Estudio multidimensional de Paraguay

Resumen ejecutivo

Tras lograr un sólido crecimiento y un considerable grado de estabilidad macroeconómica en los últimos 15 años, Paraguay va camino de ser no sólo un país más próspero, sino también más inclusivo en 2030. Para materializar sus ambiciones de desarrollo, el país ha de superar múltiples obstáculos. En concreto, impulsar una transformación estructural le permitirá movilizar nuevas fuentes de crecimiento. Asimismo, Paraguay deberá fortalecer su capacidad de promover inclusión y desarrollo social.

La reducción de la pobreza avanza a buen ritmo: la pobreza extrema pasó del 12% al 4% entre 2010 y 2017, un ritmo que sitúa al país en vías de erradicar la pobreza extrema para 2030. También se estrechan con rapidez las brechas en el acceso a la electricidad, a servicios de saneamiento mejorados y a Internet. Los progresos en materia de desigualdad han sido más lentos. En Paraguay, el sistema fiscal y de prestaciones sociales contribuye a la reducción de la pobreza, pero reduce la desigualdad en menos de un 2%, una cifra baja comparada con la región y con los países de la OCDE.

Para emprender un desarrollo más inclusivo, Paraguay necesita impulsar actuaciones coordinadas que incrementen la capacidad redistributiva del Estado, mejoren la prestación de servicios públicos como la sanidad y la educación, y promuevan medidas para romper la transmisión intergeneracional de la pobreza y la desigualdad. La capacidad del sistema de protección social del país de remediar vulnerabilidades y elevar el nivel de vida y la del sistema de educación y formación, para proporcionar a los ciudadanos las competencias necesarias, serán factores esenciales para lograr este cambio en el desarrollo de Paraguay.

Conseguir protección social para todos los paraguayos

Pese a éxitos considerables, el sistema de protección social de Paraguay está muy fragmentado y presenta un alcance limitado. De hecho, sólo un 21% de la población ocupada cotiza a la seguridad social. Ante el elevado grado de trabajo informal, Paraguay ha ampliado los programas de asistencia social dirigidos a los más necesitados, y ha creado un programa de transferencias monetarias para las familias pobres bien focalizado. El sistema de pensiones sociales contribuye para que casi la mitad de los paraguayos mayores de 64 años cobren pensión. Sin embargo, los principales programas de asistencia social dan cobertura a menos del 30% de los hogares en situación de pobreza.

Garantizar que todos los paraguayos reciban una protección social adecuada pasa por ampliar el alcance de la seguridad social y de la asistencia social. La incorporación de los trabajadores independientes al sistema de seguridad social es indispensable para la coherencia y sostenibilidad del sistema, y requiere ajustes que tengan en cuenta sus circunstancias. Los principales programas de asistencia social dirigidos a familias pobres y a la tercera edad han de ampliarse considerablemente para llegar a su población objetivo.

Los organismos y programas que procuran protección social son numerosos, en detrimento de su eficiencia y sinergias. Para lograr una acción pública más eficiente, Paraguay debe establecer un sistema integrado de protección social, reconsiderando su gobernanza a fin de dotarlo de un liderazgo firme y mecanismos eficaces de coordinación. Los elementos básicos esenciales ya establecidos, como un registro único de beneficiarios, un sistema unificado de identificación de beneficiarios de asistencia social y un cuadro de apoyo a la planificación y supervisión, deben reforzarse e integrarse. Los sistemas de pensiones contributivas y no contributivas han de integrarse en un único sistema multi-pilar y su supervisión reforzarse. A corto plazo se precisarán reformas paramétricas de determinados regímenes del sistema de pensiones para asegurar la sostenibilidad financiera del sistema, mejorar su efectividad y fortalecer su progresividad.

Para lograr atención médica de calidad para todos es necesaria una reforma sistémica

En plena transición epidemiológica y demográfica, Paraguay afronta una doble carga sanitaria: las enfermedades no transmisibles aumentan, mientras persisten los desafíos derivados de enfermedades transmisibles, maternas, neonatales y nutricionales. Gracias al desarrollo de unidades de atención primaria y a la eliminación de tasas a los usuarios, el acceso a la asistencia sanitaria en Paraguay ha aumentado considerablemente. La población con acceso a asistencia sanitaria cualificada pasó de poco más de la mitad de la población en 2003 a más de tres cuartas partes en 2016. En cambio, la cobertura del aseguramiento de salud ha avanzado poco y permanece en niveles bajos, del 26%. En consecuencia, el gasto de bolsillo de los usuarios es alto y muchos paraguayos están expuestos al empobrecimiento como consecuencia de sus gastos por motivos de salud. Para mejorar eficazmente la salud de la mayoría de los paraguayos es preciso desplegar medidas adicionales dirigidas a generalizar la atención preventiva, elevar la calidad y garantizar la continuidad de la asistencia sanitaria.

Para ofrecer una asistencia sanitaria de calidad a todos los paraguayos, el sistema de salud ha de superar su marcada fragmentación y débil rectoría. La seguridad social cubre aproximadamente al 20% de la población, y una serie de planes públicos y privados dispersos proporciona cobertura a otro 8%. El resto de la población tiene acceso al servicio nacional sanitario del Ministerio de Salud. La fragmentación produce grandes desigualdades en la disponibilidad de recursos y limita la mancomunación de fondos y riesgos. Es preciso emprender un diálogo nacional que determine el rumbo hacia una visión de futuro del sistema de salud. Partiendo de los actuales esfuerzos por desarrollar redes de salud en torno a la atención primaria, Paraguay ha de crear condiciones que propicien un sistema de salud más integrado, generalizando los acuerdos interinstitucionales, avanzando en la separación de las funciones de compras y prestación de servicios, y creando en el sistema sanitario las instituciones públicas necesarias. En lo que atañe a la financiación, Paraguay ha de estudiar formas de canalizar el gasto de bolsillo de los usuarios hacia regímenes prepagados obligatorios. Para cumplir su compromiso de proporcionar cobertura sanitaria universal, el país necesita ampliar el acceso a servicios de salud y la cobertura del aseguramiento en salud, así como aumentar la protección económica. Establecer un conjunto bien definido de prestaciones sanitarias garantizadas contribuiría a lograr este objetivo.

Reformar el sistema de educación y competencias para promover la inclusión y mejorar la transición de la escuela al trabajo

En Paraguay el acceso a la educación se ha ampliado considerablemente y la educación primaria es casi universal. Pero persisten retos, en particular en la provisión de educación inicial y en el aumento de las tasas de finalización: un 10% de los adolescentes de 14 años no asiste a la escuela, cifra que aumenta al 28% entre los jóvenes de 17 años. La situación socioeconómica y la ubicación geográfica siguen siendo factores determinantes de la finalización de la educación secundaria, lo que perpetúa la desigualdad. La calidad del sistema educativo continúa siendo un desafío fundamental, pues más de un tercio de los estudiantes puntúa en el nivel de competencia más bajo en las evaluaciones nacionales. Unos resultados de aprendizaje mediocres y la escasa pertinencia de las competencias enseñadas complican la transición al mercado de trabajo, especialmente en el caso de quienes proceden de entornos desfavorecidos. En efecto, un 80% de quienes no terminan la educación secundaria alta tiene un empleo informal y seis de cada diez jóvenes de hogares en situación de extrema pobreza ni trabajan, ni estudian ni siguen una formación a los 29 años de edad.

Transformar el sistema educativo y de competencias de Paraguay es crucial para promover la inclusión y el acceso a empleos de mayor calidad, así como para alcanzar los objetivos de desarrollo de Paraguay. La propuesta actual de diseñar un Plan Nacional de Transformación Educativa para 2030 refleja la dimensión del desafío y la determinación de transformar el sistema educativo en un factor de inclusión. Este renovado impulso reformista debería incluir cinco elementos clave. En primer lugar, es preciso continuar con las medidas dirigidas a ampliar la cobertura educativa y fomentar la finalización de los estudios, favoreciendo el acceso a la escuela en zonas remotas y entre los menos favorecidos, y adoptando políticas que favorezcan permanecer en la escuela y finalizar los estudios, de forma que se eviten repeticiones de curso y la deserción escolar. En segundo lugar, las políticas destinadas a impulsar los resultados del aprendizaje han de centrarse en los profesores, reconfigurando su formación y sus trayectorias profesionales, los recursos educativos y la gestión de las escuelas. Mejorar la base empírica sobre los resultados del aprendizaje es crucial para informar la formulación de políticas en este ámbito. En tercer lugar, la educación será más pertinente si se reforma el currículo de educación secundaria para favorecer la incorporación al mercado laboral y sentar las bases para acceder a la educación superior. En cuarto lugar, introducir un sistema integrado de educación y de formación técnica y profesional favorecerá una buena transición del mundo de la escuela al del trabajo, donde la participación de las partes interesadas, incluidos los educadores, el sector privado y los sindicatos, será fundamental. Finalmente, las políticas para mejorar el ajuste entre la demanda y la oferta deberían fortalecer los mecanismos de información, capacitación, intermediación y anticipación de habilidades.