Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

Capítulo 9. Liberar el potencial para la innovación en el sistema mexicano de salud por medio de la contratación pública

Abstract

Este capítulo se centra en la amplitud con que el IMSS utiliza la contratación pública estratégicamente para promover la innovación y servir a los beneficiarios del Instituto, más allá de lograr los objetivos de contratación pública tradicionales. El capítulo complementa los análisis generales emprendidos anteriormente (véase capítulo 8) al examinar los esfuerzos actuales del IMSS para poner en práctica las adquisiciones para innovar, es decir, aprovechar su poder adquisitivo como uno de los mayores proveedores de servicios médicos en México para fomentar la innovación y otros objetivos complementarios.

Como ya se explicó, la contratación estratégica implica cambiar de un mandato unidimensional a uno de múltiples facetas. Al hacerlo puede obtenerse la optimización de los recursos y apoyar objetivos adicionales de política pública, como la innovación, la inclusión de las PYME en los mercados públicos (capítulo 8) y la protección del ambiente. Es más, puede ayudar a las instituciones a evitar la duplicación innecesaria y, al mismo tiempo, a crear sinergias.

Además de analizar los trabajos actuales que realiza el Instituto para promover la innovación en sus prácticas de contratación, en el capítulo también se destacan varias opciones futuras que el IMSS puede seguir para ese fin, al centrarse en tres áreas:

Examinar las posibilidades de innovar en el sector salud.

Aprovechar al máximo las posibilidades de la contratación pública para innovar al centrarse en la práctica diaria.

Trabajar para lograr un marco que apoye las adquisiciones para la innovación.

La innovación y contratación pueden mejorar los servicios de atención de la salud y la productividad

Un problema apremiante que comparten los países en el mundo es cómo robustecer el equilibrio costo-beneficio de los servicios médicos; es decir, ¿cómo mejorar sustancialmente la relación entre productos e insumos en la atención de la salud?

La situación en muchos países es de costos crecientes, tanto para el gobierno como para las instancias privadas, mientras los resultados en materia de salud no van a la par. Sin cambios, los costos crecientes podrían imponer cargas desmesuradas a los gobiernos a medida que el envejecimiento de la población y las nuevas necesidades de salud se vuelvan muy caras. Los costos de salud también afectan los empleos, porque en un sistema donde el sector privado paga un alto porcentaje de la cobertura de atención médica, algunas fuentes de empleo reaccionarán a los costos crecientes dejando de contratar a más trabajadores, o al menos limitando el sueldo neto de los que conserven.

El cambio es necesario, ya que muchos elementos de los sistemas de atención de la salud se basan en suposiciones de otras épocas, cuando la realidad y las posibilidades de nuevas tecnologías y la creciente complejidad de la regulación no existían. Las medidas encaminadas a centrar la atención médica en los pacientes, es decir, que las expectativas de los pacientes sean el eje del sistema de atención de la salud, también pueden verse como resultado de esta necesidad de cambio. Esto es apartarse de una situación en la que los pacientes negocian en un sistema fragmentado, confuso y a veces aparentemente insensible que es producto de accidentes acumulados y consecuencias no intencionales más que de su diseño (Kaufmann, 2012_[1]).

La investigación (OECD, 2015_[2]) sugiere claramente una relación positiva entre innovación, eficiencia y crecimiento de la productividad, y señala el papel decisivo de las políticas públicas, como los incentivos a la investigación y el desarrollo, para fomentar la innovación. Considerando que la atención de la salud representa 9% del PIB en promedio en los países de la OCDE (OECD, 2017_[3]), la eficiencia con la que se utilicen los recursos para la salud tiene un efecto importante sobre la productividad en general. El papel de las nuevas tecnologías y la innovación en los servicios médicos cada vez llama más la atención en este contexto. Los mejores servicios médicos, apoyados por prácticas de contratación pública eficaces, tienen un efecto en los indicadores de desarrollo económico de los países y, de manera señalada, sobre la productividad. De hecho, las medidas para aumentar la tasa de crecimiento de la productividad en la economía de los países han sido un elemento destacado en los debates sobre política económica.

Aunque los incrementos de eficiencia —como lograr mejores resultados mientras se utiliza la misma cantidad de recursos o se logran los mismos resultados con menos recursos— pueden contribuir a superar estas dificultades, la contratación pública puede ayudar aún más a proporcionar atención de alta calidad, centrada en las personas, al promover la consecución de las metas de política pública como la aplicación y difusión de la innovación. Por consiguiente, las prácticas de contratación tradicionales deben evolucionar para liberar el potencial de la innovación.

De hecho, casi todos los gobiernos reconocen el potencial de utilizar la contratación pública de manera estratégica para apoyar objetivos complementarios de política pública, como la innovación. Junto con la sostenibilidad e inclusión, la innovación sigue siendo un imperativo de política pública para todos los países, ya que sustenta el empleo, la productividad y el crecimiento.

¿Qué son las adquisiciones para la innovación?

Las adquisiciones para la innovación se refieren a la forma en que los gobiernos y las entidades públicas pueden utilizar su importante poder adquisitivo para crear la demanda de innovación. Las adquisiciones para innovar implican aprovechar la innovación para facilitar la entrega de mejores soluciones a través de las prácticas de contratación. Puede referirse a diversas actividades, desde planear las prácticas de compra que faciliten más la innovación al utilizar más especificaciones basadas en el desempeño, por ejemplo, hasta organismos públicos que empiecen a idear nuevas soluciones en colaboración con proveedores en general y proveedores de investigación y desarrollo.

La mayoría de los países miembros de la OCDE ya utilizan la contratación como una herramienta para conseguir objetivos complementarios de política pública, incluida la innovación. Los factores ambientales siguen siendo los principales objetivos de política pública que se abordan mediante la contratación pública. Casi todos los países de la OCDE examinados (29 países) apoyan la contratación pública ecológica a través de diversas políticas y estrategias en el nivel central, y los desarrollados lo hacen mediante dependencias de contratación específicas. Como una de las principales políticas de innovación a favor de la demanda, la contratación pública se utiliza en la mayoría de los países de la OCDE (24 países) para apoyar bienes y servicios innovadores (OECD, 2017_[4]). En el Recuadro 9.1 se ofrecen varios ejemplos de innovación en el sector salud del Reino Unido.

La innovación consiste en encontrar nuevas y mejores formas de hacer las cosas (Semple, 2015_[5]). Por ejemplo, a los pacientes se les podría ofrecer comunicarse en línea con profesionales de la salud que pudieran resolver inquietudes básicas de atención primaria sin la necesidad de consultar a un doctor. Las soluciones electrónicas también podrían apoyar el cuidado por cuenta propia y control de los pacientes; por ejemplo, al consultar en línea registros médicos, resultados de pruebas y hacer citas. Algunas innovaciones pueden generar ahorros inmediatos para las dependencias públicas, mientras que otras ahorran costos en el largo plazo aunque requieren una inversión inicial.

Recuadro 9.1. Ejemplos del Reino Unido de innovaciones en salud

A través de la iniciativa “The Health Foundation” se eligieron varios proyectos para competir conforme al lema “Innovar para mejorar”. Su propósito era identificar proyectos para mejorar la prestación de servicios de salud y la forma en que las personas manejan su propia atención de la salud, o ambas, al probar y crear ideas y métodos innovadores para ponerlos en práctica. Los siguientes proyectos fueron parte de la competencia:

• Evaluación del riesgo materno: tratamiento por y con mujeres embarazadas, donde lo quieran y lo necesiten. SAFER es una herramienta de evaluación de riesgos que se utiliza para valorar los riesgos prenatales y elaborar planes integrales de atención clínica. Este proyecto incluye probar esta metodología y comprometer a las mujeres embarazadas en su desarrollo y aplicación, con el propósito de crear un modelo comunitario que mejore los resultados en maternidad.

• Introducir la telepsiquiatría en la práctica habitual en un servicio psiquiátrico del departamento de urgencias. La telepsiquiatría utiliza videoconferencias para prestar servicios de salud mental a distancia. Este proyecto se propone aumentar la satisfacción de los pacientes y reducir costos al probar la psiquiatría de tres maneras: proporcionar opinión médica de alto nivel sobre casos complejos, completar valoraciones a distancia y ofrecer citas de seguimiento en el hogar utilizando la propia tecnología de los pacientes.

• Vigilancia en casa para apoyar a los pacientes durante la quimioterapia. Este proyecto implica poner a prueba un servicio innovador de vigilancia remota para pacientes con cáncer que en su propia casa miden sus leucocitos, hemoglobina, temperatura corporal y refieren espontáneamente sus síntomas, con el fin de mejorar la calidad de vida de los pacientes durante la quimioterapia y reducir el número de visitas al hospital.

Fuente: (The Health Foundation, 2015_[6]).

Las adquisiciones para la innovación pueden contribuir a otros objetivos sociales

A menudo, aplicar las adquisiciones para innovar responde a problemas sociales que sería difícil solucionar a través de los procesos de contratación efectuados como ejercicio administrativo, de mero trámite. En todo el continente europeo se encuentran ejemplos de cómo las adquisiciones para innovar se han utilizado para abordar necesidades y desafíos del sector salud, y también para conseguir otros objetivos secundarios de política pública como la ecoeficiencia.

Por ejemplo, en los Países Bajos, el Centro Médico de la Universidad Erasmo quería encontrar mejores soluciones para su necesidad de desinfectar 70 000 colchones y camas de hospital anualmente. Esas soluciones deberían, en el mejor de los casos, utilizar menos energía y agua en comparación con los métodos convencionales de limpieza manual. El centro médico presentó su necesidad al mercado, lo que constituyó un reto para que los proveedores ofrecieran soluciones innovadoras. Se utilizaron los principios de las adquisiciones para innovar, como una serie de sondeos de mercado y especificaciones basadas en resultados, para estimular la interacción entre las cadenas de suministro Al final, el contrato lo ganó una empresa pequeña que proporcionó una solución que se caracterizaba por robots de limpieza de alta precisión de la industria automotriz (EcoQUIP, 2016_[7]).

En el Recuadro 9.2 se ofrecen otros ejemplos de tipos de problemas de política pública cuyas soluciones han sido respaldadas por la contratación pública.

Recuadro 9.2. Iniciativas innovadoras de contratación en Colombia

El Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018) especifica la innovación de la contratación como una estrategia transversal para generar mayor valor económico y social que mejore las condiciones para el desarrollo de las actividades comerciales. Se concibieron varios proyectos, incluidos los siguientes de tipo experimental:

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTic) contrató servicios para montar un laboratorio para la adquisición de habilidades de gestión en tecnologías de la información y seguridad de la información. El propósito era crear escenarios para ejecutar pruebas de seguridad, ciberseguridad y promover la investigación en TI y privacidad de la información. Es importante realizar pruebas en escenarios ficticios para verificar la calidad de las herramientas actuales para proteger la información y poner a prueba las novedades. Mediante este proceso, el MinTic prueba diversos aspectos de la seguridad en condiciones seguras y controladas. El beneficiario directo es el mismo ministerio, aunque otros organismos gubernamentales también se benefician de las novedades. Además, Colombia busca alentar a sus jóvenes para que estudien las tecnologías de la información; las adquisiciones para la innovación en el sector informático son un buen incentivo para hacerlo.

La Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema (ANSPE) identificó la necesidad de un programa que combine la tecnología y el conocimiento como una forma de ofrecer a la población en extrema pobreza las herramientas y conocimientos para generar ingresos mediante la adquisición de habilidades interpersonales. Por lo tanto, dirigió el desarrollo y adquisición de una herramienta informática utilizada para fortalecer las habilidades interpersonales. Conforme a este programa, se crea innovación a partir de la necesidad de combinar diferentes estrategias (educativa, tecnológica, etc.) para identificar oportunidades y conocimientos a fin de superar la pobreza.

Empresas Públicas de Medellín (empresas estatales de Medellín, EPM) está emprendiendo un proyecto para reducir las aguas residuales al localizar fugas. El proyecto revisa el proceso de adquisiciones de un sistema para controlar los costos que se cobrarán a los usuarios en las facturas mensuales y para crear conciencia sobre las repercusiones del consumo del agua. Los beneficiarios directos serán EPM y los consumidores. Empresas Públicas de Medellín reducirá sus costos de búsqueda de fugas de agua y los consumidores no pagarán por la pérdida de agua. De hecho, los costos por la pérdida de agua a causa de las fugas se transfieren a los consumidores y tienen un efecto ambiental importante. Esto creará conciencia sobre el consumo del agua y las eficiencias en costos.

Fuente: (OECD, 2017_[8]).

En México hay medidas para promover la innovación a través de la contratación pública, y el IMSS podría aprovechar aún más las políticas y trabajos de innovación relacionados con la contratación

Cuando se trata de políticas para innovar, los gobiernos tradicionalmente dirigen sus esfuerzos a favor de la oferta, al crear condiciones para el sector privado que favorezcan la innovación. Sin embargo, a últimas fechas también han destacado las políticas “a favor de la demanda” que apoyan la innovación, al reconocer cada vez más que la contratación pública es un instrumento estratégico potencial para fomentar la innovación.

La aplicación exitosa de las adquisiciones para innovar exige entender cómo funciona la innovación, incluso las condiciones que la propician o la impiden. También exige entender cómo pueden crearse o modificarse estas condiciones en un contexto de adquisiciones, tanto a nivel institucional como operativo, con el propósito de crear soluciones de compras que satisfagan mejor las necesidades identificadas.

Un requisito previo indispensable para la contratación pública estratégica es un marco jurídico y regulatorio que contemple la incorporación de objetivos complementarios de política pública —como la innovación— en las políticas de contratación. Los países utilizan diversas políticas, estrategias y otros instrumentos para fomentar y desarrollar las adquisiciones para innovar. Mientras algunos países —como Canadá, Francia y los Países Bajos— abordan esta tarea al crear un plan de acción único de adquisiciones para la innovación, otros —como Colombia, España y Nueva Zelanda— han integrado las adquisiciones para innovar en su estrategia general de innovación o de contratación (OECD, 2017_[8]).

Aunque en la actualidad el IMSS no cuenta con un marco institucional para las adquisiciones para la innovación, ya ha tomado medidas en esa dirección (p. ej., véase el Recuadro 9.3), al sentar lo que podrían ser las bases de una estrategia de adquisiciones para innovar. El IMSS podría aprovechar aún más las políticas y trabajos de innovación relacionados con la contratación.

En 2013, el presidente Enrique Peña Nieto ordenó a la Secretaría de Economía crear un programa para impulsar la innovación a través de la contratación pública. Para cumplir esa orden, la Secretaría de Economía concentrará sus esfuerzos en promover la innovación, sobre todo entre las micro, pequeñas y medianas empresas; y en mejorar los servicios públicos a través de productos y servicios innovadores. Esto implicará un plan de tres etapas:

Corto plazo: diseñar y poner a prueba la innovación en pequeña escala.

Mediano plazo: implementar el programa de innovación en el gobierno federal.

Largo plazo: promover una cultura de innovación y desarrollo científico (OECD, 2017_[8]).

Recuadro 9.3. Olimpiadas de la Innovación del IMSS

Las Olimpiadas de la Innovación es un concurso de ideas y proyectos innovadores que organiza el IMSS para mejorar la atención a los pacientes en el Instituto, en diferentes campos y disciplinas profesionales. La competencia está abierta a equipos multidisciplinarios que incluyan al menos un trabajador del IMSS. Con esta iniciativa el IMSS busca capitalizar el talento acumulado del Instituto para mejorar la atención que se brinda a los pacientes.

Las Olimpiadas de la Innovación ofrecen una oportunidad para que las actividades de contratación del IMSS promuevan la innovación. De entrada, los proyectos ganadores de las Olimpiadas podrían utilizarse como programas piloto para adquirir más experiencia en la aceptación de soluciones innovadoras mediante la contratación. Influido por la estructura de las Olimpiadas, esto podría organizarse como cooperación que involucre a funcionarios de adquisiciones y personal clínico o técnico con conocimientos de primera mano sobre las necesidades. Según el proyecto o concepto, también podría ser adecuado realizar consultas de mercado para trabajar con los proveedores a fin de idear nuevas soluciones.

Fuente: Información proporcionada por el IMSS.

El Programa de Desarrollo Innovador 2013-2018 de México (Secretaría de Economía, 2013_[9]), creado por la Secretaría de Economía, menciona los mercados nacionales como una de sus metas estratégicas. Su objetivo es fortalecer la demanda interna y externa (incluso la demanda del sector público) para productos, servicios y modelos de negocio innovadores creados en México. El Programa Especial de Producción y Consumo Sustentable para el periodo 2014-2018, coordinado por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), incluye entre sus objetivos aumentar la contratación pública ecológica (SEMARNAT, 2014_[10]).

Varios elementos del contexto de políticas públicas a nivel federal incluyen referencias a la búsqueda de objetivos complementarios a través de la contratación, incluida la innovación y los factores ambientales. La Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa estipula de manera explícita que los procesos de contratación pública tomen en cuenta ciertos objetivos complementarios de política pública. El artículo 14 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) estipula la opción de dar preferencia a determinados proveedores, como las pequeñas y medianas empresas (PYME), que produzcan bienes con innovación tecnológica, certificadas por el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI).

La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) contempla el uso de la invitación restringida o mecanismos de adquisición directa en el caso de una alianza estratégica formada para aplicar las innovaciones tecnológicas en la infraestructura nacional (incluida la infraestructura del IMSS).1 El Reglamento de la LOPSRM (artículo 99) considera la posibilidad de modificar las especificaciones técnicas si los nuevos adelantos tecnológicos lo justifican. Además, la LAASSP y el manual administrativo incluyen disposiciones para sustituir productos y servicios, o ambos, por aquellos con tecnologías modernas que cumplan con varios criterios de sostenibilidad ambiental, como ahorro de energía, bajas emisiones de contaminantes y gases, o ambos; poco consumo de agua y mucha reutilización, o ambos; o poca generación de residuos (artículos 18 y 20).

Sin embargo, estas disposiciones son excepciones a las licitaciones públicas y se aplican de manera que limita la competencia y, asimismo, restringen el alcance y efecto. En otras partes de la OCDE hay formas de alentar e incluir la innovación en la competencia abierta y con un alcance más general. Por ejemplo, según las directivas europeas de contratación pública, son posibles las características metodológicas de una contratación que “facilite la innovación”, como centrarse en comunicar las necesidades y las funciones propuestas, la participación del mercado y el uso de especificaciones basadas en el desempeño, (Recuadro 9.4).

Recuadro 9.4. Contratación que “facilita la innovación” en Noruega

Hace poco, Noruega logró el apoyo político para considerar al potencial de la contratación pública como un instrumento de innovación eficaz. Al mismo tiempo, Noruega tiene un sistema de adquisiciones descentralizado y oficinas de compras muy independientes. Por lo tanto, para promover la aplicación más generalizada de las adquisiciones para innovar, los organismos contratantes necesitaban mayor apoyo. Así pues, en 2010 se creó un programa exclusivo para promover las adquisiciones para innovar y apoyar a los organismos contratantes a efectuar su contratación de forma “que facilite más la innovación”. El programa fue un esfuerzo de colaboración entre las organizaciones que representan a los tres principales interesados en la contratación pública: la confederación de empresas (proveedores), la asociación de oficinas de compras a nivel local y el organismo responsable de las oficinas de compras centrales.

Desde 2010, el programa ha contribuido con más de cien proyectos al utilizar el proceso de contratación como instrumento estratégico para fomentar la innovación. Los proyectos se centran en varias áreas, incluidas la atención de la salud, la digitalización, la construcción y el medio ambiente.

Otra parte del trabajo del programa es empezar procesos para aumentar a escala y coordinar esfuerzos locales específicos que son de interés nacional; por ejemplo, adquirir tecnología para el bienestar, intercambiar conocimientos, mejorar las condiciones del mercado y trabajos identificados para crear nuevas y mejores soluciones para el sector público y los ciudadanos.

Las evaluaciones de varios proyectos muestran ahorro de costos, beneficios ambientales y mejoras cualitativas en los servicios del sector público. También debe mencionarse que se detectó que los proveedores que participan en esas contrataciones que “facilitan la innovación” invierten seis veces más para innovar que los proveedores que no han participado. Esto apoya el argumento de utilizar la contratación pública como instrumento eficaz para la innovación a favor de la demanda (Menon, 2015_[11]).

Fuente: (National Programme for Supplier Development,(n.d.)_[12]).

Sin embargo, los funcionarios de adquisiciones del IMSS actualmente aprovechan poco el marco actual de México. Al parecer, la práctica de contratación cotidiana del IMSS no refleja las metas estratégicas establecidas en el Programa de Desarrollo Innovador 2013-2018 ni en el Programa Sectorial de Salud 2013-2018 (Secretaría de Salud, 2013_[13]).

Hacer que la contratación del IMSS facilite la innovación

El IMSS podría aprovechar las prioridades estratégicas de innovación y salud nacionales para convertirlas en sus propias actividades de contratación. De esta forma podría aprovechar su considerable poder de compra en el mercado para lograr mejores servicios médicos y una mayor productividad.

Las adquisiciones para innovar podrían utilizarse estratégicamente para solucionar problemas como los que se mencionan a continuación:

• Diferencias geográficas en el acceso y calidad de los servicios médicos.

• La necesidad de reaccionar a las cambiantes exigencias de los servicios médicos de la población mexicana, como el envejecimiento, los estilos de vida sedentarios, la obesidad y la diabetes; a la transición de la frecuencia de enfermedades infecciosas a las degenerativas; y a la necesidad de fomentar la medicina preventiva.

• La necesidad de que los pacientes asuman la corresponsabilidad de su salud.

Sin embargo, lograr estos mejores resultados a través de soluciones innovadoras identificadas en los procesos de contratación pública exige estructurar las prácticas de compras. Las buenas prácticas empleadas por los países de la OCDE para fomentar la contratación pública para innovar incluyen (OECD, 2017_[8]):

• Identificar los objetivos de innovación que deberán conseguirse mediante el uso de la contratación pública conforme a las prioridades nacionales.

• Introducir en el marco jurídico y regulatorio el uso de la contratación para innovar.

• Crear incentivos destinados a las adquisiciones para innovar.

• Considerar la capacidad y aptitudes del personal de compras para apoyar las adquisiciones para innovar.

• Instituir actividades de profesionalización para dotar a los compradores de conocimientos técnicos adecuados para dirigir las adquisiciones para innovar; incluida la gestión de riesgos.

• Crear conciencia entre los compradores y los posibles proveedores.

• Establecer sistemas para verificar el efecto de las adquisiciones para innovar y el equilibro entre costos y beneficios.

• Planear las necesidades de contratación a través de un análisis exhaustivo de las necesidades que involucre a los interesados pertinentes, como beneficiarios o empleados, con el propósito de fomentar la colaboración en equipos interdisciplinarios.

• Efectuar una consulta de mercado sobre las necesidades identificadas.

• Prever flexibilidad para volver a planear las necesidades y organizar el proceso de licitación basado en la información adquirida con el fin de promover la colaboración.

• Utilizar las especificaciones basadas en el desempeño.

• Hacer un seguimiento de la puesta en práctica de la innovación durante el periodo contractual.

• Crear disposiciones legales o reglamentos para abrir la contratación pública a empresas innovadoras.

• Contemplar el tratamiento preferencial de empresas innovadoras (incluso esquemas de garantía de compra, contratos marco para productos certificados).

Aunque estas actividades se enumeran en un orden poco cronológico, las diferentes situaciones requieren distintas tácticas. No hay una táctica única para obtener la solución más innovadora. Algunas de las actividades enumeradas pueden combinarse, repetirse u omitirse según las circunstancias específicas, concretamente, el tipo de producto que debe adquirirse, la madurez del mercado, el valor del contrato, la ambición de la entidad compradora y las habilidades de contratación disponibles.

Si bien las estrategias globales pueden proporcionar una guía general para implementar la contratación pública para la innovación, también es necesario trabajar en la incorporación de los factores de la innovación en cada etapa concreta del ciclo de contratación. Es útil dividir el proceso de contratación en las siguientes etapas para identificar las oportunidades de introducir la innovación en cada una de ellas (Clement, Watt and Semple, 2016_[14]):

• Precontratación.

• Decidir el procedimiento de contratación.

• Definir el tema del contrato (objeto del contrato).

• Selección / exclusión de oferentes.

• Especificaciones técnicas.

• Criterios de adjudicación.

• Gestión de contratos.

El IMSS podría poner en práctica las adquisiciones para innovar en todas estas etapas, dirigidas a prioridades de innovación específicas y equilibradas con limitaciones de capacidad y eficiencia. Considerando el marco jurídico y regulatorio, las medidas podrían ser particularmente eficaces en las fases de precontratación y planeación, las especificaciones técnicas, los criterios de adjudicación y la gestión de contratos; ya sea porque están al alcance de la mano o porque aprovechan las medidas vigentes (Clement, Watt and Semple, 2016_[14]). Esta sección contiene un conjunto seleccionado de medidas que podrían lograr buenos resultados en el contexto específico del IMSS, sin imponerle una carga excesiva a su sistema de contratación.

Integrar medidas que apoyen la innovación durante el ciclo de contratación

Considerar la innovación en las fases de precontratación y planeación ayudaría al IMSS a examinar la posible disponibilidad de soluciones innovadoras en los mercados

La fase de precontratación o planeación es decisiva para asegurar la aplicación de objetivos de innovación, ya que puede ayudar al IMSS a examinar la posible disponibilidad de soluciones innovadoras para satisfacer sus necesidades. Actualmente, sin embargo, el estudio de mercado efectuado por el IMSS tiene algunas limitaciones, como se señaló en el capítulo 3. Las siguientes medidas concretas podrían ser provechosas (Clement, Watt and Semple, 2016_[14]):

• Crear conciencia entre las unidades requirentes y las contratantes sobre la importancia de considerar la innovación como un componente esencial de los estudios de mercado. En la actualidad, incluso el hecho de que es una opción incorporar los objetivos de innovación en la fase de planeación parece ser en gran parte desconocido.

• Proporcionar material de capacitación y guía sobre la inclusión de los objetivos de innovación en el análisis de necesidades. Actualmente, parece que las áreas requirentes trabajan en función de las necesidades de productos específicos más que de la necesidad de resultados.

Uno de los componentes más cruciales de un entorno de contratación propicio para la innovación es interactuar con los mercados para recopilar información sobre las tendencias de la industria y el potencial de innovación. Por ejemplo, la compra de dispositivos médicos ofrecería buenas oportunidades de implementar las adquisiciones para la innovación. Los dispositivos médicos son esenciales para el diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de enfermedades y, por lo tanto, son importantes en el equipamiento del IMSS a fin de que pueda brindar mejores servicios médicos. Además, México tiene un grupo de proveedores de dispositivos médicos bien desarrollado, cuyas exportaciones se valoraron en USD 7.7 mil millones en 2014, según la Secretaría de Economía (Secretaría de Economía, 2015_[15]). Esta base de proveedores muy especializados tiene el potencial para ofrecer al IMSS soluciones innovadoras de dispositivos médicos, y el Instituto podría aprovechar su poder de compra para fomentar este resultado.

Hace poco, el IMSS entabló un diálogo con proveedores sobre las compras consolidadas de productos terapéuticos, y sostuvo reuniones semanales con las cámaras de comercio pertinentes para analizar los problemas que con mayor frecuencia obstaculizan las relaciones contractuales derivadas de la contratación consolidada. El IMSS ha trabajado para garantizar que las convocatorias y las condiciones de entrega reflejen esas opiniones del mercado.

Con todo, no parece que este foro se utilice exitosamente para aumentar la conciencia del IMSS sobre nuevas soluciones posibles para sus necesidades. Los diálogos previos a la licitación con proveedores y las reuniones de proveedores también podrían utilizarse para identificar soluciones innovadoras, así como productos obsoletos, y para examinar cómo podrían utilizarse los requisitos funcionales y los criterios de adjudicación en procedimientos futuros de manera que se fomente la innovación (véase las siguientes secciones).

El IMSS podría formular especificaciones técnicas para estimular la innovación y adaptar criterios de adjudicación

En el IMSS, el área requirente generalmente determina las especificaciones técnicas, con poca participación de la unidad de compras central que dirige el proceso de contratación pública. Sin embargo, una definición inteligente de las especificaciones técnicas que se adquirirán es uno de los aspectos más importantes al diseñar un procedimiento de contratación, que no solo ayuda al IMSS a lograr la optimización máxima de recursos, sino que también facilita la búsqueda de objetivos complementarios de política pública, como promover la innovación.

A fin de considerar especificaciones técnicas que faciliten las adquisiciones para la innovación, podrían aplicarse las siguientes medidas (Clement, Watt and Semple, 2016_[14]):

• Capacitar y orientar a los compradores para que redacten especificaciones técnicas que incluyan requisitos de desempeño y normas o certificaciones técnicas que tomen en cuenta los objetivos de innovación.

• Crear conciencia en las unidades requirentes sobre la importancia de considerar esos requisitos de desempeño y normas.

Junto con las especificaciones técnicas mejoradas, los requisitos funcionales podrían permitir que los proveedores propongan soluciones innovadoras al preguntar qué debe lograrse y no cómo se hace. Esto fomentaría el análisis de soluciones innovadoras que produzcan los resultados buscados por el IMSS, pero a un menor costo o con ventajas adicionales (Recuadro 9.5).

Recuadro 9.5. Utilizar los requisitos funcionales para promover la innovación

En 2015 y 2016 el IMSS utilizó una estrategia médica conocida como “sustitución terapéutica” en sus compras consolidadas. Conforme a este programa, se establecieron protocolos para sustituir determinados medicamentos por otros fármacos que, a pesar de estar formulados de manera diferente, tienen efecto terapéutico y actividad farmacológica similares, incluidos los efectos secundarios. Por lo tanto, los medicamentos terapéuticamente equivalentes pueden incluir distintos componentes químicos o el mismo, pero en diferentes dosis o vías de administración.

La sustitución terapéutica es especialmente útil cuando se prescriben medicamentos caros, patentados, nuevos o de un solo proveedor. Esta estrategia puede verse como una forma de centrarse en el desempeño funcional, es decir, en lo que debe lograrse y no en cómo se debe hacer. Aunque este esquema solo se aplica a un conjunto muy específico de productos, y no es un principio de aplicación horizontal para la redacción de especificaciones técnicas como regla, sienta un precedente y podría ofrecer experiencia de aprendizaje para que el IMSS amplíe el uso de los requisitos funcionales en toda su práctica de contratación.

Fuente: Información proporcionada por el IMSS.

Se aconseja al IMSS incluir los requisitos funcionales en sus especificaciones técnicas para recibir ofertas innovadoras y atraer al mayor número de oferentes posible (incluso aquellos que ofrezcan productos sustitutos), al tiempo que aumenta sus posibilidades de obtener una mayor optimización de los recursos y desalienta las prácticas colusorias. Además, los requisitos funcionales definidos para apoyar la innovación ayudan a cumplir otros objetivos complementarios, como las soluciones ecológicas.

Captar los aspectos innovadores requiere un marco de evaluación que permita hacer evaluaciones comparativas de las ofertas conforme a varios objetivos. Por ejemplo, los criterios de adjudicación de adquisiciones en el IMSS se basan a menudo exclusivamente en el precio. Sin embargo, también pueden recompensar la innovación y el desempeño.

Al darle seguimiento a las medidas expuestas en el capítulo 6, el IMSS podría (Clement, Watt and Semple, 2016_[14]):

• Crear conciencia entre las unidades contratantes y requirentes de que el uso de excepciones a la licitación pública debería limitarse tanto como sea posible para garantizar una competencia genuina que, en última instancia, respalde la innovación.

• Crear conciencia e impartir capacitación y orientación sobre el uso del sistema de puntos y porcentajes para darle mayor peso a los factores de la innovación al seleccionar a los oferentes. Por ejemplo, un oferente cuyo producto incluya una característica innovadora, como aumentar la ecoeficiencia, podría recibir más puntos que las alternativas no innovadoras.

• Reconocer públicamente los procesos de contratación sobresalientes en los que los criterios de adjudicación inteligentes produzcan resultados eficientes en cuanto al precio y objetivos de encontrar soluciones innovadoras.

Adaptar las relaciones contractuales a las inversiones requeridas para innovar proporcionaría más incentivos al IMSS y a sus proveedores para elaborar productos innovadores

Como se destacó en el capítulo 6, el IMSS podría fomentar la innovación en muchos casos al ampliar la duración de los contratos generados por los procedimientos de contratación. Esto es pertinente, en particular, en el contexto de la contratación consolidada. Los periodos contractuales breves, como los contratos por un año que generan las compras consolidadas, no solo aumentan la carga administrativa para los funcionarios de compras del IMSS, sino que pueden obstaculizar la innovación al no justificar las inversiones por parte de las empresas. Al ampliar el periodo contractual a dos o tres años, el IMSS podría fomentar esas inversiones al darles a las empresas un tiempo razonable para recuperarlas y aumentar, al mismo tiempo, la eficiencia transaccional de sus procesos de compras.

En general, los periodos contractuales más amplios también mejoran la posibilidad de incluir cláusulas que favorezcan la innovación, como disposiciones que contemplen se incorpore al producto toda innovación que surja durante la vigencia del contrato.

Habilidades y colaboración: para beneficiarse de las compras para la innovación, el IMSS debería esforzarse en la adquisición de habilidades de su personal de contratación y aumentar la coordinación con expertos en la materia

Además de las adaptaciones al contexto de las adquisiciones, la contratación eficaz para la innovación requiere habilidades y capacidad para enfrentar la creciente complejidad de las licitaciones respectivas. Desarrollar dichas habilidades en el personal de contratación es condición indispensable para el éxito de las adquisiciones para la innovación, ya que son los funcionarios de contratación los responsables de implementar la participación de mercado, de usar requisitos funcionales, especificaciones basadas en el desempeño y diversos criterios de adjudicación, como se describió antes y en el capítulo 6. Debe capacitarse a los funcionarios de compras para que tomen en cuenta los objetivos de innovación durante el ciclo de contratación.

Un cambio de mentalidad desde cero tolerancia al riesgo hasta una toma de riesgos razonable también ayudaría al personal de contratación del IMSS a poner en práctica la innovación. En este sentido, el IMSS debería aceptar la filosofía de que, aunque lo ideal sería evitar el fracaso, a menudo también es parte del proceso de innovación y puede ser una oportunidad de aprendizaje. Las prácticas estratégicas de gestión de riesgos, incluidas en un marco integral (analizado en el capítulo 7) ayudarían al IMSS a moderar muchos de los riesgos inherentes a la innovación.

Otros participantes en los procesos de contratación pública también pueden desempeñar un papel importante para promover las adquisiciones para la innovación. Los funcionarios de contratación pueden colaborar con empresas y expertos, quienes harían aportaciones para la redacción de los documentos de compras, como las especificaciones de la licitación. En este sentido, los modelos para crear equipos más incluyentes ayudarían al IMSS a fomentar la innovación a través de la contratación pública.

La participación activa del personal clínico, es decir, médicos y enfermeras encargados de atender a los pacientes en la práctica, también es fundamental para la aplicación de soluciones innovadoras. Es aconsejable que al personal clínico se le ofrezca la capacitación adecuada para ayudarlos a poner en práctica las innovaciones pertinentes.

A fin de proporcionar mejor capacitación y orientación al personal de contratación para implementar las adquisiciones para la innovación, el IMSS podría aumentar su colaboración con los interesados, como otras dependencias compradoras, centros de innovación o cámaras de comercio, para instituir una cultura de innovación duradera (OECD, 2017_[8]). El ejemplo de Chile del Recuadro 9.6 ilustra cómo los nuevos modelos de colaboración entre distintos interesados pueden tener un efecto importante sobre la profesionalización de la gestión de compras.

Recuadro 9.6. Práctica innovadora en Chile: talleres para mejorar la contratación pública regional

La experiencia indica que, aunque los funcionarios de compras conocen en general las reglas de la contratación pública, las solicitudes de las áreas técnicas a menudo se hacen con tiempo insuficiente o no proporcionan bastante información para el área de contratación.

En esta iniciativa, dos instituciones con experiencia complementaria colaboraron para contribuir con la gestión de la contratación pública de las municipalidades. ChileCompra proporciona conocimientos técnicos y prácticos de contratación pública. Además, el proyecto contó con la participación de la Contraloría General de la República (mediante sus contralorías regionales), que proporciona conocimientos jurídicos y administrativos. Este esfuerzo conjunto es parte del papel consultivo de ambas instituciones.

Las dos celebran talleres prácticos en cada municipalidad para los funcionarios de compras y todas las instancias pertinentes en la contratación municipal, incluidas las áreas solicitantes y los empleados municipales. Esto destaca que la contratación pública es una actividad institucional, en la que todos los esfuerzos son pertinentes. Por vez primera, dos instituciones con experiencia complementaria en la gestión de compras trabajan juntas. Esta sinergia implica talleres de mejor calidad, en los que las soluciones a los problemas cotidianos de la contratación pública pueden encontrarse en el nivel local.

Fuente: (OECD, 2017_[8]).

Propuestas de acción

En resumen, el IMSS podría aprovechar su reciente interés en fomentar la innovación para implementar las adquisiciones para innovar. El IMSS puede poner en práctica varias medidas para aprovechar al máximo el potencial de la innovación en el sector salud a fin de mejorar los servicios médicos y aumentar la productividad:

• Adaptar los mecanismos de evaluación para reflejar los aspectos innovadores en las propuestas de los proveedores.

• Diseñar procesos de contratación que faciliten la innovación. Los factores de la innovación deberían desempeñar un papel fundamental al realizar los estudios de mercado y las evaluaciones de necesidades, así como en la redacción de los documentos de licitación.

• Utilizar contratos plurianuales para estimular la innovación (si es oportuno) al ofrecer a los licitantes la posibilidad de recuperar las inversiones iniciales.

• Consolidar el fortalecimiento de la capacidad y ejercicios de concientización para el personal de contratación del IMSS, a fin de dotarlos de las habilidades para que las pongan en práctica en las adquisiciones para la innovación.

• Estudiar la posibilidad de conseguir objetivos secundarios de política pública al utilizar las adquisiciones públicas para la innovación, ya que pueden encontrarse aspectos complementarios que podrían generar valor adicional para el IMSS.

Bibliografía

[14] Clement, S., J. Watt & A. Semple (2016), A Guide to Implementing Sustainable Procurement The Procura+ Manual, ICLEI – Local Governments for Sustainability, European Secretariat, www.procuraplus.org/fileadmin/user_upload/Manual/Procuraplus_Manual_Third_Edition.pdf.

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[11] Menon (2015), Procurement for innovation: An effective tool for the modernisation of public sector – if we facilitate for it and remove barriers, http://innovativeanskaffelser.no/wp-content/uploads/2017/02/innovative-offentlige-anskaffelser-menon-rapport-mai-2015.pdf.

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[9] Secretaría de Economía (2013), “Programa de Desarrollo Innovador (2013-2018)”, http://www.economia.gob.mx/files/prodeinn/Programa_de_Desarrollo_Innovador2013-2018.pdf.

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[13] Secretaría de Salud (2013), Programa Sectorial de Salud 2013-2018, [Sectoral Health Programme 2013-2018], http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5326219&fecha=12/12/2013.

[10] SEMARNAT (2014), “Programa Especial de Producción y Consumo Sustentable 2014-2018”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/30928/ProgramaEspecialdeProduccionyConsumoSustentable.pdf.

[5] Semple, A. (2015), Guidance for Public Authorities on Public Procurement of Innovation, Procurement of Innovation Platform, http://www.innovation-procurement.org/fileadmin/editor-content/Guides/PPI-Platform_Guide_new-final_download.pdf.

Nota

← 1.  En la fracción XIII de su artículo 42.