Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2020

Resumen ejecutivo

El impulso de reforma ha aumentado

Atender el brote de coronavirus es la prioridad general a corto plazo. Las medidas de confinamiento oportunas y las acciones económicas bien dirigidas están ayudando a contener la pandemia y apoyar a los más afectados. Mirando hacia el futuro, impulsar la capacidad para realizar pruebas y actividades de rastreo y continuar preparándose para los aumentos en la demanda de atención médica son prioridades importantes.

El progreso social y económico de Costa Rica, centrado en el comercio, el bienestar y el uso sostenible de los recursos naturales ha sido notable. Un compromiso firme con la apertura comercial ha sido clave para atraer inversión extranjera directa y ascender en la cadena de valor. Los indicadores de bienestar son comparables con los estándares de la OCDE, e incluso más altos en algunas dimensiones. Sin embargo, Costa Rica enfrenta desafíos sustanciales para retener los éxitos alcanzados y continuar dirigiéndose hacia niveles de vida más altos. La situación fiscal continúa siendo una vulnerabilidad crítica. Grandes déficits amenazan la sostenibilidad de logros económicos, sociales y ambientales significativos. La brecha con las economías avanzadas continúa siendo grande debido a la baja productividad, y sigue existiendo una gran desigualdad. La reducción de las emisiones del sector del transporte es el principal desafío para cumplir el objetivo de ser una economía descarbonizada antes de 2050.

La implementación plena del reciente esfuerzo de reforma para lograr que las políticas clave se asemejen más a los mejores estándares es esencial. A pesar de un entorno político complejo, se ha alcanzado un consenso importante entre los partidos sobre la agenda de reformas relacionada con el proceso de adhesión a la OCDE. En los últimos 18 meses el impulso a la reforma ha sido impresionante, ya que se ha completado una cantidad significativa de iniciativas relacionadas con la adhesión a la OCDE. La implementación oportuna es crítica para revitalizar la recuperación, impulsar el crecimiento inclusivo y la sostenibilidad fiscal.

Las perspectivas de crecimiento se ven afectadas gravemente por la pandemia mundial de coronavirus. Siendo una pequeña economía abierta, Costa Rica está muy expuesta a la recesión económica mundial. Los principales canales de transmisión son el comercio y el turismo. La demanda interna también se ha debilitado, ya que las medidas de contención necesarias implementadas en Costa Rica impactan el consumo y la inversión. Los factores atenuantes y positivos son la caída significativa de los precios del petróleo y la diversificación de la economía. La tasa de desempleo aumentará significativamente.

Cuadro 1. La recuperación será muy gradual

Escenario con segundo brote	2018	2019	2020	2021
Producto Interno Bruto	2,7	2,1	-4,9	1,5
Tasa de desempleo	10,3	11,8	17,0	15,5
Balance fiscal1	-5,8	-7,0	-9,1	-7,7
Balance fiscal primario1	-2,3	-2,8	-4,0	-2,1
Deuda pública bruta1	53,2	58,5	68,8	73,1
Escenario de un solo brote	2018	2019	2020	2021
Producto Interno Bruto	2,7	2,1	-4,1	2,7
Tasa de desempleo	10,3	11,8	15,9	13,9
Balance fiscal1	-5,8	-7,0	-8,9	-7,1
Balance fiscal primario1	-2,3	-2,8	-3,9	-1,7
Deuda pública bruta1	53,2	58,5	67,9	70,6

Nota: El PIB se refiere al crecimiento porcentual anual. La tasa de desempleo es un porcentaje de la fuerza laboral. Los saldos fiscales y la deuda que aparecen son del Gobierno Central y se expresan como % del PIB.

1. Porcentaje del PIB.

Fuente: Base de datos de OECD Economic Outlook 107.

Es importante continuar haciendo esfuerzos para fortalecer las finanzas públicas

Recientemente Costa Rica ha tomado medidas importantes para fortalecer el marco macroeconómico. La política monetaria se ha mejorado y también se han tomado medidas clave para mejorar el marco fiscal. Cumplir con los compromisos establecidos y mantener políticas macroeconómicas prudentes a lo largo del tiempo es fundamental para aumentar la confianza.

La implementación plena y oportuna de la reforma fiscal aprobada en diciembre de 2018 es vital. La situación fiscal se deterioró significativamente en la última década, y el saldo presupuestario general pasó de un superávit en 2007 a un déficit del 7% del PIB en 2019 (Gráfico 1). Las autoridades han aumentado adecuadamente el gasto en salud y protección social para enfrentar la pandemia y el déficit aumentará aún más este año. Mirando hacia el futuro, una vez que la recuperación económica esté en marcha es vital volver a una senda de reducción del déficit. Un elemento crítico de la reforma es una regla fiscal que limita gradualmente el crecimiento actual del gasto. Las simulaciones de deuda sugieren que adherirse continuamente a la regla fiscal detendría con el tiempo el aumento de la deuda pública. Sin embargo, la trayectoria depende mucho de la implementación de la reforma fiscal y los desvíos del ajuste planeado harían que la razón de deuda aumente.

Gráfico 1. Existe un gran déficit presupuestario

Nota: Los datos para Costa Rica y Chile se refieren al gobierno central. Los resultados corresponden al escenario de un solo brote del OECD Economic Outlook. OCDE es un promedio simple.

Fuente: Base de datos del OECD Economic Outlook 107.

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Crear espacio fiscal adicional ayudaría a Costa Rica a responder a posibles shocks inesperados. La adopción de medidas adicionales, como las anunciadas recientemente, también crearía más espacio para el gasto de capital y para responder al envejecimiento de la población. La economía política de aumentar los impuestos nuevamente es un desafío, pero en Costa Rica todavía es posible ampliar las bases impositivas sin aumentar las tasas. También es posible mejorar la combinación de impuestos.

Mejorar la eficiencia del gasto público constituye un desafío social. Los aumentos en el gasto público desde 2008 no han no han conllevado a una mejora en el desempeño. Un área prioritaria para la reforma es el empleo en el sector público, ya que la remuneración de los empleados del gobierno representa la mitad de los ingresos totales. Una reforma del sector público para eliminar duplicaciones y entidades no funcionales, y de la contratación pública para cubrir más compras de entidades gubernamentales fuera del Gobierno Central, ayudaría a aumentar la eficiencia.

Es vital mejorar la gestión de la deuda. A medida que aumenta el costo del pago de intereses, es vital contener el costo del servicio de la deuda y reducir los riesgos. Atraer inversionistas internacionales a la deuda denominada en moneda local puede reducir tanto la carga de intereses como los riesgos cambiarios.

Existen grandes pasivos contingentes. La garantía pública general explícita sobre depósitos en los bancos estatales y otras deudas implica pasivos contingentes considerables y riesgos sistémicos de círculos viciosos, ya que la exposición de los bancos a la deuda soberana y empresas estatales es considerable. El sistema de pensiones no genera suficientes recursos para que sea sostenible. Es necesario hacer una reforma de los parámetros, evitando aumentos mayores en las tasas de contribución al sistema del seguro social. Una estrategia de inversión más diversificada de los activos de pensiones que están fuertemente concentrados en la deuda soberana de Costa Rica, reduciría los riesgos.

Impulso a la inclusión

La atención médica universal y las pensiones han tenido resultados sociales notables, pero la desigualdad continúa siendo alta (Gráfico 2). El gasto social ha aumentado, pero esto no ha reducido la desigualdad de manera significativa. Ante la situación fiscal, los esfuerzos políticos para garantizar que el gasto social conduzca a mejoras tangibles, y la solución de las ineficiencias existentes son claves para fomentar el crecimiento inclusivo.

Gráfico 2. Existe una gran desigualdad

Fuente: Base de datos de distribución de ingresos de la OCDE.

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Existe un compromiso firme con la educación, pero los resultados continúan siendo deficientes. A pesar del alto gasto en educación, los resultados de las pruebas PISA son malos. Garantizar que todos los costarricenses tengan acceso a una buena educación y relevante es fundamental para construir una economía más inclusiva y productiva. Las evaluaciones a los docentes permitirían adaptar otras oportunidades de capacitación. Es importante implementar planes de estudio actualizados en las aulas y que el sistema universitario sea más responsable, basado en el rendimiento y receptivo.

Se ha fortalecido la educación de la primera infancia para impulsar la participación femenina en el mercado laboral. Las mujeres que asumen responsabilidades de cuidado familiar enfrentan dificultades para completar la educación o continuar en la fuerza laboral después de la maternidad. El acceso a la educación de la primera infancia también debe ampliarse para los niños menores de 4 años. También es clave introducir el derecho de permisos por paternidad, pagados e intransferibles para los padres.

A pesar de las mejoras recientes, los resultados de inclusión financiera aún presentan disparidades regionales y brechas de género importantes. La educación financiera es deficiente. Complementar el acceso a productos financieros con la matrícula en oportunidades de educación financiera puede contribuir a evitar el endeudamiento excesivo de los hogares. Un sistema de pagos electrónicos de vanguardia ofrece a Costa Rica un potencial que no ha sido explotado para que las empresas fintech sean un catalizador de peso para la inclusión financiera. Otorgar a las empresas fintech acceso total al sistema de pagos electrónicos, a la vez que se vela por la seguridad y la protección del consumidor, fomentaría el desarrollo de este sector.

La alta informalidad contribuye a la desigualdad y obstaculiza la sostenibilidad de las pensiones. No existe una solución mágica para reducir la informalidad. Se requiere una estrategia integral que cubra múltiples áreas de política, lo cual incluye la adopción de las regulaciones para facilitar el cumplimiento. El sistema de salario mínimo se ha simplificado, pero todavía es posible lograr que el sistema sea aún más favorable al trabajo.

Impulso a la productividad

El potencial de crecimiento ha disminuido debido a la baja productividad. Los mayores avances en el nivel de vida dependerán del aumento en la productividad al establecer las condiciones adecuadas para que las empresas nacionales prosperen y, al mismo tiempo, de mantener y reforzar el compromiso con el comercio y la inversión extranjera directa que ha sido clave para diversificar cada vez más la canasta de exportación. Mantener el compromiso de conservar los recursos naturales y la biodiversidad, y continuar ejerciendo presión para avanzar con el plan de descarbonización también valdrá la pena en términos de crecimiento y empleo.

Mejorar las regulaciones aumentaría la productividad y la creación de empleo. En Costa Rica las regulaciones se encuentran entre las más onerosas en las economías avanzadas y emergentes (Gráfico 3). Las barreras de entrada son particularmente altas. También es posible mejorar aún más el desempeño de las empresas estatales y la metodología para establecer precios controlados.

Gráfico 3. Las regulaciones son onerosas

Fuente: OCDE, base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos.

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Fortalecer la competencia impulsaría el crecimiento significativamente. Muchas de las debilidades en el marco de la competencia, como la falta de independencia y recursos de las autoridades de competencia, se abordaron en una nueva ley de competencia. Es vital cumplir estrictamente con la hoja de ruta de implementación. Las exenciones existentes a las normas de competencia, como las otorgadas al arroz, el azúcar, el café, el transporte marítimo y los servicios profesionales, son regresivas e ineficientes y deberían ser eliminadas gradualmente.

 

HALLAZGOS PRINCIPALES	RECOMENDACIONES PRINCIPALES ESTUDIO ECONÓMICO 2020
Mayores mejoras a las políticas macroeconómicas
El déficit fiscal sigue siendo alto y continúa aumentando, El espacio fiscal sigue siendo limitado, haciendo que Costa Rica sea vulnerable a los shocks, Si la reforma fiscal no se implementa plenamente, la deuda pública crecerá sin límites, Atender el brote de coronavirus es la prioridad más importante a corto plazo.	Cualquier apoyo a empresas y hogares durante la crisis del coronavirus debe ser temporal y dirigido a los sectores más afectados. Prepararse para aumentos en la demanda de atención médica, incluso aumentando las posibilidades para realizar pruebas. Asegurarse de que la reforma fiscal se implemente plenamente sin excepciones. Establecer pautas claras para la implementación de la regla fiscal. Eliminar las exenciones fiscales que benefician a los contribuyentes más ricos. Permitir que todas las categorías de gastos puedan ajustarse cuando la deuda pública exceda el 50% del PIB.
El crecimiento se ha desacelerado, la holgura económica se ha ampliado y la inflación está por debajo del 3%, Como respuesta al brote de coronavirus, el Banco Central redujo las tasas de interés en 150 puntos base, y las tasas de depósitos han caído a un nivel históricamente bajo. La regulación prudencial se adaptó para que los bancos puedan cambiar el perfil de amortización de préstamos de los prestatarios que enfrentan dificultades.	Estar preparados para relajar aún más la política monetaria para apoyar la economía durante el brote de coronavirus. Continuar proporcionando liquidez al sistema bancario para proteger su integridad y respaldar la confianza, y continuar ajustando la regulación prudencial según sea necesario durante el brote de coronavirus.
Costa Rica depende en gran medida de los inversionistas locales para colocar su deuda pública, lo cual ejerce una presión al alza sobre las tasas de interés. Los instrumentos en moneda extranjera pueden proporcionar algunos ahorros a corto plazo, pero conllevan riesgos cambiarios.	Crear una oficina para la gestión de la deuda pública. Procurar atraer inversionistas extranjeros a instrumentos emitidos en moneda local.
La remuneración de los empleados públicos es compleja, contribuye a la desigualdad de ingresos y representa la mitad de los ingresos totales.	Adoptar una escala salarial única, racionalizar los sistemas de incentivos y hacer que se basen en el desempeño.
Las distorsiones regulatorias fragmentan el mercado bancario, obstaculizan la competencia y la eficiencia y se traducen en márgenes altos en las tasas de interés.	Reducir gradualmente las distorsiones regulatorias existentes que afectan a los bancos públicos y privados, incluyendo, a su debido tiempo, la eliminación gradual de la garantía pública de los pasivos bancarios estatales.
Mejora de la igualdad de oportunidades
La pobreza sigue siendo alta a pesar del aumento de los programas sociales.	Mejorar la focalización de los programas de gasto social, centrándolos en personas de bajos ingresos.
La participación laboral femenina es muy baja.	Continuar aumentando la oferta de cobertura de cuido infantil asequible. Introducir un derecho de licencia remunerado reservado para los padres.
La informalidad es alta, afectando a más del 45% de los trabajadores. Las tasas de contribución a la seguridad social son altas desde una perspectiva internacional.	Establecer una estrategia integral para reducir la informalidad, que incluya trasladar parte de la carga tributaria de las contribuciones de la seguridad social a los impuestos a la propiedad y fortalecer los mecanismos de observancia.
Existen grandes desajustes de habilidades, Los aumentos recientes en el presupuesto de las universidades se han canalizado principalmente para aumentar los salarios del personal administrativo. Los resultados de las pruebas PISA son deficientes y están disminuyendo.	Vincular parte del financiamiento de las universidades para responder a las necesidades actuales y futuras del mercado laboral. Fortalecer el reclutamiento, selección y capacitación de educadores con base en evaluaciones regulares.
El bono demográfico está finalizando y el sistema de pensiones tendrá déficits operativos en 10 años.	Dedicar todos los cargos de contribución a la seguridad social para financiar el sistema de seguridad social. Vincular la edad de jubilación con el aumento de la esperanza de vida.
Los altos márgenes y tarifas de intermediación en el sector bancario crean dificultades tanto para las PyMEs como para los hogares en el acceso a la financiación.	Otorgar a las empresas fintech acceso total y directo al sistema nacional de pagos preservando a la vez el cumplimiento con las normas, la seguridad y la protección del consumidor.
Aumento de la productividad
Las barreras de entrada son altas. Establecer una empresa es costoso y oneroso. La carga regulatoria es alta. Pocos procedimientos pueden resolverse en línea.	Introducir mecanismos de ventanilla única en línea y asegurarse de que las ventanillas físicas atiendan trámites de todas las licencias y permisos y estén presentes en todas las ciudades principales.
El marco de la competencia adolece de una serie de limitaciones, que se espera que sean solucionadas mediante la implementación de la reforma a la Ley de Competencia aprobada recientemente.	Asegurar una implementación completa y oportuna de la hoja de ruta de la reforma a la nueva ley de competencia.
El resto de las exenciones a la ley de competencia son regresivas e ineficientes.	Eliminar gradualmente el resto de las exenciones a la regulación sobre competencia en arroz, azúcar, café, servicios marítimos y servicios profesionales.
Las percepciones sobre la corrupción han aumentado recientemente.	Promulgar una ley o disposición legal relacionada específicamente con la protección en casos de denuncias o prevenir represalias contra los denunciantes en el sector público.
Fortalecimiento del crecimiento verde
El sector del transporte es la principal fuente de emisiones. La electrificación total planeada del transporte público requiere una inversión sustancial.	Emitir bonos verdes.
A medida que se hace más frecuente el uso de vehículos de cero emisiones, eventualmente en Costa Rica se hará necesario encontrar otra fuente para sustituir los ingresos por impuestos al combustible para el transporte.	Ajustar los impuestos a los vehículos de acuerdo con el desempeño en cuanto a contaminación o emisión. Introducir cargos por uso de carreteras.
Los residuos son una fuente importante de emisiones. Costa Rica ha mejorado un poco en cuanto al tratamiento de aguas residuales, pero solo se trata el 14% de estas, mientras que el promedio mundial es del 60%.	Requerir la recolección diferenciada de residuos por parte de las municipalidades y mejorar el tratamiento de las aguas residuales.