Paraguay ha registrado un fuerte crecimiento desde principios de la década de 2000 y se ha comprometido a emprender una senda de desarrollo más inclusivo, eficiente y transparente. Para lograr este desarrollo sostenible e inclusivo y hacer realidad su visión para 2030, Paraguay tendrá que superar dos retos fundamentales: reforzar las fuentes del crecimiento económico, impulsando una transformación estructural, y conseguir un desarrollo más inclusivo. El Estudio Multidimensional de Paraguay se propone apoyar al país en la consecución de sus objetivos de desarrollo. El segundo volumen ofrece un análisis detallado y recomendaciones de política en tres ámbitos clave a fin de compartir mejor los beneficios del desarrollo: educación, protección social y sanidad. Este capítulo ofrece una descripción general del análisis recogido en el informe, las principales conclusiones y sus implicaciones para la política de desarrollo de Paraguay. Expone, asimismo, posibles escenarios futuros y sus repercusiones en las prioridades y perspectivas de desarrollo del país.
Estudio multidimensional de Paraguay
Capítulo 1. Visión general y recomendaciones para alcanzar las ambiciones de desarrollo de Paraguay
Resumen
Tras lograr un considerable grado de estabilidad macroeconómica y superar la crisis económica e institucional que asedió al país en la década de 1990, Paraguay va camino de ser no sólo un país más próspero, sino también más inclusivo en 2030. El crecimiento económico ha sido vigoroso, superando el promedio de la región pese a las dificultades por que atraviesan algunos de sus vecinos y principales socios comerciales. Junto al desarrollo de programas sociales emblemáticos, el crecimiento económico ha contribuido a que muchos paraguayos salieran de la pobreza después del cambio de siglo. Los resultados en cuanto a bienestar han mejorado en una serie de ámbitos, como el acceso a los servicios de salud o los niveles educativos.
En el pasado, la senda de desarrollo de Paraguay ha sacado provecho de su vasta riqueza natural. El crecimiento se ha basado en agricultura mecanizada altamente productiva y ganadería extensiva. La producción de electricidad limpia de las dos presas binacionales, y las ganancias que éstas producen, no solo generaron ingresos, sino que también brindaron margen de maniobra.
Un modelo de desarrollo dependiente de la explotación de recursos naturales presenta limitaciones en términos de inclusión social y sostenibilidad. En Paraguay, en donde la propiedad de los factores de producción —especialmente la tierra— está concentrada, la dependencia de la agricultura genera desigualdad en la distribución primaria de ingresos. También provoca desigualdades en la distribución territorial de las oportunidades y una fuerte presión sobre los recursos medioambientales (OCDE, 2018).
Paraguay apunta hacia un futuro mejor. Las aspiraciones de futuro del país se recogen en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) Paraguay 2030 (Gobierno Nacional de Paraguay, 2014). El PND fija un rumbo que conlleva dos transformaciones clave: pasar de una economía basada en los recursos naturales a una economía basada en el conocimiento, y pasar de una sociedad desigual a una sociedad sin pobreza extrema que ofrezca oportunidades iguales para todos (Gobierno Nacional de Paraguay, 2014).
El Estudio Multidimensional de País (EMDP) se propone apoyar a Paraguay en la consecución de sus objetivos de desarrollo. En el volumen I de este estudio (OCDE, 2018) se evalúa el proceso de desarrollo del país sobre la base de un análisis comparativo de los resultados de desarrollo. Se identifican dos obstáculos clave al desarrollo. Por una parte, es necesario promover una transformación estructural para movilizar nuevas fuentes de crecimiento, resolviendo carencias en infraestructuras, reforzando la educación y las competencias y prosiguiendo los esfuerzos para fortalecer la gobernanza. Por otra parte, el país necesita aumentar la capacidad del Estado para promover el desarrollo social y la inclusión social. Esto requiere encontrar soluciones al empleo informal y a la fragmentación de la protección social, introducir nuevas fuentes para financiar el desarrollo y adoptar políticas de desarrollo territorializadas.
Este segundo volumen del EMDP de Paraguay se centra en tres áreas clave que requieren reformas a fin de hacer más inclusiva la senda de desarrollo del país. Proporciona un análisis detallado de los avances del país en protección social, sanidad y educación, y formula recomendaciones de política que ayudarán al país a alcanzar sus ambiciosos objetivos en estos ámbitos. El capítulo comienza por un examen de los avances logrados por Paraguay hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), con los que en gran medida está en consonancia el PND. A continuación, se ofrece un resumen de las conclusiones y recomendaciones de política de cada uno de los capítulos restantes del volumen.
Avances y retos en la senda de desarrollo de Paraguay
Paraguay ha avanzado hacia los ODS, aunque en algunos casos a un ritmo inferior al necesario para alcanzar los objetivos
Paraguay ha conseguido grandes avances en ciertas dimensiones clave del desarrollo, pero en otras progresa más lentamente. El Gráfico 1.1 muestra el progreso logrado desde 2005 en cada uno de los 17 ODS, salvo en vida marítima. Los indicadores se eligieron de acuerdo con el cuadro de indicadores de los ODS (cuando se encontraban disponibles) y los objetivos corresponden con los objetivos nacionales (cuando existen), o los internacionales, en caso de que los nacionales no se hayan fijado explícitamente.
En cuanto a la lucha contra la pobreza, tanto el crecimiento de los ingresos laborales como la ampliación de los programas de reducción de la pobreza contribuyeron a disminuirla a un ritmo que sitúa al país en el camino adecuado para lograr erradicar la pobreza extrema en 2030. El progreso fue también importante a la hora de estrechar la brecha en el acceso a ciertos servicios públicos clave. El acceso a la electricidad, que ya era alto, es ahora casi universal y se ha avanzado mucho en generalizar el acceso a las redes de saneamiento. El acceso a Internet también se ha extendido rápidamente, incrementando las oportunidades de una mejor prestación de servicios públicos.
Pese al progreso en infraestructura social, la infraestructura de transporte sigue siendo un obstáculo significativo, como se señala en el volumen 1 del estudio (OCDE, 2018). Paraguay ha realizado esfuerzos significativos para aumentar la inversión pública en infraestructura de transporte, pero aún no ha conseguido movilizar la inversión privada. La creación de un sistema nacional de inversión pública ha fijado las condiciones que permiten evaluar y valorar mejor los proyectos, y en 2013 se establecieron nuevos marcos para proyectos público-privados. Aun así, se requieren esfuerzos adicionales para que los proyectos de infraestructura reflejen plenamente las prioridades de desarrollo del país.
Lograr una senda de desarrollo más inclusiva sigue siendo un reto importante que exige acciones de política decididas
En los distintos ámbitos, si bien se ha progresado en combatir la exclusión, la disminución de la desigualdad ha resultado más dificultosa. Aunque la desigualdad de los ingresos se ha reducido, sigue siendo elevada en comparación con el resto de la región y con los países de la OCDE. Además, los principales factores de la desigualdad han evolucionado lentamente. Es el caso de los indicadores que miden la calidad del empleo, como la difusión del trabajo asalariado y el empleo informal.
Un desarrollo más inclusivo exige abordar desde ya las desigualdades. En Paraguay, el sistema fiscal y de prestaciones sociales contribuye a reducir la pobreza. Sin embargo, sólo logra una reducción de la desigualdad —medida por el coeficiente de Gini— inferior al 2% (OCDE, 2018). Esto sitúa al país entre los de menor grado de redistribución de la región. La capacidad del Estado paraguayo de redistribuir los ingresos es muy inferior a la de los países de la OCDE. Teniendo en cuenta los bajos niveles de gasto público, la reforma de la capacidad de redistribución podría incidir tanto en el lado del ingreso como del gasto. Entre los países de la OCDE, el grueso de la redistribución tiene lugar por el lado del gasto. En Paraguay, el alcance de los principales programas de protección social, que pueden afectar decisivamente a la desigualdad de ingresos, aún está lejos de su objetivo.
Gráfico 1.1. Progreso en las dimensiones de los ODS en Paraguay
Progreso hacia el objetivo en 2030 (tomando 2005 como línea base)
Nota: En el indicador de trabajadores no agrícolas de la economía informal, el año de referencia es 2010 en vez de 2005. La base de referencia correspondiente al indicador de acceso a la financiación es 0 por la falta de datos. El indicador de ciudades y comunidades sostenibles se refiere a 2002 en lugar de a 2005 y a 2012 en lugar de a 2015. El indicador de emisiones de gases de efecto invernadero se refiere a 2012 en lugar de 2015. El indicador de la población satisfecha con carreteras y autopistas se refiere a 2006 en lugar de a 2005. El índice BTI de democracia utiliza 2006 en lugar de 2005, y 2016 en lugar de 2015.
Fuente: Los autores, basándose en datos oficiales nacionales cuando existen y, en caso contrario, en datos internacionales: Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017); Sistema de indicadores ODS (Naciones Unidas, 2018), https://unstats.un.org/sdgs/indicators/database; Energía sostenible para todos (SE4All) (base de datos) (Banco Mundial, 2018), http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=Sustainable-Energy-for-All; Encuesta mundial Gallup (2018); Agencia Internacional de la Energía (2018), base de datos; Global Burden of Disease Study (Global Burden of Disease Collaborative Network, 2016); Indicadores del desarrollo mundial (base de datos) (Banco Mundial, 2018), http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=world-development-indicators; Bertelsmann Transformation Index 2008 (Stiftung Bertelsmann Stiftung, 2008); Reporte Nacional de Inclusión Financiera 2017 (MH, 2017).
Los servicios públicos, en particular educación y sanidad, pueden contribuir considerablemente a disminuir las desigualdades. El nivel educativo está vinculado a las oportunidades de generación de ingresos y, en Paraguay, es un factor muy determinante de la calidad de los puestos de trabajo a los que se puede acceder. El país aún está por alcanzar una educación básica universal de calidad, que no sólo enseñe las competencias necesarias para la economía del mañana, basada en el conocimiento, sino que también ofrezca oportunidades a todos los paraguayos.
Una senda de desarrollo más inclusivo requiere también buscar soluciones a la transmisión intergeneracional de la pobreza y la desigualdad. Varias políticas sociales en Paraguay, y en particular los programas emblemáticos de transferencias monetarias condicionadas, pretenden incentivar la formación de capital humano entre la población desfavorecida, a través de la mejora de los resultados educativos y sanitarios, ampliando de este modo sus posibilidades de incrementar sus ingresos. Un elemento crucial de esta estrategia es potenciar, por el lado de la oferta, el acceso a una sanidad y educación de calidad.
Lograr protección social para todos los paraguayos exige mayor inversión y un enfoque sistémico
En los últimos años, la calidad de vida ha mejorado en Paraguay y la inversión en políticas sociales permitirá al país continuar este camino. La pobreza monetaria se redujo casi a la mitad tras aumentar con el cambio de siglo; aun así, la situación de muchos paraguayos sigue siendo de vulnerabilidad. La incipiente clase media necesita apoyo para estabilizarse. En su Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030 y en la Nota Sectorial de Protección Social, Paraguay reconoce la importante función que desempeña la protección social a efectos de lograr una senda de crecimiento sostenible.
Pese a los notables avances registrados, la cobertura de la protección social sigue siendo insuficiente
La protección social en Paraguay todavía está evolucionando. La protección social reduce la pobreza y la desigualdad, pero menos que en otros países de América Latina. No todas las contingencias están cubiertas y muchos grupos de población carecen de protección. Medido por el porcentaje de la población que cotiza a la seguridad social o percibe una prestación contributiva o no contributiva, sólo un 24.5% de los paraguayos están cubiertos por la protección social, por debajo de la mitad del promedio de América Latina. Los elevados niveles de trabajo informal y autoempleo limitan el alcance de la seguridad social: en 2016 sólo un 21% de la población ocupada contribuía a la seguridad social. Por este motivo, Paraguay amplió su asistencia social, apuntando a la población más necesitada; sin embargo, menos del 30% de los hogares pobres reciben uno de los programas emblemáticos de asistencia social focalizados en niños y ancianos.
El sistema de pensiones contributivas ha de reformarse y ampliarse. Paraguay ha podido, por la juventud de su población, mantener un sistema de pensiones generoso para una población mayor relativamente pequeña. Sin embargo, el sistema es insostenible por su fragmentación y por los cambios demográficos. Sólo un 16% de los mayores de 64 años percibe una pensión contributiva. Las tasas de cotización no están en consonancia con la generosidad de los sistemas de pensiones y los cotizantes pueden percibir una pensión más generosa que en los países de la OCDE desde una edad temprana. La tasa de sustitución neta de la pensión contributiva es 40 puntos porcentuales mayor que la media de la OCDE (un 103.8% frente a un 62.9%). En su estado actual, los planes de pensiones son desiguales e insostenibles. En 2032, las cotizaciones al fondo principal de pensiones para trabajadores del sector privado no alcanzarán a cubrir el gasto en pensiones, y el déficit de los planes de trabajadores no funcionarios representa ya un 0.44% del Producto Interno Bruto (PIB).
Incorporar a los trabajadores autónomos al sistema de seguridad social es indispensable para lograr un sistema de protección social sostenible y consistente. Si bien desde 2013 los trabajadores autónomos pueden cotizar voluntariamente al sistema de pensiones de la seguridad social, en su configuración actual el sistema los excluye de facto. Los ingresos bajos e irregulares dificultan seriamente a los trabajadores autónomos cumplir las obligaciones de cotización. Los fondos de pensiones no aceptan aportes basados en ingresos inferiores al salario mínimo, excluyendo de este modo al 65.7% de trabajadores por cuenta propia que no llegan a percibir el salario mínimo en América Latina. Las cotizaciones mínimas legales a la seguridad social representan más del 21.5% de los ingresos generados mensualmente por un trabajador autónomo paraguayo. En el caso de trabajadores pobres situados en el extremo inferior de la distribución de ingresos, las cotizaciones representarían incluso un 88% de sus ingresos, cifra superior al coste teórico para los trabajadores pobres en los países latinoamericanos.
La fragmentación de la protección social dificulta la cobertura y su gobernanza
La asistencia social y la seguridad social en Paraguay se beneficiarían de una estrategia integrada, coordinada y coherente. Actualmente apenas existe interacción o coordinación entre los dos pilares de la protección social. Las entidades de seguridad social operan sin supervisión significativa y su actividad se ve dificultada por la precariedad del sistema de gestión de la información. Aunque la asistencia social desempeña una función importante en el Plan Nacional de Desarrollo, adolece de falta de liderazgo claro. Desde que se interrumpió la coordinación ministerial (por medio del Gabinete Social), el único mecanismo importante de coordinación entre las instituciones se da en torno al programa de reducción de la pobreza Sembrando Oportunidades. Si bien este mecanismo ha logrado vincular con éxito acciones entre programas y organismos, su limitado alcance no se presta a facilitar una coordinación del sistema de protección social en su conjunto. La secretaría del Gabinete Social ha seguido desarrollando instrumentos de coordinación, como el registro único de beneficiarios y una matriz de protección social que incluye estimaciones presupuestarias para los programas de protección social hasta 2023, pero no ha ejercido una función de liderazgo de alto nivel en la coordinación de políticas.
La aspiración de Paraguay de ampliar la cobertura de la seguridad social requiere financiación. La ampliación de la protección social requiere movilizar recursos, en especial para asistencia social. Para extender la cobertura de los principales programas de asistencia social de Paraguay a toda la población objetivo, manteniendo los niveles actuales de prestaciones y de errores de inclusión, deberían como mínimo doblarse los niveles actuales de gasto hasta el 0.7% del PIB en el caso del programa de transferencias monetarias condicionadas Tekoporã y el 1.4% del PIB en el caso del programa de pensiones sociales Adulto Mayor. Por lo tanto, para que la protección social alcance de manera sostenible a un mayor número de ciudadanos paraguayos es crucial movilizar recursos nacionales. Los impuestos que gravan ingresos, beneficios y plusvalías del capital están entre los menores de América Latina. De hecho, en Paraguay la presión tributaria es de las menores de América Latina y la mitad del promedio de los países de la OCDE.
Recomendaciones principales
Ampliar la cobertura de la seguridad social
Es indispensable desarrollar una estrategia integrada para hacer cumplir las contribuciones a la seguridad social. Entre los trabajadores asalariados el empleo informal es frecuente, al igual que la evasión de impuestos y de cotizaciones de seguridad social. Ampliar la cobertura de la seguridad social requiere resolver estos obstáculos. El Estado tiene que fortalecer los recursos financieros y humanos asignados a los sistemas de inspección y supervisión que contribuyen a la lucha contra la evasión. Además de los recursos, es necesario ofrecer asesoramiento a los empleadores y asistencia para el registro de trabajadores. En el marco de una estrategia general, las autoridades competentes deben también realizar un seguimiento de los afiliados que dejen de cotizar, apoyar en lo posible su reincorporación y extraer las conclusiones necesarias cuando dejen de cotizar.
Reducir los efectos no deseados que resultan del requisito legal de la contribución mínima permitiría a más trabajadores independientes cotizar a la seguridad social. Unos ingresos irregulares y de baja cuantía, así como la exigencia legal de que los ingresos declarados no sean inferiores al salario mínimo, constituyen restricciones fundamentales para los trabajadores independientes. Rebajar la base de cotización mínima a la pensión mínima eliminaría la barrera legal a la que se enfrentan muchos trabajadores independientes. Es igualmente importante revisar el nivel del salario mínimo y examinar si representa un obstáculo para cotizar a la seguridad social.
El sistema de seguridad social debería adaptar el cobro de las cotizaciones a la realidad de los trabajadores independientes. Los trabajadores autónomos rara vez perciben ingresos estables, lo que prácticamente les imposibilita aportar una cotización fija con regularidad. Ofrecer a los trabajadores autónomos flexibilidad en sus cotizaciones, sobre todo con cuantías y frecuencias variables, puede ser una manera de adaptar el sistema a la realidad de este tipo de trabajadores. Para establecer efectivamente unas contribuciones flexibles, el cálculo de las pensiones ha de basarse en los ingresos a lo largo de toda la vida. Una alternativa a las cotizaciones flexibles es un impuesto único o monotributo. Algunos países han ampliado la cobertura de los trabajadores autónomos exigiendo, como contribución conjunta en concepto de impuestos y seguridad social, el pago de un importe fijo determinado por categorías de ingresos presuntos. Asimismo, subsidios temporales y cuidadosamente diseñados para las cotizaciones de los trabajadores autónomos podrían también incrementar la afiliación de los trabajadores autónomos con bajos ingresos.
Establecer un sistema de protección social integrado
El sistema de protección social de Paraguay debería proteger frente a todas las contingencias. En la actualidad, no todas las contingencias están cubiertas debido a la falta de coordinación entre la seguridad social y la asistencia social, así como por la falta de normas para cubrir determinados riesgos. Un sistema de protección social integrado podría ofrecer prestaciones familiares también para los trabajadores del sector formal que no están en situación de pobreza. Asimismo, los trabajadores en situación laboral formal deberían tener cobertura de desempleo.
Las pensiones contributivas y no contributivas deberían interactuar e integrarse en un sistema de pensiones multi-pilar. Esta integración puede conseguirse creando un sistema con tres pilares. En primer lugar, el programa de asistencia social para la tercera edad, Adulto Mayor, debe transformarse en una pensión básica dentro de un sistema integrado. Ello requiere perfeccionar la configuración de Adulto Mayor, estableciendo un tope para la prestación y —lo que es más importante— permitiendo que una persona perciba una combinación de pensiones contributivas y no contributivas. Esta combinación exigiría reformar el programa Adulto Mayor, reduciendo sus prestaciones para quienes perciban pensiones contributivas más altas. En segundo lugar, el Estado tiene que crear un sistema obligatorio integrado de pensiones de prestación definida. Esto puede lograrse integrando a las entidades prestadoras de pensiones en un organismo único de seguridad social obligatoria para los trabajadores privados e, idealmente, los trabajadores públicos. En tercer lugar, los trabajadores han de tener la posibilidad de complementar las pensiones obligatorias con planes de ahorro voluntarios. Los planes de pensiones cerrados podrían transformarse en planes de ahorro profesional que complementasen el sistema obligatorio de pensiones de prestación definida.
Paraguay necesita redoblar la inversión en protección social. Para que los principales programas de asistencia social de Paraguay cubran las necesidades del conjunto de sus poblaciones objetivo necesitarán doblar sus presupuestos. Un análisis presupuestario cuidadoso debería ayudar a financiar esta ampliación y una mayor eficiencia del gasto podría reducir los fondos adicionales necesarios. Por ejemplo, podrían liberarse recursos sustanciales reduciendo la actual fragmentación de programas de asistencia social cuyos objetivos son similares. Además, si el gasto en asistencia social se definiera y contabilizara conforme a las prácticas internacionales, podrían efectuarse comparaciones entre países y períodos.
Mejorar la movilización de recursos nacionales es esencial para financiar la protección social. Los ingresos fiscales deben incrementarse para financiar la ampliación de la protección social, al tiempo que la carga fiscal actual no refleja la creciente demanda de servicios estatales. Para garantizar la financiación de la creciente demanda de protección social y otros servicios estatales podrían revisarse las tasas impositivas y las exenciones. La lucha contra la evasión fiscal y la mejora de la recaudación fiscal deberían tener igual importancia e intensificarse. Estas medidas pueden aumentar los ingresos fiscales sin necesidad de elevar sustancialmente las tasas impositivas y los incentivos a la inversión. La financiación de la asistencia social también se beneficiaría de impuestos específicos (earmarked taxes), que asegurarían los recursos financieros más allá de los ciclos presupuestarios.
Mejorar la gobernanza de la protección social
Una mayor coordinación entre organismos favorecería la ejecución e impacto de los programas de asistencia social. Paraguay necesita armonizar efectivamente los mecanismos de focalización y facilitar el intercambio de información entre organismos. Deberían seguir reforzándose e integrándose los instrumentos de coordinación esenciales, como el instrumento unificado de focalización, la base de datos única de beneficiarios y el tablero de control de programas de lucha contra la pobreza. La ejecución de los programas y la relación entre los ciudadanos y el Estado se beneficiarían de la presencia de personal conjunto en el terreno. Tal presencia facilitaría la interacción con los beneficiarios, la derivación de usuarios y la reducción de costos. Esta coordinación horizontal exige restablecer la coordinación ministerial a través del Gabinete Social o asignar a otro organismo la función de coordinador del sistema de protección social o, más en general, de la política social.
El sistema de pensiones debe regularse y supervisarse para mejorar su estabilidad y fiabilidad. Debe crearse un órgano que supervise las entidades prestadoras de pensiones al objeto de remediar las carencias de control y regulación. Dicho órgano supervisor deberá dotarse de los recursos financieros y humanos necesarios, y deberá garantizarse su imparcialidad. Parte de la regulación deberá ofrecer pautas claras sobre las inversiones, en concreto fijando niveles máximos de inversión por categoría e imponiendo la diversificación de las inversiones. En este proceso, el órgano supervisor debería imponer la estandarización de los informes financieros presentados al Ministerio de Hacienda (y otras instituciones).
Debe mejorarse la gobernanza interna de las entidades prestadoras de pensiones. Muchas entidades prestadoras de pensiones han de mejorar y digitalizar su registro de aportes, algo que reduciría gastos administrativos, aceleraría el proceso para determinar los derechos a pensión y serviría de base para unas estadísticas fiables de las obligaciones futuras. La mayor entidad de seguridad social para trabajadores del sector privado debe separar con claridad la gestión de sus áreas de pensiones y de salud. Además, la entidad prestadora de pensiones para los trabajadores del sector público debería pasar a ser una institución independiente.
Establecer un sistema de pensiones más coherente, equitativo e inclusivo
Paraguay debe estandarizar su sistema de pensiones para mejorar la equidad del sistema. En la actualidad, los diversos parámetros de los planes de pensiones (p. ej. tasas de cotización, edad de jubilación y tasas de sustitución) varían ampliamente, lo que origina desigualdades. Paraguay ha de reformar su sistema de pensiones a fin de superar estas desigualdades. Son medidas clave de un sistema equitativo unificar las edades de jubilación, la base de cálculo de las prestaciones, y las tasas de sustitución y de acumulación. Todas las pensiones de jubilación se actualizarían aplicando el mismo método.
Reforzar el vínculo entre prestaciones y cotizaciones es esencial para garantizar la sostenibilidad del sistema. Dicho vínculo puede reforzarse incrementando el número de años que se consideran para calcular la pensión de jubilación, así como revisando periódicamente el nivel de la prestación y las tasas de cotización. Los niveles de prestaciones han de tener un techo y reflejar la tasa decreciente entre contribuyentes y pensionistas. La revisión periódica de las tasas de cotización debe basarse en estudios actuariales, la evolución demográfica, la situación económica, el ratio entre pensionistas y contribuyentes y la solvencia financiera de cada plan de pensiones.
Superar la fragmentación y acelerar las reformas puede mejorar la salud de los paraguayos
Paraguay enfrenta una doble carga resultante de viejos problemas sanitarios no resueltos y nuevos desafíos
Paraguay ha venido atravesando una marcada transición demográfica y epidemiológica. Las enfermedades no transmisibles aumentan rápidamente, mientras que las transmisibles, maternas, neonatales y nutricionales no se han reducido tanto como se esperaría. En particular, las tasas de mortalidad por enfermedades no transmisibles aumentaron el 62.8% entre 2000 y 2016, mientras que la tasa de mortalidad por enfermedades transmisibles, maternas, neonatales y nutricionales disminuyó sólo un 49.4% durante ese período. El curso de la transición epidemiológica de Paraguay impone una carga doble al sistema de salud. Además de abordar enfermedades transmisibles, maternas, neonatales y nutricionales, el sistema ha de afrontar una carga de enfermedades no transmisibles en rápida expansión. Por otro lado, las tasas de discapacidad y de mortalidad derivadas de lesiones externas han aumentado en las últimas décadas, sobre todo por accidentes de tráfico y violencia interpersonal. Entre 2000 y 2016, las tasas de mortalidad por lesiones externas aumentaron un 50.5% (Global Burden of Disease Collaborative Network, 2016).
La transición epidemiológica ha venido acompañada de mayor sedentarismo y unos hábitos dietéticos poco saludables entre la población, conllevando un deterioro de los factores de riesgo y de los elementos sociales que afectan a la salud. En Paraguay los riesgos metabólicos y de estilo de vida son los principales responsables de la prevalencia de las enfermedades no transmisibles. Entre los riesgos metabólicos, los factores que más contribuyen son el alto nivel de glucosa en sangre en ayunas, la tensión sanguínea alta y un índice elevado de masa corporal. Los riesgos asociados al estilo de vida más nocivos se refieren a la dieta, la malnutrición y el consumo de alcohol, drogas y tabaco.
El sistema de salud está fragmentado, limitando su capacidad y eficiencia
La prestación de servicios de salud está segmentada y carece de coordinación. El sistema de salud de Paraguay lo componen el subsistema público, el subsistema mixto de seguridad social y el subsistema privado. Los tres subsistemas están, en su mayor parte, integrados verticalmente: recaudan ingresos, gestionan fondos y prestan sus servicios de forma independiente. Cada uno cubre distintos grupos de población, fundamentalmente sobre la base de su situación en el empleo y capacidad de pago. El conjunto de servicios que ofrecen difiere y cada segmento de población recibe diferentes prestaciones y niveles de calidad.
Varias reformas fracasaron en su intento de transformar significativamente el sistema de salud. La Ley 1032, adoptada en 1996, fue todo un hito en la reforma del sector sanitario de Paraguay. Aun cuando se ha progresado en su aplicación, una serie de disposiciones clave en materia de gobernanza previstas en la reforma de 1996 y otras reformas posteriores suscitan fuerte oposición. En cuanto a la Atención Primaria en Salud, el país ha introducido reformas para pasar de una estructura piramidal a un modelo de red, aunque dichas reformas aún no se han materializado plenamente. El hecho de que el sistema de salud paraguayo sea una mezcla de modelos, con distintos valores e intereses de por medio, hace difícil llevar a cabo una reforma, sin que antes exista un consenso nacional sobre la forma de avanzar.
La débil capacidad rectora de las autoridades sanitarias ha limitado el potencial del país en términos de acceso y calidad de la asistencia sanitaria. La fragmentación del sistema de salud (con sus distintas modalidades de financiación, regulación, afiliación y prestación de servicios) complica significativamente la labor rectora. Es también reseñable la debilidad del marco regulador y de los órganos supervisores. La gestión de la información es ineficiente, lo que limita la base empírica de que se dispone al formular políticas y obstaculiza la continuidad de la atención sanitaria.
Los mecanismos de financiación de la salud están muy fragmentados y son insuficientes. La financiación sanitaria procede de diversas fuentes, entre ellas el gasto público, las cotizaciones al régimen de seguridad social, los pagos anticipados voluntarios y el gasto de bolsillo en que incurren los usuarios. Los ingresos destinados a la atención sanitaria de los distintos grupos de población se mantienen en fondos separados, sin posibilidad de financiación cruzada entre sí. Aunque anteriores gobiernos hicieron grandes esfuerzos por incrementar el gasto público sanitario, la financiación todavía es insuficiente y poco equitativa. El sistema de salud depende fuertemente del gasto de bolsillo de los hogares.
Pese a avances recientes, Paraguay se enfrenta a grandes retos para alcanzar la Cobertura Universal de Salud (CUS). La CUS busca garantizar que todas las personas y comunidades de un país reciban los servicios de salud que necesitan sin incurrir en dificultades económicas. El acceso a la asistencia sanitaria y el aseguramiento sanitario son aún limitados, especialmente entre la población más vulnerable. Entre los deciles de población más pobres, sólo una minoría está cubierta por un seguro de salud. Debido a la fuerte dependencia del sistema en el gasto de bolsillo de los usuarios, muchos paraguayos incurren en gastos catastróficos por motivos de salud y se exponen a otros riesgos financieros. El derecho a un conjunto específico de prestaciones sanitarias es muy limitado y está muy relacionado con la capacidad de pago de las personas. A este respecto, casi un 80% de la población no está asegurada y, por tanto, no tiene derecho a un conjunto de prestaciones específicas y garantizadas.
Recomendaciones principales
Reestructurar el sistema para mejorar la prestación de atención sanitaria
Una mayor integración y coordinación es esencial para prestar los servicios de salud y lograr los objetivos de la política sanitaria. Es preciso mantener un diálogo nacional con miras a alcanzar un amplio consenso sobre la visión de futuro del sistema de salud. El gobierno tiene el deber de establecer las condiciones marco necesarias para favorecer la integración de la prestación de los servicios de salud en el sistema público y, potencialmente, en el sistema privado. Dicho marco debería apuntar a la generalización de los acuerdos interinstitucionales entre entidades del sector público para la prestación de servicios. Del mismo modo, la contratación pública de servicios y suministros sanitarios podría agilizarse introduciendo las oportunas reformas. A largo plazo, el país debería plantear la separación de las funciones de compra y prestación de servicios en el sistema de salud. Ello implicaría reformar el modo en que las instituciones de financiación, públicas o privadas, remuneran a los proveedores de servicios de salud.
Debe reforzarse la transición del sistema nacional de salud hacia un modelo de Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS) basado en la Atención Primaria en Salud (APS). La implantación plena de un modelo de redes podría enfrentar los principales retos que plantea la fragmentación de los servicios de salud. Por otra parte, la atención primaria es esencial para asegurar la continuidad de la atención en todo el sistema. Para avanzar en este ámbito, el sistema debe (i) velar por que las Unidades de Salud de la Familia (USF) dispongan de suficientes recursos humanos y financieros, e (ii) incrementar el ritmo de expansión de las USF.
La gobernanza del sistema nacional de salud debe mejorarse. Paraguay puede reforzar el rol rector del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social dotando a las instituciones supervisoras de la autonomía y los recursos financieros y humanos necesarios. El país también debería aplicar el marco legal relativo a la gobernanza del sistema nacional de salud. Para elevar la calidad de los servicios de salud el sistema debe consolidar y simplificar los organismos legales y regulatorios del sector sanitario. Para ello es preciso garantizar que la regulación se aplica a todos los actores pertinentes, suprimir incongruencias y actualizar o derogar la legislación desfasada.
Aumentar la inversión en el desarrollo de sistemas de información sanitaria podría mejorar la información estadística y favorecer la continuidad de la atención. Paraguay debe sus esfuerzos para mejorar la precisión de las estadísticas vitales y unificar los sistemas dentro de las instituciones y, cuando proceda, entre subsistemas público, privado y mixto. Aumentar la capacidad de los órganos rectores permitiría elaborar estadísticas sanitarias para todo el sistema de salud con el apoyo de la autoridad estadística nacional. Para asegurar la continuidad de la asistencia, el país debe seguir desarrollando el sistema de registros médicos a efectos tanto de inscripción como de acceso.
Asegurar una financiación sostenible
Diversificar las fuentes de financiación sanitaria contribuiría a asegurar su sostenibilidad. La expansión del seguro social puede contribuir a la obtención de fondos, pero tendrá que complementarse con la financiación vía impuestos generales. En el caso de Paraguay, las opciones incluyen elevar los impuestos que gravan productos que generan riesgos o costos para la salud pública, en particular el tabaco y el alcohol, y destinar una parte de la recaudación de estos impuestos a la financiación sanitaria.
Paraguay ha de estudiar formas de canalizar el gasto de bolsillo de los usuarios hacia regímenes obligatorios de prepago. Este punto es crítico para la sostenibilidad de la financiación sanitaria y para avanzar hacia una cobertura sanitaria universal de una forma más equitativa y eficiente. La afiliación voluntaria implica una autoselección y es ineficiente. La obligatoriedad de la afiliación es un paso decisivo, pero debe acompañarse del diseño de un sistema en virtud del cual el erario público sufrague las cotizaciones de las personas que no pueden pagarlas y que prevea mecanismos para exigir el pago de las cotizaciones a aquellas otras con recursos suficientes. Es necesario reformar también los sistemas contributivos para adaptarlos más a las circunstancias de los trabajadores autónomos. Por otra parte, podría también estudiarse que el sistema ofreciera seguros de salud subsidiados total o parcialmente a las personas que no pudieran pagarlos (mediante un subsidio con control de recursos).
Paraguay podría establecer mecanismos de financiación para cubrir contingencias clave. Algunas contingencias, no cubiertas suficientemente por los fondos mancomunados de seguros existentes, podrían quedar amparadas por un sistema que canalizase fondos para garantizar la prestación del servicio. La implementación del Fondo Nacional de Recursos Solidarios para la Salud (FONARESS), un fondo mancomunado para tratamientos de alta complejidad, puede contribuir a lograrlo. A este respecto, las aseguradoras privadas y el IPS podrían actuar como entidades recaudadoras y efectuar contribuciones al fondo, ajustando sus provisiones financieras atendiendo al conjunto concreto de contingencias a financiar mediante FONARESS. A largo plazo, Paraguay puede estudiar las opciones de fusionar fondos mancomunados de riesgo o crear un sistema que permita transferencias entre ellos.
A la larga, asegurar una financiación sanitaria suficiente en Paraguay exigirá establecer mecanismos que favorezcan ampliar la cobertura del servicio y mancomunar riesgos. Dichos mecanismos deben asegurar la mancomunación de flujos financieros y riesgos con miras a permitir una asignación más eficiente de los recursos en el sistema. Además habrán de alinearse con la reforma del pago a los proveedores, a fin de crear incentivos idóneos para ofrecer una atención de calidad, una gestión adecuada de los costos y una derivación eficiente de los pacientes.
Avanzar hacia la Cobertura Universal de Salud
Para lograr la CUS de manera sostenible es fundamental invertir más en promover la salud y prevenir las enfermedades. Prevenir factores de riesgo estratégicos es una inversión difícil pero que vale la pena, ya que con frecuencia es más eficiente, en términos de costos, que tratar los trastornos de salud asociados a esos estilos de vida.
Paraguay ha de ampliar el servicio de salud y la cobertura del aseguramiento en salud, elevar la protección económica y garantizar un conjunto bien definido de prestaciones. En particular, debe ampliarse la cobertura actual de las USF para atender a las necesidades médicas de toda la población. Podría asegurarse una protección económica adecuada brindando cobertura universal para enfermedades y tratamientos costosos y mejorando la disponibilidad y la asequibilidad de los medicamentos. Por último, para avanzar hacia la cobertura universal de salud el país debe definir un conjunto de patologías o servicios garantizados cuyo tratamiento y prestación tendrá asegurada la población.
Para fomentar la inclusión y el acceso a empleos de mayor calidad son necesarias reformas del sistema de educación y competencias
Transformar el sistema de educación y competencias de Paraguay es crucial para promover la inclusión y favorecer el acceso a empleos de mayor calidad. Educación y desarrollo van de la mano, y el éxito de Paraguay en alcanzar los principales objetivos de desarrollo previstos en el Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030 dependerá en gran medida de su capacidad para mejorar el sistema de educación y competencias. El progreso ha sido sustancial, pero quedan reformas pendientes, como expone el volumen I del Estudio Multidimensional de Paraguay.
El acceso a la educación ha mejorado, pero persisten los retos de mejorar la equidad y asegurar una progresión más adecuada dentro del sistema educativo
El acceso al sistema educativo se ha ampliado considerablemente, en especial en el nivel primario, pero subsisten obstáculos en la educación inicial (pre-primaria) y secundaria. Pese a importantes limitaciones en los datos administrativos disponibles, estimaciones realizadas a partir de encuestas muestran que las brechas en asistencia escolar son aún significativas, tanto en educación secundaria baja (tercer grado de la “educación escolar básica” en Paraguay) como en educación secundaria alta (“educación media” en Paraguay). En particular, los índices de asistencia escolar neta en la educación secundaria baja fueron un 78% en 2015 y sólo un 57% en la educación secundaria alta. El acceso a la educación inicial es también un reto pendiente. Aunque en preescolar (5 años) la cobertura es relativamente elevada, con una tasa de matriculación neta del 77% en 2012, el acceso a la educación inicial para niños de 0-4 años es insuficiente. En 2012, las cifras muestran tasas de matriculaciones brutas en educación inicial de aproximadamente un 38% en Paraguay, muy por debajo de la media de América Latina y el Caribe (ALC) en ese mismo año, que es de un 71%.
Persisten grandes desigualdades en el acceso al sistema educativo, sobre todo en secundaria; los factores principales son el género, la situación socioeconómica y la ubicación geográfica. Aunque el acceso a la educación primaria es generalizado, el nivel de ingresos continúa siendo un importante factor de predicción del acceso a la educación secundaria: en el quintil más rico, un 96% de los niños estaban matriculados en este nivel educativo en 2015, mientras que sólo lo cursaban un 67.7% de los incluidos en el quintil más pobre. Del mismo modo, las tasas netas de matrícula son significativamente mayores en las zonas urbanas (un 87% en 2015) que en las zonas rurales (un 70%), que es donde vive el 91% de la población indígena (DGEEC, 2014). El acceso desigual a la educación probablemente perpetuará las desigualdades socioeconómicas en el país.
Aunque actualmente un mayor número de estudiantes accede al sistema educativo de Paraguay, la dificultad consiste en que los alumnos permanezcan en la escuela y se gradúen. La asistencia a clase ha subido, pero muchos estudiantes empiezan a abandonar el sistema educativo una vez cumplidos los 11 años. En efecto, en 2016 casi un 99% de la población en edad escolar asistía a la escuela, pero en ese mismo año un 10% de los adolescentes de 14 años habían abandonado los estudios. Hasta un 14%, un 23% y un 28% de los adolescentes de 15, 16 y 17 años, respectivamente, no asistían a la escuela en 2016. La deserción escolar tiende a comenzar en la etapa de transición del segundo al tercer ciclo de la educación escolar básica (es decir, la transición de la educación primaria a la educación secundaria baja, en torno a los 12 años). A partir de esa edad, la tasa de deserción empeora, en especial en la fase de transición de la educación escolar básica a la educación media (es decir, la transición desde la educación secundaria baja a la educación secundaria alta, aproximadamente a los 15 años) y a medida que los estudiantes van siendo mayores. De media, dos de cada tres paraguayos de entre 5 y 18 años de edad que no asistían a la escuela en 2016 alegaron razones económicas como el principal motivo de su deserción escolar.
Pese al progreso registrado en los últimos años, las barreras que afrontan los estudiantes para acceder al sistema educativo y progresar por el mismo se traducen en unas tasas de finalización escolar relativamente insatisfactorias. En 2016, las tasas de finalización rondaban el 90% en educación primaria, pero caen hasta aproximadamente el 68% y 65% en educación secundaria baja y educación secundaria alta, respectivamente. Las desigualdades en las tasas de finalización son también significativas: sólo un 84.4% de los niños del quintil más pobre concluyen la educación primaria, frente al 99.2% de los niños del quintil más rico.
Los resultados del aprendizaje aún son insuficientes y obedecen a deficiencias en la formación docente
Los resultados del aprendizaje siguen siendo insatisfactorios, lo que pone de manifiesto el hecho de que, a pesar del considerable aumento en la escolarización, la calidad del sistema educativo aún constituye un reto fundamental. Los resultados de la evaluación de 2015 del Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo (SNEPE) muestran que casi una tercera parte de los estudiantes de todos los niveles examinados puntúan en el nivel de competencias más básico. En comparación con el SNEPE anterior, realizado en 2010, el progreso ha sido escaso, y no en todos los niveles. Los resultados son peores en los grupos desfavorecidos o entre los estudiantes de zonas remotas.
La calidad de la enseñanza por parte del profesorado, probablemente el factor individual más importante para determinar la calidad de la educación, se enfrenta a varios retos en Paraguay. El número de profesores es relativamente alto, como revela la tasa de estudiantes por profesor relativamente baja, pero muchos de ellos carecen del nivel de cualificación adecuado. En efecto, en 2012 sólo el 59% de los profesores de educación inicial estaban cualificados para enseñar en ese nivel. En educación primaria (ciclos primero y segundo de Educación Escolar Básica [EEB]) el panorama era bastante más prometedor: el 92% poseía la cualificación requerida en 2012 (frente a un 85% en 2004). La mayor parte de los docentes más cualificados enseñan en educación secundaria.
La calidad de las Instituciones Formadoras de Docentes aún no es satisfactoria, pese a ser un factor clave en la provisión de profesorado de calidad. La baja calidad de la enseñanza está directamente relacionada con la debilidad de los mecanismos de evaluación y con la falta de incentivos para mejorar los resultados. La evaluación del profesorado ha sido tradicionalmente deficiente en Paraguay. Debería ir acompañada de incentivos que potenciasen el desempeño, pero éstos han sido por lo general insuficientes al haberse ligado los aumentos salariales de los profesores básicamente a la acumulación de años de experiencia, acreditaciones y formación. Para el profesorado que busca formación continua de calidad, las opciones son limitadas. Esto representa una barrera adicional para una enseñanza eficaz y para mejorar el desempeño a lo largo de la carrera docente. A ello se suma que los incentivos para participar en este tipo de formación son escasos, dada la forma en que está diseñado el escalafón docente. En definitiva, las deficiencias en el diseño de las carreras de los docentes ofrecen pocos incentivos a los profesores para mejorar su desempeño.
La educación y las competencias pueden ser importantes de cara a mejorar la empleabilidad y el acceso a empleos de calidad. Sin embargo, la transición de las aulas al puesto de trabajo aún presenta muchos obstáculos, que dificultan una integración con éxito en el mercado laboral. Además de los retos antes mencionados, otra barrera fundamental para una mejor empleabilidad consiste en que las competencias que adquiere un candidato en las aulas a menudo no coinciden con las que demandan los empresarios.
El bajo nivel de competencias obstaculiza la transición de la escuela al trabajo
La transición de la escuela al trabajo es difícil y un elevado porcentaje de los jóvenes que dejan el sistema educativo encuentra empleos de baja calidad. En más de la mitad de los casos, los estudiantes que dejan el sistema educativo acaban en situación de inactividad, desempleo o trabajo informal. Esta transición es más problemática entre los grupos socioeconómicos más desfavorecidos. Cumplidos los 15 años, la deserción escolar es más significativa, con consecuencias especialmente negativas en los hogares de bajos ingresos. A los 29 años, en las familias en situación de pobreza extrema seis de cada diez jóvenes ni trabajan, ni estudian ni siguen una formación (NEET por sus siglas en inglés Not in Education, Employment or Training); tres de cada diez tienen un empleo informal y sólo uno de cada diez trabajadores tiene empleo formal. En las familias vulnerables, la mitad de los jóvenes de 29 años ni trabajan, ni estudian ni siguen una formación o tienen un empleo informal. El panorama es algo más alentador entre los jóvenes de 29 años de familias de clase media, de los que aproximadamente sólo dos de cada diez ni trabajan, ni estudian ni siguen una formación o tienen un empleo informal.
Los bajos niveles de educación y competencias son causa directa de una transición dificultosa de la escuela al trabajo en Paraguay. En particular, una fuerza laboral escasamente capacitada es una de las múltiples y complejas causas del trabajo informal en el país. El trabajo informal decrece a medida que aumenta el nivel educativo de los paraguayos. Mientras que la tasa de trabajo informal se mantiene por encima del 80% entre quienes no han cursado estudios o sólo han finalizado la educación secundaria baja, desciende hasta cerca del 70% entre quienes concluyeron la escuela secundaria alta, y a sólo el 30% entre quienes se graduaron en una institución de educación superior.
La baja pertinencia de las competencias limita las oportunidades de acceder a empleo formal, como muestran las grandes dificultades de las empresas formales para encontrar trabajadores con las competencias deseadas. Aproximadamente un 80% de las empresas formales del país afirman tener dificultades para cubrir sus vacantes. Esta cifra es significativamente superior a la media de ALC, ya de por sí elevada, de un 65%. Las competencias más difíciles de encontrar están relacionadas fundamentalmente con la inteligencia emocional, la comunicación y el pensamiento crítico, comprendidas todas ellas en un conjunto de habilidades transversales genéricas, que son escasas entre los trabajadores paraguayos. También son especialmente demandadas otras competencias técnicas más específicas relativas a presupuestos, finanzas o computación.
Recomendaciones principales
Estos retos indican que la agenda es ambiciosa y que los retos educativos y de competencias han de abordarse con ambición y con un compromiso político firme. La determinación de transformar el sistema educativo de Paraguay en un motor de inclusión, progreso económico y bienestar está reflejada en la propuesta actual de diseñar un Plan Nacional de Transformación Educativa para 2030. Este volumen aspira a contribuir a la definición de dicho plan y ofrece una serie de recomendaciones de políticas clave.
Las políticas han de continuar las medidas dirigidas a ampliar la cobertura educativa y fomentar la finalización de los estudios, en especial entre los grupos más desfavorecidos. La elaboración de estadísticas educativas de mayor calidad es decisiva para favorecer la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de las políticas. Para completar la universalización de la educación obligatoria deben aplicarse políticas que promuevan el acceso a educación en zonas remotas y entre los grupos socioeconómicos más desfavorecidos, en especial en educación inicial y secundaria. Habida cuenta de las altas tasas de deserción en Paraguay, en el centro de tal estrategia deben estar políticas que favorezcan permanecer en la escuela y finalizar los estudios, evitando repeticiones de curso y la deserción.
Las políticas destinadas a impulsar los resultados del aprendizaje han de centrarse en los profesores, los recursos educativos y la gestión de las escuelas. A este respecto, es fundamental contar con datos más precisos sobre resultados del aprendizaje que informen la formulación de políticas. De cara a transformar la educación y mejorar la enseñanza en Paraguay, uno de los retos fundamentales es reconfigurar las trayectorias profesionales de los profesores. El objetivo es atraer talento, reforzar los incentivos al desarrollo continuo y al perfeccionamiento de competencias pedagógicas del profesorado, y establecer un mecanismo más sólido y sistemático para evaluar el desempeño de los docentes. Todo ello debe complementarse con una mayor calidad de las Instituciones de Formación Docente, lo que entraña mejorar los mecanismos de evaluación y acreditación.
Las políticas que persiguen una educación más pertinente han de centrarse en reformar el currículo de la educación media, de manera que se favorezca la inserción en el mercado de trabajo y se facilite el acceso a la educación superior. El currículo de la educación media ha de orientarse a enseñar a los alumnos competencias propias del siglo XXI. Debe comprender una combinación de competencias profesionales específicas. Los trabajadores del siglo XXI han de disponer también de competencias para procesar información y varias competencias “genéricas”, entre ellas la comunicación interpersonal, la capacidad de autogestión y de aprendizaje.
Las políticas encaminadas a favorecer una buena transición entre la escuela y el trabajo deben dirigirse hacia un sistema nacional integrado de educación y formación técnica y profesional. Dicho sistema debe orientarse a aumentar la calidad y pertinencia de las competencias que proporcionan las distintas modalidades de educación y formación técnica y profesional del país, incluyendo opciones formales y no formales. Un sistema integrado ha de favorecer la transparencia de los resultados del aprendizaje y la transferibilidad de las cualificaciones, así como ofrecer unas trayectorias profesionales claras. La participación de las partes interesadas, lo que incluye profesores, sector privado y sindicatos, será crucial al respecto.
Las políticas encaminadas a lograr un mayor ajuste entre la oferta y la demanda de competencias no deben limitarse a mejorar la pertinencia de las competencias. Es preciso extender el alcance de las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) para apoyar los programas de formación e intermediación que facilitan el acceso a los puestos vacantes. Mejorar la información del mercado laboral puede ser un instrumento eficaz para promover mejores opciones profesionales y educativas. Establecer mecanismos institucionales, como consejos de competencias, con miras a fomentar el diálogo entre los profesores, el sector privado y los trabajadores, puede resultar decisivo para anticipar e identificar las necesidades de competencias.
Anticipar tendencias y prepararse para retos futuros: escenarios para el futuro de Paraguay
En el marco de la metodología del Estudio Multidimensional de País (EMDP) de la OCDE se organizan una serie de seminarios durante el curso del Estudio. Estos seminarios buscan establecer contacto con las diversas perspectivas de la sociedad paraguaya e identificar los problemas y las soluciones a un desarrollo inclusivo y sostenible, en colaboración con los expertos y partes locales interesadas.
Para asegurar que las recomendaciones de este informe no sólo abordan los desafíos actuales, sino que trascienden de cambios en la economía mundial y en las tendencias nacionales, se elaboraron escenarios futuros para poner a prueba las recomendaciones. Estos escenarios permitieron estimar el modo en que las tendencias futuras podrían configurar las recomendaciones y, en especial, el modo en que diferentes contextos podrían afectar a los incentivos y las prioridades de la reforma de las políticas o incluso crear nuevos dilemas de políticas.
Esta sección expone cuatro escenarios para Paraguay elaborados con 2030 como horizonte temporal y sus repercusiones en las políticas del país. Los escenarios se elaboraron en seminarios participativos organizados en el marco del EMDP, a partir de tendencias de las economías mundial y paraguaya que guardan especial relación con las materias objeto de este informe.
Recuadro 1.1. Escenarios para el futuro de Paraguay
En el marco del EMDP de Paraguay se elaboraron cuatro escenarios alternativos con 2030 como horizonte temporal. Dichos escenarios muestran las repercusiones de perturbaciones externas y nacionales sobre el contexto en el que Paraguay ejecutará su estrategia de desarrollo. Los escenarios se elaboraron en el marco de varios seminarios participativos de prospectiva celebrados en marzo y diciembre de 2017 en Asunción.
El seminario de marzo se centró en identificar áreas prioritarias, mientras que en el titulado Escenarios para el futuro de Paraguay se trataron varios escenarios futuros alternativos y sus repercusiones para Paraguay. En dicho seminario, 40 participantes, entre funcionarios públicos y representantes del sector privado, la sociedad civil y el sector académico, modificaron los proyectos de escenario preparados por el equipo de la OCDE a partir de la labor realizada en la primera fase del EMDP. Los participantes debatieron las consecuencias de los diversos escenarios para las políticas, refiriéndose en concreto a las tres áreas principales del informe, a saber, educación y competencias, protección social y salud. Este ejercicio se concretó en cuatro escenarios.
Escenario 1. El nuevo superciclo
La economía mundial se recupera gracias al crecimiento sostenido de la India, que eleva la demanda mundial de productos y servicios. China sigue creciendo, aunque a tasas más bajas. La expansión de la clase media mundial, con nuevos hábitos de consumo y alimentarios, genera nueva demanda de ciertos productos, impulsando el precio global de la carne y de los insumos ganaderos, como soja y sus derivados. Para 2030, la economía paraguaya se ha diversificado: la exportación de componentes de automóviles y productos farmacéuticos se ha vuelto significativa. Los aceites esenciales paraguayos adquieren popularidad en las grandes ciudades de Estados Unidos, Europa y Asia. Paraguay ha conseguido reforzar sus vínculos comerciales con China. El mundo asocia Paraguay con calidad y conocimientos tradicionales. Una nueva planta de montaje de automóviles se instala en Presidente Franco, cerca de Ciudad del Este, para servir al mercado brasileño. Pese a este creciente dinamismo, la economía adolece la creciente carencia de personas cualificadas. La brecha salarial aumenta, en especial entre quienes trabajan en los nuevos sectores y los demás trabajadores. Esta brecha creciente suscita inquietudes sobre la persistencia de la desigualdad.
Escenario 2. Pueblos sin jóvenes
La tasa de natalidad cae rápidamente, acelerando la transición demográfica y la despoblación de las zonas rurales. En éstas la población envejece con rapidez, ya que los jóvenes emigran a las ciudades. El presupuesto para transferencias a los adultos mayores se dobla por su aislamiento creciente. Sin acceso a las cualificaciones y oportunidades necesarias, los jóvenes emigrarán a las ciudades en busca de una nueva vida. No obstante, hay muchas barreras para establecerse en Asunción, que está ya saturada, y los jóvenes se dirigen a ciudades secundarias o más allá en el Departamento Central. En estas regiones aumentan los asentamientos irregulares por las limitaciones del ordenamiento territorial. En estas nuevas ciudades, los servicios públicos están sobrecargados. Clínicas y escuelas privadas se multiplican para atender a una población acomodada que huye de la saturación de los servicios públicos. El Estado se esfuerza por regular estos nuevos actores.
Escenario 3. El auge de la clase media
En 2030 aproximadamente la mitad de la población paraguaya pertenece a la clase media, si bien muchos siguen trabajando en la economía informal. La pobreza extrema ha sido erradicada, pero más de 3 millones de paraguayos continúan viviendo en condiciones precarias. La clase media se moviliza para exigir al gobierno mejores servicios de sanidad y educación con manifestaciones y una mayor participación electoral. Los ciudadanos demandan también la mejora de las infraestructuras de ocio y de otros servicios públicos. La población es más exigente con la honestidad de los líderes políticos y demanda más transparencia y una gestión equitativa de los recursos públicos. El gobierno responde adoptando medidas reguladoras de manera que el sector privado mejore la prestación de servicios de sanidad y educación. Sin embargo, los precios del sector privado no resultan asequibles para muchos paraguayos. El aumento de los ingresos conlleva cambios en las pautas de consumo. El aumento del consumo genera demanda para los sectores de servicios en los que trabajan las clases vulnerables. Ahora bien, ciertos cambios en el comportamiento de los consumidores empeoran los resultados de salud: el sobrepeso y la obesidad siguen ganando terreno, al igual que actividades de ocio que entrañan riesgo y los accidentes de tráfico.
Escenario 4. La aceleración del cambio climático
Las lluvias son cada vez más imprevisibles por efecto del cambio climático. La feracidad de las áreas deforestadas disminuye, lo que impulsa la demanda de fertilizantes para mantener la productividad. En invierno aumentan las inundaciones, al tiempo que las sequías son más frecuentes e intensas, especialmente en el Chaco. Las duras condiciones de vida en el campo intensifican el éxodo rural, incrementándose la población de los asentamientos irregulares en las ciudades. En las zonas urbanas las mayores inundaciones revelan deficiencias en el diseño urbano, aumentando la imprevisibilidad del transporte y forzando a la población a trasladarse a áreas menos expuestas. En particular, los nuevos asentamientos tienen que abandonar las tierras húmedas, más vulnerables a los efectos de las inundaciones. La mayor volatilidad de las exportaciones de productos agrícolas afecta al equilibrio macroeconómico, con una entrada de divisas cada vez más incierta.
El escenario 1, “El nuevo superciclo”, presenta un entorno exterior favorable y subraya la importancia de aprovechar las ventajas de Paraguay, en concreto su patrimonio natural, su capacidad de generar electricidad limpia y principalmente su capacidad de desarrollar competencias en la fuerza de trabajo. Este escenario señala medios importantes para garantizar que la prosperidad económica beneficie a todos, en particular a través de la ampliación de la protección social y la cobertura sanitaria. En este contexto, desarrollar competencias prácticas y técnicas que sean pertinentes de cara a las nuevas oportunidades es especialmente importante para asegurar la distribución equitativa de los beneficios del crecimiento económico. En un entorno optimista como el descrito en este escenario, la prosperidad económica ofrece vías para financiar la ampliación de los servicios públicos. No obstante, habrá que tomar medidas para extender la economía formal y controlar mejor la evasión fiscal. Este escenario recalca también la importancia de la continuidad de los esfuerzos de Paraguay por integrar al país en las redes mundiales, creando una imagen global y desarrollando relaciones comerciales con nuevos actores mundiales clave.
El escenario 2, “Pueblos sin jóvenes”, pone de manifiesto dos temáticas en la senda de desarrollo de Paraguay. En primer lugar, las desigualdades territoriales en materia de oportunidades económicas y servicios públicos continúan siendo amplias. Eso requiere políticas territoriales que favorezcan la creación de polos locales de crecimiento, más allá de las grandes ciudades de Asunción y Ciudad del Este. Esto implica atender a las ventajas comparativas de los territorios en función de su desarrollo económico, así como hacer hincapié en desarrollar la oferta de servicios públicos en el ámbito local. Entre otras cosas, la formación técnica y profesional en áreas relevantes a nivel local es un factor importante de estímulo del desarrollo de la actividad económica en los lugares en que reside la población. En segundo lugar, la migración interna se percibe a menudo como una amenaza, en especial si se concentra en asentamientos irregulares y precarios, aumentando los problemas de seguridad. En cambio, una planificación urbana y políticas de formación de competencias adecuadas pueden transformar la migración en un motor económico, aprovechando las economías de aglomeración y una fuerza de trabajo joven y dinámica.
El escenario 3, “El auge de la clase media” tendría repercusiones para las políticas públicas y en la política. Una clase media activa y en expansión probablemente exigirá más equidad y transparencia al gobierno a través de los canales electorales, pero también recurriendo a manifestaciones y redes sociales. En este escenario se plantea con fuerza el reto de la calidad en la prestación de los servicios públicos. Los paraguayos que disfrutan de mejor situación económica buscan en el sector privado los servicios educativos y sanitarios. La expansión de la clase media ejercería presiones para elevar la calidad de los sistemas sanitario y educativo. En este escenario, la capacidad de la economía paraguaya para generar empleo formal será decisiva no sólo para sostener a la clase media, sino también para garantizar que el sector público ofrezca una protección social adecuada, incluida la cobertura sanitaria para este segmento de la población.
El escenario 4, “La aceleración del cambio climático”, destaca la necesidad de Paraguay de garantizar su robustez frente al cambio climático. Una mejor planificación y ordenación territorial es fundamental para garantizar que las áreas urbanas estén preparadas. Con calles de mayor calidad será posible soportar inundaciones más intensas. El cambio climático probablemente perturbará modos de vida y acelerará la migración interior. Por su parte, sin un plan urbanístico adecuado, la migración interior provocará un crecimiento urbano desordenado, multiplicándose los riesgos para la salud y de otro tipo entre la población. Unas carreteras en buenas condiciones serán también cruciales para asegurar que los servicios públicos lleguen a la población si las inundaciones se hicieran más frecuentes. La gestión de carreteras secundarias constituye un problema importante en algunas partes del país, resultando muy difícil llegar a ciertas localidades cuando arrecian las lluvias. Este problema podría agudizarse si las inundaciones se hicieran más frecuentes. Este escenario pone de relieve asimismo la importancia de la diversificación económica, tanto para mitigar el impacto de la variabilidad de las lluvias en la economía como para crear oportunidades de empleo entre los migrantes interiores.
Referencias
DGEEC (2018), Principales Resultados de Pobreza y Distribución del Ingreso, Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, Fernando de la Mora, www.dgeec.gov.py/Publicaciones/Biblioteca/pobreza/Boletin%20de%20pobreza%202017.pdf (recuperado en mayo de 2018).
DGEEC (2017), Encuesta Permanente de Hogares (base de datos), Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos de Paraguay, Fernando de la Mora, www.dgeec.gov.py/datos/encuestas/eph.
DGEEC (2014), “III Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas” en Censo 2012, Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos, Fernando de la Mora, www.dgeec.gov.py/Publicaciones/Biblioteca/indigena2012/Pueblos%20indigenas%20en%20el%20Paraguay%20Resultados%20Finales%20de%20Poblacion%20y%20Viviendas%202012.pdf.
Global Burden of Disease Collaborative Network (2016), Global Burden of Disease Study 2016 (base de datos), Institute for Health Metrics and Evaluation, Seattle.
Gobierno Nacional de Paraguay (2014), Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030, Asunción, www.stp.gov.py/pnd/wp-content/uploads/2014/12/pnd2030.pdf.
OCDE (2018), Estudio Multidimensional de Paraguay. Volumen 1: Evaluación inicial, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264301924-es.