La inteligencia artificial (IA) ofrece enormes posibilidades de innovación en todos los sectores e industrias. En el sector privado, forma parte intrínseca de infinidad de tecnologías y servicios bajo la forma de algoritmos que utilizan las aplicaciones de mapas para evitar el tráfico, Netflix y Spotify usan para brindar recomendaciones, y los proveedores de correo electrónico para filtrar automáticamente los mensajes no deseados. El uso de la IA en el sector público reviste similar importancia y tal vez encierre un potencial mayor para mejorar la vida y transformar la sociedad debido a la variedad de roles que desempeñan los Gobiernos (financista, comprador, regulador, convocante, organismo normativo, custodio y administrador de datos, usuario y proveedor de servicios) (OCDE, 2019[1]).
Uso estratégico y responsable de la inteligencia artificial en el sector público de América Latina y el Caribe
1. Introducción
Abstract
En un estudio de los servicios públicos de Estados Unidos (EE. UU.), se propuso que la IA podría liberar cerca de un tercio del tiempo de los funcionarios, lo que es posible que les permita pasar de tareas rutinarias a otras de alto valor (Eggers, Schatsky y Viechnicki, 2017[2]). Los Gobiernos también podrían utilizar la IA para enriquecer el diseño de las políticas, tomar decisiones más acertadas, mejorar las comunicaciones y las relaciones con el público, y aumentar la velocidad y la calidad de los servicios públicos. Las posibilidades propias de la IA en el sector público no pasan inadvertidas para los funcionarios gubernamentales. Un reciente estudio que llevó adelante Microsoft reveló que dos tercios de las organizaciones del sector público consideran la IA como prioridad digital (Bertrand, 2020[3]).
Si bien los posibles beneficios de la IA son significativos, lograrlos no es fácil. El uso gubernamental de esta tecnología está retrasado en comparación con el uso que hace de ella el sector privado. Además, se trata de un campo complejo y la curva de aprendizaje es empinada. En el contexto gubernamental, la IA tiene un objeto exclusivo y presenta varios desafíos cuando se lo compara con el del sector privado. En realidad, solo el 4 % de las organizaciones del sector público de Europa Occidental han utilizado efectivamente la IA para lograr un grado significativo de transformación organizativa (Bertrand, 2020[3]), lo cual muestra el nivel de dificultad que enfrentan los Gobiernos para adoptar la tecnología.
A pesar de que el sector público está retrasado con relación a su equivalente privado, los Gobiernos buscan la forma de recuperar el terreno perdido. Un trabajo reciente de la OCDE se concentró específicamente en casos prácticos importantes, oportunidades, retos y otras consideraciones que los Gobiernos necesitan entender para hacer un uso estratégico de la IA en cuanto a la innovación y transformación del sector público:
En septiembre de 2019, el grupo de trabajo de funcionarios de alto nivel de gobierno digital conocidos como E-Leaders (Working Party of Senior Digital Government Officials)1, con el apoyo de la unidad de gobierno y datos digitales (Digital Government and Data Unit)2, dio a conocer un informe sobre el estado del arte del uso de las tecnologías emergentes en el sector público titulado State of the Art in the Use of Emerging Technologies in the Public Sector 3. En él, se resaltan las principales oportunidades y desafíos que plantea el uso de la IA y de otras tecnologías emergentes en el Gobierno, y se proponen ideas de estrategias, así como ejemplos prácticos de Gobiernos que están incorporándolas.
En noviembre de 2019, el observatorio para la innovación del sector público de la OCDE (Observatory of Public Sector Innovation, OPSI)4 publicó el informe Hola, Mundo: la inteligencia artificial y su uso en el sector público (cuyo título original en inglés es Hello, World: Artificial Intelligence and its Use in the Public Sector5), con la intención de desentrañar los aspectos técnicos de la IA para los funcionarios. Según esta publicación, más de 50 países han desarrollado estrategias de IA nacionales, y la mayoría de ellos incorpora el énfasis en el sector público. Asimismo, se exponen casos prácticos de uso y se brinda orientación sobre importantes consideraciones para este sector. Desde entonces y hasta mediados de 2020, ya había más de 60 países que contaban con estrategias nacionales de IA (OCDE, 2020[4]).6
En septiembre de 2021, la División de Infraestructura y Contratación Pública de la OCDE (Infrastructure and Public Procurement Division) publicó un informe sobre la construcción de resiliencia, que examina la forma como la IA y el análisis de los datos masivos modifican la disponibilidad y uso de la información, y crean oportunidades para planificar mejor las inversiones en infraestructura y prolongar la vida útil de los activos. La publicación brinda un marco de referencia y ejemplos por país que muestran cómo integrar transversalmente la tecnología de máquinas y la tecnología digital a lo largo del ciclo de vida de la infraestructura, desde su desarrollo hasta su entrega y puesta en operación, con la idea de aumentar su resiliencia y sostenibilidad (OCDE, 2021[5]).
Tales gestiones orientadas a los Gobiernos desembocaron en la iniciativa insignia de la OCDE mediante la que se monitorean de cerca los avances mundiales que incorporan la IA: el observatorio de políticas en materia de IA de la OCDE (OECD.AI Policy Observatory).7 Esta estructura capitaliza el impulso de la Recomendación de la OCDE sobre IA de 2019 (los “Principios de la OCDE sobre Inteligencia Artificial”),8 principios que constituyen los primeros estándares intergubernamentales del mundo acerca de la IA. Complementan los estándares existentes de la OCDE en áreas tales como la privacidad, la gestión del riesgo de la seguridad digital y la conducta comercial responsable. Hasta el momento, 46 países se comprometieron a adoptarlos. En junio de 2019, el G-20 incorporó principios de IA centrados en las personas, que se inspiran en los Principios de la OCDE sobre Inteligencia Artificial.
Los Principios de la OCDE sobre Inteligencia Artificial son cinco y se asientan en valores que garantizan la fiabilidad y la orientación hacia el ser humano de los sistemas de IA. Están acompañados por cinco recomendaciones de políticas para que los responsables de formularlas se comprometan a promover ecosistemas de IA pujantes que respeten los derechos humanos y los valores democráticos, y sean de beneficio para las sociedades (Tabla 1.1).
Tabla 1.1. Los Principios de la OCDE sobre Inteligencia Artificial
Fuente: (OCDE, 2019[6]).
Los Principios de la OCDE sobre Inteligencia Artificial subrayan la elaboración de parámetros que midan la investigación, el desarrollo y la implementación de la IA, y la acumulación de pruebas que sirvan de base para evaluar los avances de su puesta en práctica. En consecuencia, en febrero de 2020 la OCDE inauguró su observatorio de políticas en materia de IA como un centro para facilitar el diálogo y difundir las mejores prácticas acerca de tales políticas. El observatorio promueve el diálogo sobre políticas de IA y brinda acceso a tendencias y datos en tiempo real acerca del desarrollo, la investigación, puestos de trabajo y competencias, tendencias de búsquedas en línea e inversiones en IA. También permite acceder a una base de datos sobre políticas nacionales de más de 63 países y de la Unión Europea,9 proporciona información sobre la forma en la que la inteligencia artificial impacta en diferentes campos de acción, desde la agricultura hasta la atención sanitaria o las finanzas, y lleva adelante un blog acerca de investigación de vanguardia y políticas en materia de IA.10
Tales gestiones están estrechamente vinculadas con la labor de la Red de Expertos en Inteligencia Artificial de la OCDE (OECD AI Network of Experts), un grupo de especialistas multipartito que desarrolla orientaciones prácticas para la ejecución de los Principios de la OCDE sobre Inteligencia Artificial.11En junio de 2021, la OCDE publicó su primer informe sobre el estado de ejecución de los Principios de la OCDE sobre Inteligencia Artificial desde la perspectiva de las políticas nacionales en materia de IA, titulado State of implementation of the OECD AI Principles: Insights from National AI Policies (OCDE, 2021[7]). En él, se identifican algunos de los retos y de las buenas prácticas relacionadas con ellos para los Gobiernos que pongan en práctica los principios sobre inteligencia artificial, específicamente en relación con la investigación y el desarrollo, con miras a lograr entornos de políticas efectivos y promover la cooperación internacional para el logro de una IA fiable.
Los Gobiernos de América Latina y el Caribe (ALC), tal como sus homólogos de la OCDE y otros países y regiones del mundo, tienen gran interés en la IA, y en sus posibles beneficios y ramificaciones. De hecho, un creciente número de países de América Latina y el Caribe está elaborando estrategias nacionales al respecto, y siete ya han adoptado formalmente los Principios de la OCDE sobre IA (lo cual representa cerca del 85 % de la población de los países de ALC comprendidos en este análisis) (Figura 1.1), como se menciona más adelante en el presente documento. Por otra parte, tal como lo muestran los casos aquí examinados, las soluciones que ofrece la IA poco a poco se tornan más accesibles para los Gobiernos, lo cual subraya la necesidad de identificar los retos actuales, y de desarrollar mejores prácticas y estándares para aumentar el impacto positivo de su aplicación.
Figura 1.1. Adhesión de los países de América Latina y el Caribe a los Principios de la OCDE sobre Inteligencia Artificial
La IA ya está teniendo un profundo impacto en la región de América Latina y el Caribe. Un estudio reciente de la publicación MIT Technology Review llegó a la conclusión de que la región posee un robusto ecosistema de start-ups, y de que casi el 80 % de las grandes firmas presentes en ella puso en marcha iniciativas sobre IA y está utilizando activamente esta tecnología (MIT Technology Review, 2020[8]). Sin embargo, también reveló que los pasos dados en este sentido se ven obstaculizados por la inestabilidad política, la falta de cohesión política y una limitada colaboración internacional, como lo demuestran los bajos niveles de participación en acciones internacionales para desarrollar mecanismos de gobernanza, marcos de referencia éticos y abordajes similares.
Estos factores también restringen el avance que pueden logar los Gobiernos de América Latina y el Caribe en el aprovechamiento de la IA para la innovación y transformación del sector público. La OCDE ha identificado, asimismo, otros factores que pueden respaldar o trabar las gestiones gubernamentales tendientes a lograr estrategias, proyectos e iniciativas sobre IA fundamentados, efectivos y fiables. Los Gobiernos deben asumir un rol activo en la determinación de estos factores y en el aprovechamiento del potencial de la IA, al tiempo que deben gestionar los desafíos y riesgos relacionados. El presente informe, Uso estratégico y responsable de la inteligencia artificial en el sector público de América Latina y el Caribe, fue elaborado por la OCDE en colaboración con CAF, banco de desarrollo de América Latina12. Intenta colaborar con los Gobiernos de la región de ALC para que alcancen este logro detectando enfoques y tendencias nacionales y regionales respecto de la IA, e identificando cómo están posicionados los países para recoger los beneficios y mitigar los riesgos de la tecnología en el sector público.13 Se inspira en las enseñanzas y el conocimiento adquiridos a partir del trabajo más amplio de la OCDE en la materia y, por primera vez, ahonda en la escena, casos prácticos, retos y consideraciones respecto de la IA en el sector público en una determinada región. La OCDE y CAF esperan que, armados con estos nuevos conocimientos y perspectivas, los Gobiernos de América Latina y el Caribe puedan tomar medidas para desarrollar o modificar su cartera existente de actividades con el objeto de reforzar el uso estratégico de la IA a nivel nacional y regional.
Para informar acerca de estas actividades, la OCDE y CAF han trabajado conjuntamente desde mediados de 2020 en:
celebrar detalladas entrevistas para obtener información con líderes y funcionarios de Gobiernos de América Latina y el Caribe;
encuestar al organismo responsable de las actividades de gobierno digital en cada país, que, por lo general, tiene el papel principal en decidir cómo pueden usarse la IA y otros aspectos de la digitalización para hacer la transición hacia un enfoque de gobierno digital a lo largo del ciclo político y del ciclo de vida útil del servicio en el sector público;
realizar extensas investigaciones sobre una variedad de temas relacionados con la IA en el sector público de cada país.
Asimismo, a cada país se le dieron dos ventanas de revisión de varias semanas para examinar las conclusiones iniciales y casi definitivas, y proporcionar comentarios e información complementaria, los que se agregaron a la versión final. A lo largo de toda esta tarea, la OCDE y CAF hallaron que una cantidad de países miembros de CAF tienen desarrolladas carteras, si bien exploratorias, pero de avance rápido, de estrategias, políticas y proyectos sobre la IA, así como habilitadores subyacentes que actúan como elementos de apoyo (por ejemplo, criterios orientadores, competencias, métodos e infraestructura, entre otros). También detectaron que el nivel de madurez que se refleja en tales acciones varía considerablemente en la región: hay países que desarrollaron estrategias e iniciativas de primera calidad, mientras que otros todavía tienen que demostrar el interés o el afán de incorporar la IA en el sector público. Los capítulos del presente documento intentan trazar un panorama del estado de situación actual de la IA en el sector público de la región de América Latina y el Caribe:
El capítulo 2 brinda información general acerca del estado de las estrategias nacionales de IA en los países de la región, y destaca aquellas que incluyen la innovación y la transformación del sector público. Resalta las áreas donde los Gobiernos han dado prioridad a estas estrategias y les han incorporado planes de acción para alcanzar una puesta en práctica satisfactoria.
El capítulo 3 examina casos prácticos de uso actual de la IA en los países de América Latina y el Caribe. Ofrece ejemplos de implementación de proyectos de IA en el sector público, y se concentra en áreas tales como la respuesta al COVID-19; la mejora de la eficiencia de los Gobiernos; la toma de decisiones; la integridad; la seguridad y protección que proporciona el estado; y la creación de un vínculo con los ciudadanos y las empresas, así como la oferta de servicios destinados a ellos, entre otras.
El capítulo 4 expone las gestiones realizadas por los países de América Latina y el Caribe para garantizar un abordaje fiable y ético de la IA en el sector público. Se evalúan Ios principios éticos, los marcos de referencia y otros mecanismos, y se examina si están en línea con los Principios de la OCDE sobre Inteligencia Artificial. También se analizan los intentos de los Gobiernos de la región por garantizar la imparcialidad y atemperar los prejuicios, y promover la transparencia y la rendición de cuentas. Como factor transversal, el capítulo explora la inclusividad de las iniciativas de IA de los países mediante la conformación de equipos con diversidad de integrantes y multiplicidad de disciplinas, y el énfasis en los usuarios finales y sus necesidades.
El capítulo 5 aborda las capacidades clave de gobernanza que la OCDE identifica como de importancia fundamental para que los Gobiernos apliquen la IA de manera satisfactoria en el sector público. En particular, se concentra en el liderazgo al más alto nivel relativo a esta tecnología, la coordinación entre distintas áreas gubernamentales, los mecanismos de gobernanza de datos estratégicos y los espacios de experimentación de la IA. Asimismo, evalúa si los Gobiernos de América Latina y el Caribe han instaurado dispositivos adecuados que les permitan comprender los problemas públicos y evaluar si la IA puede ser la mejor solución a fin de superar estos retos. Por último, considera las capacidades de América Latina y el Caribe de prever una buena gestión de la innovación con el objetivo de captar los futuros escenarios posibles y tomar medidas en el presente para afrontarlos.
El capítulo 6 explora si los países de América Latina y el Caribe poseen en este momento los habilitadores esenciales para la IA en el sector público. Analiza las iniciativas gubernamentales de provisión de financiamiento, mejora de las capacidades internas de capital humano, aprovechamiento de las capacidades externas a través de asociaciones y contrataciones gubernamentales, y creación de la infraestructura digital esencial.
El capítulo 7 ofrece una conclusión global y recomendaciones que los Gobiernos de América Latina y el Caribe pueden considerar a medida que continúan explorando la IA y adoptándola para el sector público.
A lo largo de este informe, la OCDE compara el estado de situación y las características de las actividades gubernamentales relacionadas con la IA en el sector público de América Latina y el Caribe con las de otros Gobiernos del mundo. Al mismo tiempo, compara y contrasta las acciones puestas en práctica y capacidades relativas de los países integrantes de la región de ALC. Los gráficos elaborados sobre la base de los resultados de encuestas, entrevistas, investigaciones, y la validación de las conclusiones por parte de los Gobiernos indican la presencia de líderes regionales en ciertas áreas, así como países en los cuales las capacidades en distintos campos no son tan evidentes. Ello no pretende ser una clasificación, sino contribuir a identificar especialmente las fortalezas de los países para permitir que otros extraigan de ellas enseñanzas y prácticas. Este trabajo también intenta identificar países que pueden aprovechar su mayor énfasis en ciertas áreas o el apoyo de otros países de la región. Por otra parte, puede respaldar la posibilidad de un abordaje regional de la IA. Por ejemplo, si los Gobiernos de América Latina y el Caribe colaboraran en una estrategia o iniciativa de IA, los que poseen fortalezas relativas podrían orientar ciertos componentes (por ejemplo, Argentina en experimentación, Brasil en interoperabilidad, Chile en la movilización del conocimiento y experiencia externos, Colombia en un enfoque ético y fiable, Panamá en orientación acerca de la infraestructura, Uruguay en la estrategia sobre datos de base, etc.).
Las conclusiones que se presentan en este análisis sobre la AI en el sector público son los primeros resultados de una reseña mayor y más completa de la OCDE y CAF sobre gobierno digital en América Latina y el Caribe, la que incluye temas tales como la gobernanza, las competencias y capacidades, la creación de un sector público impulsado por datos, los datos de gobierno abiertos, y la innovación y capacidades digitales para potenciar los abordajes colaborativos GovTech. Tal reseña, titulada Going Digital: The State of Digital Government in Latin America [El camino hacia la digitalización: el estado del gobierno digital en América Latina], se prevé publicar durante el 2022.
La difusión del presente informe sobre la IA en el sector público de América Latina y el Caribe, y de la reseña, más amplia, acerca del gobierno digital, es particularmente oportuna. En el contexto del COVID-19, las respuestas inmediatas a la pandemia aceleraron la transformación digital y la transición a elementos relacionados con el coronavirus, tales como los testeos, el rastreo de contactos, el trabajo y la educación virtuales, y el relanzamiento de la economía. Sin embargo, con el paso del tiempo, quedó claro que la crisis del COVID-19 también sirvió como catalizador de la innovación en estas áreas y otras muchas del sector público (OCDE, 2020[9]). De particular importancia para esta reseña son los intentos concebidos por los Gobiernos con el fin de aprovechar la IA en respuesta a la pandemia mediante la creación de herramientas de alerta temprana y la aceleración de la investigación médica destinada a producir tratamientos, entre otros objetivos (OCDE, 2020[10]). La crisis ha destacado nuevamente el rol del Estado como habilitador de la economía y la sociedad, y ha resaltado la necesidad de respuestas rápidas y efectivas por parte de los Gobiernos, a menudo mediante el uso de nuevas herramientas y tecnologías. Fortalecer ahora las capacidades digitales y de IA a nivel local, nacional y regional permitirá a los Gobiernos posicionarse mejor para responder a los embates y desafíos tanto actuales como futuros.
Referencias
[3] Bertrand, A. (2020), Why AI and the public sector are a winning formula [Por qué la IA y el sector público son una fórmula ganadora], https://www.ey.com/en_be/government-public-sector/why-ai-and-the-public-sector-are-a-winning-formula (recuperado el 18 de febrero de 2020).
[2] Eggers, W., D. Schatsky y P. Viechnicki (2017), AI-Augmented Government: Using cognitive technologies to redesign public sector work [Gobierno aumentado por la IA: usar tecnologías cognitivas para rediseñar el trabajo del sector público], Deloitte University Press, https://www2.deloitte.com/content/dam/insights/us/articles/3832_AI-augmented-government/DUP_AI-augmented-government.pdf.
[8] MIT Technology Review (2020), The Global AI Agenda: Latin America [La agenda mundial de la IA: América Latina], https://mittrinsights.s3.amazonaws.com/AIagenda2020/LatAmAIagenda.pdf.
[5] OCDE (2021), Building resilience: New strategies for strengthening infrastructure resilience and maintenance [Generar resiliencia: nuevas estrategias para fortalecer la resiliencia y el mantenimiento de la infraestructura], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/354aa2aa-en.
[7] OCDE (2021), State of Implementation of the OECD AI Principles: Insights from National AI Policies [Estado de ejecución de los Principios de la OCDE sobre IA desde la perspectiva de las políticas nacionales en materia de IA], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/1cd40c44-en.
[9] OCDE (2020), The Covid-19 Crisis: A catalyst for government transformation [La crisis del COVID-19: un catalizador para la transformación del Gobierno], OECD Publishing, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-covid-19-crisis-a-catalyst-for-government-transformation-1d0c0788/.
[4] OCDE (2020), OECD Digital Economy Outlook 2020 [Perspectivas de la economía digital de OCDE 2020], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/bb167041-en.
[10] OCDE (2020), Using artificial intelligence to help combat COVID-19 (Uso de la inteligencia artificial para luchar contra la pandemia del COVID-19), OECD Publishing, https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/using-artificial-intelligence-to-help-combat-covid-19-ae4c5c21.
[1] OCDE (2019), Hello, World: Artificial intelligence and its use in the public sector (Hola, mundo: la inteligencia artificial y su uso en el sector público), OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/726fd39d-en.
[6] OCDE (2019), OECD Recommendation of the Council on Artificial Intelligence [Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Inteligencia Artificial], https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0449.
Notas
← 4. OPSI actúa como un foro mundial para la innovación en el sector público, y colabora con los Gobiernos para que entiendan, ensayen e integren formas distintas de hacer las cosas a través de la aplicación de nuevas ideas, conocimientos, herramientas y conexiones. Para más información, visitar: https://oecd-opsi.org.
← 6. El Observatorio de Políticas en materia de IA de la OCDE mantiene una base de datos en constante expansión sobre políticas nacionales relativas a este tema, que puede consultarse en: https://oecd.ai/dashboards.
← 8. https://oecd.ai/ai-principles. Una “Recomendación” oficial de la OCDE es un instrumento legal no vinculante pero que los países miembros consideran posee gran fuerza moral. Las Recomendaciones de la OCDE se adoptan cuando los países miembros están dispuestos a asumir el compromiso político necesario para implementar los principios que se establecen en el texto. Este tipo de instrumento se denomina a menudo “derecho indicativo”.
← 13. Este informe no pretende ser una introducción a la inteligencia artificial o a su uso en el Gobierno. Los usuarios interesados en conocer más acerca de la tecnología y su historia, así como sus diferentes aplicaciones técnicas, pueden encontrar una introducción y orientación sobre el tema en el informe Hola, Mundo: la inteligencia artificial y su uso en el sector público (https://oe.cd/helloworld).