Études économiques de l'OCDE : Norvège 2022 (version abrégée)

Résumé

Consolider la reprise économique

La propagation du variant Omicron du COVID-19 a temporairement freiné l’activité économique, qui se redressait jusqu’alors vigoureusement, et s’est traduite par une poursuite de la politique de soutien budgétaire de l’économie. En l’absence de nouvelle dégradation de la situation sanitaire et économique, la réduction du déficit budgétaire devrait reprendre comme prévu et les autorités devraient continuer à réduire l’orientation expansionniste de la politique monétaire. L’évolution des prix et des coûts doit être surveillée de près, compte tenu des récentes hausses des prix de l’énergie et des salaires.

Bien que la diffusion du variant Omicron ait davantage affecté la Norvège que les précédentes vagues pandémiques, les nombres cumulés d’infections par le COVID-19 et de décès qui lui sont imputables par million d’habitants restent nettement inférieurs à la moyenne de l’OCDE. Le taux élevé de vaccination a contribué à limiter l’augmentation des hospitalisations et des décès. Néanmoins, il subsiste un risque que de nouvelles vagues de contaminations aient lieu et qu’il soit de nouveau nécessaire d’adopter des mesures de distanciation sociale.

Graphique 1. Le nombre de décès par habitant imputables au COVID-19 en Norvège est inférieur à la moyenne de l’OCDE

Nombre cumulé de décès imputables au COVID-19 par million d’habitants, moyenne mobile sur 7 jours

Source : Our World in Data.

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Après un rebond consécutif à la levée progressive des mesures de restriction les plus récentes, la production économique s’établira légèrement au-dessus de son niveau tendanciel au cours des deux prochaines années. Le taux de croissance économique annuelle devrait atteindre 3.7 % en 2022 et 2.2 % en 2023. La consommation des ménages y contribuera de manière importante, grâce à l’utilisation des gains de pouvoir d’achat qui avaient été accumulés sous forme d’épargne pendant les phases initiales de la pandémie.

La vigueur de l’inflation globale, mesurée par les prix à la consommation, observée au cours des derniers trimestres a été alimentée par de fortes hausses des prix de l’électricité. Des goulets d’étranglement de l’offre mondiale de puces électroniques, de bois d’œuvre et de services de transport maritime sont également source de tensions inflationnistes. On observe en outre de premiers signes d’accélération de l’augmentation des salaires. Certaines de ces hausses des prix et des coûts vont très probablement s’atténuer au cours des trimestres à venir. Il existe cependant clairement un risque d’apparition d’une spirale des salaires et des prix.

Graphique 2. La vague de contaminations par le variant Omicron a interrompu la reprise

PIB continental réel, indice T4 2019 = 100, c.v.s.

Note : La trajectoire de croissance antérieure à la crise repose sur les prévisions des Perspectives économiques de l’OCDE publiées en novembre 2019, et elle est prolongée par extrapolation linéaire.

Source : Perspectives économiques de l’OCDE, n° 106 et n° 110 (base de données) ; et données provisoires.

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Tableau 1. Une croissance forte en 2022 malgré la vague Omicron

(Taux de croissance annuelle, sauf indication contraire)	2020	2021	2022	2023
PIB continental (décembre 2021)	-2.3	4.2	4.2	1.7
PIB continental	-2.3	4.2	3.7	2.2
Consommation privée	-6.6	5.0	6.6	3.1
Consommation publique	1.8	3.9	2.2	1.2
Formation brute de capital fixe	-5.6	-0.3	3.7	3.0
Exportations de biens et services	-1.2	4.8	7.2	3.0
Importations de biens et services	-11.9	2.0	8.4	2.7
Taux de chômage (% de la population active)	4.6	4.3	3.5	3.2
Indice des prix à la consommation (décembre 2021)	1.3	3.4	2.0	1.4
Indice des prix à la consommation	1.3	3.5	2.5	1.5

Note : Sauf indication contraire, ces chiffres sont tirés de prévisions économiques provisoires réalisées par l’OCDE en février 2022.

Source : Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110 ; et calculs de l’OCDE.

Les autorités devraient continuer de réduire l’orientation expansionniste des politiques macroéconomiques à mesure que la situation sanitaire s’améliore. Les recettes budgétaires ont augmenté et les dépenses de transferts publics ont diminué depuis la forte contraction initiale de l’activité économique. La Banque de Norvège (Norges Bank) a commencé à rehausser son taux directeur en septembre 2021, en le portant de zéro à 0.25 %, avant de le relever de nouveau, à 0.50 %, en décembre. Elle prévoit de le porter progressivement à 1.75 % vers la fin de 2024. Jusqu’ici, les autorités budgétaires et monétaires ont réagi de manière appropriée à l’évolution de la situation sanitaire et économique.

Les prix des logements et l’endettement hypothécaire constituent une source de préoccupation en matière de stabilité financière. Les fortes hausses des prix de l’immobilier d’habitation observées au cours de la première année de la pandémie sont venues s’ajouter aux augmentations antérieures. Le resserrement régulier de la politique monétaire a contribué à modérer la hausse des prix. Néanmoins, le niveau des prix de l’immobilier d’habitation reste élevé, ce qui, conjugué à l’ampleur de l’endettement hypothécaire connexe, accentue le risque d’une correction importante des prix des logements ayant des répercussions sur l’ensemble de l’économie.

Graphique 3. Les prix des logements se sont envolés pendant la pandémie

Indice 2010 = 100, c.v.s.

Source : Calculs effectués à partir de données de l’Association des agents immobiliers norvégiens (Eiendom Norge) ; et OCDE (2021), base de données analytique sur les prix des logements.

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Une diminution du déficit budgétaire continental est budgétée pour 2022. Le déficit structurel hors pétrole de l’administration centrale (c’est-à-dire corrigé des recettes pétrolières et des recettes du fonds pétrolier) est estimé à 11.6 % du PIB continental pour 2021. Un déficit de 9.5 % du PIB était prévu pour 2022, mais on estime qu’il s’établira à 10.4 % du produit intérieur brut compte tenu des nouvelles mesures liées au COVID-19 et du dispositif de compensation de l’augmentation des prix de l’électricité. Cela correspond néanmoins toujours à une orientation prudente appropriée de la politique budgétaire, sachant que le déficit budgété sera inférieur à la valeur de référence fixée par la règle budgétaire.

Les possibilités de nouvelles mesures de dépenses publiques devraient se réduire au cours des années à venir, compte tenu du ralentissement de la croissance du fonds souverain, des engagements de dépenses pluriannuels et du vieillissement démographique. Contrairement à la situation des années précédentes, la latitude d’adopter de nouvelles mesures de dépenses dans le respect de la règle budgétaire sera limitée, à moins qu’elles ne s’accompagnent de mesures d’accroissement des recettes ou d’économie. Les marges de manœuvre budgétaires seront encore plus restreintes si les flux de trésorerie provenant des activités pétrolières ou le rendement du fonds pétrolier se révèlent plus faibles qu’on ne l’anticipait. En matière de dépenses publiques, les autorités doivent s’attacher à améliorer l’optimisation des ressources.

Graphique 4. Le budget 2022 prévoit un déficit inférieur à la valeur de référence fixée par la règle budgétaire

Prévision d’évolution du déficit selon la règle des 3 %, en % du PIB continental tendanciel

Note : On obtient le déficit structurel continental en retranchant du solde budgétaire total les recettes pétrolières et du fonds pétrolier, puis en le corrigeant des variations cycliques. La « trajectoire des 3 % » représente l’évolution du déficit correspondant à l’application de la règle selon laquelle les dépenses financées par le fonds souverain doivent se limiter en tendance à 3 % de sa valeur.

Source : Ministère des Finances, Budget national de 2022.

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Renforcer durablement la productivité et l’emploi

La croissance de la productivité du secteur des entreprises s’est redressée mais reste inférieure à son niveau tendanciel antérieur. La Norvège ne figure plus parmi les pays ayant les taux d’emploi les plus élevés.

Les pouvoirs publics doivent instaurer des conditions propices à l’innovation des entreprises et à l’adoption des technologies. Ils doivent également prendre des mesures au regard des perspectives ouvertes et des problèmes soulevés par la transition écologique. Les tensions financières auxquelles ont été confrontées les entreprises pendant la pandémie ont souligné l’importance du rôle joué par les procédures d’insolvabilité pour offrir aux entreprises en difficulté une chance de prendre un nouveau départ. Il faut redéployer les ressources vers les branches d’activité et les entreprises les plus prometteuses, notamment celles qui sont liées à l’accélération de la transformation numérique et de la transition écologique. Par ailleurs, certaines dimensions des aides aux entreprises doivent être réformées ; il est notamment nécessaire de réorienter les aides agricoles en réduisant les subventions qui sont source de distorsions économiques.

Au-delà du système de retraite, les généreux systèmes d’indemnisation des congés de maladie et de l’invalidité en place en Norvège restent des obstacles majeurs à l’amélioration du taux d’activité. L’indemnisation des congés de maladie demeure plus généreuse que nécessaire, et le système de pension d’invalidité pourrait favoriser davantage le retour à l’emploi. Malgré les progrès accomplis en matière de réforme des retraites, il reste possible d’améliorer leur lien avec l’espérance de vie, et certains régimes de retraite professionnels du secteur public posent problème.

Veiller à ce que l’offre de logements abordables soit suffisante

La montée des prix de l’immobilier d’habitation pendant la pandémie a encore réduit l’accessibilité financière du logement pour les primo-acquéreurs. La dégradation des possibilités d’accès à la propriété et le niveau élevé des loyers soulignent la nécessité d’engager des réformes structurelles pour accroître l’offre de logements neufs et modérer la demande de biens immobiliers d’habitation à acquérir.

Il est essentiel de modifier la réglementation relative à l’occupation des sols, ainsi que de renforcer l’efficacité des procédures d’urbanisme liées à la construction résidentielle, afin d’améliorer la réactivité de l’offre de logements. Il faut donner davantage de latitude au secteur de la construction pour qu’il puisse s’adapter à la demande de biens immobiliers d’habitation, tout en conservant des normes exigeantes dans d’autres dimensions. Des possibilités d’ajustement existent en ce qui concerne les règles d’occupation des sols, les normes de construction et les procédures d’urbanisme, en particulier dans les plus grandes villes.

Les avantages fiscaux dont bénéficient les propriétaires occupants en Norvège restent exceptionnellement généreux par rapport à ceux accordés dans d’autres pays de l’OCDE. Ils gonflent la demande de logements, détournent des ressources d’investissements plus productifs et tirent les prix des logements vers le haut, en particulier dans les villes où l’offre est limitée. Ces subventions fiscales favorisent en outre les personnes déjà propriétaires de leur logement au détriment des nouveaux accédants à la propriété.

Des pénuries de logements sociaux se sont fait jour dans les villes les plus chères, et les coûts de logement représentent une lourde charge pour les ménages du parc locatif privé. Au-delà des aides ciblées sur les acquéreurs de logements ayant de faibles revenus, il faut renforcer le soutien apporté aux locataires. Des investissements accrus dans le logement locatif social, conjugués à des allocations versées sous conditions de ressources aux occupants de logements locatifs privés, peuvent atténuer la pression exercée sur les ménages défavorisés par les coûts de logement.

On pourrait améliorer l’accessibilité financière du logement en réduisant l’imposition des revenus du travail des ménages modestes. Accroître le revenu disponible des ménages au moyen de baisses d’impôts peut contribuer de manière générale à atténuer le problème de l’accessibilité financière du logement. Cela peut également aider à résoudre les problèmes de bien‑être soulevés par d’autres augmentations de coûts, notamment celles liées aux mesures relatives au changement climatique. Un allègement des impôts sur le travail peut en outre renforcer l’offre de main-d’œuvre.

Lutter contre le changement climatique

Les émissions de CO₂ de la Norvège sont faibles, mais elles sont imputables à des secteurs dans lesquels il est difficile de les réduire. La Norvège s’est fixé des objectifs plus ambitieux en matière de réduction des émissions et s’appuie à la fois sur des instruments économiques, des dispositions réglementaires et des aides aux technologies vertes pour les atteindre.

Une proposition bienvenue de hausse du prix du carbone a été formulée dans le cadre d’un nouveau plan d’action pour le climat. Néanmoins, des lacunes subsistent dans le champ d’application de la fiscalité du carbone, principalement en ce qui concerne les émissions d’hémioxyde d’azote et de méthane imputables au secteur agricole.

La Norvège réalise des avancées notables en matière d’adoption et d’élaboration de technologies vertes. L’adoption des véhicules électriques a progressé à tel point qu’il est possible de supprimer progressivement les allègements fiscaux et autres avantages dont ils bénéficient. D’importantes initiatives sont en cours en matière de technologies vertes, notamment un programme phare sur le captage et le stockage du carbone (Longship). Il faut cependant aller encore plus loin, notamment en levant les obstacles réglementaires à une progression du recyclage des matériaux et en allongeant la durée de vie utile des bâtiments résidentiels et autres.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Relever les défis postérieurs à la reprise
Après un bref infléchissement à la baisse dû à la vague de contaminations par le variant Omicron, la production économique s’établira légèrement au-dessus de son niveau tendanciel au cours des deux prochaines années. La reprise économique est bien engagée et le taux de vaccination est élevé. Néanmoins, comme l’a montré la vague Omicron, il subsiste un risque de nouvelles vagues de contaminations, accompagnées de mesures de distanciation sociale. Les fortes augmentations des prix et des coûts observées récemment vont très probablement s’atténuer au cours des trimestres à venir, mais il existe un risque de persistance d’une inflation plus élevée. Les facteurs de vulnérabilité liés au marché immobilier demeurent une source de risques.	Continuer de surveiller de près l’évolution des prix et des salaires et de normaliser les politiques monétaire et budgétaire. Se tenir prêt à durcir les dispositifs macroprudentiels si les prix des logements recommencent à augmenter fortement.
Le déficit de 2022 devrait s’établir en deçà de la valeur de référence tendancielle fixée par la règle budgétaire, malgré les nouvelles mesures temporaires liées au COVID-19 et le dispositif de compensation de l’augmentation des prix de l’électricité. Les marges de manœuvre budgétaires vont se réduire au cours des années à venir, en raison du ralentissement de la croissance du fonds souverain, des engagements de dépenses pluriannuels et du vieillissement démographique.	Conserver une approche prudente en matière de budgétisation au cours des années à venir. Recourir davantage aux mesures propices aux gains de productivité dans les services publics, notamment aux examens des dépenses. Utiliser plus largement les analyses coûts-avantages en matière d’investissement public et continuer à réduire les dotations budgétaires en recourant aux « dividendes d’efficience ».
Renforcer la productivité et l’emploi
Après la pandémie, les pouvoirs publics devraient favoriser un renforcement de la productivité du secteur des entreprises. Pour ce faire, ils devraient, d’une part, faire en sorte que les entreprises soient faciles à créer et qu’elles aient de réelles possibilités de se redresser en cas de difficultés financières. D’autre part, les autorités devraient veiller à ce que les aides sectorielles aux entreprises favorisent la viabilité économique et la durabilité environnementale de leurs activités à long terme, notamment dans l’agriculture.	Revoir les procédures d’insolvabilité en améliorant les possibilités de redressement offertes aux entreprises en difficulté, notamment en allégeant les sanctions appliquées aux entrepreneurs faillis. Continuer de s’attaquer aux points faibles de l’efficience des entreprises, notamment en réorientant les aides à l’agriculture de manière à réduire celles qui ont les effets de distorsion économique les plus marqués, en particulier les droits de douane.
La pandémie a démontré l’importance que revêt un système complet d’indemnisation des congés de maladie et de prestations d’invalidité, mais des réformes n’en sont pas moins nécessaires pour resserrer les liens avec le marché du travail. La Norvège se caractérise par une proportion record de personnes en congé de maladie par rapport aux autres pays.	Renforcer les incitations à réduire les absences pour congé de maladie, notamment en réduisant l’indemnisation de ce type de congé et en revoyant à la hausse la contribution des employeurs à son financement. S’agissant des prestations d’invalidité, au-delà des mesures de recyclage professionnel et autres aides, appliquer plus strictement les règles d’admission au bénéfice de ces prestations et renforcer les obligations de traitement et de réadaptation.
Il importe de veiller à l’adaptation du système de retraite à l’augmentation de la longévité, pour garantir une prise de décision équilibrée des individus concernant leur départ à la retraite. Les régimes spéciaux de retraite de certaines professions du secteur public signifient que les départs en retraite anticipée restent monnaie courante, et compte tenu des règles applicables, les pensions versées ne sont pas ajustées de manière adéquate en cas de cessation précoce d’activité.	Indexer sur l’espérance de vie les paramètres d’âge du système de retraite, comme la fourchette d’âge de 62 à 75 ans fixée pour le départ à la retraite. Continuer d’aligner sur le régime général de retraite les régimes spéciaux dont bénéficient certaines catégories comme le personnel infirmier, les forces de défense nationale et les services de police.
Veiller à ce que l’offre de logements abordables soit suffisante
Les avantages fiscaux accordés aux propriétaires occupants de leur logement sont inefficaces et contribuent aux inégalités de patrimoine et à la hausse des prix de l’immobilier d’habitation.	Intégrer progressivement des loyers imputés dans l’assiette de l’impôt sur le revenu pour les propriétaires occupants, ou supprimer graduellement la déductibilité fiscale des intérêts d’emprunt hypothécaire. Instaurer une taxe sur les plus-values réalisées par les propriétaires occupants en cas de vente de leur logement, en supprimant les exonérations fondées sur les durées de détention et d’occupation des biens. Réduire les écarts de taux d’abattement appliqué au titre de l’impôt sur le patrimoine entre les logements occupés par leurs propriétaires et les autres types d’actifs.
Des pénuries de logements sociaux se sont fait jour dans les villes les plus chères.	Accroître les prêts destinés à financer la construction de logements locatifs sociaux, en particulier dans les villes comme Oslo où l’offre est actuellement limitée. Envisager de réduire l’imposition des revenus du travail des ménages modestes, afin de contribuer de manière générale à atténuer le problème de l’accessibilité financière du logement et les autres difficultés liées au coût de la vie.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Il faut donner davantage de latitude au secteur de la construction résidentielle afin qu’il puisse s’adapter rapidement à la demande de biens immobiliers d’habitation, tout en conservant des normes exigeantes dans d’autres dimensions. Des procédures d’urbanisme moins longues, moins coûteuses et plus prévisibles permettraient d’accroître l’offre de logements et d’améliorer sa réactivité, en particulier dans les plus grandes villes.	Assouplir les restrictions nationales relatives à l’occupation des sols. Autoriser une augmentation du nombre de petits appartements dans les centres-villes. Permettre l’application de procédures d’approbation simplifiées pour les petits projets d’aménagement d’espaces urbains interstitiels.
Lutter contre le changement climatique
La Norvège a élaboré un calendrier de hausses du prix du carbone et a récemment lancé des projets de grande ampleur, soutenus par les pouvoirs publics, axés sur le captage et le stockage du carbone. Pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), la Norvège devra ramener ses émissions intérieures brutes de 50 millions de tonnes d’équivalent CO2 aujourd’hui à 25 millions de tonnes environ en 2030, puis à un niveau proche de zéro à l’horizon 2050 (réduction de 90-95 % des émissions).	Veiller à appliquer de manière suivie le calendrier de hausses du prix du carbone. Compléter ce dispositif par d’autres mesures de réduction des émissions de GES fondées sur la réglementation et l’investissement, en particulier dans les secteurs des transports et de l’agriculture. Étoffer la tarification du carbone pour les émissions de méthane et d’hémioxyde d’azote imputables au secteur agricole. Appliquer progressivement aux véhicules électriques la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et la taxe d’immatriculation des véhicules à moteur.
Des mesures améliorant l’efficacité avec laquelle sont utilisés et réemployés les matériaux de construction à forte intensité de CO2, comme l’acier et le béton, peuvent sensiblement réduire les émissions de gaz à effet de serre associées à la construction de logements et à leur remplacement.	Concrétiser les propositions visant à lever les obstacles réglementaires à une utilisation accrue de matériaux de construction d’occasion.