Добрите публични инвестиции са гръбнакът на модерните, добре функциониращи общества и подкрепят благосъстоянието на хората. Публичните инвестиции допринасят за постигането на социални и екологични цели чрез предоставянето на основни услуги — като електричество, водоснабдяване и канализация, широколентова свързаност, обществен транспорт, здравеопазване, образование и защита от наводнения — които допринасят за здравето и качеството на живот на хората.
През следващите десетилетия България ще трябва да намери начини да намали емисиите, да подобри устойчивостта си на сътресения и да гарантира, че предоставя равни възможности на всички граждани. В отговор на изменението на климата са необходими бързи действия за намаляване на емисиите в съответствие с Парижкото споразумение до 2050 г. Освен това се очаква по-екстремните метеорологични явления, предизвикани от изменението на климата, да станат по-чести и по-тежки, което изисква спешни действия, за да се гарантира, че общностите са устойчиви на по-екстремен климат.
За България в отговор на тези събития ще са необходими значителни нови публични инвестиции, които ще бъдат трудни за предоставяне предвид фискалните ограничения на България. България обаче може да се окаже в силна позиция да се справи с тези предизвикателства, като инвестира в инфраструктура, за която е доказано, че се справя с тези предизвикателства, като същевременно осигурява добро съотношение между качество и цена. За тази цел България ще трябва да промени начина, по който планира, финансира и реализира публичните си инвестиции. Приемането на препоръките в настоящия доклад и насоките, които следват, би поставило България в силна позиция да отговори на предизвикателствата, пред които е изправена през следващите десетилетия.
При приключването на този преглед ОИСР направи следните констатации:
Съществуват много примери за най-добри практики в управлението на публичните инвестиции в България, които биха могли да бъдат възпроизведени от ресорните министерства и общините.
Много от тези практики са свързани с процеси за управление на финансирани от Европейския съюз проекти, като например проверки за съответствие с аналитичните методологии, мониторинг на изпълнението, изисквания за докладване, инженерни и проектантски стандарти.
Процесите, наблюдавани от Изпълнителната агенция „Одит на средствата от Европейския съюз“ в Министерството на финансите, имат няколко примера за най-добри практики, които могат да бъдат възприети сред националните и поднационалните правителства.
Налице са солидни процеси за участие на заинтересованите страни.
Съществуват и някои много иновативни примери за общини разширили съществено обхвата , за да съберат мненията на всички граждани при бъдещото планиране на своите градове.
Като цяло процесите на участие на обществеността, които се извършват като част от оценките на въздействието върху околната среда, изглежда отразяват гледните точки на широк кръг от обществото.
България страда от липса на координация на национално и общинско равнище.
Страната не разполага с възможности да се възползва от повишената ефективност и синергии, които би осигурил един по-координиран подход.
Един централизиран процес на подбор на проекти, по-голямо споделяне на услуги (хоризонтално и вертикално) и по-координирана система за капиталово бюджетиране биха могли да спомогнат за решаването на този проблем.
България следва да се съсредоточи в по-голяма степен върху начина, по който може да използва публичните инвестиции, за да постигне желаните публични резултати.
Предизвикателството, свързано с прехода на българската икономика към нулеви нетни емисии през следващите десетилетия, е огромно. Както всички държави, България няма да осъществи този преход, като се подчинява на традиционните решения. Вместо това публичните институции трябва да намерят нови начини за постигане на обществените резултати, които търсят.
Например предоставянето на енергия на хората, като същевременно се изпълняват целите за намаляване на въглеродните емисии, ще изисква нови, по-чисти източници на енергия. Гарантирането, че хората остават свързани със заетостта и услугите, ще изисква нови, по-чисти форми на транспорт и по-голяма цифрова свързаност.
Съсредоточаването върху резултатите, които инфраструктурата осигурява, а не върху традиционните строителни решения, разкрива нови начини за постигане на същите или по-добри нива на обслужване чрез нови технологии, които са по-достъпни и по-лесни за изпълнение и които отговарят на международните ангажименти, като например целите за намаляване на въглеродните емисии.
Недостатъчните ресурси са общо предизвикателство за националните и общинските органи на управление, но в по-малка степен са проблем за дирекциите, отговарящи за управлението на средствата от ЕС.
Ограничените ресурси често се дължат на трудности при задържането на служители, когато се конкурират с по-високи заплати в частния сектор. Това е постоянен проблем за много публични сектори; въпреки това справянето с ограниченията на ресурсите би могло да спомогне за подобряване на резултатите и способността за реагиране на публичния сектор и неговия капацитет да взема решения за публични инвестиции, които по-добре обслужват нуждите на хората.
Въпреки че България има стабилна стратегическа насока под формата на Национална програма за развитие „България2030“, връзката между нея и инвестиционните решения, взети на място, често е неясна.
Йерархия на стратегическото планиране, при която приоритетите, целите и КПИ ясно и последователно се качват от най-високото равнище на управление към плановете за изпълнение, позволява на лицата, отговорни за вземането на решения, да измерват дали се изпълняват целите на политиката на правителството. Тя също така дава възможност на лицата, отговорни за вземането на решения, да демонстрират пред общностите, предприятията и инвеститорите как се изпълняват целите на правителството, като по този начин се осигурява сигурност за непосредствената и дългосрочната политическа среда. Има признаци, че лицата, отговорни за вземането на решения, невинаги вземат инвестиционни решения с оглед на дългосрочните си цели. Например:
Инфраструктурните проекти, финансирани от държавния бюджет, често се изоставят като приоритети в рамките на правителствена промяна или като проекти приближаващи надхвърляне на разходите, често в полза на други проекти, които преди това са били спрени.
Проектите, които могат да бъдат изпълнени по-бързо, често получават приоритет пред проекти, чието приключване ще отнеме повече време.
Въпреки че не е обичайна практика, някои общини сключват споразумения за сътрудничество между общините, за да постигнат икономии от обхвата и мащаба.
Примерите включват споделянето на услуги между общините или между доставчиците на комунални услуги в рамките на дадена община (напр. транспорт, електричество, водни услуги и управление на отпадъците). Това споделяне на услуги често води до по-добри резултати от услугите, по-добри съоръжения и по-добър мониторинг на дейностите, икономии на разходи и по-голяма способност за реагиране на прекъсвания.
България се нуждае от приложена, съсредоточена методика за оценка и приоритизиране на инфраструктурни проекти, като например анализ на разходите и ползите.
Тъй като министерствата и общините прилагат специални инструменти и критерии за оценка на проекти, лицата, отговорни за вземането на решения, не могат последователно да сравняват инвестиционните предложения в различните портфейли, за да гарантират, че разпределят ресурси за най-важните обществени приоритети. Освен това основните критерии за подбор на проекти в България са „готовност на проекта„, „неотложност“ и капацитет за финансиране на проекта на годишна база; това не помага за насочване на публичните ресурси там, където са най-необходими.
Оценката на разходите за целия жизнен цикъл на проектите също не е често срещана.
Често основният акцент върху разходите по време на фазата на планиране са капиталовите разходи (т.е. разходите до момента, в който проектът е в експлоатация). Рядко при проектирането и оценката на инвестициите се прилагат разходи, свързани с жизнения цикъл.
Системата за бюджетиране на капитала е децентрализирана от Министерството на финансите до ресорните министерства, което не позволява или не насърчава ресорните министерства да координират своите инвестиционни програми с цел постигане на ефективност и полезни взаимодействия.
Липсата на строга система за управление на публичните инвестиции може да доведе до разточителни разходи
Финансираните от ЕС проекти се наблюдават добре, но изглежда, че има по-донякъде случаен подход към вътрешно финансираните проекти. Редовно се докладва за капиталовите разходи, но анализът на докладите е ограничен, а мониторингът на физическия напредък е слаб.
Освен това не съществува стратегия за управление на фискалния риск, въпреки че съотношението дълг/БВП е ниско и в бюджета има провизии за непредвидени разходи. Въпреки че няколко фискални риска се наблюдават и отчитат в бюджета, изглежда няма систематично идентифициране на рисковете с посочени смекчаващи фактори.
Многогодишната бюджетна рамка е „отгоре надолу“, като не се поставя особен акцент върху необходимостта от участие в реалистично планиране и оценка на разходите по проектите, така че проектите да бъдат внимателно подредени по приоритет на база целия жизнен цикъл.
Средносрочната бюджетна прогноза/актуализираната средносрочна бюджетна прогноза обаче съдържа средносрочни прогнози за капиталовите разходи, а програмните бюджети на ресорните министерства, които носят основната отговорност за инфраструктурните разходи, съдържат информация и прогнози за осъществяването на значителни капиталови инвестиции в средносрочен план.
Освен това държавните органи нямат право да пренасят неизразходвани средства от година към година. Общинските органи могат да пренасят неизразходвани средства за следващата година, но държавните органи трябва да ги предадат и да се споразумеят с Министерството на финансите да ги изразходват като част от бюджета за следващата година.
Въпреки че съществува режим за концесионни договори и ПЧП, моделът рядко се използва.
Широката общественост се въздържа от плащане на потребителски такси и пазарът на изпълнители счита, че ПЧП представляват твърде голям риск за тях. Традиционните обществени поръчки се разбират много по-добре и поради това са предпочитани.
Съществуват обаче някои доказателства, че договорите за концесия подобряват качеството на услугите, намаляват разходите за потребителите и позволяват на концесионерите да реализират възвръщаемост, която реинвестират в своите мрежи.
Препоръките могат да бъдат намерени по-подробно в глава 1.
