno, y menos de la cuarta parte están satisfechos con cómo funciona la democracia en el país. La satisfacción con la democracia casi se dobló entre 2006 y 2015, y ello pese a varios episodios de inestabilidad política, que pusieron a prueba la resiliencia de las instituciones democráticas del país. Para asegurar el Estado de Derecho en Paraguay es crucial seguir reforzando el sistema judicial. El problema de la justicia remite a una serie de limitaciones, como el abanico de funciones que desempeña la Corte Suprema además de su función central de administración de justicia, el número relativamente reducido de jueces y la influencia generalizada de instituciones informales endémicas que limitan la independencia judicial.
La percepción de inseguridad personal es comparativamente alta en Paraguay, si bien la distribución de la violencia es desigual, siendo más prevalente en las zonas fronterizas. La tasa de homicidios ha disminuido considerablemente en los últimos años, concentrándose en unos pocos departamentos de las zonas fronterizas. A pesar de las medidas ya activadas, el contrabando, el tráfico de drogas, la falsificación y el blanqueo de capitales siguen prevaliéndose de la porosidad de las fronteras y de la débil observancia de la ley.
Gráfico 1.5. Progreso en la dimensión de Paz e Instituciones de los ODS en Paraguay
Nota: El índice BTI de democracia utiliza 2006 en lugar de 2005, y 2016 en lugar de 2015.
Fuente: Los autores, basándose en datos oficiales nacionales cuando existen y, en caso contrario, en datos internacionales: Naciones Unidas (2018[6]); Banco Mundial (2018[10]); y Stiftung Bertelsmann (2008[13]).
La capacidad del gobierno está condicionada por su tamaño, relativamente pequeño en comparación con otros países. El gasto público alcanzó en 2015 el 25% del PIB, frente a medias del 34% en los países de ALC y del 45% en los de la OCDE. El empleo público también es relativamente reducido, con un 9.8% del empleo total, comparado con el 12% en los países de ALC y el 21% en los países de la OCDE. Una planificación estratégica que procure la combinación correcta de competencias en el servicio civil en los próximos años ayudaría al gobierno a alcanzar los objetivos estratégicos y a aumentar la eficiencia, la capacidad de respuesta y la calidad en la prestación de los servicios. A su vez, para elevar los niveles de confianza en el gobierno, que siguen siendo bajos, se requieren mejoras en la prestación de esos servicios y mantener el compromiso con la inclusión, la transparencia y la eficiencia. La satisfacción con esa prestación plantea, en efecto, un reto significativo en Paraguay.
Paraguay ha avanzado en el desarrollo de un sistema de integridad exhaustivo y coherente, en el que la transparencia desempeña un papel importante; con todo, garantizar su eficacia sigue constituyendo un gran reto. La percepción de corrupción por parte de la ciudadanía es alta en comparación con la de otros países de la región, y apenas ha cambiado en los últimos diez años. El gobierno ha emprendido varias iniciativas en el marco de su Plan Nacional de Prevención de la Corrupción. Entre ellas, un pilar institucional clave ha sido la creación de la Secretaría Nacional Anticorrupción (SENAC), que ha coordinado con éxito todas las instituciones del poder ejecutivo para que establezcan una unidad de lucha contra la corrupción, y ha contribuido además a sensibilizar sobre cuestiones de integridad en el sector público. Los esfuerzos por asegurar la transparencia son cruciales en la lucha contra la corrupción. Paraguay ha avanzado con decisión en combatir la corrupción en la contratación pública al hacer pública en línea toda la información sobre licitaciones y adquisiciones e incluir en la plataforma electrónica del organismo responsable de las contrataciones públicas una función a través de la cual pueden denunciarse anónimamente posibles actos de corrupción. El suministro obligatorio de información sobre el uso de los recursos públicos, incluida la remuneración de los funcionarios, y la ley sobre transparencia y acceso a la información aprobada en 2014 han reforzado igualmente la estrategia oficial de fomentar la vigilancia ciudadana de los asuntos públicos. Aún persisten retos importantes, como velar por que exista la voluntad pública de dar trámite a las denuncias que se presentan (hasta ahora, solo una proporción pequeña ha dado lugar a la iniciación de una investigación administrativa o judicial); el limitado alcance del mandato de la SENAC, centrado únicamente en la malversación y no en otras formas de corrupción, y la ausencia de una regulación específica que brinde protección a los denunciantes.
La estrategia de gobierno abierto ha alentado la adopción de un enfoque a todos los niveles de gobierno para promover la transparencia, empoderar a los ciudadanos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías con miras a reforzar la gobernanza. El plan de acción del período 2014-16 se diseñó siguiendo un enfoque participativo que sumó a doce instituciones públicas y nueve organizaciones de la sociedad civil. El tercer plan de acción para el período 2016-18 fortaleció este modelo de participación y logró la inclusión de más de 54 instituciones públicas y 62 organizaciones de la sociedad civil. El cuarto plan de acción para el período 2018-20 innovó con el uso extensivo de las redes sociales y reunió a más de 60 instituciones públicas y 100 organizaciones de la sociedad civil. El avance, en forma de reforma legal e institucional ha sido notable. Paraguay ocupa ahora el cuarto lugar entre los países de América Latina con información en el Índice de Datos de Gobierno Abierto de la OCDE, situándose de hecho en él por encima del promedio de la OCDE. Si bien se han dedicado esfuerzos considerables a mejorar la apertura dando acceso a la información, queda aún por adaptar la información pública a las necesidades de los ciudadanos y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas.
Es necesario canalizar más recursos hacia desarrollo
El análisis del conjunto de flujos de financiamiento del desarrollo revela que éstos son relativamente limitados en Paraguay comparados con los que se registran en los países de referencia y la OCDE. Dada la prudente orientación presupuestaria del país y su baja dependencia de la deuda pública, el financiamiento público del desarrollo proviene sobre todo del margen de maniobra fiscal del Estado. A él contribuyen los elevados ingresos no tributarios idiosincrásicos de las dos centrales hidroeléctricas binacionales, si bien al mismo tiempo se ve limitado por unos ingresos tributarios relativamente bajos, consecuencia de unas tasas impositivas reducidas y de unos índices de evasión fiscal superiores al promedio regional. El peso del gasto no discrecional, que representan casi la mitad del gasto público total, también limita el margen de maniobra fiscal. El país ha logrado recientemente avances notables en ambos frentes. Los ingresos tributarios han aumentado y se han aplicado importantes reformas fiscales, entre ellas la paulatina introducción desde 2012 del impuesto a la renta personal, la ampliación del IVA al sector agrícola y la introducción en 2014 de un nuevo impuesto que grava la renta de las actividades agropecuarias. También se están tomando medidas para limitar el crecimiento de la masa salarial pública y reducir el peso del gasto no discrecional. Dichas medidas han permitido crecer a la inversión pública y los gastos de capital a tasas muy superiores a las del gasto corriente.
Gráfico 1.6. Progreso en la dimensión de Alianzas y financiamiento de los ODS
Fuente: Los autores, basándose en datos oficiales nacionales cuando existen y, en caso contrario, en datos internacionales: DGEEC (2017[5]); Naciones Unidas (2018[6]); Banco Mundial (2018[10]); y MH (2017[11]).
Los flujos privados de financiación del desarrollo, que representan el 5.5% del PIB, son relativamente modestos en comparación con unos flujos públicos que equivalen al 11.8% del PIB. La afluencia de inversión extranjera directa (IED) aún es escasa, cercana a 1.3% del PIB entre 2014 y 2017. Sin embargo, el flujo neto de IED ha seguido creciendo en el país, en contraste con la caída sufrida por la región, a tenor de las crisis nacionales de países vecinos y de la moderación de los precios de las materias primas. El reciente dinamismo de la IED responde en parte a las medidas adoptadas para crear un marco regulatorio atractivo y atraer inversiones. Estas medidas han contribuido a transformar la composición de la inversión, con un aumento notable de la industria maquiladora, una mayor diversificación en los países de origen y el desarrollo de sectores con mayor potencial de creación de empleo, como por ejemplo en autopartes.
Aunque el sistema financiero paraguayo constituye, por su estabilidad, un importante activo para el desarrollo, debe seguir reforzándose y haciéndose más inclusivo. El sector bancario está bien capitalizado, tiene suficiente acceso a fuentes de financiamiento vía depósitos y es muy rentable. La concesión de crédito se ha acelerado en estos últimos años, con un crecimiento medio del crédito bancario en el período 2005-15 del 26%, y un nivel de crédito bancario al sector privado del 43% del PIB en 2015. Para financiar mejor el desarrollo ha de reforzarse la regulación del sector financiero en su conjunto, no solo la del bancario. Además, los amplios diferenciales de tasas de interés y la dependencia del financiamiento a corto plazo reflejan restricciones en cuanto a la calidad y la disponibilidad de información sobre los acreedores, al igual que la dependencia del crédito al consumo. La inclusión financiera en el país, pese al rápido crecimiento del crédito, aún es muy baja y desigual.
Hacia una senda de desarrollo más inclusiva y sostenible
Del análisis multidimensional realizado se pueden identificar dos grandes retos para el desarrollo de Paraguay. Por un lado, afianzar fuentes de crecimiento sostenible a medio plazo, y por otro lado poner al país en una senda de desarrollo más inclusiva. Para enfrentar estos dos retos, a partir del volumen 1 del Estudio Multidimensional se pueden identificar tres orientaciones prioritarias complementarias2: (i) generar las condiciones para una transformación estructural sostenible de la economía, (ii) promover el desarrollo social y (iii) aumentar la capacidad del Estado para encaminar la economía y el desarrollo. Esto supone acciones en ocho áreas prioritarias que contribuyen a las tres orientaciones:
1. Colmar las carencias en infraestructura
2. Ampliar la financiación del desarrollo
3. Una reforma educativa sistémica
4. Reforzar la gobernanza
5. Desarrollar políticas públicas con enfoque territorial
6. Actualizar la capacidad del sistema estadístico
7. Abordar la informalidad y la fragmentación del sistema de protección social
8. Reforzar la protección del medio ambiente
Las implicaciones estratégicas de estas áreas se describen en esta sección. Este informe se focaliza en la descripción de acciones concretas en una serie de ámbitos específicos ligados a la capacidad del Estado a promover el desarrollo social.
Generar las condiciones para una transformación estructural de la economía
La dependencia de Paraguay en exportaciones de productos agrícolas es una de las causas de la volatilidad del crecimiento económico y de la carga que ha supuesto el crecimiento sobre el medio ambiente. La revisión de las cuentas nacionales con base 2014 ha permitido reajustar el cursor en relación a la diversificación productiva. En efecto, el crecimiento sostenido de algunos sectores, y especialmente del sector manufacturero, cuya importancia en la economía estaba infravalorada en las series antiguas, ha permitido sostener el crecimiento total.
La canasta exportadora de Paraguay sigue concentrada en productos agropecuarios pero nuevos sectores están despuntando. Los productos de soja, la carne y los cereales copaban, con 58%, las exportaciones de Paraguay en 2017. En la práctica, una parte importante de la actividad manufacturera es en la transformación de productos agropecuarios. Sin embargo, algunos sectores han despuntado recientemente, especialmente en el contexto de industrias maquiladoras, como la fabricación de textiles y confección y la de autopartes (especialmente cableado). Estos sectores suponen una oportunidad para la atracción de IED y para el desarrollo de capacidad industrial. Sin embargo, son sectores muy intensivos en mano de obra y capaces de deslocalizarse con facilidad, por lo que es importante seguir construyendo capacidad en las cadenas de valor correspondientes.
Gráfico 1.7. La diversificación ha permitido sostener el crecimiento económico
Notes: (*) Datos preliminares. (**) Proyección.
Fuente: Cálculos basados en el Anexo Estadístico al Informe Económico (BCP, 2019[14]).
Gráfico 1.8. Principales exportaciones de Paraguay por producto
Fuente: Anexo estadístico del informe económico (BCP, 2019[14]).
Para la transformación estructural es necesario generar condiciones atractivas para la inversión más allá del marco regulatorio. Éstas pasan por el desarrollo de infraestructura, el desarrollo del sistema financiero para movilizar recursos hacia el sector privado y el desarrollo del sistema educativo por cauces más acordes con las necesidades de la economía actual y futura. Paraguay ha establecido un marco normativo para el desarrollo de proyectos de infraestructura con participación del sector privado a través de modelos llave en mano y de asociaciones público-privadas. También se ha dotado de un sistema de inversiones desarrollado. Sin embargo, la priorización de inversiones en infraestructura debería ligarse más directamente a objetivos prioritarios, tanto económicos como sociales.
Promover el desarrollo social
Paraguay ha realizado logros importantes en la lucha contra la pobreza y debe mantener el esfuerzo a la vez que genera condiciones para aumentar el bienestar del conjunto de la población. Esto supone, como lo detalla en PND, la provisión de servicios públicos de calidad que permitan garantizar los derechos sociales de los ciudadanos a la salud, la educación, la vivienda y el trabajo decente.
Los servicios públicos de calidad pueden además contribuir a reducir la desigualdad, asegurando la igualdad de oportunidades. Para ello, es de vital importancia la calidad de la atención sanitaria en los primeros años de vida y el acceso a la educación preprimaria, ya que contribuyen a reducir la brecha ligada al origen socioeconómico.
Este informe plantea una serie de acciones ligadas al mejoramiento de la provisión de educación, salud y previsión social. Los tres sectores tienen como característica común la alta fragmentación de la provisión y la existencia de brechas regulatorias y de rectoría. Por lo tanto, la visión estratégica se revela fundamental para arrancar un proceso de reforma eficaz y sosegado.
Paraguay ha iniciado la implementación de un sistema de protección social (SPS) integrado, basado en derechos y con enfoque por ciclo de vida y sensibilidad de género (ver Capítulo 3). Este importante avance supone una concepción diferente de la política social, ya que va mucho más allá del enfoque en la pobreza monetaria.
La informalidad supone un reto importante para el desarrollo en Paraguay. Primero para el desarrollo social, ya que limita el alcance del sistema de seguridad social. Al estar los recursos del Estado dirigidos prioritariamente a la población más vulnerable, en la práctica las clases medias se quedan ampliamente desprotegidas ante los riesgos vitales. La informalidad también es un reto para el desarrollo productivo, en el mejor de los casos puede impedir el uso más eficiente de recursos, cuando no limita el crecimiento de empresas potencialmente competitivas o contribuye a normalizar la evasión y el contrabando.
Aumentar la capacidad del Estado a dirigir la economía y el desarrollo
La modernización del Estado en Paraguay tras la transición a la democracia en 1989 se ha realizado en gran parte de manera episódica con la creación de instancias específicas con mandatos limitados. La fragilidad institucional de algunas agencias combinada con vacíos regulatorios importantes limita la capacidad del Estado en dirigir la economía y el desarrollo del país.
La generación de un marco normativo coherente apoyado por una institucionalidad fuerte es una necesidad en algunas áreas. Por ejemplo, la ausencia de regulación y supervisión de prestadores de pensiones limita la confianza de la población en el sistema y al mismo tiempo no permite a la economía sacar provecho de los recursos del ahorro previsional. En el área de protección del medio ambiente, la elevación de la Secretaría del Ambiente a Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contribuye a reforzar el área.
La capacidad del Estado se ve también afectada por la corrupción y la percepción de corrupción. El desarrollo de la normativa de integridad y su implementación a través de la SENAC deberían continuarse y reforzarse. La apuesta por la transparencia ha contribuido, empoderando a la sociedad civil ante casos de corrupción y abuso de autoridad. Sin embargo, la consideración de los mismos por estamentos legislativos y judiciales en algunos casos ha estado a remolque.
La movilización de recursos nacionales para el desarrollo permitiría enfrentar mejor los desafíos del país. Paraguay moviliza recursos tributarios por valor de 17.5% del PIB frente a 22.7% en la región de América Latina y el Caribe y 34.3% en países OCDE. Habida cuenta de las necesidades en términos de inversión, especialmente en infraestructura, y en inversión social – que supone un gasto corriente importante – es necesario aumentar la movilización de recursos nacionales. Esto supone por un lado una reforma fiscal, con un componente tributario que limite exenciones y reduzca el gasto tributario. Supone por otro lado reformas para aumentar la calidad del gasto público, incluida una racionalización del gasto en algunas áreas (como en protección social, ver Capítulo 3). También es necesario impulsar la inversión privada, a través de condiciones a la transformación productiva y de una reorientación de los incentivos efectivos a la inversión de sectores tradicionales hacia la economía del conocimiento a la que el país quiere dirigirse.
El desarrollo de la capacidad estadística debería ser prioritario para reforzar la gestión basada en resultados. Se debería establecer un reparto de tareas claro dentro del sistema estadístico nacional a través de un marco normativo claro, y asegurar la independencia profesional de la autoridad estadística (la DGEEC) y la disponibilidad de recursos humanos y técnicos en las agencias generadoras de información estadística según la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre buenas prácticas estadísticas.
Por último, varias áreas de la política pública no tienen un enfoque territorial. La centralización de la administración puede dificultar procesos de generación de soluciones locales tanto a nivel de ministerios y agencias de ramo como para encontrar soluciones interministeriales. El establecimiento de consejos de desarrollo local en el contexto del PND puede apoyar procesos de adecuación de las políticas a las realidades locales, pero es necesario aumentar la capacidad técnica de los actores locales.
Implicaciones para el Plan Nacional de Desarrollo
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) Paraguay 2030 identifica tres grandes ejes estratégicos: 1. Reducción de la pobreza y desarrollo social, 2. Crecimiento económico inclusivo, y 3. Inserción de Paraguay en el mundo en forma adecuada. También define cuatro líneas transversales: (i) igualdad de oportunidades, (ii) gestión pública eficiente y transparente, (iii) ordenamiento y desarrollo territorial, y (iv) sostenibilidad ambiental. Del cruce entre los tres ejes y las cuatro líneas transversales resultan 12 estrategias.
Las ocho áreas de acción prioritarias identificadas en el Estudio Multidimensional se ajustan perfectamente al Plan Nacional de Desarrollo, aunque pueden merecer ajustes en áreas específicas. Por ejemplo, la estrategia de “Valorización del capital ambiental” en el PND contempla toda una serie de líneas de acción de producción sostenible, pero tan sólo dos objetivos ligados a la matriz energética. Esta área debería reforzarse desde el punto de vista conceptual. Otro ejemplo es la necesaria territorialización de las políticas públicas, que está contemplada en el PND pero solamente desde el ámbito productivo.
En la práctica, los objetivos clave del PND tienen una función importante en la definición de políticas públicas. La clasificación presupuestaria se alineó con la estructura del PND al tiempo que se estableció un sistema de presupuesto por resultados (SPR). Esto permite identificar partidas presupuestarias por objetivo principal, aclarando solapamientos de programas – por ejemplo, la fragmentación institucional en acciones de lucha contra la pobreza. También ofrece un punto de partida para la gestión por resultados.
Sin embargo, las estrategias globales del PND no reflejan necesariamente las orientaciones estratégicas de las reformas. Los planes estratégicos de cada institución y las orientaciones programáticas no están alineadas sistemáticamente entre sí o con el PND (OCDE, 2018[3]). Existen iniciativas transversales importantes, como el sistema de protección social o la estrategia nacional de formalización, que no tienen cabida directamente en el PND al tener una lógica transversal propia. El nuevo enfoque de la protección social debe quedar plenamente reflejado en el Plan Nacional de Desarrollo, que hasta la fecha tenía como único objetivo hacer que la seguridad social sea universal (un objetivo que es difícil de lograr si se entiende que la seguridad social se refiere a las ramas contributivas de protección social).
El esfuerzo en alinear el presupuesto con el PND permite visualizar el esfuerzo, pero no contribuye forzosamente a la priorización del gasto o de la acción pública. Al atribuir cada partida presupuestaria con los objetivos y estrategias del PND se atribuyen gastos de funcionamiento corriente a elementos específicos – por ejemplo, el pago de la deuda pública en 2018 queda asignado a la estrategia de competitividad e innovación. Sin embargo, este ejercicio sí permite visualizar en nivel de esfuerzo en la realización de algunos de los objetivos donde merece un ajuste – por ejemplo, la línea transversal de medio ambiente recibió aproximadamente 2% de los recursos del presupuesto 2018 – y esta línea incluye gastos en producción de vivienda y en logística de las fuerzas armadas, entre otros. En la Unión Europa, los estados gastan en promedio 0.8% del PIB en protección ambiental.
La planificación estratégica en Paraguay debería dejar espacio para la definición de programas prioritarios, con objetivos secuenciales y acciones costeadas. Estos pueden tener cabida en el propio PND o a un nivel intermedio entre el PND y los planes operativos anuales. Deberían estar además ligados al plan de gasto a medio plazo. Esto permitiría asignar prioridades reales a programas de reforma que puedan transformar la realidad económica y social paraguaya.
Lineamientos de políticas públicas para la reforma en salud, protección social y educación
La segunda y tercera fases del Estudio Multidimensional de Paraguay se centran en tres áreas clave para hacer más inclusiva la senda de desarrollo del país: protección social, sanidad y educación. El segundo volumen lleva a cabo un análisis pormenorizado es estas áreas y formula una serie de recomendaciones de política pública para ayudar al país a alcanzar sus objetivos en estos ámbitos. Este tercer volumen presenta planes de acción específicos en ámbitos seleccionados dentro de estas tres áreas.
Superar la fragmentación y acelerar las reformas puede mejorar la salud de los paraguayos
Paraguay ha avanzado notablemente en resultados clave de salud, pero hace frente a una doble carga de enfermedades. A lo largo de los últimos años se ha venido ampliando el acceso a la atención sanitaria mediante unidades de atención primaria (Unidades de Salud de la Familia), pero aún queda un gran camino por recorrer para brindar cobertura a toda la población. El desafío es grande, dado que el curso de la transición epidemiológica de Paraguay ha creado una doble carga para el sistema de salud, combinando viejos problemas sanitarios no resueltos y nuevos desafíos. Esta transición epidemiológica ha venido acompañada de mayor sedentarismo y unos hábitos alimentarios poco saludables entre la población, conllevando un deterioro de los factores de riesgo, en parte causado por los determinantes sociales de la salud. Para estar a la altura del desafío, Paraguay tendrá que redoblar sus esfuerzos y actuar estratégicamente para lograr remodelar exitosamente su sistema nacional de salud (OCDE, 2018[2]).
La fragmentación del sistema de salud limita su capacidad, la calidad de la prestación de servicio y su eficiencia. La prestación de servicios de salud está segmentada y carece de coordinación. Los tres subsistemas están integrados verticalmente, recaudando ingresos, gestionando fondos y prestando servicios de forma independiente. Cada uno cubre distintos grupos de población, fundamentalmente sobre la base de su situación en el empleo y capacidad de pago. El conjunto de servicios que ofrecen difiere y cada segmento de población recibe diferentes prestaciones y niveles de calidad. Dicha fragmentación del sistema complica significativamente la labor rectora del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS). Además, el sistema cuenta con un marco regulatorio y órganos supervisores débiles, y con gestión de la información es ineficiente, lo cual limita la base empírica de que se dispone al formular políticas y obstaculiza la continuidad de la atención sanitaria. Los flujos de financiación son fragmentados e insuficientes. Los ingresos destinados a distintos grupos de población se mantienen en fondos separados, sin posibilidad de financiación cruzada entre sí. Como consecuencia, el sistema de salud depende fuertemente del gasto de bolsillo de los hogares.
Quedan importantes retos pendientes en las tres dimensiones de la cobertura en salud, es decir la cobertura a la población, la cobertura de servicios y la cobertura financiera (o protección financiera). El acceso a la asistencia sanitaria aún no es universal y el aseguramiento sanitario es limitado, especialmente entre la población más vulnerable. Muchos paraguayos incurren en gastos catastróficos por motivos de salud y se exponen a otros riesgos financieros, principalmente debido a la fuerte dependencia del sistema en el gasto de bolsillo de los usuarios. Para cumplir su compromiso de proporcionar cobertura sanitaria universal, el país necesita ampliar el acceso a servicios de salud y la cobertura del aseguramiento en salud, así como aumentar la protección económica. En lo que atañe a la financiación, Paraguay ha de estudiar formas de reducir la proporción del gasto de bolsillo de los usuarios. Establecer un conjunto bien definido de prestaciones sanitarias garantizadas contribuiría a lograr este objetivo. Paraguay también necesita desarrollar herramientas para garantizar la calidad de la atención médica en todo el sistema.
Para asegurar el progreso sostenible en todas las dimensiones es necesaria una reforma sistémica basada en una visión de futuro compartida. En particular, es preciso emprender un diálogo nacional para acordar una visión de futuro del sistema de salud paraguayo. Partiendo de los actuales esfuerzos por desarrollar redes de salud en torno a la atención primaria, Paraguay ha de crear condiciones que propicien un sistema de salud más integrado, generalizando los acuerdos interinstitucionales, avanzando en la separación de las funciones del MSPBS de rectoría, compra y prestación de servicios, y creando en el sistema sanitario las instituciones públicas necesarias. Para alcanzar la cobertura universal, el sistema de salud deberá asegurar financiamiento sostenible, conseguir una operación más eficiente en el sistema y fortalecer su capacidad rectora (OCDE, 2018[2]):
La estrategia de financiación de la salud debe ser sostenible y debe asegurar recursos suficientes. Diversificar las fuentes de financiación y reducir la proporción del gasto directo de los usuarios podría contribuir a asegurar la sostenibilidad del sistema de salud. Además, podrían establecerse mecanismos de financiación mancomunada para cubrir al menos contingencias fundamentales. La cobertura de salud para los funcionarios públicos y empleados del Estado debe hacer la transición a un plan de seguro social.
Es necesario fortalecer la gobernanza para encauzar el sistema de salud hacia la cobertura universal. Para consolidar un ente rector más fuerte, es necesario fortalecer la implementación del marco legal para la gobernanza del sistema nacional de salud. Igualmente, es necesario fortalecer y agilizar sus cuerpos legales y regulatorios. Paraguay debe invertir más en el desarrollo, la interconexión y la interoperabilidad de sistemas de información en salud, para ofrecer mejor información estadística y apoyar la continuidad de la atención. Además, la definición de un paquete de beneficios en salud es esencial para avanzar estratégicamente hacia la cobertura universal.
Para hacer un mejor uso de los recursos, el sistema de salud debe lograr una operación más eficiente. Para tal fin, es necesario reducir la fragmentación y establecer sistemas de pagos más estratégicos. Por un lado, para avanzar hacia la integración, es preciso revisar los acuerdos inter-institucionales existentes y crear un marco para la creación de nuevos y mejores acuerdos. Por otro lado, la compra y contratación de servicios de salud debe diseñarse estratégicamente, teniendo en cuenta los incentivos generados por los sistemas de pagos. La implementación de estrategias para la adquisición de medicamentos y de programas de prevención de enfermedades y promoción de la salud podría contribuir a reducir los costos de operación del sistema. A la par, el gobierno debe reforzar la orientación del sistema nacional de salud hacia redes integradas basadas en la atención primaria de salud. En el largo plazo, la separación de las funciones de rectoría, compra y de prestación de servicios permitiría una mejor alineación en los incentivos y mayor mancomunación de fondos y de riesgos.
Lograr protección social para todos los paraguayos exige mayor inversión y un enfoque sistémico
Pese a los notables avances registrados en la lucha contra la pobreza, muchos paraguayos se encuentran fuera del sistema de protección social. La ampliación del gasto social ha permitido aumentar el acceso a la atención primaria en salud, los programas de transferencias condicionadas tienen un impacto real sobre la pobreza y la pensión social Adulto mayor ha permitido que casi la mitad de los mayores de 65 años cobren una pensión. Sin embargo, sólo un 24.5% de los paraguayos están cubiertos por la protección social, es decir cotizan a la seguridad social o reciben una prestación, por debajo de la mitad del promedio de América Latina. La brecha de cobertura atañe tanto al sistema contributivo, al que tan sólo contribuye 21% de la población en 2016, como el no contributivo: menos del 30% de los hogares pobres reciben uno de los programas emblemáticos de asistencia social focalizados en niños y adultos mayores.
La protección social está altamente fragmentada, lo que dificulta la cobertura y la gobernanza del sistema. La asistencia social no contributiva está repartida en más de 35 programas, bajo la responsabilidad de múltiples agencias incluyendo a ministerios sectoriales y a entidades focalizadas en grupos específicos. Los sistemas contributivos y no contributivos evolucionan en paralelo desde el punto de vista estratégico como operacional. Los intentos de coordinación pasados, centrados en la lucha contra la pobreza, tuvieron un ámbito y un éxito limitados, pero permitieron generar herramientas clave para la coordinación, como un instrumento único de focalización, un registro de beneficiarios y sistemas de información de resultados y actividades. Sin embargo, sigue existiendo una brecha importante entre programas contributivos y no contributivos.
Es necesario un enfoque sistémico de la protección social para proteger a un número mayor de ciudadanos de los múltiples riesgos vitales y favorecer su inclusión productiva. Paraguay ha puesto en marcha una serie de reformas para instalar un sistema de protección social y dotarlo del liderazgo que le faltaba. Éstas deberían permitir una coordinación de esfuerzos, tanto a nivel estratégico como en el terreno. A medio plazo deberían también favorecer una racionalización del conjunto de programas, con miras a aumentar su eficacia y eficiencia.
El sistema previsional ejemplifica los desafíos del conjunto del sistema de protección social en términos de cobertura, financiación, fragmentación y gobernanza. La cobertura de la seguridad social es baja y ha evolucionado muy poco en los últimos años, en gran parte por la alta informalidad del país y la ausencia de una estrategia eficaz para la incorporación de trabajadores independientes. La financiación plantea un doble desafío: la estabilidad de un sistema contributivo generoso pero asentado en contribuciones relativamente bajas y lastradas por una baja cobertura, y la necesidad de un esfuerzo fiscal importante para asegurar la cobertura de la población adulta mayor en situación de vulnerabilidad, que se suma al aporte fiscal necesario para sostener ciertos segmentos del sistema contributivo.
Este volumen plantea un plan de acción para la reforma del sistema previsional con cuatro ejes principales:
Aumentar la cobertura previsional. Para ello es necesario desarrollar una verdadera estrategia de ampliación de cobertura. Ésta debería incluir grupos excluidos de jure, como los trabajadores contratados del sector público, y de facto, como los trabajadores independientes o domésticos, para quienes no existen regímenes suficientemente incitativos. Por otro lado, esta estrategia debe incorporar incentivos para la formalización y el cumplimiento, facilitando trámites, proveyendo información, y fiscalizando de manera más eficaz. Por último, debe expandir la pensión social a su público objetivo.
Reformas paramétricas para un sistema previsional más justo y sostenible. En su estado actual, los sistemas de pensiones paraguayos son desiguales e insostenibles. Paraguay ha podido, por la juventud de su población, mantener un sistema de pensiones generoso para una población mayor relativamente pequeña, con tasas de remplazo nominales mucho más altas que las de países de la OCDE y tasas de contribución relativamente bajas. Para asegurar la viabilidad de los sistemas y equiparar el esfuerzo en términos de ahorro de los trabajadores es necesario homogeneizar parámetros y fortalecer el vínculo entre beneficios y contribuciones.
Una mejor integración del sistema previsional. Varios de los regímenes y cajas podrían a largo plazo fusionar para limitar costos administrativos y asegurar la equidad. Hasta entonces se debería avanzar en una visión sistémica del sistema previsional, que incluya no sólo las distintas cajas contributivas sino también el conjunto de pensiones no contributivas, para cerrar brechas de cobertura sin generar incentivos adversos.
Reforzar la gobernanza del sistema previsional. Es necesario establecer un mecanismo para la búsqueda de consenso que permita llevar de manera sosegada y responsable el conjunto de reformas necesarias. Una necesidad urgente es la regulación y supervisión del conjunto de proveedores de pensiones, que podrá no solo asegurar la calidad de la gestión, sino también generar recursos para el desarrollo y la inversión.
Para fomentar la inclusión y el acceso a empleos de mayor calidad son necesarias reformas del sistema de educación y competencias
A lo largo de los últimos años, el acceso a la educación se ha ampliado considerablemente y la educación primaria es casi universal. No obstante, persisten retos, en particular en la provisión de educación pre-primaria y en el aumento de las tasas de finalización, sobre todo de la educación secundaria. Un 10% de los adolescentes de 14 años no asiste a la escuela, cifra que aumenta al 28% entre los jóvenes de 17 años. La situación socioeconómica y geográfica siguen siendo factores determinantes de la finalización de la educación secundaria, lo que perpetúa la desigualdad.
La calidad y pertinencia del sistema educativo y de formación de habilidades sigue siendo un desafío fundamental. La mayoría de los estudiantes de Paraguay no logran las competencias básicas. El rendimiento de los estudiantes varía marcadamente según condición la socioeconómica, la ubicación geográfica y el idioma. El abandono temprano, unos resultados de aprendizaje mediocres y la escasa pertinencia de las competencias aprendidas dificultan la transición al mercado de trabajo, especialmente en el caso de quienes provienen de entornos desfavorecidos. Un 80% de quienes no terminan la secundaria y trabaja tiene un empleo informal y seis de cada 10 jóvenes de hogares en situación de extrema pobreza no trabaja, ni estudia ni sigue una formación a los 29 años de edad.
Transformar el sistema educativo y de competencias de Paraguay es crucial para promover la inclusión y el acceso a empleos de mayor calidad, así como para alcanzar los objetivos de desarrollo social y productivo del país. Para ello es necesario avanzar en una serie de áreas clave:
Desarrollar un pacto nacional de educación que sienta las bases de las reformas futuras.
Ampliar la cobertura educativa, favoreciendo el acceso en zonas remotas y entre los menos favorecidos, ampliando la oferta en educación pre-primaria y adoptando políticas que favorezcan permanecer en la escuela, evitando repeticiones de curso y deserción escolar.
Mejorar el aprendizaje y la calidad de la educación, centrándose en los docentes, reconfigurando su formación inicial y su trayectoria profesional, mejorando la medición de los resultados y el desempeño y ligándolo al desarrollo profesional.
Modernizar los planes de estudios en base a un marco nacional de cualificaciones. Este debería incorporar en su diseño al sector productivo para estar mejor adaptado a las necesidades de la economía, y debería facilitar trayectorias formativas más diversas.
Fortalecer el sistema de educación y formación profesional y técnica, estableciendo una instancia de gobernanza que permita la coordinación entre sus distintos actores, mejorando los sistemas de aseguramiento de calidad y diseñando trayectorias formativas que faciliten el vínculo al mercado laboral.
Mejorar la correspondencia entre oferta y demanda de habilidades, a través de políticas activas de mercado laboral con mayor alcance, una mejor información y orientación para los estudiantes, vínculos más estrechos entre la formación y el sector productivo y un sistema de análisis del mercado laboral y de anticipación de necesidades más desarrollado.
Referencias
[14] BCP (2019), Anexo estadístico del Informe Económico, Banco Central del Paraguay, Asunción.
[13] Bertelsmann, S. (2008), Bertelsmann Transformation Index 2008 (base de datos).
[4] Blindenbacher, R. y B. Nashat (2010), The Black Box of Governmental Learning: The Learning Spiral - A Concept to Organize Learning in Governments, Banco Mundial, Washington DC, http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-8453-4.
[7] BM (2018), Sustainable Energy for All (SE4All) (base de datos), Banco Mundial, Washington D.C., http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?s.
[10] BM (2018), World Development Indicators (base de datos), Banco Mundial, Washington D.C., http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=world-development-indicators.
[5] DGEEC (2017), Encuesta Permanente de Hogares (base de datos), Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos, Fernando de la Mora, http://www.dgeec.gov.py/datos/encuestas/eph.
[8] Gallup (2018), Gallup World Poll (base de datos), https://www.gallup.com/analytics/232838/world-poll.aspx.
[12] Global Burden of Disease Collaborative Network (2016), Global Burden of Disease Study (base de datos).
[9] IEA (2018), Base de datos de la Agencia Internacional de Energía IEA, International Energy Agency, Paris.
[11] MH (2017), Reporte Nacional de Inclusión Financiera 2017, Ministerio de Hacienda de Paraguay, Asunción.
[2] OCDE (2018), Estudio multidimensional de Paraguay: Volumen 2. Análisis detallado y recomendaciones, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264306226-es.
[1] OCDE (2018), Estudio multidimensional de Paraguay: Volumen I. Evaluación inicial, OECD Development Pathways, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264301924-es.
[3] OCDE (2018), Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Paraguay: Hacia un desarrollo nacional mediante una gobernanza pública integrada, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264304017-es.
[6] ONU (2018), Sistema de indicadores de los ODS (base de datos), Organización de las Naciones Unidas, Nueva York, https://unstats.un.org/sdgs/indicators/database.
Notas
← 1. La ley de responsabilidad fiscal fija un límite de déficit del 1.5%, pero las cláusulas de escape permiten la modificación del porcentaje de déficit permitido, con la aprobación previa del Congreso Nacional, de hasta el 3% de déficit en caso de recesión económica.
← 2. Esta presentación desliga una de las dos orientaciones estratégicas identificadas en el Volumen 1. El Volumen 1 del Estudio multidimensional junta las orientaciones (ii) y (iii) bajo un mismo título.