В настоящей главе приводится ряд рекомендаций по созданию надежной системы экономического регулирования сектора водоснабжения и водоотведения в Республике Молдова. Они основаны на анализе, приведенном в предыдущих главах настоящего отчета, и учитывают выводы, сделанные на совещании на уровне экспертов и заседании Координационного совета Национального диалога о водной политике (НДВП) в ноябре 2016 года. В главе приведен ориентировочный план выполнения рекомендаций со ссылкой на приложения для более подробной информации. Наконец, приводится целый ряд рекомендаций, касающихся институционального устройства, содействия повышению эффективности деятельности, регионализации, бизнес-моделей, тарифов, использования экономических инструментов, доступа к финансированию и мер социальной поддержки. В конце главы обсуждается рамочный план выполнения предложенных рекомендаций.
УСИЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В МОЛДОВЕ
4. Рекомендации и выводы
Abstract
Цели реформирования и ведущее учреждение
Было сформулировано семь целей в отношении системы экономического регулирования (СЭР) сектора водоснабжения и водоотведения (ВСиВО):
1. Тариф (структура и уровень), стимулирующий более эффективную деятельность.
2. Более решительная регионализация услуг ВСиВО.
3. Внедрение устойчивых бизнес-моделей, особенно для регионализованных услуг ВСиВО.
4. Оптимальное сочетание тарифов, налогов и трансфертов (ТНТ), основывающееся на обновленной национальной Стратегии водоснабжения и санитации (водоотведения).
5. Более эффективное использование экономических инструментов для достижения целей отраслевой политики сектора ВСиВО.
6. Более широкое использование внешнего финансирования для сокращения прогнозируемого дефицита финансирования.
7. Меры адресной социальной поддержки в получении услуг ВСиВО.
Рисунок 4.1 на следующей странице предоставляет более подробную информацию о том, что может быть связано с данными целями. Согласие с ними всех заинтересованных сторон откроет возможность для выполнения 20 рекомендаций по проведению комплексной реформы, благодаря выполнению которой через несколько лет оценка СЭР кардинально бы отличалась от оценки, приведенной в разделе 2.5. В каждом из следующих подразделов подробно предоставлены отдельные рекомендации. В разделе 4.1 приводятся сводные таблицы и ориентировочный рамочный план выполнения рекомендаций. После принятия пакета инструментов для проведения реформы необходимо будет разработать более подробный план управления процессом.
Рекомендация 1. Восстановить Комиссию по ВСиВО для проведения и управления реформой.
Восстановление Комиссии по ВСиВО является ключевым для содействия прогрессу в достижении каждой из поставленных целей и выполнении рекомендаций. К настоящему моменту отсутствие координации отраслевой политики, осуществляемой на высоком уровне, является основным препятствием к разработке и проведению политики. Восстановление Комиссии по ВСиВО не гарантирует надлежащей координации – она является всего лишь инструментом. Если у Комиссии будет иметься широкий мандат c высоким уровнем автономности, ее деятельность может быть эффективной. Комиссия по ВСиВО рассматривается как движущая сила и ключевой инструмент реформирования СЭР. Комиссия собиралась бы так часто, как это было бы необходимо, и официально действовала бы под председательством премьер-министра. На практике Комиссия управлялась бы одним или несколькими профессионалами в сфере ВСиВО, не имеющих отношения к министерствам и явных политических предпочтений. Комиссия по ВСиВО может обеспечить лучшую координацию сектора, поскольку имеет больше рычагов давления на различные институты, чем Министерство окружающей среды. Одновременно Комиссия осуществляла бы мониторинг деятельности Министерства окружающей среды и других институтов, чтобы быть уверенной в том, что согласованные меры реформирования водного сектора действительно внедряются. Помимо других задач, Комиссия по ВСиВО также могла бы продолжить склонять к пересмотру строительных норм и правил, применяемых при реализации инфраструктурных проектов в секторе ВСиВО.
Рисунок 4.1. Цели и связанные с ними задачи
Примечание: Собственная разработка автора.
Предоставление стимулов к повышению эффективности деятельности
Роль экономического регулятора
В разделе 2.3 настоящего отчета отмечено несколько проблемных моментов, имеющихся в методике обоснования и утверждения тарифов, а также в ее применении экономическим регулятором. Сложность процесса установления тарифов отодвигает на второй план саму цель установления тарифов, т.е. обеспечение стимулов для эффективного и экономного использования ресурсов как оператором, так и потребителями.
Рекомендация 2. Признать независимый статус экономического регулятора в соответствии с передовой международной практикой.
Экономический регулятор должен рассматриваться как посредник в центре игры с положительной суммой, в которой как потребитель, так и оператор могут выиграть от выгод, связанных с более эффективной деятельностью, в будущем. У независимого экономического регулятора имеется некоторая степень свободы в распределении стимулов. Он может предоставить стимулы как для потребителей – экономнее потреблять воду, так и для операторов ВСиВО – работать более эффективно. Необходим справедливый баланс в применении таких стимулов. Данная концепция представлена на следующем рисунке (Рисунок 4.2). Оператор ВСиВО, исходя из своей текущей ситуации, повышает эффективность своей деятельности, руководствуясь бизнес-планом, а регулятор проверяет, являются ли запланированные действия финансово приемлемыми и осуществимыми.
Рисунок 4.2. Экономический регулятор как центр распределения стимулов
Примечание: * - тарифная выручка «по кассе» к начисленной выручке (по выставленным счетам)
Источник: Собственная разработка автора.
Роль бизнес-плана
То как будут распределены выгоды от повышения эффективности – вопрос второстепенный. В перспективе регулятор может сделать так, чтобы от всех полученных выгод выиграл потребитель, предоставив ему более низкие тарифы, расширенный доступ к услугам или более качественные услуги. Но сначала нужно повысить эффективность деятельности предприятий ВСиВО. Как только это произойдет, достигнутый уровень станет отправной точкой для нового цикла регулирования. Со временем все выгоды от повышения эффективности можно будет использовать на благо потребителей. Для повышения эффективности своей деятельности операторам ВСиВО необходима финансовая поддержка и автономность. Время от времени потребуются инвестиции, которые смогут окупиться только со временем. Грамотные руководители будут идти к поставленной цели быстрее и более творчески подходить к процессу, чем их менее компетентные коллеги. Таким образом, для оценки потенциала повышения эффективности деятельности требуется скорее деловой, чем финансовый опыт, а сам процесс является скорее искусством, чем наукой.
Поэтому для регулятора бизнес-план (или эквивалентный документ, как, например, корпоративная стратегия, программа повышения эффективности финансовой и эксплуатационной деятельности или план действий) является основным документом. Отсутствие бизнес-плана – намек на то, что у оператора отсутствует цель или он ведет «бизнес как обычно». Четко поставленные задачи и понятные планы отличают операторов, развивающих свой бизнес. Как только регулятор возьмет на себя эту обязанность, ему понадобится потенциал для оценки бизнес-планов операторов и осуществления действий на основании полученной информации. Например, регулятор может публиковать данные о деятельности операторов и использовать таким образом инструмент «давления со стороны заинтересованных лиц».
Рекомендация 3. Запрашивать бизнес-планы у операторов ВСиВО и проводить их анализ.
Как муниципалитеты, так и экономический регулятор могут запрашивать бизнес-планы у операторов ВСиВО и проводить их анализ.
От более крупных операторов ВСиВО можно ожидать более подробных и качественно составленных бизнес-планов. Небольшим операторам, возможно, потребуется образец (шаблон) упрощенного бизнес-плана. Такой образец (шаблон) можно будет легко заполнить, и он позволит быстрее сориентироваться руководителям, возможно, не имеющим опыта в данном отношении.
Рекомендация 4. Предоставить образцы (шаблоны) бизнес-плана и финансовой модели в MS Excel для прогнозирования.
Регулятор должен предоставить образцы (шаблоны) бизнес-плана и финансовой модели в MS Excel для прогнозирования (своего финансового положения в будущем – прим.ред.). Примеры таких шаблонов бизнес-плана и финансовой модели приведены в приложении (Приложение B). Отметим, что компьютеризированный Инструмент финансового планирования для водоканалов, разработанный ОЭСР, мог бы использоваться для поддержки бизнес-планирования с целью прогнозирования финансово-экономических показателей оператора.
Разница в показаниях счетчиков
В контексте городского водоснабжения основное беспокойство у потребителей вызывают существенные «расхождения в измерениях» потребленного объема воды (см. раздел 4.3), т. е. разница между измеренным объемом воды «на вводе в дом» – точке подачи воды во внутридомовую водопроводную сеть многоквартирного дома, и суммарным объемом воды, измеренным счетчиками-водомерами, установленными в отдельных квартирах такого дома. Учет объема потребленной в доме воды должен и дальше производиться «на вводе в дом». Это правило распространяется как на частные дома на одну семью, так и на многоквартирные дома. Нет необходимости вносить изменения в договоры с конечными потребителями в отношении того, как эти потери воды (разница между объемом воды, поставленной в дом и потребленной каждым абонентом) распределяются между ними.
Теоретически можно было бы попросить оператора ВСиВО проверить внутреннюю водопроводную сеть здания, однако эта услуга не была бы бесплатной. Она не относится к услугам, предоставляемым естественной монополией, и обычно не подлежит регулированию; для этого вполне могут быть привлечены третьи лица. Если предоставление такой услуги было бы заложено в общий тариф, то крайне сложно было бы установить адекватную цену за предоставление такой услуги, а также контролировать ее предоставление. Однако, этот подход используется в действующей методике обоснования и утверждения тарифов Республики Молдова (далее – Молдова).
Рекомендация 5: Предоставить стимулы к устранению утечек на внутридомовых сетях силами собственников жилья.
У собственников жилья должны иметься стимулы к устранению утечек на внутридомовых сетях. Это предполагает расчет и применение единого тарифа за один кубический метр поставленной воды в любой тип жилого дома (индивидуальный дом или кондоминиум). Потребуются разработка, обсуждение и принятие нормативных документов относительно способа взимания и правила распределения разницы показаний общедомового счетчика и суммы показаний квартирных счётчиков между владельцами квартир в этом доме, заключившими отдельные договоры на предоставление услуг ВСиВО (т.е. между конечными потребителями):
Счет за разницу между объемами воды поставленной в дом и потребленной по показаниям поквартирных счётчиков может выставляться оператором ВСиВО управляющей компании.
Сумма к оплате за указанную разницу может значиться отдельной дополнительной строкой в счете за предоставленные услуги водоснабжения, напрямую выставляемом собственникам жилья, в соответствии с определенным правилом распределения бремени оплаты общедомовых (физических (утечки) и коммерческих – прим. ред.) потерь воды между ними, которое может меняться в зависимости от обстоятельств (см. раздел 4.3); или, при необходимости, устанавливаться экономическим регулятором.
Основополагающим принципом должно являться выставление счета за все кубические метры воды, поставленные объекту права частной собственности.
Кто должен платить за разницу?
Потребители, проживающие в кондоминиумах, прежде всего озадачены вопросом, касающимся величины «разницы в показаниях счетчиков» и тем, как им придется ее компенсировать. В отношении городского водоснабжения больший объем воды поставляется в многоквартирные дома или кондоминиумы.
Что представляет собой разница в показаниях счетчиков?
Разница в показаниях счетчиков имеет место, когда объем воды, поставленный в многоквартирный дом, превышает суммарный объем воды, за который собственникам отдельных квартир выставлены счета. Такие счета могут рассчитываться на основании объема воды, измеренного счетчиками-водомерами, или норм потребления в случае отсутствия счетчика.
Отдельные кондоминиумы являются частной собственностью, тогда как здание находится в коллективной собственности. Таким образом, управление и владение разделены. Управление осуществляется рядом организаций, таких как муниципальные управляющие компании, ассоциации, частные предприятия и т. д.
Законодательство в отношении зданий, находящихся в коллективной собственности, и учреждения, имеющие к этому отношение, должны обеспечивать надлежащее управление и техническое обслуживание таких зданий. Но очень часто то, что относится к коллективной собственности, не обслуживается должным образом и в результате ветшает. Сюда относятся и внутридомовые сети водоснабжения и водоотведения.
С точки зрения поставщиков услуг ВСиВО точкой подачи воды является «ввод в дом» - точка присоединения внешних сетей ко внутренней системе водоснабжения здания (объекта). Что будет происходить дальше с объемом и качеством поставленной воды – ответственность собственников объекта частной собственности. От операторов ВСиВО может потребоваться оказать содействие измерению потребляемых объемов воды при помощи счетчиков-водомеров. Однако, учитывая особенности (топологию) внутридомовой разводящей сети, для измерения потребляемых объемов воды в отдельных квартирах часто требуется установка более чем одного счетчика-водомера.
В конечном счете операторы ВСиВО должны иметь право на получение платы за весь объем воды, поставленный объекту частной собственности, и, следовательно, за предоставленную в этой связи услугу водоснабжения.
Каковы причины возникновения разницы в показаниях счетчиков?
Существует целый ряд возможных причин. Могут иметься утечки через трещины и прорехи в трубах, или в местах соединения труб внутридомовой сети, находящейся в коллективной собственности. Счетчики-водомеры, установленные в отдельных квартирах, могут быть старыми или плохого качества (с низкими метрологическими характеристиками, допускающими «обратный ход» и т.п. – прим. ред.) и, таким образом, занижать показания. Такие счетчики могут не регистрировать проходящий через них небольшой постоянный ток воды, например, при небольших утечках воды. Со счетчиком могли быть произведены манипуляции, или водой могли пользоваться в обход счетчика. Теоретически также может иметь место неточное измерение объема воды на вводе в многоквартирный дом. Абоненты, в квартирах которых не установлены счетчики-водомеры, могут потреблять воду свыше установленной нормы потребления, по которой им выставляются счета. Все эти ситуации с большей вероятностью могут возникнуть в более старых и менее хорошо обслуживаемых зданиях, чем в новых современных многоквартирных домах.
Одним из решений является выставление счета за любую разницу в показаниях счетчиков напрямую кондоминиуму или управляющей компании многоквартирного дома. Управляющая компания в свою очередь могла бы оплатить счет и затем потребовать компенсацию с собственников квартир. Такая практика существует в отношении электроэнергии, используемой в помещениях, находящихся в коллективной собственности, например, для их освещения, работы лифтов, а также в отношении уборки и технического обслуживания таких помещений.
Также от операторов может потребоваться разработка современных систем распределения между собственниками квартир любой разницы в показаниях счетчиков, в соответствии с определенным правилом распределения бремени оплаты общедомовых потерь воды между абонентами. Таким образом собственникам отдельных квартир будут выставляться счета за потребленный объем воды по двум видам услуг:
a. за пользование услугами ВСиВО непосредственно в конкретной квартире;
b. справедливую долю предоставленных услуг ВСиВО в помещениях, находящихся в коллективной собственности (пропорционально объема воды, потребленной непосредственно каждой квартирой, или площади квартиры, или числу проживающих в квартире лиц и т. д.).
На настоящий момент в Кишиневе, например, потребители платят за второй вид услуг пропорционально непосредственно потребленного ими объема воды. Это приводит к фрустрациям, поскольку добросовестные потребители должны платить как за полный объем потребленной ими воды, так и к тому же за непропорциональную долю объема воды, возникшего из-за разницы в показаниях счетчиков.
Может ли заключение индивидуальных договоров разрешить ситуацию?
Выставление счетов, вопросы собственности и предоставление услуг – разные понятия. На настоящий момент счета выставляются отдельным потребителям (абонентам) на основании коллективных договоров. Переход к индивидуальным договорам, где это возможно, может являться желательным развитием ситуации, но это не решит проблему разницы в показаниях счетчиков (общедомового и поквартирных – прим. ред.). Даже в случае заключения индивидуальных договоров с собственниками квартир услуга все-равно будет предоставляться объекту частной собственности и измеряться по показаниям общедомового водомера.
Каковы последствия расширения границ ответственности за поставку воды до квартир?
У операторов ВСиВО не имеется правового, эксплуатационного, кадрового и финансового потенциала для того, чтобы взять на себя ответственность за состояние внутридомовой сети ВСиВО. Другим вопросом является нахождение новой точки подачи воды. Ответственность за потери воды и связанные с этим затраты на настоящий момент относятся к уровню управления многоквартирным домом, хотя и признано, что компании, управляющие многоквартирными домами, не всегда исполняют свои обязательства в данной области. Множество вопросов связано с доступом к сетям, измерению объемов поставленной воды, техническому обслуживанию и т. д. Однако возложить ответственность на оператора ВСиВО за состояние внутридомовых сетей означало бы только усугубить проблему. На практике никто не будет нести ответственность, и все будут расплачиваться за это. Таким образом, лучше поддерживать серьезные стимулы для многоквартирных домов к улучшению внутренней организации, технического обслуживания внутридомовых сетей и измерения объемов воды, а также к выявлению случаев недобросовестного поведения.
Каковы последствия возложения полной ответственности за состояние внутридомовых сетей ВСиВО на собственников объекта коллективной собственности?
В случае если сообщество кондоминиума решит снизить потери воды, поскольку выгоды будут превосходить связанные с этим затраты, оно может предпринять следующее:
1. Создать необходимую структуру для принятия коллективных решений. Может потребоваться создание системы авторизации (утверждения) решений, представительства, совета или других структур.
2. Привлечь финансирование: собственные средства, заемные средства или грант. Финансирование можно привлекать как в коллективном, так и индивидуальном порядке с последующим внесением средств в общий фонд.
3. Назначить кого-либо для осуществления технического обслуживания и/или замены счетчиков-водомеров. Этим может заниматься как оператор ВСиВО, так и любое третье лицо, обладающее соответствующей квалификацией.
4. Пожинать плоды от меньшего объема потерь воды, за которые нужно платить.
При поднятии ставок тарифа выгоды все больше будут превосходить затраты. Однако вызовами остаются создание органа и процедуры принятия решений, доступ к финансированию и администрирование. Органы государственной власти могут оказать поддержку этому процессу, предоставив образцы документов. Муниципалитеты могут предоставить поддержку, организовав информационные стойки и предоставив схемы получения грантов. Местные финансовые институты могут подать заявки в международные финансовые институты на открытие особых кредитных линий для финансирования проектов, нацеленных на сбережение воды и энергии (в жилых домах – прим.ред.).
Принятие таких мер будет иметь смысл только при следующих условиях:
1. Услуга водоснабжения будет оплачиваться по полной стоимости.
2. Счета многоквартирным домас будут выставляться за полный объем поставленной воды.
3. Платежи будут обязательными к исполнению.
Подобное изменение подхода, связанное с тремя предыдущими рекомендациями, явно несовместимо с действующей методикой обоснования и утверждения тарифов. Слишком большая часть методики уже определена Законом № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации», что не является желательным решением.
Рекомендация 6: Внести поправки в Закон № 303, сведя его к принципам установления тарифов, а затем проработать эти принципы в новой методике обоснования и утверждения тарифов.
Такой подход будет способствовать большей степени гибкости и свободы независимого экономического регулятора, целью которого должно стать фокусирование внимания на динамике изменений (см. Рисунок 4.3).
Рисунок 4.3. Динамический подход к установлению тарифов
Источник: Собственная разработка автора.
Рекомендация 7: Принять методику динамического установления тарифов.
Динамическое установление тарифов позволило бы покрыть будущие эксплуатационные и капитальные затраты и рассчитать требуемый достаточный тариф, то есть величину тарифа, который позволил бы покрыть расходы в течение прогнозного периода. Ставка тарифа может постепенно расти, чтобы в целом достигнуть уровня достаточного тарифа, определенного на прогнозный период. Такой подход идет в разрез со статическим методом расчета тарифной базы и предвосхищает будущее развитие, включая регионализацию услуг ВСиВО и будущие инвестиции. Такая методика предусматривает переходные периоды в процессе повышения производительности труда персонала, более эффективного использования электроэнергии и уменьшения объема воды, не приносящей дохода. На настоящий момент связанные с этим затраты могут быть включены только в базовые затраты, по причине чего требования, предъявляемые к предприятиям в отношении повышения эффективности деятельности, часто оторваны от реальности или к ним вообще не предъявляется никаких требований. Первое часто имеет место в отношении объемов воды, не приносящей дохода, второе – в отношении производительности труда персонала.
Тем временем, однако, можно использовать существующую методику обоснования и утверждения тарифов в качестве руководства. Регулятору только потребуется чуть больше свободы при ее применении, и уже сейчас можно начать сдвигать фокус в сторону ключевых показателей деятельности и бизнес-планов.
Рекомендация 8: Предоставить экономическому регулятору больше свободы, что требует внесения изменений в нормативно-правовую базу, а также четкого определения институциональных ролей заинтересованных сторон.
Стимулы к более эффективной деятельности будут создаваться не только при помощи одних лишь тарифов, но и других экономических инструментов. Обсуждение данного вопроса приведено в разделе 4.7.
Прозрачность и надлежащее корпоративное управление также создают стимулы. Будучи собственниками систем ВСиВО, муниципалитеты играют в этом важную роль. Обзор данных о деятельности предприятий ВСиВО (объем воды, не приносящей дохода, численность персонала на 1000 чел. обслуживаемого (подключенного) населения; связанное с водоснабжением потребление электроэнергии; качество обслуживания клиентов) должен обязательно находится в открытом доступе.
Рекомендация 9: Публиковать ежегодный отчет о деятельности предприятий ВСиВО, выявляя победителей и отстающих, предприятия, которые быстро продвигаются вперед и те, которые запаздывают.
Целью ежегодного отчета о деятельности предприятий ВСиВО, публикуемого экономическим регулятором, должно быть фокусирование внимания на прогрессе, а не просто «тыканье пальцем, чтобы пристыдить». Это позволит отстающим операторам изменить направление и тем самым улучшить основу для будущего сотрудничества.
Содействие регионализации услуг ВСиВО
Большинству небольших операторов ВСиВО не хватает навыков планирования для составления бизнес-планов, хотя в любом случае экономический регулятор не может проводить анализ слишком большого количества таких бизнес-планов и следить за их выполнением. Таким образом, регионализация является условием улучшения СЭР, поскольку более крупные предприятия ВСиВО способны предоставить более качественные данные и бизнес-планы, а экономический регулятор сможет лучше справляться с таким (меньшим) потоком данных, проводить более эффективные мониторинг и ревизию потребностей. Существует намного больше причин, почему регионализация является краеугольным камнем Стратегии водоснабжения и санитации (водоотведения) в Молдове, включая экономию от масштаба, доступ к финансированию и способность к регулированию (Tuck et al., 2013[1]).
Решительный прогресс в процессе регионализации
Рекомендация 10: Действовать более решительно в отношении регионализации, сделать ее обязательным условием для получения бюджетного финансирования капитальных вложений.
Получившая широкое признание румынская модель регионализации приведена на рисунке ниже (Рисунок 4.4). За последние несколько лет стало ясно, что заинтересованные стороны в Молдове желают использовать эту модель. При внесении изменений в законодательство внимание может быть сосредоточено на том, чтобы данная модель могла стать применимой в Молдове. Это будет нелегко, но без регионализации сектор ВСиВО не сможет двигаться вперед и достигнуть поставленных перед ним амбициозных и масштабных целей развития. На любом этапе процесса регионализации необходимо находить продуманный баланс между краткосрочными препятствиями и рисками и долгосрочными возможностями и выгодами. Правительство подаст четкий сигнал о том, что оно серьезно относится к своей собственной стратегии развития, только если оно сделает прогресс в регионализации условием получения финансовой поддержки из бюджета (ANSRC, 2014[2]).
Рисунок 4.4. Концепция регионализации на основе румынской модели
Источник: (ANSRC, 2014[2]), Presentation of National Authority for Public Services of Communal Management of Romania (Презентация органа государственного управления коммунальными услугами в Румынии), www.danube-water-program.org/media/dwc_presentations/day_0/Regulators_meeting/2._Cador_Romania_Viena_ANRSC.pdf
В «Обзоре регионализации водного сектора» (2013 г.) Всемирного банка (Tuck et al., 2013[1]) предложена хорошо разработанная «дорожная карта» регионализации на десятилетний период, остающаяся актуальной и точной и на настоящий момент. Она включает создание Специальной рабочей группы по регионализации, которая заложит основы регионализации для заинтересованных сторон, стратегического планирования, институциональных структур, которые должны быть развиты, этапов процесса и т. д. Региональный оператор (РО) может находится как в государственной собственности, так и управляться частным оператором (для более подробной информации см. Приложение A).
Рекомендация 11: Принять подход, «дорожную карту» и график, определенные в «Обзоре регионализации» (Tuck et al., 2013[1]).
Передача основных фондов
В большинстве стран с переходной экономикой правовой статус основных фондов предприятий ВСиВО немного размытый. В то же время, понятны три вещи:
1. Используемые основные фонды, генерирующие экономические выгоды, должны быть капитализированы и по ним должна начисляться амортизация в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности.
2. Списание основных фондов не является приемлемым вариантом для операторов ВСиВО. Большинство основных фондов в секторе ВСиВО не могут, не должны быть и не будут раздроблены и проданы.
3. Большинству систем ВСиВО в Молдове срочно требуется модернизация.
Точное определение правого статуса основных фондов относится, таким образом, скорее к научному интересу. На практике эксплуатация и техническое обслуживание таких основных фондов осуществляются оператором ВСиВО. При передаче на баланс оператору основных фондов ВСиВО необходимы стандартизированные процедуры и стандартные соглашения. Эта рекомендация относится не только к регионализации. Ниже приведены три случая передачи основных фондов и для каждого из них требуется точное руководство:
1. Расширение границ зоны обслуживания
При передаче оператору сети ВСиВО, которая находится в публичной собственности и которую он до этого не эксплуатировал, необходимо применение стандартизированной процедуры и заключение стандартного соглашения по расширению границ зоны обслуживания оператора.
2. Передача оператору сети ВСиВО, созданной частными лицами
Граждане, проживающие в сельской местности, часто инвестируют свои собственные денежные средства в развитие сетей ВСиВО с целью их последующей передачи профессиональному оператору для дальнейшей эксплуатации. Такая передача должна быть возможной при соблюдении стандартизированной процедуры и подписании стандартного соглашения.
3. Регионализация
Когда региональный оператор создается на основе из двух или более действующих операторов ВСиВО, их основные фонды складываются вместе и образуют одну организацию. Для этого должны быть разработаны стандартизированная процедура и стандартные соглашения.
Во всех вышеперечисленных случаях руководства в виде брошюр могли бы помочь заинтересованным сторонам произвести передачу основных фондов понятным, с правовой точки зрения надежным и организованным способом. В случае если операторы должны будут выплачивать компенсации, навряд ли во всех трех случаях передача основных фондов будет иметь место. Это означает, что закон должен четко обозначить, что, хотя такие компенсации не запрещены, они также не являются обязательными. Недавно принятое Конституционным судом решение требует дальнейшего/(-ей) уточнения/ правовой практики.
Рекомендация 12: Министерство регионального развития и строительства при сотрудничестве с Агентством водных ресурсов «Апеле Молдовей» должно на практике оказать поддержку процессу регионализации.
Министерство регионального развития и строительства, а также Агентство водных ресурсов «Апеле Молдовей» должны на практике оказывать поддержку процессу регионализации. Начать можно с определения и четкого документирования этапов и процедур передачи основных фондов – в секторе ВСиВО – от одного лица другому на надежной правовой и договорной основах.
Подготовка почвы для внедрения устойчивых бизнес-моделей
Полная регионализация услуг ВСиВО может быть достигнута за 10–20 лет. Тем временем сектору необходимы устойчивые бизнес-модели, по крайней мере на переходный период. Также может иметься несколько различных устойчивых бизнес-моделей для регионализованных услуг ВСиВО (OECD, 2016[3]). Критерии устойчивости применимы как к финансовым и экономическим аспектам, так и к аспектам, связанным с качеством услуг ВСиВО и охраной окружающей среды.
Традиционная модель предприятий ВСиВО, находящихся в муниципальной собственности, не всегда устойчива, не говоря уже об оптимальности. Молдове необходимо увеличить забор поверхностных вод из рек Прут и Днестр, что может быть важным как для сохранения запасов подземных вод, так и по причине их не всегда приемлемого качества. Одно это является серьезным основанием для разработки иных бизнес-моделей, предусматривающих сотрудничество с другими муниципалитетами и операторами ВСиВО.
Альтернативные бизнес-модели особенно необходимы в сельской местности. Их можно использовать как на постоянной, так и временной основе, например, в период становления регионализации. Они могут быть основаны как на государственном, так и частном управлении сектором, или управление может осуществляться кооперативными или некоммерческими ассоциациями. Бизнес-модель должна будет учитывать потребности, предпочтения и ограниченность потенциала на местах в соответствующих сообществах.
Охарактеризовано несколько бизнес-моделей с фокусом на вариантах водоотведения в сельской местности в Молдове (Таблица 4.1). Эти модели отличаются друг от друга структурой предоставления услуг водоотведения, степенью и формами регионализации (консолидации) и делегирования полномочий, использованием технологий и уровнем предоставляемых услуг. Существуют различные потребности, определяемые большей частью нахождением зоны обслуживания. Для пригородов требуются иные варианты бизнес-моделей, чем для сельских агломераций и отдаленных местностей (OECD EAP Task Force, 2013[4]).
Таблица 4.1. Среднесрочные варианты предоставления услуг водоотведения в различных местностях
Источник: (OECD EAP Task Force, 2013[4]), Business Models for Rural Sanitation in Moldova (ОЭСР СРГ ПДООС (2013 г.) «Устойчивые бизнес-модели для сельского водоотведения в Молдове»).
Вызов, связанный с внедрением устойчивых бизнес-моделей, тесно связан с вызовом проведения регионализации. Однако было бы заблуждением считать, что поскольку проводится регионализация услуг ВСиВО, нет необходимости думать об устойчивых бизнес-моделях для данного сектора. Прежде всего, регионализованной структуре потребуется иная бизнес-модель и новые ориентиры корпоративной стратегии. Во-вторых, на реализацию первого этапа регионализации уже может потребоваться десятилетие. В течение этого периода и после его завершения необходимы жизнеспособные бизнес-модели, включая такие, которые применяют более гибкие стандарты предоставления услуг ВСиВО, особенно, в отдаленной местности.
Бизнес-модели для различных форм и степени регионализации представлены на рисунке ниже (Рисунок 4.5). Ожидается, что в долгосрочной перспективе сектор сменит модель 1 на модель 3. Однако, даже если модель 3 будет однажды полностью внедрена, могут иметься причины для структурирования деятельности по-разному в разных регионах, и даже внутри регионов. Регионализация не означает централизованной стандартизации. Как в сфере водоснабжения, так и водоотведения эффективным может быть использование аутсорсинга, привлечение частного сектора, создание ассоциаций водопользователей или сельских кооперативов потребителей питьевой воды, использование различных технологий и т. д. Оптимальные степень и форма регионализации услуг ВСиВО могут варьироваться от региона к региону и внутри региона.
Рисунок 4.5. Бизнес-модели для различных форм и степени регионализации
Источник: (OECD EAP Task Force, 2013[4]), Business Models for Rural Sanitation in Moldova (ОЭСР/СРГ ПДООС (2013 г.) «Устойчивые бизнес-модели для сельского водоотведения в Молдове»).
Рекомендация 13: Содействовать внедрению бизнес-моделей, отвечающих потребностям сообществ.
Различные варианты представлены на рисунке ниже (Рисунок 4.6) ОЭСР/Специальная рабочая группа по «зеленым» действиям (OECD EAP Task Force, 2013[4]) также рекомендует подготовить руководства для местных публичных администраций по учреждению (межмуниципальных) акционерных компаний (например, в отношении операторов, предоставляющих услуги откачки содержимого выгребных ям; деятельности регионализованных предприятий ВСиВО). Также было рекомендовано включить в такие руководства образцы устава, нормативных документов и сервисных договоров, основанных на результатах деятельности.
Рисунок 4.6. Устойчивые структуры предоставления услуг на региональном уровне
Источник: Собственная разработка автора.
Оптимальное сочетание ТНТ
Как указано в разделе 2.4, основным источником финансирования операторов ВСиВО является сочетание ТНТ (тарифов, налогов и трансфертов). В Молдове сектор жилищно-коммунальных услуг не может развиваться за счет одной тарифной выручки, ему необходим также надежный поток денежных средств из бюджета (из собранных налогов) и международные гранты (трансферты от внешних доноров). Для надежного использования таких потоков необходимы планирование и координация.
Рекомендация 14: Разработать систему сбора данных, их регистрации и прогнозирования при поддержке Министерства окружающей среды и Агентства водных ресурсов «Апеле Молдовей».
При разработке системы сбора данных, их регистрации и прогнозирования можно рассматривать ТНТ как ее интегрированную часть (см. Рисунок 4.7) в перспективе прошлого, настоящего и будущего. Такие данные должны обновляться и публиковаться на ежегодной основе.
Рисунок 4.7. Интеграция учета ТНТ, млн. евро
Примечание: Данные приведены исключительно для наглядного представления концепции.
Источник: Собственная разработка автора.
Рекомендация 15: Обновить планирование ТНТ на пятнадцатилетний период (Минфин).
Помимо обновления планирования ТНТ на пятнадцатилетний период, Минфину также необходимо иметь оценку требуемых эксплуатационных и капитальных затрат в секторе. Для этого можно использовать как метод оценки «снизу вверх», так и опыт стран с переходной экономикой, несущих расходы по приведению своей нормативно-правовой базы в соответствие с acquis ЕС. Таким образом, оценка дефицита финансирования может обновляться ежегодно, и могут выявляться и вноситься необходимые изменения в отраслевую политику, регулирование и финансовый потенциал сектора. Это очень важно для привлечения внешнего финансирования, что обсуждается в разделе 4.8. Затраты и финансирование не будут автоматически совпадать, и разработчики отраслевой политики столкнутся с ситуациями сложного выбора. Только информированный выбор сделает возможным оптимальное сочетание ТНТ, и он будет основываться на отказе от других менее привлекательных вариантов и сочетаний.
Вставка 4.1. Дифференцированное и «облегченное» регулирование
Экономический регулятор НАРЭ может играть роль в большинстве областей СЭР – от стимулов к повышению эффективности деятельности до регионализации, от устойчивых бизнес-моделей до ценовой доступности услуг. В Молдове имеется большое число различных поставщиков услуг ВСиВО: от крупных корпоративных предприятий в городах до небольших (частных) операторов. Часто органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют водоснабжение.
Источник: (Tuck et al., 2013[1]), “Water Sector Regionalization Review, Republic of Moldova” («Обзор регионализации сектора ВСиВО: Республика Молдова»).
НАРЭ может регулировать только зарегистрированных у него операторов ВСиВО. Фактически речь идет о приблизительно 40 городских апэ-каналах. Среди них также имеются большие различия. Некоторые из них уже достигли экономии от масштаба, как например, «Апэ-Канал Кишинэу» (Apacanal Chișinău) и операторы ВСиВО в крупных городах. В отношении этой категории, т. е. будущих региональных операторов, экономическое регулирование может развиваться в соответствии с рекомендациями, приведенными в разделах 4.4 – 4.5.
Другие операторы ВСиВО в будущем могут слиться в более крупные единицы; для этой категории потребуется разработка иного подхода. Достаточно было бы убедиться в том, что они «движутся в правильном направлении», т. е. делают успехи на пути к регионализации. Вместо того, чтобы соответствовать сложной методике обоснования и утверждения тарифов, эти предприятия должны будут привести свои тарифы в соответствие с тарифами будущего регионального оператора ВСиВО.
Большинство малых операторов ВСиВО «остаются незамеченными», поскольку они не зарегистрированы как предприятие ВСиВО. В этой связи НАРЭ не может проводить оценку условий предоставления услуг ВСиВО, спроса и потребностей существенной доли населения (58 %). В более широком контексте подразумевается, что национальное правительство Молдовы не имеет полной картины предоставления услуг ВСиВО в этих зонах (это означает, что уровень предоставляемых услуг ВСиВО часто ниже установленных стандартов). Поэтому, целесообразно было бы регистрировать любые предоставляемые услуги водоснабжения и водоотведения, хотя бы в целях планирования и мониторинга. Правительство может незамедлительно освободить небольших операторов от необходимости получения лицензий и соответствия положениям регулирования тарифов на пять лет. Как отмечалось выше, небольшим уже зарегистрированным операторам ВСиВО требуется «облегченное» регулирование. «Облегченное» регулирование также предусматривает сокращенное число показателей качества услуг для осуществления мониторинга намного более прагматичного процесса установления тарифов. Таким образом НАРЭ может оказать содействие национальной политике, для которой регионализация является краеугольным камнем; сфокусировать внимание на будущих региональных операторах; и одновременно не упускать из виду будущие потребности сектора водоснабжения в инвестициях и требуемой консолидации услуг ВСиВО в стране.
Источник: Собственная разработка автора; (Tuck et al., 2013[1])“Water Sector Regionalization Review: Republic of Moldova” («Обзор регионализации сектора ВСиВО: Республика Молдова»).
Более широкое использование экономических инструментов
Тарифы, обсуждение которых уже состоялось в рекомендации 6, можно рассматривать как самый важный из всех экономических инструментов. Но помимо них существует множество и других инструментов, которые оказывают воздействие на поведение операторов и потребителей и могут помочь в достижении целей отраслевой политики. В целом, речь идет о таких категориях как: налоги и сборы, например, за забор и за загрязнение воды; субсидии производителям определенных видов продукции или процессам; и рыночные инструменты, такие как квоты на сброс с правом переуступки; а также добровольные соглашения, как например, соглашения между водопользователями выше и ниже по течению. Использование экономических инструментов рекомендовано в области охраны окружающей среды наряду с традиционными административно-командными мерами.
В Молдове большая часть потенциала использования экономических инструментов еще должна быть реализована. Это может звучать удивительно, учитывая возрастающие нехватку воды и загрязнение окружающей среды. При разработке экономических инструментов, помимо других вопросов, требуется должное понимание следующих моментов:
возможное воздействие на окружающую среду и общество;
институциональный, управленческий и экспертный потенциал страны для их внедрения.
Таким образом, логично сначала расширить и улучшить использование существующих экономических инструментов, которые, помимо тарифов, включают в себя также сборы за забор воды и за загрязнение окружающей среды. ОЭСР/Специальная рабочая группа по «зеленым» действиям (OECD EAP Task Force, 2007[5]) уже предоставила множество рекомендаций в отношении упрощения системы и ее более эффективного действия. Согласно ЕЭК ООН (UNECE, 2014[6]), эти рекомендации не пересматривались с 2005 года, поэтому она предлагает дополнительные рекомендации.
Эти рекомендации вне зависимости от срочности их выполнения предложены в более широком природоохранном контексте. В отношении сектора ВСиВО и в ситуации потребности в инвестициях для приведения нормативно-правовой базы сектора в соответствие с acquis ЕС, связанного с водными ресурсами, предлагаются (только) две следующие рекомендации, касающиеся применения специальных инструментов (OECD EAP Task Force, 2007[5]); (UNECE, 2014[6]).
Инструмент 1: Создание (целевого) бюджетного водного фонда при Национальном экологическом фонде
Рекомендация 16: Создание (целевого) бюджетного водного фонда при НЭФ.
Как обозначено в разделе 4.6, существует необходимость в мониторинге потоков инвестиций, привлекаемых в сектор, в дополнение к расширению этих потоков до полного использования потенциала результативного освоения средств страной. Создание отдельного от НЭФ (целевого) водного фонда создаст дополнительную административную нагрузку и может натолкнуться на противодействие некоторых международных финансовых институтов. В рамках НЭФ, однако, имеется возможность администрирования и целевого направления потоков денежных средств в сектор ВСиВО. Предлагаемый (целевой) бюджетный водный фонд при НЭФ способен обеспечить необходимую степень гибкости финансирования. Поток инвестиций может быть большим или меньшим в зависимости от макроэкономической обстановки и меняющихся приоритетов правительства (которые могут кардинально меняться после очередных выборов). Однако важно обеспечить долгосрочное устойчивое финансирование капитальных вложений в сектор ВСиВО, поскольку цели водной политики не могут быть достигнуты в рамках одного электорального цикла. Необходимо регистрировать, вести мониторинг и удерживать в политической повестке дня долгосрочный прогресс в выполнении отраслевой инвестиционной программы. Это можно осуществлять в рамках структуры НЭФ. Концепция бюджетного водного фонда проиллюстрирована на рисунке ниже (Рисунок 4.8).
Сборы за забор и за загрязнение воды могут стать основным источником доходов (целевого) бюджетного водного фонда. Однако не стоит исключать и другие источники финансирования, такие как акцизный налог на продукцию, которая вносит значительный вклад в диффузное загрязнение воды: токсичные агрохимикаты, отработанное машинное масло, синтетические моющие средства с высоким содержанием фосфора (P) и (или) азота (N) и т. д.
Рекомендация 17: Повысить сборы за забор и за загрязнение воды и расширить облагаемую базу.
Вся вода, добываемая домохозяйствами (а также некоторыми другими некоммерческими образованиями) для собственных нужд не облагается сбором за забор воды. Эта льгота не имеет смысла, если тарифы все равно должны быть гармонизированы.
Рекомендуется, в конечном счете, использовать сборы за забор поверхностных и грунтовых вод для создания стимулов к более экономному и эффективному использованию водных ресурсов, а также для генерирования денежных средств на покрытие капитальных затрат в секторе. Существующая политика в области охраны подземных вод может быть дополнена относительно более высоким сбором за забор пресной воды, пригодной для питья (OECD EAP Task Force, 2007[5]); (UNECE, 2014[6]).
Доходы от сборов за забор и платы за загрязнение воды будут возвращаться обратно в сектор на прозрачной основе в виде субсидий на осуществление капитальных вложений. Их также можно направить на финансирование мер социальной поддержки, нацеленных, например, на сокращение расходов на получение доступа к услугам водоснабжения.
Подробные рекомендации, касающиеся дальнейшего общего реформирования НЭФ, уже были представлены в двух проектах ПРООН (2012–15 гг.), и мы не будем их повторять. Были достигнуты определенные улучшения путем консолидации НЭФ в государственный бюджет. Однако дальнейшее выполнение данных рекомендаций будет способствовать большему соответствию НЭФ (и НФРР) стандартам надлежащего управления публичными финансами.
Рисунок 4.8. Принцип работы (целевого) бюджетного водного фонда
Источник:Собственная разработка автора.
Инструмент 2: Создание фонда развития
Рекомендация 18: Обеспечить целевое использование (части) доходов (тарифной выручки), в части амортизационных начислений, а также доходов от сбора муниципальных налогов, роялти и ежемесячной арендной платы (если имеет место).
Данные виды доходов необходимо использовать исключительно на капитальные вложения и обслуживание долга. Наилучшим примером этого служат румынские фонды, предназначенные для финансирования технического обслуживания, модернизации и развития ВСиВО (Popa T., 2014[7]). Однако для достижения данной цели также можно использовать эскроу-счет или специальный банковский счет (СБС).
Использование слова «фонд», таким образом, не подразумевает учреждения юридического лица для управления денежным потоком, как в Румынии. Экономическая суть концепции фонда может быть достигнута при помощи эскроу-счета. Теоретически для этого можно было бы также использовать систему бухгалтерского учета предприятий, но мы не рекомендуем этот вариант.
Обеспечение целевого использования амортизационных отчислений необходимо, иначе средства легко могут быть использованы на поддержание неэффективных действий на уровне оператора ВСиВО или для удержания ставок тарифов ниже уровня покрытия затрат.
Существует еще одна причина того, почему фонд развития и связанное с ним целевое использование средств могут быть важны для сектора ВСиВО. Это предотвратило бы получение денежных выгод от владения муниципальной инфраструктурой ВСиВО в будущем, таким образом устраняя возможное препятствие к регионализации.
Любые доходы муниципалитетов от связанных с ВСиВО роялти, арендной платы, концессионных сборов или других видов сборов, направлялись бы в фонд для инвестирования в ВСиВО. Таким образом любой неразрешенный вопрос, связанный с правом собственности, будет меньше препятствовать процессу регионализации. Для муниципалитетов объект собственности больше не будет связан с каким-либо потоком доходов (см. Рисунок 4.9).
Рисунок 4.9. Принцип работы фонда развития
Источник: Собственная разработка автора.
Фонд развития – это местный или региональный фонд. Он не заменяет национальные экономические инструменты и может сосуществовать с ними. Рисунок 4.10 показывает, как данный инструмент можно использовать параллельно процессу регионализации в Молдове. При каждом расширении или слиянии зон обслуживания создается новый фонд развития. Если при этом использовать специальный банковский счет (СБС), то усилия и затраты по созданию фонда будут минимальны. Для этого потребуется открытие счета, определение целей, в которых он сможет использоваться, и обеспечение его авторизации (право совместной подписи).
Денежные средства на существующих (старых) СБС постепенно будут использоваться на предусмотренные ими цели в рамках зоны обслуживания. Как только средства на старом СБС будут исчерпаны, счет закрывается. Как правило это будет происходить в течение одного года с момента слияния (расширения) зон обслуживания. Стоит отметить, что с даты вступления в силу слияния или расширения зон обслуживания все денежные вклады от всех входящих в зону обслуживания муниципалитетов и регионализованного оператора ВСиВО будут направляться на новый СБС. Вызовом для такого объединения будет являться распределение инвестиций в зоне обслуживания на приемлемой, справедливой и экономически эффективной основе. Основным принципом должна быть экономическая обоснованность. На любом уровне предоставления услуг на осуществление водоснабжения и водоотведения в сельской местности, как правило, требуется больший объем инвестиций на душу населения. Объем поступлений в фонд развития на км сети из городских зон будет большим, чем из сельских. В случае регионализованных услуг ВСиВО такой фонд будет являться основным источником солидарности городов с селами.
Рисунок 4.10. Фонд развития в контексте регионализации
Источник: Собственная разработка автора.
Расширение доступа к внешнему финансированию для сокращения дефицита финансирования сектора ВСиВО
В разделе 2.4 упоминается необходимость проведения оценки дефицита финансирования, т. е. разницы между прогнозируемым доходом от ТНТ и величиной эксплуатационных и капитальных затрат на национальном и местном уровнях. Для устранения такого дефицита необходимо привлекать внешнее финансирование, основанное на принципах рыночной экономики (Рисунок 1.4).
Внешнее финансирование для устранения недостатка финансирования
Рекомендация 19: Разработать меры отраслевой политики с целью повышения привлекательности операторов ВСиВО в Молдове для внешних кредиторов.
Разработчики отраслевой политики и операторы ВСиВО должны учитывать воздействие, оказываемое их действиями на внешних кредиторов, а также их видение рынка Молдовы в отношении обслуживания долга в секторе ВСиВО. Большинство рекомендаций, представленных в настоящем отчете, уже повысят привлекательность сектора. Несколькими примерами того являются регионализация, прозрачность, доступность данных, бизнес-планы и более эффективное экономическое регулирование. Однако правительство может сделать больше в этом отношении. (Verbeeck, 2013[8]) относит отсутствие инструментов (таких как кредитные линии) и кредитных рейтингов к значительным препятствиям, существующим во многих странах с переходной экономикой. ОЭСР (OECD, 2010[9]) также предоставляет более подробную информацию и комплексный анализ, актуальные для Молдовы. Важно отметить, что для привлечения внешнего финансирования требуются другие методы прогнозирования доходов, чем те, которые используются в Молдове на настоящий момент (см. Рисунок 4.11 и Рисунок 4.12).
Рисунок 4.11. Внешнее финансирование: текущий метод прогнозирования доходов
Источник: Собственная разработка автора.
Рисунок 4.12. Внешнее финансирование: требуемые методы прогнозирования доходов
Источник: Собственная разработка автора.
Действенные меры адресной социальной поддержки как ключевой элемент СЭР
Процентная доля расходов домохозяйств на оплату услуг ВСиВО в Молдове выше, чем в любой другой европейской стране (см. Рисунок 4.13). В течение более десяти лет ОЭСР и другие партнеры предупреждают о том, что требуемое повышение ставок тарифов необходимо сочетать с мерами адресной социальной поддержки, надлежащее сочетание которых намного более экономически эффективно для сектора ВСиВО, чем низкие тарифы для всех. Также подчеркивается, что доступ к услугам ВСиВО даже важнее величины расходов на эти услуги. Было рекомендовано создать специальный устойчивый национальный механизм финансовой поддержки сектора ВСиВО (OECD, 2017[10]). В течение предстоящего переходного периода, связанного с быстрым ростом ставок тарифа, такой механизм был бы особенно необходим.
Рисунок 4.13. Доходы домохозяйств (лей в год) и доля расходов (%%) на услуги ВСиВО, в разрезе квинтильных групп по доходам (данные за 2013 год)
Примечание: Данный рисунок был выполнен для проведения экономического анализа в рамках Плана управления Днестровским бассейновым округом.
Источник: Собственная разработка автора на основе данных Национального бюро статистики (НБС) Молдовы, доступных по ссылке: www.statistica.md/index.php?l=en.
Текущая и желаемая ситуации представлены на следующем рисунке (Рисунок 4.14). У муниципалитетов и центрального правительства имеются определенные финансовые средства на оказание мер по поддержанию общего дохода граждан. Эти меры не нацелены конкретно на получение услуг ВСиВО. Большая часть средств «расходуется» на перекрестное субсидирование домохозяйств и удержание низких ставок тарифа в целом. Перенаправление этих ресурсов на оказание мер адресной социальной поддержки в секторе ВСиВО может существенно сказаться на доступе к услугам ВСиВО и их ценовой доступности для бедных категорий граждан.
Рисунок 4.14. Текущая и желаемая ситуации в отношении оказания мер социальной поддержки по получению услуг ВСиВО
Источник: Собственная разработка автора.
В Молдове пока еще не используются меры адресной социальной поддержки по получению услуг ВСиВО. Поэтому в настоящем отчете дается одна, но очень конкретная и важная рекомендация, касающаяся одного вида мер адресной социальной поддержки.
Рекомендация 20: Внедрить меру социальной поддержки по оплате услуг ВСиВО в виде системы скидок.
Льгота представляет собой скидку на сумму к оплате, указанную в счете, в виде фиксированной денежной суммы. Размер предоставляемой льготы может зависеть от социального статуса бенефициара и варьироваться в зависимости от числа членов домохозяйства и, возможно, от величины его дохода. Последнее позволит избежать ловушки бедности, но приведет к более высоким административным затратам.
Льгота должна основываться на руководствах, выпущенных НАРЭ или МТСЗиС, но должно иметься достаточно свободы для ее адаптации к потребностям на местах в отношении размера льготы и категорий граждан, которым она будет предоставляться. Один из возможных вариантов приведен на рисунке ниже (Рисунок 4.15).
В любом случае это не должно оказать никакого воздействия на доходы оператора ВСиВО, т. е. оператор получит обратно те суммы, которые «недополучил» из-за льгот, благодаря более высоким ставкам тарифов и/или бюджетным субсидиям. Конечно, также приветствуется финансовая поддержка со стороны муниципалитетов, МТСЗиС, Минфина и/или (целевого) бюджетного водного фонда. Однако, механизм предоставления льгот также мог бы функционировать и при отсутствии какой-либо внешней поддержки. Но от муниципалитетов требуется активное участие в определении черты бедности и критериев получения льготы. Также необходим обмен данными между оператором и муниципалитетом и проведение регулярных инспекций применения инструмента, а также его пересмотр на ежегодной основе. Для более подробного описания механизма предоставления льгот см. Приложение C.
Механизм предоставления льгот поддерживает спрос на услуги ВСиВО и мог бы являться важной мерой в краткосрочной перспективе в период повышения ставок тарифов. Физический доступ к услугам ВСиВО не менее важен в долгосрочной перспективе. Для этого, например, может быть создан механизм предоставления микрозаймов для оказания поддержки при осуществлении расходов на подключение.
Рисунок 4.15. Принцип работы механизма предоставления льгот
Источник: Собственная разработка автора.
Представленные рекомендации, ключевые ресурсные документы и требования технической помощи (ТП)
Целью 20 рекомендаций, представленных в предыдущих подразделах, является совершенствование СЭР сектора ВСиВО в Молдове и/или создание более благоприятной среды для ее успешного функционирования. В некоторых случаях граница между этими понятиями более очевидна, чем в других. В случае регионализации имеется причинно-следственная связь: регионализация содействовала бы более эффективному действию СЭР, тогда как надежная СЭР содействовала бы регионализации. Не уходя в подробности, в следующей таблице (Таблица 4.2) указываются типы отношений по каждому виду целей.
Таблица 4.2. Требования к СЭР, цели и роль надежной СЭР, текущая ситуация
Источник: Собственная разработка автора.
Для простоты использования ниже представлено резюме всех рекомендаций.
Рекомендация 1: Восстановить Комиссию по ВСиВО как органа, осуществляющего координацию отраслевой водной политики на высоком уровне.
Остальные рекомендации сгруппированы по темам и сопровождаются ориентировочной «дорожной картой», информацией по ключевому (-ым) ресурсному (-ым) документу (-ам) и указанием необходимости использования технической помощи при их выполнении.
Предоставление стимулов к повышению эффективности деятельности
Рекомендация 2: Признать роль экономического регулятора как независимого органа, оказывающего содействие повышению эффективности деятельности предприятий ВСиВО, а также посредника в отношениях между оператором ВСиВО и клиентом.
Рекомендация 3: Требовать от операторов ВСиВО качественно составленных бизнес-планов и проводить их анализ.
Рекомендация 4: Предоставить образец (шаблон) бизнес-плана с минимальными критериями, а также образец финансовой модели в Excel в соответствии со стандартами моделирования бизнес-процессов.
Рекомендация 5: Предоставить стимулы к разрешению проблемных ситуаций с сетями ВСиВО в многоквартирных домах. Затраты, связанные с внутридомовыми утечками воды (технические и коммерческие потери воды), должны неукоснительно возлагаться на собственников квартир.
Рекомендация 6: В Законе № 303 «О публичной услуге водоснабжения и канализации» определить лишь общие принципы установления тарифов и разработать новую методику обоснования и утверждения тарифов на основании этих принципов.
Рекомендация 7: Разработать динамические, а не статические принципы установления тарифов.
Рекомендация 8: Уже сейчас наделить независимого экономического регулятора большей степенью свободы, все еще продолжая использовать существующую методику обоснования и утверждения тарифов в качестве руководящего документа.
Рекомендация 9: Ежегодно публиковать отчет о деятельности предприятий сектора, в котором будет сравниваться деятельность городских операторов ВСиВО и их успехи в повышении эффективности своей работы (отчет публикуется экономическим регулятором).
Требуется ли техническая (ТП) помощь? ДА
Цель: для содействия развитию экономического регулятора, как предлагается в настоящем отчете, странам, подписавшим Соглашение об ассоциации с ЕС, обычно предоставляется ТП на протяжении двух-трех лет. Такая помощь оказывается небольшой группой экспертов, состоящей из одного международного эксперта и нескольких экспертов, привлекаемых на непродолжительное время. Обязательным условием является наличие политического консенсуса в отношении роли регулятора.
Содействие регионализации услуг
Рекомендация 10: Провести решительную регионализацию ВСиВО, сделав выполнение начальных этапов регионализации условием будущего бюджетного финансирования.
Рекомендация 11: Принять общий подход, «дорожную карту» и график проведения регионализации (Tuck et al., 2013[1]).
Рекомендация 12: Обеспечить на практике поддержку регионализации со стороны Министерства регионального развития и строительства, а также Агентства водных ресурсов «Апеле Молдовей», выражающуюся в оказании содействия процессу, передаче основных фондов и разработке руководств.
Требуется ли техническая помощь? ДА. Опыт реализации проектов регионализации в Румынии показывает, что существует потребность в получении ТП на уровне регионов в течение одного года - двух лет. До запуска регионализации требуется поддержка в разработке отраслевой политики на протяжении одного-двух лет.
Подготовка почвы для устойчивых бизнес-моделей
Рекомендация 13: Оказать содействие внедрению устойчивых бизнес-моделей, удовлетворяющих потребностям сообществ, посредством, помимо прочего, выпуска руководств, образцов нормативных документов и оказания поддержки межмуниципальному сотрудничеству.
Требуется ли техническая помощь? НЕТ
Данный вопрос во многих отношениях связан с другими вопросами, по которым требуется получение ТП, такими как регулирование и регионализация.
Обеспечение оптимального сочетания ТНТ
Рекомендация 14: Разработать систему сбора и регистрации финансовых данных для возможности осуществления комплексного рассмотрения ТНТ (Министерство окружающей среды и Агентство водных ресурсов «Апеле Молдовей»).
Рекомендация 15: Обновить прогнозирование ТНТ, эксплуатационных и капитальных затрат на пятнадцатилетний период. Полученный в результате прогнозируемый дефицит финансирования укажет на необходимость внесения изменений в потенциал отраслевой политики, регулирования или финансирования.
Требуется ли техническая помощь? ДА, уже оказывается.
Данный вопрос во многих отношениях связан с другими вопросами, по которым требуется получение ТП, такими как регулирование и регионализация.
Расширенное применение экономических инструментов
Рекомендация 16: Создание (целевого) бюджетного водного фонда при НЭФ.
Рекомендация 17: Расширить применение сборов за забор и платы за загрязнение воды, а также их финансовую базу для обеспечения совместимости с оптимальным сочетанием ТНТ. Доход от данных сборов направить в виде инвестиций в водный сектор и на меры социальной поддержки по получению услуг ВСиВО.
Рекомендация 18: Создать фонд развития на уровне операторов (в т.ч. региональных – прим.ред.), применяя ценный опыт Румынии в отношении использования данного инструмента.
Требуется ли техническая помощь? ДА
Для создания (целевого) бюджетного водного фонда требуется реформирование НЭФ. Ранее организованные консультации по данному вопросу оказали определенное воздействие, но выполнены были не все рекомендации. Бюджетный водный фонд должен быть создан при проведении более широкомасштабного реформирования НЭФ (в идеале скоординированного с процессом реформирования НФРР).
2. Создание такого инструмента как фонд развития может быть интегрировано в процесс предоставления ТП в сфере регионализации. Однако создание этого фонда не зависит от регионализации и не должно ждать ее. Небольшая ТП (в форме привлечения на срок до трех месяцев руководителя проекта и юриста) могла бы подготовить почву для учреждения фонда.
Расширение доступа к внешнему финансированию для устранения дефицита финансирования сектора ВСиВО
Рекомендация 19: Разработать меры отраслевой политики для повышения привлекательности операторов ВСиВО в Молдове в глазах внешних кредиторов. Более того, разработчикам отраслевой политики и операторам необходимо учитывать воздействие их действий на внешних кредиторов и их видение рынка в Молдове в отношении обслуживания долга в секторе ВСиВО.
Требуется ли техническая помощь? ДА, международные финансовые институты могут быть заинтересованы в предоставлении этого вида ТП.
Создание действенных мер адресной социальной поддержки как ключевого элемента СЭР
Рекомендация 20: Внедрить меру социальной поддержки по оплате услуг ВСиВО в виде скидок. Предоставление этих льгот не должно оказать воздействия на доходы операторов ВСиВО, и должно предоставить большую свободу в отношении выбора (в зависимости от местной специфики) величины скидок и категорий граждан, которым они будут предоставляться.
Требуется ли техническая помощь? ДА
Для разработки вариантов конкретных мер социальной поддержки и их внедрения, как, например, механизма предоставления скидок, рекомендуется запросить техническую помощь. Получение ТП по вопросу проведения анализа доходов и принятия решений не рекомендовано.
Выполнение рекомендаций
20 рекомендаций, сгруппированных по семи целям, связаны друг с другом и иногда в чем-то накладываются друг на друга. Для дальнейшего развития СЭР наиболее важным, наверное, является усиление роли СЭР в предоставлении более действенных стимулов к повышению эффективности деятельности предприятий ВСиВО. Однако тип экономического регулирования зависит от числа регулируемых организаций. Таким образом, он зависит от структуры сектора и степени регионализации (консолидации), а также делегирования полномочий. Успехи в улучшении экономического регулирования, в конечном счете, зависят от успехов в регионализации.
Регионализация должна сопровождаться внедрением устойчивых бизнес-моделей предоставления услуг ВСиВО. В процессе регионализации необходимо разработать дополнительные формы межмуниципального сотрудничества.
Все такие бизнес-модели финансируются за счет сочетания тарифов, налогов и трансфертов (ТНТ) для покрытия прогнозируемых эксплуатационных и капитальных затрат (OPEX и CAPEX). Ни одна бизнес-модель не будет полной без интеграции в нее прогнозируемых ТНТ.
Экономические инструменты являются частью СЭР, поэтому их использование не может рассматриваться изолировано. Они создают стимулы и являются источником доходов для софинансирования насущных инвестиционных проектов.
Разница между суммой доходов от ТНТ и суммой, требуемой на покрытие OPEX и CAPEX, может быть сокращена при помощи внешнего финансирования, обычно основанного на рыночных принципах. Однако для привлечения потоков внешнего финансирования необходимо повысить уровень доверия и кредитоспособности. Операторы, муниципалитеты и центральное правительство вместе должны быть способны более подробно ознакомить кредиторов с сектором ВСиВО в Молдове и убедить их в наличии инвестиционных возможностей.
Существующие и новые меры приведут к повышению ставок тарифа и сборов в секторе ВСиВО в Молдове, в котором ценовая доступность услуг уже является проблемным вопросом. Подобные повышения ставок тарифа не могут быть осуществлены без предоставления мер социальной поддержки, вызывающих доверие и конкретно направленных на получение и оплату услуг ВСиВО.
Прогресс в достижении одной цели содействует прогрессу в достижении остальных. Рекомендации взаимосвязаны, поэтому сложно отдельно выделить какие-либо из них. Однако на более поздних этапах выполнения рекомендаций потребуется более детальная их проработка. Это позволит адаптировать рекомендации к условиям и будущим изменениям на местах. И разумеется, для разъяснения, нахождения консенсуса, принятия, проведения консультаций с заинтересованными сторонами и выполнения рекомендаций потребуются колоссальные усилия со стороны разработчиков отраслевой политики для сектора ВСиВО, государственных служащих, муниципалитетов и операторов ВСиВО.
Таким образом, любой план выполнения рекомендаций, разработанный на данном этапе, будет подвержен риску неполной реализации в будущем. Однако предоставление ориентировочного рамочного плана поможет приблизиться к данному процессу. Поэтому на рисунке, приведенном на следующей странице (Рисунок 4.16), представлен ориентировочный план выполнения рекомендаций. Он составлен с пониманием того, что множество действий, обязанностей, результатов и ключевых моментов потребуют дальнейшей доработки и разработки в процессе реализации.
Разработчикам отраслевой политики и заинтересованным сторонам необходимо будет начать и по ходу процесса: (i) более точно определить потребности в получении технической помощи; (ii) разрабатывать более подробные планы выполнения определенных мероприятий в секторе ВСиВО (например, среднесрочный план действий и инвестиций в секторе); и (iii) выявлять необходимость внесения и содержание требуемых поправок к нормативно-правовой базе.
НДВП может содействовать данному процессу посредством:
1. поддержки рекомендаций, предоставленных в настоящем отчете;
2. поощрения разработчиков отраслевой политики сектора ВСиВО инициировать их выполнение;
3. проведения мониторинга и распространения имеющихся достижений в этой области на систематической основе.
Рисунок 4.16. Ориентировочный рамочный план выполнения рекомендаций
Источник: Собственная разработка автора на основе анализа, приведенного в настоящем отчете.
Ссылки
[2] ANSRC (2014), Presentation of National Regulatory Authority for Municipal Services of Romania, http://www.danube-water-program.org/media/dwc_presentations/day_0/Regulators_meeting/2._Cador_Romania_Viena_ANRSC.pdf.
[10] OECD (2017), Improving Domestic Financial Support Mechanisms in Moldova’s Water and Sanitation Sector, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252202-en.
[3] OECD (2016), OECD Council Recommendation on Water, https://www.oecd.org/environment/resources/Council-Recommendation-on-water.pdf.
[9] OECD (2010), Innovative Financing Mechanisms for the Water Sector, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264083660-en.
[4] OECD EAP Task Force (2013), Adapting Water Supply and Sanitation to Climate Change in Moldova, https://www.oecd.org/environment/outreach/Feasible%20adaptation%20strategy%20for%20WSS%20in%20Moldova_ENG%20web.pdf.
[5] OECD EAP Task Force (2007), Proposed system of surface water quality standards for Moldova: Technical Report, http://www.oecd.org/env/outreach/38120922.pdf.
[7] Popa T. (2014), “A smart mechanism for financing water services and instrastructure” IWA, https://www.iwapublishing.com/sites/default/files/documents/online-pdfs/WUMI%209%20%281%29%20-%20Mar14.pdf.
[11] Tuck, L. (2013), “Water Sector Regionalization Review. Republic of Moldova”, http://www.danubis.org//files/File/country_resources/user_uploads/WB%20Regionalization%20Review%20Moldova%202013.pdf.
[1] Tuck, L. et al. (2013), “Water Sector Regionalization Review. Republic of Moldova.”, http://www.danubis.org//files/File/country_resources/user_uploads/WB%20Regionalization%20Review%20Moldova%202013.pdf.
[6] UNECE (2014), Environmental performance review, Republic of Moldova. Third Review Synopsis., UNECE, https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/epr/epr_studies/Synopsis/ECECEP171_Synopsis.pdf.
[8] Verbeeck, G. (2013), Increasing market-based external finance for investment in municipal infrastructure, https://www.iwapublishing.com/sites/default/files/documents/online-pdfs/WUMI%208%20%284%29%20-%20Dec13.pdf.