Intégration des réfugiés ukrainiens : une double approche

 Contexte

Dans le contexte de dévastation provoqué par la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine, plus de 10 millions de personnes se sont retrouvées déplacées à l’intérieur de l’Ukraine ou réfugiées à l’étranger. En juin 2023, on recensait environ 4.9 millions d’Ukrainiens déplacés dans les pays de l’OCDE. Les pays de l’OCDE ont répondu à la crise des réfugiés ukrainiens, et à cet afflux soudain et inattendu de personnes sollicitant une protection, en leur apportant sans hésitation un soutien massif et sans précédent (OCDE, 2022[1]).

Alors que la guerre contre l’Ukraine est dans sa deuxième année, les sociétés d’accueil cherchent les moyens de mieux accompagner les Ukrainiens déplacés à plus long terme, mais la nature et la portée de l’aide nécessaire peuvent ne pas correspondre à leurs pratiques habituelles en matière d’intégration, vu que de nombreux réfugiés ukrainiens souhaiteront vraisemblablement rentrer chez eux lorsque la situation le permettra. Compte tenu de la grande incertitude qui entoure l’évolution de la situation et les événements futurs, une double approche de l’intégration préparerait les réfugiés à la fois à séjourner pour une durée indéterminée dans leur pays d’accueil et aussi à rentrer en Ukraine lorsque la situation le permettra. Dans ce cadre, les mesures et les efforts d’intégration peuvent chercher à favoriser l’inclusion socioéconomique des réfugiés ukrainiens afin de leur permettre de devenir autonomes, de reconstituer leurs moyens de subsistance et de continuer à développer leur capital humain pour améliorer leurs résultats futurs quel que soit leur lieu de résidence, tout en cherchant à réduire au minimum les éventuels obstacles au retour à la fois dans les pays d’accueil et d’origine.

 Pourquoi le double objectif de l’intégration est-il important dans le cas des réfugiés ukrainiens ?

L’un des principaux obstacles à l’intégration est l’incertitude quant à la durée potentielle du séjour des déplacés ukrainiens dans les sociétés d’accueil. Si des retours en Ukraine ont déjà lieu, notamment dans la ville de Kyiv et en Ukraine occidentale, la persistance des combats et les dommages causés aux infrastructures dans une grande partie du pays compromettent les perspectives de retour à court terme. Par conséquent, pour bon nombre d’Ukrainiens, un retour ne sera envisageable qu’après une période de déplacement relativement longue, et tout projet d’avenir reste empreint d’incertitude. Il ressort d’une enquête de la FRA (Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, 2023[2]) qu’un quart environ des réfugiés ukrainiens hésitent entre rester dans le pays d’accueil ou rentrer chez eux, chiffre qui avait atteint 43 % selon une enquête du HCR sur leurs intentions réalisée en septembre 2022 (HCR, 2022[3]).

Parallèlement, les réfugiés ukrainiens ont commencé à reconstruire leur vie dans les sociétés d’accueil et ont besoin d’aide pour s’intégrer au mieux. L’insertion des réfugiés ukrainiens sur le marché du travail, par exemple, est d’ores et déjà plus rapide que pour d’autres groupes de réfugiés mais, fréquemment, les emplois qu’ils occupent ne correspondent pas à leur niveau de compétences, et les pays d’accueil doivent envisager de prendre des mesures de soutien afin de remédier à cette inadéquation (OCDE, 2023[4]).

Près d’un tiers des réfugiés ukrainiens sont mineurs, ce qui contraint les sociétés d’accueil à réfléchir à des mesures d’aide à l’intégration ciblées sur les enfants afin d’améliorer leurs perspectives d’avenir. Ceci est d’autant plus important que les écarts entre les jeunes de parents immigrés et ceux dont les parents sont nés dans le pays sont en général très prononcés en termes de résultats scolaires et de débouchés professionnels (OCDE, 2021[5] ; OCDE, 2023[6]). D’après les résultats d’une enquête de l’OCDE sur les moyens mis en œuvre pour faciliter l’intégration scolaire pérenne des enfants ukrainiens, la barrière de la langue et le niveau relativement faible d’intégration des familles ukrainiennes entravent largement l’accès à l’éducation, notamment l’accès aux services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE) (OCDE, 2023[7]).

La réussite et la rapidité de l’intégration socioéconomique des réfugiés peuvent par ailleurs avoir des effets bénéfiques pour l’Ukraine. Les compétences nouvelles et l’expérience professionnelle que les réfugiés acquièrent à l’étranger peuvent être mises à profit de retour en Ukraine à l’appui du redressement du pays, d’autant plus que les besoins de main-d’œuvre et de compétences de l’Ukraine seront élevés pendant la phase de reconstruction. Il ressort également des données disponibles qu’une bonne intégration dans le pays de destination favorise la réintégration lorsque les immigrés décident de rentrer dans leur pays d’origine (Banque mondiale, 2017[8]). En effet, le fait qu’ils puissent travailler et accéder à un logement indépendant durant leur séjour à l’étranger, et qu’ils aient la liberté d’y tisser des liens sociaux, est un important facteur à l’appui de leur réintégration sociale et économique à leur retour dans leur pays d’origine (Ruben, Van Houte et Davids, 2009[9]).

Jusqu’à ce qu’un retour effectif soit possible, les Ukrainiens déplacés peuvent soutenir leur pays d’origine au moyen d’envois de fonds. La Banque nationale de Pologne a constaté que, déjà l’été dernier, 30 % des réfugiés interrogés et 44 % de ceux pourvus d’un emploi en Pologne avaient envoyé en Ukraine des contributions monétaires ou en nature ; en 2023, ils étaient environ 60 % à avoir effectué des envois de fonds (Narodowy Bank Polski, 2022[10] ; 2023[11]). Comme on pouvait s’y attendre, il en est ressorti que le montant des envois de fonds dépendait de la situation financière des réfugiés, laquelle est liée à l’activité dans les pays d’accueil.

Dans le même temps, il est important d’envisager des possibilités de regroupement familial dans les pays de destination et de séjour de plus longue durée à l’issue de la guerre. Si de nombreux Ukrainiens sont actuellement indécis sur leurs projets d’avenir, l’expérience a montré que, lors des déplacements de population à grande échelle, une part importante des personnes déplacées restent dans leur pays d’accueil, même lorsqu’un retour devient possible (OCDE, 2016[12]). Une aide précoce à l’intégration peut améliorer les résultats des Ukrainiens qui resteront à l’étranger en réduisant le risque d’exclusion sociale, de ségrégation, de pauvreté relative et de dépendance à l’égard des prestations sociales.

Les enquêtes continuent pourtant d’indiquer que les Ukrainiens sont nombreux à espérer rentrer chez eux une fois que la situation le permettra, et leur contribution sera en outre essentielle à la reconstruction de l’Ukraine. Le quatrième cycle de l’enquête du HCR sur leurs intentions, qui a été mené entre avril et mai 2023, a conclu que 62 % des réfugiés ukrainiens souhaitent retourner en Ukraine un jour (HCR, 2023[13]). Parmi les réfugiés accueillis dans les pays voisins de l’Ukraine, cette part atteint 71 %. Au vu de ce niveau d’intentions de retour toujours élevé, il importe de réfléchir aux moyens de favoriser l’intégration sans réduire les possibilités de retour à plus long terme et en veillant particulièrement à éliminer tout obstacle au retour tant dans le pays d’accueil qu’en Ukraine.

Mettre en œuvre une approche de l’intégration visant ce double objectif pourrait être une solution pour concilier au mieux ces besoins et circonstances contradictoires. Une telle approche permettrait aussi de surmonter ce qui peut être désigné le « dilemme de l’attente » (Commission européenne, 2023[14]), c’est-à-dire lorsque différentes parties, y compris les réfugiés eux-mêmes, hésitent à investir dans des activités d’intégration en raison du retour immédiat escompté en Ukraine.

 Comment les pays peuvent-ils mettre en œuvre une approche de l’intégration visant un double objectif ?

Il existe des exemples isolés d’adoption d’approches similaires par le passé. Par exemple, la Norvège a tenté dans les années 1990 d’appliquer des mesures d’intégration offrant une possibilité de retour aux réfugiés bosniaques, dans le cadre d’une stratégie baptisée « course sur deux voies » (Haagensen, 1999[18]) (voir l’Encadré 1). Toutefois, dans la plupart des pays d’accueil, une telle approche serait nouvelle car différente des politiques d’intégration en vigueur qui, de manière générale, ne tiennent pas compte des effets potentiels sur la probabilité de retour et de réintégration et cherchent plutôt à promouvoir l’installation à long terme et n’offre qu’un soutien limité aux personnes admises à titre temporaire. Dans le même temps, il convient de noter qu’un nombre croissant de pays de l’OCDE, notamment l’Allemagne, l’Espagne et la Nouvelle‑Zélande, étendent progressivement l’accès à certains services d’intégration, comme les cours de langue, à la plupart des groupes d’immigrés, notamment les demandeurs d’asile et d’autres personnes admises à titre temporaire (OCDE, 2023[19]).

Dans le contexte de la crise des réfugiés ukrainiens, les pays disposent de cinq moyens prometteurs et interconnectés, pour mettre en œuvre cette double approche.

Premièrement, les pays d’accueil devraient investir dans le développement du capital humain des réfugiés ukrainiens pendant leur déplacement. En plus d’entretenir et de mettre à profit les compétences existantes, il faudrait privilégier les compétences, savoir-faire et expériences professionnelles dans les secteurs qui sont essentiels à la reconstruction et au redressement de l’Ukraine, comme la construction, l’ingénierie, l’énergie, la santé, les technologies de l’information et l’appui à la transition verte. Parmi ces compétences, beaucoup sont aussi très recherchées dans les pays d’accueil actuels, ce qui crée des possibilités socioéconomiques pour les Ukrainiens déplacés quel que soit leur lieu de vie futur. Les emplois généralement accessibles via l’enseignement et la formation professionnels (EFP), par exemple, sont très demandés dans les pays d’accueil et seront également cruciaux pour la reconstruction de l’Ukraine, ce qui fait des filières d’EFP un investissement dont les rendements escomptés sont particulièrement élevés (OCDE, 2022[20]).

Deuxièmement, l’Ukraine et les pays d’accueil doivent œuvrer de concert à la simplification de la reconnaissance mutuelle des compétences et des qualifications. Cette démarche favorisera l’entrée des arrivants ukrainiens sur le marché du travail des pays d’accueil dans des emplois qui correspondent à leur niveau de compétences, en particulier compte tenu de leur niveau d’éducation supérieur à la moyenne (OCDE, 2023[4]), mais elle préparera aussi le transfert en Ukraine, à leur retour, des compétences et du savoir-faire nouvellement acquis. Il ressort des données disponibles que les problèmes de reconnaissance entravent déjà largement l’accès des Ukrainiens à l’enseignement supérieur dans les pays d’accueil. Plusieurs pays, dont l’Espagne, la France et la Lituanie, font état d’inquiétudes liées à la reconnaissance future des diplômes au moment du retour en Ukraine qui dissuadent les réfugiés ukrainiens de s’inscrire dans des programmes d’EFP (OCDE, 2023[7]). Des mesures émergentes toutefois sont prises dans ce domaine. En octobre 2022, l’Ukraine est convenue en principe de reconnaître les systèmes éducatifs de cinq pays de l’OCDE (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne et République tchèque (Tchéquie)) dans le cadre de procédures simplifiées et d’assouplir l’obligation pour les enfants réfugiés de redoubler quand ils rentrent en Ukraine. Cette initiative vise à accélérer la réintégration des enfants dans le système éducatif ukrainien.

Troisièmement, il importe de proposer des cours d’ukrainien aux enfants et aux jeunes adultes dans les pays d’accueil afin qu’ils possèdent les compétences linguistiques et les liens culturels nécessaires, malgré une longue période de déplacement, pour rentrer en Ukraine et se réinsérer de façon satisfaisante dans la société. Certains pays de l’OCDE, notamment l’Allemagne, l’Autriche et la Belgique, ont une expérience de l’enseignement scolaire aux enfants d’immigrés de la langue maternelle de leurs parents, mais cette offre n’est pas généralisée (OCDE, 2021[21]) et les données disponibles sur ses effets sont contrastées (OCDE, 2017[22]).

Quatrièmement, les pays d’accueil et l’Ukraine doivent coopérer pour entretenir et faciliter les liens financiers des réfugiés avec leur pays d’origine. Les mesures prises à cet égard peuvent consister à faciliter les flux d’investissement à petite échelle et à réduire le coût des transferts de fonds, mais aussi à régler les difficultés liées au respect des obligations fiscales à la fois en Ukraine et dans le pays d’accueil et à résoudre les situations de double imposition internationale, qui concernent notamment les réfugiés salariés ou indépendants qui continuent de travailler à distance pour le compte d’entreprises ukrainiennes (Encadré 2). Qui plus est, il importe que l’Ukraine entretienne des liens numériques avec ses ressortissants à l’étranger et sa diaspora. L’infrastructure actuelle de l’administration électronique de l’Ukraine, notamment l’application Diia, est également un moyen unique pour l’Ukraine de rester en contact avec ses communautés déplacées à l’étranger et pourrait sans doute être mieux exploitée par les pays d’accueil dans le cadre de leurs relations avec les réfugiés ukrainiens.

Cinquièmement, les différentes parties concernées doivent coopérer plus avant en vue de définir un cadre juridique pour l’immigration régulière qui garantisse des voies de réémigration et de mobilité aux Ukrainiens de retour en Ukraine. Dans 16 pays d’Europe, les voyages vers l’Ukraine ont déjà des répercussions sur les droits d’accès des réfugiés et l’assistance dont ils bénéficient, ce qui les dissuade de se rendre en visite dans leur pays d’origine (HCR, 2023[23]). À l’issue de la guerre, il est probable que les Ukrainiens nourrissent des aspirations contradictoires, tiraillés entre le désir de contribuer au redressement de l’Ukraine et celui de maintenir des liens avec les sociétés d’accueil où ils ont reconstruit leur vie. On peut s’attendre à ce que les individus soient moins disposés à rentrer s’ils estiment qu’il n’est pas possible de réémigrer. Les parties concernées devraient dès à présent commencer à envisager des solutions, y compris des partenariats en matière de compétences (voir l’Encadré 3), afin de faciliter dès à présent la mobilité de demain.

 Quelles sont les conditions à réunir pour y parvenir ?

La relative nouveauté de cette approche de l’intégration visant un double objectif pose différents problèmes de mise en œuvre, compte tenu également de l’ampleur et de la portée inédites de cette crise et des attentes du pays d’origine en termes de retour de ses ressortissants. Elle nécessite notamment des niveaux de coopération sans précédent entre les pays d’accueil et l’Ukraine en vue d’élaborer et d’appliquer des mesures pertinentes et appropriées. Les politiques d’intégration relèvent le plus souvent de la compétence des pays d’accueil et la coopération internationale dans ce contexte prend généralement la forme d’une mise en commun des bonnes pratiques plutôt que de l’élaboration de mesures concertées avec les pays d’origine. Il est donc nécessaire de développer les liens et les voies de coopération qui n’existent pas encore. L’Ukraine a toutefois montré sa bonne disposition à coopérer et a tout intérêt à ce que le plus grand nombre de ses ressortissants déplacés souhaitent rentrer à la fin de la guerre. De plus, de nombreuses plateformes à l’appui d’une étroite coopération multilatérale dans le contexte de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine sont déjà opérationnelles, et d’autres sont en cours de création.

Un autre défi consistera à préserver le soutien de l’opinion publique pour ces mesures. L’aide à l’intégration des immigrés et des réfugiés est généralement proposée au motif qu’elle favorise la cohésion sociale à long terme, et ces investissements sont censés être récupérés au moyen de l’impôt. Ces considérations sont toutefois moins pertinentes dans le cas des Ukrainiens qui choisiront de rentrer chez eux. En outre, la mise en œuvre d’une approche de l’intégration visant un double objectif entraînera probablement des coûts additionnels à ceux associés au maintien régulier des activités et mesures d’intégration visant d’autres groupes d’immigrés et de réfugiés. Ces investissements dédiés aux réfugiés ukrainiens devraient toutefois être considérés et présentés comme étant un volet important de l’aide au redressement de l’Ukraine. Compte tenu du coût élevé de la reconstruction et des besoins de main-d’œuvre prévus, les pays de l’OCDE qui se sont engagés à soutenir le redressement de l’Ukraine peuvent commencer à le faire en investissant dès aujourd’hui dans le capital humain des réfugiés ukrainiens.

 Quelles sont les perspectives ?

Les pays de l’OCDE ont rapidement pris des mesures décisives pour l’accueil des réfugiés ukrainiens, ce qui s’est traduit en bien des endroits par de premiers résultats d’intégration supérieurs à la moyenne pour les réfugiés ukrainiens par rapport à d’autres groupes de réfugiés arrivés précédemment. On constate cependant de plus en plus que ces résultats ne sont pas uniformes, certains Ukrainiens déplacés, notamment de nombreux mineurs, étant confrontés à des difficultés dans le cadre de leur processus d’intégration. Alors que nous sommes confrontés à un scénario de déplacement qui se prolonge, cette question revêt une importance grandissante. Dans le même temps, il sera crucial pour le redressement de l’Ukraine de faciliter le rapatriement des Ukrainiens déplacés lorsque la situation sera suffisamment sûre. Par conséquent, les autorités des pays d’accueil ont la tâche difficile de trouver un équilibre entre, d’une part, apporter une aide suffisante à l’intégration et, d’autre part, éviter de créer sans le vouloir des obstacles au retour. Il importe au contraire de s’employer activement à éliminer ces obstacles. Adopter une approche visant un double objectif dans les politiques d’intégration pourrait s’avérer une stratégie pertinente pour trouver un juste équilibre, c’est-à-dire créer les conditions optimales qui permettraient aux Ukrainiens déplacés de reconstruire leur vie tout en ménageant des voies d’accès, aussi bien pour ceux qui choisissent de rester dans le pays d’accueil que pour ceux qui souhaitent rentrer en Ukraine.