Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2020

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Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica

15 julio 2020

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3. Impulso del acceso al crédito y garantía de la inclusión financiera para todos

Resumen

Tener acceso al crédito es esencial para que los hogares enfrenten la volatilidad de sus finanzas personales a lo largo del tiempo y para que las empresas financien sus inversiones. Por otro lado, acceder a servicios financieros a un costo asequible es crucial para garantizar la seguridad financiera de todas las unidades económicas. A pesar de las mejoras recientes, todavía existen grandes disparidades de inclusión financiera en Costa Rica, especialmente entre las regiones, por género y tamaño de las empresas. En este capítulo se analizan reformas de políticas que reducirían estas disparidades. Algunas de las prioridades de política son mejorar la transparencia fortaleciendo el registro de créditos y asignar los créditos de banca para el desarrollo de manera más efectiva. Mejorar la educación financiera podría ayudar a evitar el endeudamiento excesivo de los consumidores. La innovación tecnológica también ayudaría a Costa Rica: otorgar a las nuevas empresas fintech acceso directo y total al sistema de pagos electrónicos de vanguardia aumentaría la competencia, reduciría los costos de transacción y garantizaría la inclusión financiera para todos.

La inclusión financiera se define como el acceso efectivo a los servicios financieros que se ofrecen a un costo asequible para los clientes y sostenible para los proveedores formales de servicios financieros. La inclusión financiera es esencial tanto para la reducción de la pobreza como para el crecimiento económico: ayuda a los hogares a enfrentar la volatilidad de sus finanzas personales, suavizar el consumo en el tiempo e invertir en su capital humano. La inclusión financiera también permite a las empresas financiar sus inversiones y, por lo tanto, aumentar su tamaño y mejorar la productividad. En los países de la OCDE, los sistemas de pago modernos y los servicios bancarios digitalizados ampliaron el acceso a los servicios financieros. En este capítulo se analizan las disparidades de Costa Rica en cuanto al acceso financiero, utilizando datos de encuestas de hogares y empresas, así como datos de distribución de los créditos. Después se analiza qué se puede hacer para lograr que la inclusión financiera en Costa Rica se acerque más a los mejores resultados de la OCDE, con énfasis en el papel de la educación financiera y en lo que la industria fintech puede hacer para impulsar el acceso al crédito para todos.

Panorama regional e iniciativas recientes de políticas

En los países de América Latina como Argentina, Brasil, Colombia y México el acceso a los servicios financieros es desigual, lo cual puede afectar los medios de vida de las personas y dificultar la creación de empresas, con un impacto perjudicial particular en el espíritu emprendedor de las mujeres (Fareed et al., 2017[1]). Para resolver la exclusión financiera, el Banco Central de Brasil inició el Programa de Ciudadanía Financiera en 2013, que integra objetivos de inclusión financiera, protección del consumidor y educación financiera (BCB, 2018[2]). Los encargados de la formulación de políticas en México establecieron el Consejo Nacional de Inclusión Financiera en 2011 y completaron la Estrategia Nacional para la Inclusión Financiera en 2016 (OECD, 2017[3]).

Durante la última década Costa Rica ha superado a sus pares latinoamericanos en la expansión del acceso financiero. Sin embargo, persisten brechas importantes, especialmente entre las regiones y por género, que dejan de lado a algunas de las poblaciones más vulnerables. Para quienes pueden acceder al crédito, el endeudamiento excesivo algunas veces es un desafío. Las PyMEs enfrentan dificultades para acceder a la financiación y no pueden realizar su potencial productivo.

El Banco Central documenta periódicamente el estado del panorama nacional de inclusión financiera con énfasis en las PyMEs y las poblaciones vulnerables en Costa Rica. Recientemente el gobierno de Costa Rica anunció directrices para que los bancos estatales impulsen la inclusión financiera. Estas pautas definen los objetivos de margen de intermediación y emisión de préstamos, e invitan a los bancos públicos a refinanciar los préstamos a los consumidores sobreendeudados y reducir su carga de servicio de la deuda. Finalmente, en 2019 se lanza una Estrategia Nacional de Educación Financiera, cuyo objetivo principal es reducir el comportamiento futuro de endeudamiento excesivo (PGR, 2019[4]).

¿Dónde se encuentra Costa Rica?

Costa Rica está rezagada en inclusión financiera y desarrollo del mercado financiero

Según las clasificaciones de inclusión financiera del Banco Mundial, en la última década Costa Rica tuvo un mejor desempeño que los países latinoamericanos pares en las tasas de tenencia de cuentas (Gráfico 3.1). No obstante, las recientes mejoras en la tenencia de cuentas no han sido suficientes para llevar a Costa Rica a los niveles de inclusión financiera que generalmente prevalecen en la OCDE. Solo dos países de la OCDE tienen tasas de tenencia de cuenta más bajas que Costa Rica: Turquía y México.

Gráfico 3.1. La inclusión financiera en Costa Rica está rezagada con respecto a la OCDE

La penetración de los seguros, que se mide por la razón de pagos brutos de primas de seguros a PIB también es muy baja (Gráfico 3.2) y no ha aumentado desde 1975, a pesar de que en 2008 el sector se abrió a la participación privada (OECD, 2019[5]). También está por debajo de los niveles de penetración observados en otros países regionales pares, como Chile o Colombia. Debido a una cobertura insuficiente de los seguros, los hogares y las pequeñas empresas enfrentan problemas cuando se ven afectados por choques económicos o financieros.

Costa Rica tiene mejores resultados que la mayoría de sus pares latinoamericanos en cuanto al uso de la banca móvil o por Internet, las compras basadas en Internet y los pagos digitales (Gráfico 3.3). La cantidad de líneas de telefonía móvil registradas por cada 100 habitantes aumentó en 20% entre 2014 y 2017 (Finnovista, 2019[6]). El Banco Central estima que el 90% de la población utiliza teléfonos móviles con un proveedor de servicios de Internet y que la mitad de las transacciones que no son en efectivo se ejecutan con tarjetas bancarias sin contacto. Además, los miembros de la Asociación FinTech de América Central y el Caribe señalan que el 82% de los datos biométricos costarricenses están incluidos en la infraestructura digital del país.

Gráfico 3.2. La penetración de los seguros es baja

%, 2018

Gráfico 3.3. Los servicios financieros móviles o basados en Internet se usan con más frecuencia que en los países pares

% de la población de 15 años o más, 2017

A pesar de las mejoras recientes en la banca digital y la alta calidad del sistema de pagos, los mercados financieros costarricenses tienen múltiples ineficiencias. Por ejemplo, los márgenes de intermediación han sido altos históricamente (ver Principales percepciones sobre políticas) en comparación con los países latinoamericanos pares (Gráfico 3.4). Según las autoridades, las transacciones electrónicas cuestan el 1,4% del PIB anual y las comisiones de las tarjetas de crédito alcanzan el 4% de los montos de las transacciones. Los márgenes de intermediación excesivamente altos transfieren riqueza de los consumidores a los bancos y empobrecen los hogares. Por otro lado, los costos más altos de las transacciones gravan el consumo de bienes y servicios y aumentan la prevalencia de las operaciones informales que se hacen usando efectivo.

Gráfico 3.4. Los márgenes de intermediación han sido históricamente altos

Márgenes de las tasas de interés, puntos porcentuales

Las nuevas empresas de tipo fintech en Costa Rica están rezagadas con respecto a sus pares latinoamericanas, especialmente porque operan fuera de los segmentos tradicionales de suministro y se enfocan en partes de la población excluidas financieramente (Gráfico 3.5). En otros países latinoamericanos, las empresas fintech han podido llegar a poblaciones poco bancarizadas de manera más efectiva, incluso en términos de préstamos directos, gestión financiera y financiación colaborativa (crowdfunding): en Bolivia, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá y Paraguay, todas las nuevas empresas fintech tienen como objetivo financiero hogares excluidos o PyMEs (Inter-American Development Bank (IDB)/IDB Invest/Finnovista, 2018[7]). El marco regulatorio en los pares regionales también está más en concordancia con las demandas de las empresas fintech que en Costa Rica, lo cual facilita el crecimiento más rápido de la industria en estos países.

Gráfico 3.5. Las empresas Fintech de Costa Rica están rezagadas con respecto a sus pares

Existen grandes disparidades regionales en la inclusión financiera

En Costa Rica existen grandes desigualdades en los ingresos (ver Principales percepciones sobre políticas) y coexisten con las disparidades regionales en la inclusión financiera. Un Índice de Inclusión Financiera (IIF) a nivel de cantones, que se preparó especialmente para este Estudio Económico, señala grandes diferencias regionales (Gráfico 3.6). El índice toma en cuenta la prevalencia de los puntos de acceso a servicios financieros, operaciones de crédito, cuentas bancarias y transacciones financieras (Recuadro 3.1), siguiendo la metodología desarrollada en el Estudio Económico de la OCDE de México (Fareed et al., 2017[1]).

Este nuevo índice revela que el acceso a los servicios financieros es muy limitado en muchos cantones. El entorno geográfico de Costa Rica es muy diverso, causando variaciones importantes en la densidad de la población. En su mayoría, los cantones con un puntaje de inclusión financiera bajo son áreas de baja densidad poblacional. Sin embargo, algunos cantones, por ejemplo, Alajuelita y Desamparados en la provincia de San José y San Rafael y San Pablo en la provincia de Heredia, están muy poblados pero aun así, obtienen puntajes de inclusión financiera muy bajos. La implementación de planes de acción urgentes para solucionar el problema de la exclusión financiera en estos cantones mejoraría la vida de muchos y ayudaría a reducir las disparidades regionales.

Recuadro 3.1. Índice de inclusión financiera

El Índice de Inclusión Financiera (IIF) se construye utilizando datos del Banco Central de Costa Rica (BCCR), la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) a partir de una serie de indicadores de inclusión financiera que miden la disponibilidad y uso de diferentes servicios financieros a nivel de cantón.

El Índice de Inclusión Financiera toma en cuenta cinco dimensiones:

Accesibilidad a los servicios financieros
Profundidad de los servicios de crédito
Concentración de cuentas corrientes
Concentración de cuentas de ahorro y
Uso de canales financieros.

La accesibilidad a los servicios financieros se mide por la cantidad total de puntos de acceso por cada 10 000 habitantes. Los puntos de acceso incluyen datos sobre oficinas, sucursales, ventanillas, quioscos u otros espacios físicos propiedad de todas las instituciones financieras reguladas por la SUGEF y datos sobre terminales de puntos de servicio, así como cajeros automáticos (ATM) proporcionados por el Banco Central. La profundidad de los servicios de crédito se basa en la cantidad de operaciones de crédito por cada 10 000 habitantes en cada cantón. Estos productos de crédito incluyen préstamos personales, préstamos para vehículos, préstamos para vivienda, préstamos para bienes duraderos de los consumidores y préstamos comerciales. La concentración de cuentas corrientes y de ahorro se refiere a la cantidad de todos los tipos de cuentas corrientes y de ahorro por cada 10 000 habitantes en cada cantón. Finalmente, el uso de canales financieros se mide por la cantidad de transacciones realizadas utilizando cajeros automáticos o terminales de punto de servicio por cada 10 000 habitantes en cada cantón. La profundidad de los servicios de crédito incluye préstamos empresariales y de consumo, y los indicadores de concentración de cuentas no diferencian entre los tipos de propietarios de cuentas. Por lo tanto, el IIF ayudaría a medir los niveles de inclusión financiera de los hogares y las empresas.

Para cada una de las dimensiones de inclusión financiera mencionadas anteriormente, se crea un índice individual a nivel de cantón, usando la fórmula

$f_{i c} = \frac{a_{i c} - {m i n}_{i}}{m a x_{i} - m i n_{i}}$

donde, $f_{i c}$ = Valor de índice normalizado para el indicador i y el cantón c, $a_{i c}$ = Valor real del indicador i para el cantón c, ${m i n}_{i}$ = Valor mínimo del indicador i en todos los cantones y ${m a x}_{i}$ = Valor máximo del indicador i en todos los cantones.

Siguiendo la metodología en Fareed et al. (2017 [1]), el IIF se calcula tomando el promedio aritmético de los índices de dimensión $F_{c} = \sum_{i = 1}^{5} f_{i c}$ normalizado para variar entre 0 y 1, donde 0 se refiere al nivel de más baja inclusión financiera en el contexto del subíndice relevante.

Nota: Rio Cuarto, un cantón creado en 2017, fue excluido del análisis por consistencia. Esto da como resultado 81 cantones en total.

Fuente: Banco Central de Costa Rica, Instituto Nacional de Estadística y Censos y Superintendencia General de Entidades Financieras.

Círculo virtuoso entre inclusión financiera y reducción de la pobreza

En Costa Rica las regiones que muestran una mayor inclusión financiera tienden a mostrar mejores resultados de desarrollo humano y menos pobreza (Gráfico 3.7). Estos patrones son similares a los de otros países latinoamericanos, como México, en los que prevalece una mayor inclusión financiera en los estados más ricos (con tasas de pobreza más bajas) (OECD, 2017[3]).

Gráfico 3.7. Los cantones pobres y menos desarrollados tienen menor inclusión financiera

Por otro lado, en Costa Rica la pobreza y la baja riqueza financiera reducen el acceso a los servicios financieros (Gráfico 3.8). Una forma de disminuir el efecto de la pobreza en la inclusión financiera es reducir el costo de estos servicios. Por ejemplo, aumentar la competencia en el sector bancario costarricense podría reducir los márgenes de intermediación de préstamos y el costo de los servicios financieros. Esto debilitaría las barreras a la inclusión financiera, como se observa en los mercados emergentes y los países en desarrollo (Beck, Demirgüç-Kunt and Martinez Peria, 2008[8]). Por lo tanto, Costa Rica podría beneficiarse de un círculo virtuoso de impulsar la inclusión financiera y a la vez reducir la pobreza, que están interrelacionadas y se apoyarían mutuamente (Beck, Demirgüç-Kunt and Levine, 2007[9]).

Gráfico 3.8. Los consumidores costarricenses consideran que los servicios financieros son costosos

% de la población de 15 años o más, 2017

El crédito se distribuye de manera desigual entre los hogares

La desigualdad en la distribución de los créditos de los hogares es alta y ha aumentado recientemente en Costa Rica (Gráfico 3.9). Cuando los consumidores de bajos ingresos tienen menos acceso al crédito, les resulta más difícil enfrentar la volatilidad de sus finanzas personales y mantener un nivel de consumo estable. Un factor que agrava la desigualdad en la distribución del crédito para consumo es la distribución de deuda de tarjetas de crédito entre hogares (Gráfico 3.9). El acceso desigual a las tarjetas de crédito inclina la canasta de consumo de los hogares más pobres hacia bienes y servicios que solo se compran en efectivo. La mayor prevalencia de los gastos de consumo en efectivo eleva la informalidad y hace que el consumo de las personas en situación de pobreza sea más vulnerable a la inflación (Erosa and Ventura, 2002[10]).

Gráfico 3.9. La distribución del crédito entre los hogares muestra una gran desigualdad

La inclusión financiera de microempresarios es baja

La mayoría de las PyMEs tienen acceso a al menos un servicio financiero en Costa Rica. Dentro de las PYME, los microempresarios tienen una menor inclusión financiera que las empresas más grandes, pero con mayor frecuencia tienen cuentas de ahorro y planes de seguro (Gráfico 3.10). Esto muestra que intentan autoasegurarse o buscar un seguro externo.

Gráfico 3.10. Las pequeñas y medianas empresas tienen dificultades para acceder a los servicios financieros

El crédito para las PyMEs es considerablemente más costoso para las empresas más pequeñas

El crédito para las PyMEs corresponde a una mayor proporción del total de préstamos empresariales pendientes en Costa Rica, en relación con países similares como Chile o Colombia. A la vez, en comparación con sus pares regionales, las PyMEs costarricenses pagan un mayor exceso de intereses sobre los préstamos con relación a las empresas grandes (Gráfico 3.11). Una razón que hace que el costo del crédito sea desproporcionadamente alto para las PyMEs en Costa Rica es el uso de tarjetas de crédito para financiar actividades productivas (Cuadro 3.1). Muchos microempresarios operan de manera informal y, por lo tanto, les resulta difícil recibir préstamos empresariales del sistema bancario regulado. Esto los lleva a usar préstamos de consumo en su cuenta personal para financiar actividades comerciales, lo cual es más costoso. El efecto del uso de préstamos de consumo para la actividad productiva sobre el costo del crédito es más pronunciado cuando las PyMEs solicitan préstamos de bancos privados (Cuadro 3.1). Esto limita la disponibilidad de crédito bancario privado para las PyMEs y obstaculiza su potencial de crecimiento.

Gráfico 3.11. El recargo que pagan las PyMEs más pequeñas por intereses es mayor que en los países pares

		2016	2017	2018	2019
Préstamos empresariales vigentes, PyMEs	Miles de millones de CRC	2.553	2.681	2.789	2.712
Préstamos empresariales vigentes, total	Miles de millones de CRC	6.940	7.853	7.830	7.940
Proporción de préstamos vigentes de PyMEs	% del total de préstamos empresariales vigentes	36,8	34,1	35,6	34,2
Préstamos vigentes a corto plazo, PyMEs	Miles de millones de CRC	128	122	98	87
Préstamos vigentes a largo plazo, PyMEs	Miles de millones de CRC	2.425	2.558	2.691	2.625
Proporción de los préstamos a PyMEs a corto plazo	% del total de préstamos a PyMEs	5,0	4,6	3,5	3,2
Tasa de interés, PyMEs	%	20,7	21,7	23,7	24,9
Tasa de interés, empresas grandes	%	13,1	14,8	16,8	18,0
Margen de tasa de interés	Pagado por las PyMEs, puntos porcentuales	7,7	6,9	6,9	6,9
Excluyendo deuda por tarjetas de crédito
Tasa de interés, PyMEs	%	9,8	9,4	10,0	10,4
Tasa de interés, empresas grandes.	%	6,3	5,9	6,1	6,3
Margen de tasa de interés	Pagado por las PyMEs, puntos porcentuales	3,5	3,5	3,9	4,2
Créditos de bancos estatales
Tasa de interés, PyMEs	%	14,5	14,3	15,1	15,4
Tasa de interés, empresas grandes.	%	10,4	10,0	11,5	11,7
Margen de tasa de interés	Pagado por las PyMEs, puntos porcentuales	4,1	4,3	3,6	3,7
Crédito de bancos privados.
Tasa de interés, PyMEs	%	26,0	27,3	29,0	30,1
Tasa de interés, empresas grandes.	%	13,6	15,8	17,8	19,1
Margen de tasa de interés	Pagado por las PyMEs, puntos porcentuales	12,4	11,5	11,2	11,0
Créditos de bancos estatales
Excluyendo deuda por tarjetas de crédito
Tasa de interés, PyMEs	%	9,7	9,2	9,7	9,9
Tasa de interés, empresas grandes.	%	7,4	6,6	7,2	7,6
Margen de tasa de interés	Pagado por las PyMEs, puntos porcentuales	2,3	2,6	2,5	2,3
Crédito de bancos privados.
*Excluyendo deuda por tarjetas de crédito*
Tasa de interés, PyMEs	%	8,5	8,5	9,8	10,3
Tasa de interés, empresas grandes.	%	5,8	5,4	5,5	5,7
Margen de tasa de interés	Pagado por las PyMEs, puntos porcentuales	2,7	3,1	4,2	4,6

Nota: Las definiciones de los indicadores se basan en Financing SMEs and Entrepreneurs 2019, An OECD Scoreboard (2019[11])

Fuente: Banco Central de Costa Rica.

Impulso de la inclusión financiera de los hogares

Abordaje de las brechas de género

En Costa Rica las mujeres están menos incluidas financieramente que los hombres (Gráfico 3.12), en parte debido a la baja participación femenina en el mercado laboral (ver Principales percepciones sobre políticas). Para reducir las brechas de género en el acceso a los servicios financieros es necesario emprender acciones en dos áreas clave: aumentar la digitalización de las finanzas y mejorar la educación financiera de las mujeres.

Las altas tasas de penetración de teléfonos móviles en Costa Rica (Finnovista, 2019[6]) permiten utilizar la digitalización de las finanzas, lo que ayudaría a reducir las brechas de género en la inclusión financiera. La digitalización de las finanzas proporcionaría autonomía a las mujeres en su proceso de toma de decisiones financieras y les permitiría acceder a servicios que son más adecuados para su personalidad y necesidades individuales (OECD, 2018[13]). Reducir la necesidad de viajar a un punto de servicio físico con la ayuda de la digitalización también beneficiaría más a las mujeres asimétricamente, ya que la mayoría de las personas que tienen responsabilidades de cuidado son mujeres. En los países en desarrollo, el uso del dinero móvil es fundamental para reducir la pobreza e impulsar la transición de las mujeres de la agricultura a los sectores minorista o de servicios (Suri and Jack, 2016[14]). Además, el envío de mensajes de texto regulares a los usuarios de teléfonos móviles para recordarles sus objetivos de ahorro contribuyó al aumento de los ahorros en Bolivia, Perú y Filipinas (Georgieva, 2018[15]).

La educación financiera de las mujeres también podría mejorarse para reducir las brechas de género en la inclusión financiera: un índice de educación financiera publicado recientemente por el Banco Central revela que la educación financiera de las mujeres está por debajo de la de los hombres en Costa Rica (BCCR, 2018[16])). La experiencia de Sudáfrica muestra que la integración de mensajes sobre educación financiera en los principales medios de entretenimiento aumenta el nivel de educación financiera de los espectadores y los induce a buscar fuentes de crédito formales para uso productivo (Berg and Zia, 2017[17]). El uso efectivo de las redes sociales aumentaría aún más estos beneficios. Enseñar educación financiera a los estudiantes al comienzo de su vida escolar y contratar a mujeres formadoras mejoraría la educación financiera sobre una base equitativa de género (OECD, 2013[18]).

Gráfico 3.12. Existen grandes brechas de género en la inclusión financiera

% de la población de 15 años o más, 2017

Garantía de la seguridad financiera de las minorías vulnerables

El acceso de las minorías vulnerables a la financiación es inferior al del ciudadano costarricense promedio (Gráfico 3.12 y Gráfico 3.13). La exclusión financiera completa es común especialmente entre las poblaciones indígenas que provienen de diferentes orígenes étnicos (Gráfico 3.14). Además, aquellos que apenas están vinculados con el sistema financiero poseen más que todo cuentas de ahorro propias, que son de bajo costo pero tienen un bajo nivel de funcionalidad. Esto hace que abordar la volatilidad de las finanzas personales sea sumamente difícil para las minorías vulnerables y crea trampas de pobreza para estas.

Gráfico 3.13. Los grupos prioritarios dependen principalmente de cuentas de ahorro

%, 2016

Gráfico 3.14. Las poblaciones indígenas sufren una grave exclusión financiera

% de la población total que utiliza al menos un servicio financiero, 2016

Mantener mejores resultados de desarrollo humano de las poblaciones indígenas también ha sido un desafío en países de la OCDE como Australia, Canadá, México, Nueva Zelanda y los Estados Unidos. La falta de garantías, menos historial crediticio, asimetría de información y la discriminación se encuentran entre las principales imperfecciones financieras que enfrentan estas poblaciones. En Costa Rica, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), ha trasladado recientemente más de 14 mil cuentas prepago de beneficiarios bajo el programa Avancemos (el programa de transferencias monetarias condicionales más grande) a cuentas de tarjetas de débito. Cubrir a más grupos indígenas en estos programas puede contribuir a aumentar la penetración de las cuentas de ahorro entre las comunidades, como la Bribri, en la que la exclusión financiera completa es muy alta.

Los países de la OCDE implementaron programas de microcrédito y amplias facilidades de crédito con el apoyo de los gobiernos para impulsar el acceso de las poblaciones indígenas al crédito (OECD, 2019[19]). Sin embargo, las mejoras permanentes en la capacidad financiera de las poblaciones indígenas solo pueden lograrse si se les brinda a los pueblos indígenas la oportunidad de encontrar sus propias soluciones de forma autónoma (Recuadro 3.2). Ayudar a las poblaciones indígenas a construir sus propias redes bancarias facilitaría a estos grupos reducir las asimetrías de información, agrupar sus recursos y gestionar los riesgos financieros (OECD, 2019[19]).

Recuadro 3.2. Impulso de la inclusión financiera de los indígenas

El Banco de Desarrollo Empresarial de Canadá (Business Development Bank of Canada), una entidad financiera respaldada por el gobierno para ofrecer crédito a las PyMEs, otorga préstamos a empresas indígenas existentes hasta CAD 250 000. El límite de crédito para nuevas empresas indígenas es de CAD 150 000. Estos préstamos financian la compra de activos, derechos de franquicia, costos iniciales, requisitos de exportación y requisitos de capital de trabajo.
Indigenous Business Australia proporciona préstamos que varían entre AUD 10 000 y AUD 5 000 000 a empresarios indígenas. Estos préstamos pueden utilizarse para financiar los requisitos de capital de trabajo, la compra de negocios existentes, planta y equipo y activos comerciales. Los préstamos también incluyen períodos temporales sin pago de intereses y calendarios de pago flexibles que toman en cuenta los factores estacionales. Los préstamos más grandes se utilizan para comprar equipo, que es un requisito previo para la contratación pública en algunos casos.
En Estados Unidos se estableció el Community Development Finance Institution Fund en 1994. Este fondo apoya el Programa para Instituciones Financieras para el Desarrollo Comunitario de los Indígenas Americanos (Native American Community Development Finance Institution Programme), que brinda asistencia financiera, asistencia técnica y apoyo para el desarrollo de capacidades a las comunidades indígenas. Actualmente hay más de 70 instituciones financieras indígenas locales en los Estados Unidos.
Las instituciones financieras indígenas se establecieron en Canadá en la década de 1980 y las poblaciones indígenas son sus propietarias y las dirigen. Estas instituciones financieras locales apoyaron a 500 empresas nuevas y 750 empresas existentes en promedio y ayudaron a crear o mantener 4 000 empleos a tiempo completo en los últimos cinco años.

Fuente: OECD Rural Policy Reviews; Linking Indigenous Communities with Regional Development (OECD, 2019[19]).

Abordaje del endeudamiento excesivo de los hogares

Aunque muchos hogares no pueden obtener ningún crédito (Gráfico 3.9), algunos de los hogares costarricenses que tienen acceso al sistema financiero se encuentran en riesgo de endeudamiento excesivo (Gráfico 3.15), especialmente cuando solicitan una gran cantidad de dinero mediante préstamos de consumo. La Encuesta Financiera de Hogares realizada por el Banco Central revela que casi la mitad de los costarricenses no tienen ahorros (Gráfico 3.15). Además, la última Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos mostró que alrededor del 68,9% de los hogares costarricenses están endeudados (INEC, 2018[20]).

Los propietarios de PyMEs que operan en la informalidad algunas veces financian su actividad utilizando préstamos con tarjetas de crédito, que no requieren garantías reales y tienen tasas de interés muy altas (Cuadro 3.1). No mantener separadas las finanzas empresariales y personales crea un efecto de bola de nieve en el endeudamiento de los consumidores y pone en peligro la seguridad financiera de los hogares, cuando la costosa deuda por tarjetas de crédito se refinancia. El endeudamiento excesivo de los hogares que se genera obstaculiza la confianza del consumidor y, por lo tanto, el gasto del consumidor, lo cual socava el impulso de la demanda agregada.

Gráfico 3.15. El endeudamiento de los hogares ha aumentado rápidamente

Para solucionar el problema del sobreendeudamiento, en octubre de 2019 el gobierno lanzó un programa de canje de deuda: Creación del Programa de Créditos de Salvamento. La iniciativa instruye al Banco Popular y a los dos bancos estatales, el Banco Nacional y el Banco de Costa Rica, a emitir préstamos refinanciados que proporcionarían alivio de la deuda a los hogares. Los préstamos refinanciados tienen tasas de interés reducidas y períodos de pago más largos. Los beneficiarios del programa prometen al menos el 40% de su salario estable como garantía, y no pueden solicitar préstamos nuevos hasta que hayan pagado la mitad de su saldo reducido. También deberán inscribirse en un programa de educación financiera patrocinado por el gobierno durante los tres años siguientes a la recepción del préstamo refinanciado. Los tres bancos anunciaron su versión del programa para fines de 2019.

Las autoridades consideran la fijación de límites en las tasas de interés como otra medida para frenar el endeudamiento excesivo de los hogares costarricenses. Los límites de las tasas de interés serán establecidos por el Comité de Asuntos Tributarios, el Banco Central y la Superintendencia General de Entidades Financieras. Las discusiones finales condujeron a una tasa de aproximadamente 3 veces la tasa promedio de préstamos que prevalece en el sistema financiero nacional. La metodología de la Superintendencia General toma en cuenta el costo de la intermediación financiera, la liquidez, los gastos administrativos promedio de todas las entidades financieras y el riesgo esperado de pérdidas en más de 1 millón de operaciones crediticias que se realizaron entre 2014 y 2018.

Los límites máximos de las tasas de interés no son efectivos para brindar alivio de la deuda a los prestatarios sobreendeudados (Zinman, 2010[21]). En particular, la fijación de límites estrictos limita a los prestatarios de bajos ingresos debido a su falta de solvencia y los dirigen hacia los mercados informales de crédito. La experiencia chilena reciente muestra que los límites máximos de tasas de interés similares a los discutidos en Costa Rica excluyeron a alrededor del 10% de los prestatarios del mercado crediticio (Madeira, 2019[22]). Además, las personas a quienes se les raciona el crédito generalmente pertenecen a grupos más vulnerables: los jóvenes, los menos educados y las personas en condición de pobreza. Las mejores prácticas internacionales sugieren soluciones estructurales de largo plazo para la acumulación de deuda. Estos incluyen mejorar la competencia en el sector financiero, fortalecer los esquemas de protección al consumidor (Recuadro 3.3), mejorar la educación financiera y fortalecer las oficinas de registro de créditos (Maimbo and Gallegos, 2014[23]).

Recuadro 3.3. Proteger a los consumidores financieros es esencial para una inclusión financiera significativa

Los esfuerzos para impulsar la inclusión financiera de los hogares y aumentar el acceso al crédito deben ir acompañados de un nivel apropiado de protección financiera para el consumidor, con el fin de garantizar que los prestatarios sean tratados de manera justa, que se reduzcan los riesgos de mala conducta y las prácticas de explotación y, en general, que se reduzca la probabilidad de problemas de reembolso provocados por un sobreendeudamiento. En 2019, la OCDE implementó una versión actualizada de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Protección del Consumidor en el Campo del Crédito al Consumidor (OECD, 2019[24]). La Recomendación actualizada establece un marco de medidas recomendadas para apoyar la protección de los prestatarios y promover buenos resultados en las transacciones de crédito. Algunas de las medidas establecidas en la Recomendación se refieren a:

Divulgación de términos y condiciones clave en la información contractual y precontractual de manera clara, precisa y no engañosa.
Préstamos responsables, incluyendo la evaluación de la capacidad del consumidor para cumplir con sus obligaciones de pago.
Trato de los consumidores que pueden ser vulnerables o que experimentan dificultades financieras, dentro de una conducta responsable relacionada con el cobro de deudas.
Promover la educación financiera y la concientización sobre los derechos y responsabilidades relacionados con el crédito, incluyendo donde buscar ayuda con problemas de deudas.

Fuente: Recomendación del Consejo de la OCDE sobre protección al consumidor en el ámbito del crédito al consumo (OECD, 2019[24]).

Promoción de la educación financiera para prevenir la acumulación excesiva de deudas

Mejorar la educación financiera de los hogares puede ayudar a prevenir la acumulación de grandes deudas de los consumidores (Gráfico 3.16), ya que la educación financiera deficiente se asocia positivamente con el uso de productos de crédito costosos por parte de los consumidores (Gathergood, 2012[25]). Los resultados basados en encuestas preparados por el Banco Central revelan que la educación financiera es baja en Costa Rica (BCCR, 2018[16]): una evaluación que tenía como objetivo explorar la comprensión de los participantes de conceptos financieros básicos como la rentabilidad de las acciones, la inflación, las tasas de interés y el tipo de cambio resultó en que casi la mitad de los participantes de la encuesta respondieron incorrectamente todas las preguntas de la prueba. Por lo tanto, enseñar a los consumidores cómo tomar las decisiones correctas con respecto al endeudamiento surge como una prioridad clave para evitar préstamos excesivos en Costa Rica.

Mejorar la educación financiera de los costarricenses también impulsaría su inclusión financiera. Por ejemplo, muchos consumidores piensan que comprar una póliza de seguro es similar al gasto o ahorro de consumo (Gráfico 3.16), lo que explica en parte la baja penetración de los seguros en Costa Rica (Gráfico 3.2). La evidencia entre países también muestra que las personas que habían elegido recientemente un producto financiero en general tienen una mayor educación financiera (Atkinson and Messy, 2013[26]).

Gráfico 3.16. Los niveles de la educación financiera son bajos

El Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) implementó la Estrategia Nacional de Educación Financiera en enero de 2019, previendo colaboraciones con entidades financieras para mejorar los resultados de la educación financiera en Costa Rica (Recuadro 3.4). Recientemente el MEIC y el Banco Nacional de Costa Rica acordaron emprender un programa de capacitación en gestión financiera dentro de esta iniciativa. El objetivo del programa es llegar a cubrir a 250 000 personas para 2020, e implica la provisión de material, la creación de planes de estudio y la logística de capacitación por parte de entidades financieras bajo la supervisión del ministerio.

Recuadro 3.4. Estrategia Nacional de Educación Financiera de Costa Rica

El 30 de enero de 2019 el Gobierno de Costa Rica emitió el Decreto Ejecutivo No. 41546-MP-MEIC (PGR, 2019[4]), que proporciona la base legal para la Estrategia Nacional de Educación Financiera.

Dentro de la estrategia, los objetivos de política son los siguientes:

Mejorar la capacidad de los ciudadanos para aplicar conceptos financieros básicos.
Aumentar la comprensión de los ciudadanos sobre el efecto de los principales indicadores macroeconómicos en el bienestar de las personas.
Implementar acciones que ayuden a la población a tomar decisiones financieras más autónomas y conscientes.
Promover programas sectoriales en coordinación con socios estratégicos.
El público objetivo de la Estrategia incluye niños, jóvenes, funcionarios públicos, mujeres, PyMEs, adultos mayores y poblaciones vulnerables.
Los temas educativos de la Estrategia se centran en las siguientes áreas:
Presupuestos y finanzas personales
Prevención del sobreendeudamiento
Ahorro, autocontrol y comportamiento de consumo
Uso adecuado y responsable de tarjetas de crédito y préstamos
Evitar el uso incorrecto del crédito al consumo en actividades empresariales

Nota: El grupo de trabajo que se estableció para definir la Estrategia Nacional de Educación Financiera de Costa Rica incluye al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, el Ministerio de Educación Pública, el Ministerio de Cultura y Juventud, el Banco Central, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, el Consejo Nacional de Rectores, la Dirección General del Servicio Civil, el Instituto Nacional de Aprendizaje, el Instituto Nacional de la Mujer, las superintendencias del sector financiero y dos representantes de las cámaras y asociaciones del sector financiero.

Fuente: Ministerio de Economía, Industria y Comercio de Costa Rica.

La estrategia de educación financiera en Costa Rica puede complementarse con una Educación Financiera más Inteligente, que destaque el impacto de nociones sobre teoría del comportamiento en la mejora de la educación financiera de las personas (Recuadro 3.5). Por ejemplo, el acceso a una cuenta de ahorro o producto de crédito puede combinarse con la matrícula en un programa de educación financiera; pueden usarse diapositivas y gráficos en los sitios web de los prestamistas, lo que permitiría informar fácilmente a los prestatarios sobre sus futuros perfiles de pago de deudas; y los consumidores pueden recibir consejos prácticos, que les recuerdan que apaguen las notificaciones periódicas del mercadeo financiero o que cancelen las suscripciones que los inducirían a comprar bienes o servicios a crédito.

Recuadro 3.5. Educación Financiera más Inteligente

La OCDE y la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO, por sus siglas en inglés) identifican los principales pilares de la Educación Financiera más Inteligente, enfocándose en nociones sobre teoría del comportamiento para lograr una mejor educación financiera y compilar buenas prácticas internacionales:

Hacer que el contenido educativo que se brinde sea focalizado, directo y simple de entender. El Plan Nacional de Educación Financiera de Perú incluye reglas simples y mensajes cortos como “¿Debo comprarlo?” o “¿Puedes prestarme dinero?” entre los materiales de educación financiera.
Hacer que los programas de educación financiera sean lo más personalizados posible. La Comisión de Bolsa y Valores de Brasil desarrolló series educativas sobre sesgos de comportamiento que afectan las inversiones, el ahorro y el consumo.
Diseñar programas que ayuden a las personas a tomar medidas. La Autoridad de Servicios Financieros de Dinamarca diseñó “El juego de la banca”, que se ejecuta en un teléfono inteligente y ayuda a mejorar la comprensión de los consumidores sobre negociaciones con bancos y mercados financieros en general.
Uso de medios digitales para facilitar la aplicación de nociones de teoría del comportamiento. La Comisión Australiana de Valores e Inversiones diseñó la “Caja de herramientas de asesoramiento financiero MoneySmart”, una herramienta en línea que adopta un enfoque paso a paso para mejorar la comprensión de los consumidores cuando se les brinda asesoramiento profesional en finanzas.

Fuente: OECD, Smarter financial education: key lessons from behavioural insights for financial literacy initiatives (OECD, 2019[27]).

Impulso de la inclusión financiera de las PYME

Aumento de la penetración de seguros en el sector agrícola

En Costa Rica las PyMEs que operan en el sector agrícola están menos incluidas financieramente (Gráfico 3.17). En particular, muchos agricultores no cuentan con cobertura de seguro lo cual es preocupante ya que la producción agrícola está sujeta constantemente al riesgo climático. Un factor que limita la oferta de seguros en el sector agrícola es la falta de herramientas prácticas para las aseguradoras, que podrían usarse para medir el desempeño de los agricultores. Esto crea dificultades en el diseño de contratos de seguro y limita la prevalencia de los seguros (Karlan and Morduch, 2010[28]). La Superintendencia General de Seguros identificó la oferta limitada de seguros en el sector agrícola y actualmente está realizando estudios técnicos para explorar la capacidad de las compañías costarricenses de seguros para proporcionar productos a los agricultores.

Algunas veces a los agricultores también les resulta difícil ver el beneficio de comprar un seguro cuando sus mediciones climáticas locales con frecuencia se desvían de las de un punto de referencia, como una estación meteorológica. Esto dificulta que los productores agrícolas relacionen la prima del seguro que pagarían con la gravedad del riesgo climático, lo cual reduce su demanda de pólizas de seguro (Giné, Townsend and Vickery, 2008[29]).

Gráfico 3.17. La inclusión financiera de las PyMEs agrícolas es baja

Por lo tanto, hay oportunidades para aumentar la penetración de seguros en el sector agrícola en Costa Rica. Un paso inicial puede implicar aprender de la experiencia de Argentina, en la que la penetración de seguros cubre más del 50% de todas las tierras agrícolas (OECD, 2019[30]). Además del dinamismo del sector, un facilitador importante de los mercados de seguros desarrollados en Argentina es la ausencia de intervención del gobierno en la provisión de seguros, lo cual permitió el desarrollo de iniciativas del sector privado. Por ejemplo, la Ley de Emergencia Agropecuaria tiene fondos limitados, lo cual evita la exclusión de los instrumentos del mercado mediante la asistencia para desastres.

Las Revisiones sobre Alimentos y Agricultura de la OCDE (Food and Agricultural Reviews) recomiendan el uso de tecnologías digitales para reducir el costo administrativo de los seguros, mejorar el procesamiento de información meteorológica, de sensores y satelitales, y aumentar aún más la penetración de los seguros (OECD, 2019[30]). Con ese fin, las aseguradoras pueden usar las aplicaciones móviles para medir el rendimiento productivo de los agricultores y, al mismo tiempo, lograr una mejor comprensión de los riesgos relacionados con el clima.

Abordaje de la falta de demanda de crédito por parte de microempresarios

Los microempresarios representan el 29% del empleo nacional en Costa Rica, que es inferior al promedio regional del 41% en Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Uruguay (OECD/CAF, 2019[31]). La mayoría de los microempresarios no están inscritos en el registro nacional y no cuentan con registros contables oficiales (BCCR, 2018[16]). Por lo tanto, los microempresarios enfrentan dificultades para tener acceso a financiamiento formal ya que operan bajo una alta informalidad.

Por ejemplo, la falta de confianza en las posibilidades de obtener crédito o los altos costos de los préstamos crean un problema de que muchos empresarios son “prestatarios desanimados” (una cuarta parte de todas las PyMEs) en Costa Rica (Gráfico 3.18). La información bancaria incompleta sobre las empresas prestatarias y los mayores costos de solicitud de préstamos hacen que el problema de los prestatarios desanimados sea más grave (Kon and Storey, 2003[32]). Por lo tanto, reducir los cargos por solicitud de préstamos puede inducir a los prestatarios desanimados a solicitar créditos.

Las PyMEs desanimadas que se refieren especialmente a los altos costos de los préstamos son menos transparentes (Gama, Duarte and Esperança, 2017[33]). En consecuencia, una prioridad clave es aumentar la efectividad y el alcance del registro de créditos. Según los Indicadores Doing Business del Banco Mundial, el registro de créditos en Costa Rica cubría solo el 35% de la población adulta en 2019. El índice de cobertura fue del 50% en Chile y del 79% en Brasil. En parte, esto está relacionado con el hecho de que en Costa Rica los créditos otorgados por entidades no supervisadas no están cubierto por el registro y las actividades crediticias de esas entidades han aumentado de manera importante. Fortalecer el sistema de registro de créditos puede minimizar las asimetrías de información entre prestatarios y prestamistas y reducir las tasas de interés. Esto permitiría que los microempresarios que anteriormente encontraban que los préstamos eran costosos, soliciten créditos.

Gráfico 3.18. Los microempresarios están desanimados a solicitar préstamos

En Costa Rica el otorgamiento de créditos de bancos privados a microempresarios es limitada (Gráfico 3.19). Esto se debe a que las tasas de interés que los bancos privados cobran a las PyMEs son más altas (Cuadro 3.1). La eliminación gradual de las asimetrías regulatorias entre los bancos públicos y privados (Loría and Martínez, 2018[34]) y Principales percepciones sobre políticas) ayudaría a reducir las tasas de interés excesivas que cobran los bancos privados. Esto hará que los créditos de bancos privados sean más accesibles para los microempresarios.

Los microempresarios también toman préstamos de fuentes informales que pagan tasas de interés no reguladas y excesivamente altas (INEC, 2019[35]). El acceso al crédito bancario formal es esencial para la expansión de las empresas en los países de mercados emergentes (Ayyagari, Demirgüç-Kunt and Maksimovic, 2010[36]). El costo de formalizarse puede disminuirse reduciendo los altos cargos que se pagan para registrar una empresa (Capítulo 2). Además, los programas de microcrédito pueden utilizarse para promover la formalización de los microempresarios (Straub, 2005[37]).

Gráfico 3.19. A las PyMEs más pequeñas les cuesta solicitar préstamos a bancos privados

Según los Indicadores Doing Business del Banco Mundial, los procedimientos de quiebra toman más tiempo, producen tasas de recuperación de la deuda más bajas y son más costosos en Costa Rica, en comparación con el promedio de la OCDE. Costa Rica también obtiene un puntaje de 3 (de 10) en la fortaleza del índice de derechos legales, que es más bajo que sus pares regionales como Chile y México, que tienen un puntaje de 6. Estas barreras hacen que el marco general de garantías sea menos efectivo e induce a los acreedores a exigir montos de garantía que pueden llegar al 250% de los préstamos solicitados (Flamini et al., 2016[38]). Como resultado, la mayoría de los microempresarios que no pudieron obtener un crédito se refieren a la falta de garantías como la razón principal (INEC, 2019[35]).

Recientemente se presentó ante la Asamblea Legislativa un proyecto de ley que reforma las prácticas de quiebra. La ley propuesta tiene como objetivo agilizar los procedimientos de insolvencia acortando los períodos iniciales de apelación, permitiendo la liquidación anticipada de activos y eliminando las subastas judiciales. Estas medidas reducirían tanto la duración como el costo de los procedimientos de quiebra y aumentarían las tasas de recuperación de la deuda, lo que haría más efectivo el marco de garantía. Un mejor registro de la propiedad, legislación mejorada de transacciones garantizadas y un marco para casos de quiebra más robusto reducirían las razones de garantía a préstamo, y permitirían a los bancos aumentar los préstamos a microempresarios y poblaciones vulnerables, especialmente en el sector agrícola.

Impulso de la oferta y alcance de los créditos de banca para el desarrollo

El Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD) tiene como objetivo financiar a las PyMEs y los agricultores considerando su perfil de riesgo y la conformidad de los proyectos con los objetivos de desarrollo de Costa Rica. El SBD también brinda servicios a los beneficiarios para apoyar las actividades empresariales y la innovación (Recuadro 3.6). Un objetivo clave del sistema es ayudar a los beneficiarios no bancarizados a desarrollar antecedentes financieros e historial crediticio. Con ese fin, el SBD otorga garantías a las PyMEs para solicitudes de crédito y contribuye al desarrollo de un mecanismo de calificación crediticia para los beneficiarios en colaboración con la Superintendencia General.

Recuadro 3.6. Promoción de actividades emprendedoras e innovación en Costa Rica

Casi todos los programas administrados por el SBD se ejecutan a través de terceros o entidades acreditadas. Los servicios que brinda el SBD en el área de emprendimientos e innovación se pueden resumir de la siguiente manera:

Promoción de una cultura de innovación y emprendimiento. El SBD ofrece patrocinios para actividades de promoción, incluyendo concursos de emprendimiento nacionales o internacionales y conferencias con expositores del más alto nivel.
Formación empresarial. En 2019 se aprobó e implementó el Programa de Innovación y Emprendimiento Asociativo. Este programa tiene como objetivo brindar capacitación empresarial a emprendedores fuera del área metropolitana de San José, para contribuir a aumentar sus capacidades de incubación y aceleración.
Servicios de desarrollo empresarial. El SBD apoya el programa Descubre, que es una iniciativa dirigida por el Ministerio de Comercio Exterior, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER), e incluye la participación del sector privado y las universidades. El programa Descubre tiene como objetivo aumentar la productividad de la agricultura y la pesca descubriendo productos y mercados nuevos, y eliminando las barreras al comercio. Otro ejemplo es el Programa de Apoyo Empresarial de Coocique, en el cual el SBD brindó consultoría empresarial general a más de 80 PyMEs que están en la cartera de créditos del programa.
Apoyo orientado a la demanda. Durante el período 2018-2019, el SBD financió a cuatro participantes del programa de innovación, “The Blueprint”, administrado por PROCOMER, en el que una empresa internacional ofreció un desafío de innovación para que fuera resuelto por las PyMEs costarricenses. El objetivo de estos programas es vincular a las PyMEs nacionales con las cadenas de suministro mundiales.
Financiamiento de capital semilla. El SBD proporciona capital semilla colaborando con instituciones académicas para ayudar a empresas emergentes en forma de subvenciones o préstamos blandos que tienen tasas de interés inferiores a las del mercado. Hasta ahora, el financiamiento de capital semilla se dirigió a proyectos dinámicos de emprendimiento con el objetivo de promover tasas de crecimiento rápidas para las nuevas empresas y brindó apoyo a programas de emprendimiento rural

Fuente: Sistema de Banca para el Desarrollo

El SBD está integrado por tres pilares principales: activos de fideicomisos y transferencias directas del presupuesto público (Fondo Nacional para el Desarrollo, FONADE); 5% de las ganancias netas anuales de los bancos estatales (Fondo de Financiamiento para el Desarrollo, FOFIDE); y el 17% de los depósitos a la vista recaudados por los bancos privados (Fondo de Créditos para el Desarrollo, FCD), que se otorgan a los bancos estatales a manera de préstamo. Los bancos privados pueden evitar otorgar este préstamo si instalan cuatro sucursales fuera del área metropolitana de San José y mantienen el 10% de sus depósitos a la vista canalizados directamente a las PyMEs en programas especiales de préstamos con tasas de interés preferenciales (Loría and Martínez, 2018[34]).

Después de la aprobación y la implementación plena de la Ley 8634 del Sistema de Banca para el Desarrollo, la cartera de crédito nominal del SBD creció rápidamente entre 2016-2019 (PGR, 2014[39]). Sin embargo, el 30% de los fondos prestables del SBD no se han prestado, lo que en parte hace que el crédito del SBD se estanque en alrededor de 0,5% del PIB (Gráfico 3.20). Dado que la tasa de morosidad promedio de la cartera de crédito del SBD ha sido inferior al 3% y el crédito del SBD ha sido más asequible que los préstamos de bancos comerciales (Gráfico 3.20), aumentar el crédito del SBD a las PyMEs mejoraría las condiciones financieras de estas empresas sin crear inestabilidad financiera.

Gráfico 3.20. Es posible aumentar el crédito de la banca para el desarrollo y aliviar las condiciones financieras de las PyMEs

Otra forma de utilizar los créditos del SBD a plena capacidad es fortaleciendo las sinergias entre las PyMEs y los bancos privados (OECD et al., 2019[40]). El uso de bancos privados como puntos de contacto explícitos para las solicitudes de crédito para el desarrollo respaldaría los incentivos para que los bancos privados reduzcan sus contribuciones obligatorias al SBD y aumenten el acceso de las PyMEs al crédito a un costo menor. El fortalecimiento de la asociación con PROCOMER y la creación de asociaciones con la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE) contribuirían a los esfuerzos del SBD para vincular las PyMEs nacionales con las cadenas de suministro mundiales. También hay un amplio espacio para utilizar los medios de comunicación convencionales de manera más efectiva con el fin de difundir información entre los prestatarios sobre el SBD: más de la mitad de los microempresarios (INEC, 2019[35]) y alrededor de un tercio de todas las PyMEs (BCCR, 2018[16]) nunca han oído hablar del Sistema de Banca para el Desarrollo. Entre los prestatarios que conocen el SBD, la noticia surge como el medio de información más citado.

Adopción de empresas fintech para impulsar la inclusión financiera

Las empresas fintech podrían ayudar a que el sistema financiero sea más eficiente

En Costa Rica tanto la banca digital (Gráfico 3.3) como el sistema de pagos electrónicos son de alta calidad. El Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (SINPE) transfiere fondos denominados en colones, dólares y euros de manera conveniente y sin interrupciones. El SINPE también ha actuado como intermediario en una cantidad cada vez mayor de transacciones bancarias digitales y móviles en la última década (Gráfico 3.21). Como resultado, Costa Rica ocupa el tercer lugar entre Brasil, Honduras, Guatemala, Perú, Bolivia, Argentina, Colombia y Uruguay en la relación valor-PIB de transacciones brutas de liquidación en tiempo real (World Bank, 2018[41]).

No obstante, hay bastantes oportunidades para aprovechar al máximo el sistema de pagos electrónicos en Costa Rica. Por ejemplo, Costa Rica ocupa el puesto 37 entre 73 países en la clasificación de adopción de pagos electrónicos del gobierno de 2018 hecha por la Economist Intelligence Unit (The Economist, 2018[42]). Esta evaluación refleja la capacidad del gobierno de recibir (enviar) pagos electrónicos de (a) sus ciudadanos y las empresas de un país. La mayor disponibilidad de transferencias electrónicas entre el gobierno y el sector privado reduciría los costos tanto para los consumidores como para las empresas y aumentaría la productividad.

Gráfico 3.21. El sistema de pagos permite realizar una cantidad creciente de transacciones digitales y móviles

La adopción de las nuevas empresas fintech permitiría incrementar los resultados de inclusión financiera en Costa Rica. Dado el uso generalizado de los teléfonos móviles, las nuevas empresas fintech podrían promover fácilmente el uso del dinero móvil en los distritos que se quedan rezagados en la inclusión financiera. Esto contribuiría a reducir tanto las disparidades regionales (Gráfico 3.6) como las brechas de género (Gráfico 3.12) y fortalecería el desarrollo (Beck et al., 2018[43]). La evidencia de los países del sur de Asia indica que los beneficios de una mayor inclusión financiera por medio de mejores finanzas digitales pueden aumentar el PIB regional entre 2% y 6% y los ingresos de las personas en condición de pobreza entre 10% y 30% (Asian Development Bank, 2017[44]). La penetración de las empresas fintech también puede aumentar la competencia en el sistema financiero. Una mejor competencia en los mercados financieros reduciría los márgenes de intermediación (Gráfico 3.4) y los costos de transacción, lo que resultaría en un mayor bienestar de los consumidores.

Aliviar la carga regulatoria facilitaría el crecimiento de la industria fintech

La falta de acceso directo y pleno al sistema de pagos electrónicos se cita como la principal barrera regulatoria para la entrada de fintech en Costa Rica. Además, ha habido un diálogo deficiente o nulo entre los reguladores y la industria (Finnovista, 2019[6]). Los reguladores reconocen que las empresas fintech tienen que integrarse al sistema de pagos y, con ese fin, han iniciado una agenda para hacer que las regulaciones sean más compatibles con el ecosistema de las empresas fintech (Cuadro 3.7). Sin embargo, también argumentan que la penetración de empresas fintech promovería principalmente la eficiencia del sistema bancario, en lugar de elevar el nivel de inclusión financiera. Mejorar la comunicación entre los reguladores y los participantes de la industria contribuiría a cerrar las brechas entre el ecosistema fintech en Costa Rica y sus pares regionales (Gráfico 3.5).

Recuadro 3.7. Iniciativas recientes para promover a las empresas fintech en Costa Rica

El Banco Central, la Superintendencia General de Entidades Financieras y la Superintendencia General de Valores han estado dialogando en los últimos dos años para definir la hoja de ruta para mejorar la integración de las empresas fintech al sistema financiero costarricense.

La Junta Directiva del Banco Central aprobó la integración parcial de las empresas fintech al sistema nacional de pagos a partir de mayo de 2018. Actualmente, las empresas fintech solo pueden operar en las áreas de transferencia de fondos a terceros, compensación crediticia directa, débito en tiempo real, compensación de débito directo, SINPE Móvil, recuperación de fondos y autorización automática de débitos. Sin embargo, cualquier servicio de transferencia que brinde una empresa fintech debe asociarse con una cuenta bancaria por razones de protección al consumidor.
Hasta el momento, 6 empresas fintech de 65 solicitantes han recibido permiso para tener acceso al sistema de pagos con el fin de operar en las áreas definidas por la nueva regulación.
En abril de 2019, la Superintendencia General de Valores se unió al lanzamiento del proyecto regional “Hacia la Convergencia Regulatoria para el Ecosistema Regional Fintech” liderado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
En abril de 2019, el Banco Central y el FMI celebraron conjuntamente el seminario internacional “Equilibrio de las oportunidades y los riesgos de fintech, implementando la Agenda Fintech de Bali”.
Los miembros del grupo conjunto para fintech del Banco Central y las superintendencias ya comenzaron a desarrollar capacidades. Un funcionario del Banco Central se matriculó en el programa en línea “Fintech e Innovación Regulatoria” del Instituto del Banco Asiático de Desarrollo y la Universidad de Cambridge”.
El estudio de caso, “Perspectiva general del caso costarricense y la experiencia con la identificación de empresas fintech” fue enviado al Banco de Pagos Internacionales (BIS) para su publicación en un próximo informe sobre fintech.
El Banco Central participó en el Foro Global sobre Políticas Blockchain de la OCDE 2019 en septiembre de 2019.
En octubre de 2019 el Banco Central organizó una conferencia internacional sobre las implicaciones de las empresas fintech para la banca central. Entre los participantes de la reunión hubo representantes de bancos centrales internacionales, funcionarios de organizaciones internacionales, académicos y representantes del sector privado de asociaciones regionales de fintech.
Hasta diciembre de 2019 el Banco Central ha organizado sesiones informativas para 59 empresas fintech, sobre los requisitos de TI para conectarse al sistema de pagos y las regulaciones que lo rigen.
En febrero de 2020, el Banco Central recibió asistencia técnica del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), con la participación de expertos de los bancos centrales de Chile, España y México. Estos expertos compartieron sus experiencias sobre la interacción entre la industria fintech, los reguladores y los bancos centrales.

Fuente: Banco Central de Costa Rica

Las consideraciones sobre la gestión de riesgos legales, financieros y operativos constituyen partes fundamentales de las regulaciones onerosas en la industria fintech. En particular, se espera que las empresas nuevas cumplan con las leyes relacionadas con lavado de dinero y protección de datos, las regulaciones del sistema de pagos y los requisitos de registro establecidos por la Superintendencia General de Entidades Financieras. También están obligados a demostrar la capacidad de administrar de manera sostenible la cuenta de fondos electrónicos dentro del Banco Central y cumplir con los requisitos técnicos. La introducción de entornos de prueba (sandboxes) reglamentarios permitiría a las nuevas empresas fintech en Costa Rica probar sus productos temporalmente, sin tener que cumplir con todos los requisitos reglamentarios. El Reino Unido y Singapur, que ocupan un lugar muy alto en la competitividad global, utilizaron entornos de prueba de manera efectiva (Recuadro 3.8), (WEF, 2019[45]).

Recuadro 3.8. Entornos regulatorios de prueba (sandboxes) en fintech

Los entornos de prueba ofrecen exenciones regulatorias y flexibilidad para las empresas y les permiten probar modelos nuevos de negocio con requisitos reglamentarios menos estrictos (OECD, 2018[46]). Con frecuencia, los entornos de prueba garantizan objetivos reglamentarios fundamentales, y lo que es más importante, incluyendo la protección del consumidor, y generalmente son administrados por las autoridades correspondientes, caso por caso. En Australia, Singapur y el Reino Unido, los entornos de prueba en la industria fintech incluían salvaguardas (He et al., 2017[47]) en forma de

Límites en la cantidad de clientes, el valor de transacción o la duración,
Requisitos de informes adicionales y monitoreo más cercano,
Medidas adicionales de protección al consumidor, tales como arreglos para compensar a los consumidores y resolución de conflictos,
Mecanismos de gestión de riesgos para evitar ataques cibernéticos o interrupciones del sistema.
Definición de regulaciones específicas que las empresas deben cumplir en todo momento.

Después de garantizar que se habían incorporado todos los tipos de salvaguardas mencionadas anteriormente en los entornos de prueba, en Australia se relajaron los requisitos de licencia; en Singapur se relajaron las regulaciones y, además de estos beneficios para las nuevas empresas participantes no autorizadas o sin licencia, en el Reino Unido se proporcionaron aclaraciones explícitas sobre las expectativas reglamentarias. En Canadá, Hong Kong SAR y Malasia, las regulaciones se relajaron y se implementaron medidas adicionales de protección al consumidor o de mitigación de riesgos. Los participantes del ejercicio en entornos de prueba en el Reino Unido mencionaron que se beneficiaron de la estrecha comunicación con la autoridad reguladora, lo cual les permitió ofrecer más certeza a los posibles inversionistas (FCA, 2017[48]). De hecho, al menos el 40% de los participantes del ejercicio en entornos de prueba en el Reino Unido recibió una inversión nueva durante su período de prueba.

Fuente: (He et al., 2017[47]); United Kingdom Financial Conduct Authority (FCA, 2017[48]); OECD Going Digital Steering Group Meeting (OECD, 2018[46]).

También existen oportunidades para adaptar las regulaciones en Costa Rica con el fin de garantizar la adhesión universal y el uso práctico de los certificados digitales. Las firmas digitales solo pueden aplicarse mediante el uso físico de tarjetas de certificados digitales, que son costosas y poco prácticas de usar (Capítulo 2). Por lo tanto, mejorar el mecanismo de firma digital aumentaría la demanda de herramientas digitales por parte del gobierno, las empresas y los consumidores y ayudaría a expandir el ecosistema fintech.

La base de inversionistas de las empresas nuevas fintech es considerablemente menor en Costa Rica que en sus pares regionales. Actualmente existen dos redes activas de inversionistas ángeles, que reúnen un grupo de solo 35 inversionistas. Por otra parte, México cuenta con unos 800 inversionistas ángeles dirigidos a la industria fintech (Finnovista, 2019[6]). Los miembros de la comunidad costarricense fintech informan que los inversionistas ángeles están más inclinados a invertir en las industrias de construcción y dispositivos médicos, para evitar la carga regulatoria que enfrenta la industria. Nivelar el terreno de juego regulatorio para las nuevas empresas fintech aumentaría la rentabilidad del sector y reasignaría las finanzas hacia este. Otro obstáculo con respecto a la base de inversionistas de fintech es la falta de capital de riesgo. Costa Rica ocupa el puesto 96 de 141 países en cuanto a la disponibilidad de capital de riesgo, con un puntaje de 2,7 de 7 (WEF, 2019[45]).

Ajustar el marco regulatorio a las necesidades de la industria fintech ampliará tanto la base de clientes como la de los inversionistas de las empresas nuevas fintech en Costa Rica. La sinergia entre las empresas fintech y las instituciones financieras establecidas podría fortalecerse con el fin de sentar las bases para la expansión de las empresas nuevas fintech, que enfrentan desafíos que originados por los efectos de escala y las dificultades financieras. Esto ayudará a las empresas nacionales de fintech a alcanzar a sus pares regionales (Gráfico 3.5) y mejorar la inclusión financiera en Costa Rica.

HALLAZGOS PRINCIPALES	RECOMENDACIONES
Mejoras a la inclusión financiera de los consumidores con un enfoque regional y de género
La penetración de los seguros es muy estrecha, los compradores de seguros los perciben como un medio de ahorro o gasto de consumo.	Mejorar la comprensión de los consumidores sobre los productos de seguros mediante la educación financiera.
Existen grandes disparidades regionales en la inclusión financiera.	Aumentar la cantidad de puntos de acceso en los distritos densamente poblados de Alajuelita, Desamparados, San Rafael y San Pablo con muy poca inclusión financiera.
Existen grandes brechas de género en la inclusión financiera.	Mejorar la digitalización de las finanzas a través de la industria fintech para impulsar la autonomía financiera de las mujeres. Integrar los mensajes de educación financiera en actividades populares de entretenimiento y las redes sociales. Usar mensajes de texto periódicamente que recuerden los objetivos de ahorro a los consumidores.
La inclusión financiera de las minorías vulnerables está rezagada con respecto a la población general.	Ayudar a las poblaciones indígenas a crear sus propias redes financieras. Agregar grupos de prioridad a los programas de transferencias monetarias condicionales que se están trasladando actualmente a cuentas de tarjetas de débito.
La educación financiera es deficiente y el endeudamiento está aumentando.	Complementar el acceso a los productos financieros con la inscripción a la educación financiera. Reforzar la estrategia de educación financiera anunciada recientemente con principios que se benefician de nociones de teoría del comportamiento.
Impulso del acceso de microempresarios y PyMEs al crédito
Muchos microempresarios no solicitan un préstamo porque creen que su solicitud de crédito será rechazada o que no pueden pagarlo.	Reducir los costos de la solicitud de préstamos.
La cobertura actual del registro de créditos está rezagada con respecto a los pares regionales.	Fortalecer el marco de registro de créditos para ampliar su alcance.
Muchos microempresarios toman préstamos de prestamistas privados no institucionales a tasas de interés no reguladas.	Ofrecer programas de microcrédito para microempresarios para ayudarlos en su formalización.
Los microempresarios con solicitudes de préstamos rechazadas comúnmente mencionan la falta de garantías.	Aprobar el proyecto de ley de quiebra y complementarlo con un mejor registro de la propiedad y una legislación mejorada de transacciones garantizadas para hacer que el marco de garantía sea más conforme con la obtención de crédito.
Las PyMEs del sector agrícola están rezagadas en inclusión financiera con una tenencia particularmente baja de pólizas de seguro.	Evitar la exclusión del mercado de seguros privados debido a programas agresivos de ayuda en caso de desastres. Mejorar la comprensión de los aseguradores y los agricultores sobre los riesgos climáticos mediante el uso de aplicaciones móviles.
La mitad de los microempresarios y la tercera parte de las PyMEs nunca han oído hablar del Sistema de Banca para el Desarrollo. La relación crédito / financiamiento del Sistema de Banca para el Desarrollo es baja.	Utilizar los bancos privados como puntos de contacto explícitos para las solicitudes de crédito para el desarrollo. Promover la divulgación de información sobre el Sistema de Banca para el Desarrollo a través de los medios de comunicación más utilizados. Aumentar la participación de fondos prestables en el Sistema de Banca para el Desarrollo. Fortalecer la asociación del Sistema de Banca para el Desarrollo con PROCOMER y CINDE.
Adopción de empresas fintech para aumentar la competencia en el sistema financiero
Los altos márgenes y comisiones de intermediación en el sector bancario crean dificultades tanto para las PyMEs como para los hogares en el acceso a la financiación.	Otorgar a las empresas fintech acceso total y directo al sistema nacional de pagos manteniendo la seguridad y la protección del consumidor.
Las empresas nuevas fintech operan bajo regulaciones complicadas y la falta de acceso a financiamiento externo.	Disminuir temporalmente los requisitos reglamentarios en las empresas nuevas fintech, pero aclarar explícitamente las expectativas regulatorias en el período de prueba. Mantener salvaguardas tales como límites en la cantidad de clientes, el valor de la transacción o la duración para garantizar la protección del consumidor. Finalmente, adaptar el marco reglamentario a las necesidades de la industria fintech como se ha hecho en los países latinoamericanos con mejor desempeño.

Referencias

[44] Asian Development Bank (2017), Accelerating Financial Inclusion in South-East Asia with Digital Finance, Asian Development Bank and Oliver Wyman, http://dx.doi.org/10.22617/rpt178622-2.

[26] Atkinson, A. and F. Messy (2013), “Promoting Financial Inclusion through Financial Education: OECD/INFE Evidence, Policies and Practice”, OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, No. 34, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5k3xz6m88smp-en.

[36] Ayyagari, M., A. Demirgüç-Kunt and V. Maksimovic (2010), “Formal versus Informal Finance: Evidence from China”, Review of Financial Studies, Vol. 23/8, pp. 3048-3097, http://dx.doi.org/10.1093/rfs/hhq030.

[2] BCB (2018), “Brazil: Financial Citizenship Journey in Brazil”, Member Series: Financial Inclusion Journey, Banco Central do Brasil, https://www.afi-global.org/sites/default/files/publications/2018-08/AFI_MS_Brazil_AW_digital.pdf.

[16] BCCR (2018), Informe sobre el acceso de las micro, pequeñas y medianas unidades productivas, a los servicios financieros, Banco Central de Costa Rica, https://activos.bccr.fi.cr/sitios/bccr/publicaciones/DocSectorReal/Informe_acceso_mipymes_servicios_financieros.pdf.

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