La pandemia de COVID-19 y el comercio internacional: Retos y acciones

 Primera. Aumentar la confianza en el comercio y los mercados mundiales al mejorar la transparencia

Una base de información sólida, compartida y transparente es fundamental para sustentar respuestas políticas nacionales sólidas y la cooperación internacional para mantener la fluidez del comercio. Será esencial que los países cumplan con su compromiso de notificar a la Organización Mundial del Comercio (OMC) de las acciones relacionadas con el comercio que realicen para responder a la pandemia de COVID-19. La OCDE comparte con sus colegas de la OMC información sobre las medidas adoptadas por los países en torno a la pandemia de COVID-19 y evalúa sus posibles repercusiones para ayudar a los formuladores de políticas públicas a hacer frente a la crisis.

A partir de nuestro informe anual Seguimiento y Evaluación de las Políticas Agrícolas, supervisamos y evaluamos el impacto de las medidas relativas a la producción y el comercio agroalimentarios adoptadas por los países para responder a la pandemia de COVID-19. Aportamos la información al Sistema de Información sobre el Mercado Agrícola (AMIS), donde trabajamos en conjunto con otras organizaciones internacionales y gobiernos para recabar y brindar información precisa y actualizada acerca de la evolución de los mercados y las políticas nacionales sobre los productos básicos fundamentales para el sistema alimentario mundial.1

 Segunda. Mantener en funcionamiento las cadenas mundiales de suministro, especialmente de productos esenciales

Una prioridad importante es mantener abiertas y en funcionamiento las principales cadenas de suministro de bienes esenciales para la crisis, incluidos suministros médicos, productos alimentarios y bienes y servicios del ámbito de las TIC. Sin embargo, han empezado a surgir diversos retos para mantener en operación estas cadenas de suministro relacionadas con la actividad comercial. Por ejemplo:

• La cancelación de vuelos de pasajeros provocada por las prohibiciones de viajar limitó la disponibilidad de carga aérea (Figura 2), en tanto que el envío urgente de productos esenciales elevó la demanda; a su vez, esto provocó aumentos en el precio de la carga aérea (en comparación con octubre de 2019, los costos de flete aéreo aumentaron alrededor de 30% entre la República Popular China (en adelante, "China") y América del Norte, y más de 60% en algunas rutas importantes entre Europa y América del Norte) (Curran, 2020[1]) Los plazos de entrega también aumentaron, cambio significativo para algunos suministros médicos urgentes, pero también para el comercio de alimentos de alto valor.

• Importantes puertos marítimos informaron de disminuciones interanuales de la carga de 10% a 20% en febrero (Baschuk, 2020[2]). Más de 50 países modificaron los protocolos portuarios, desde el cierre de puertos y medidas de cuarentena hasta requisitos adicionales de documentación y revisión. Ahora bien, algunos países también establecieron "carriles verdes" en los puertos de entrada y pasos fronterizos, para acelerar la tramitación de envíos de carga.

• Cuando el virus se desató, un gran número de contenedores de transporte se encontraban en puertos chinos y las restricciones a su circulación provocaron una gran escasez, la cual a su vez elevó –en algunos casos considerablemente– su precio, con los consiguientes efectos sobre el precio de la carga, incluidos los productos alimentarios.

• Los periodos de confinamiento también repercuten en la disponibilidad de trabajadores para descargar los buques en los puertos (sobre todo en los países donde dicha tarea está menos automatizada) o en el aumento de los costos debido al incremento de las medidas de protección de los trabajadores.

• En términos más generales, todas las cadenas de suministro resultan afectadas por la necesidad de disponer de medidas adicionales de salud y de seguridad para todos los participantes en la cadena de suministro (que influyen en los costos y el tiempo).

• Los límites a la movilidad de las personas y los cierres afectan a diversos procesos comerciales, desde las inspecciones físicas de las mercancías en el caso de las medidas sanitarias y fitosanitarias, a las pruebas y la certificación en el caso de los obstáculos técnicos al comercio, hasta la modificación de la forma en que se llevan a cabo las investigaciones antidumping.

Todos estos factores aumentan el tiempo y los costos del comercio internacional de productos esenciales. Será necesaria la acción coordinada entre los gobiernos –y con el sector privado– para encontrar soluciones a las limitaciones logísticas que afectan la capacidad de hacer llegar los productos esenciales a donde más se necesitan.

Un problema inmediato es facilitar el abastecimiento de suministros médicos necesarios para hacer frente a la pandemia de COVID-19, muchos de los cuales se producen en varios países y cuyo suministro mundial depende del comercio. Por ejemplo, al inicio de la crisis, China era el principal fabricante de mascarillas quirúrgicas: abastecía cerca de la mitad de la capacidad mundial. Sin embargo, en enero, esta cifra no fue suficiente para cubrir la demanda; China dejó de exportarlas y en la primera semana de enero importó 56 millones de ellas, además de recibir más como donación de algunos países. En el auge de la crisis, la demanda china se estimó en 240 millones de mascarillas al día (más de diez veces su capacidad de producción). A finales de febrero, el país aumentó su producción de cerca de 20 millones de mascarillas al día a alrededor de 116 millones al día y ahora las exporta a otros países.2

 

Figura 2. La carga marítima y aérea baja drásticamente

Fuente: OCDE, a partir de datos de Innovative Solutions in Maritime Logistics (www.isl.org/en/containerindex) e International Air Transport Association (www.iata.org).

Mantener la fluidez del comercio de suministros médicos esenciales significa eliminar barreras como los aranceles sobre productos médicos esenciales para combatir al COVID-19 (por ejemplo, diversos países mantienen aranceles de hasta 10% sobre los kits de prueba del virus) (Evenett, 2020[3]) como ya han hecho varios países. Significa agilizar los procedimientos de certificación para que los nuevos productos puedan comercializarse lo antes posible, así como velar por que los requisitos técnicos tengan una base científica y no restrinjan el comercio de manera innecesaria. Por último, significa facilitar más el comercio para que las mercancías circulen lo más rápidamente posible, lo que incluye identificar las principales acciones necesarias para asegurar la fluidez de los procedimientos aduaneros y limitar la intervención humana (véase a continuación).

Existen problemas específicos para la fluidez de las cadenas de suministro alimentario. Además del impacto de la disminución de los envíos de carga aérea y marítima, se afrontan retos adicionales como el riesgo de sufrir pérdidas y desperdicio de alimentos por retrasos y dificultades de tramitación, y el repentino colapso de la demanda de restaurantes y hoteles. También es preciso procurar que el suministro de alimentos fluya hacia las zonas en cuarentena y que se apliquen medidas de bioseguridad adecuadas, lo que exige cambios en la forma de producir, consumir y distribuir alimentos, así como asegurarse de que los requisitos sanitarios y fitosanitarios (MSF) relacionados con la pandemia de COVID-19 sigan teniendo una base científica y no sean innecesariamente restrictivos. Aunque en la actualidad los mercados mundiales de alimentos se mantienen equilibrados y se cuenta con grandes existencias de cereales (AMIS, 2020[4]), será importante seguir vigilando de cerca la evolución de la situación, dados los riesgos que se acumulan, como la falta de mano de obra estacional para plantar y cosechar los cultivos.

A corto plazo, las siguientes son algunas medidas prácticas que podemos adoptar para que el comercio siga fluyendo y mejorar la forma en que el comercio puede apoyar la lucha contra la pandemia de COVID-19, entre ellas:

• Acelerar los controles fronterizos de productos médicos y alimentarios y reducir al mínimo la necesidad de interacción física en las fronteras entre funcionarios aduanales y comerciantes, digitalizando los procesos lo más posible. También serán importantes los esfuerzos para agilizar las formalidades estándar a fin de dejar espacio para cualquier otra medida de control del COVID-19 que se requiera. También será conveniente impulsar la cooperación internacional en materia de gestión de riesgos para hacer frente al virus y facilitar la circulación de mercancías, al igual que la asistencia continuada a los países de ingresos bajos.

• Facilitar y reducir el costo de la conexión de las personas con los puestos de trabajo, los mercados y entre sí al: bajar los aranceles sobre los productos de tecnología de la información y la comunicación y las acciones que afectan el acceso a servicios habilitados digitalmente; aumentando de manera temporal los umbrales de minimis para reducir los retrasos en el comercio electrónico transfronterizo, y mantener el flujo del comercio sin contacto físico mediante la promulgación de regulaciones que faciliten pagos, firmas y contratos electrónicos.

• Ayudar a los investigadores médicos a cooperar en el tema del COVID-19 facilitando los flujos de datos. El acceso a información detallada sobre salud es fundamental para encontrar una cura para el coronavirus. Sin embargo, esta suele estar sujeta a estrictas regulaciones nacionales y restricciones al flujo transfronterizo de datos. Los gobiernos podrían permitir el procesamiento y la transferencia transfronteriza de información confidencial para monitorear epidemias y propiciar el uso de accesos restringidos y entornos seguros para compartir este tipo de datos sobre la pandemia de COVID-19.

 Tercera. Evitar empeorar las cosas

Hay muchos costos inevitables en la actual pandemia, razón de más para evitar acciones que aumenten los que afectan a comerciantes y consumidores. En primer lugar, es necesario evitar restricciones a la exportación de bienes esenciales, como equipos médicos y, especialmente, productos alimentarios. En la actualidad, más de 60 países3 han restringido las exportaciones de productos esenciales y, cada vez más, en particular, de los agrícolas y alimentarios.

La crisis de los precios de los alimentos de 2007-2008 nos enseñó que las restricciones a la exportación son una receta para autolesionarse, que socava la seguridad alimentaria para todos. La experiencia ha demostrado que las restricciones a la exportación bajan los precios nacionales y aumentan la disponibilidad de manera temporal, pero también desalientan la producción nacional, por lo que cualquier beneficio tiende a ser efímero. Y lo que es más grave, al desviar suministros de los mercados mundiales, presionan al alza los precios internacionales, lo cual perjudica a otros países, sobre todo a los más dependientes de los mercados internacionales de alimentos. Las restricciones a la exportación pueden comprometer la confianza en los mercados internacionales y precipitar el acaparamiento y las compras de pánico, acentuando aún más los problemas en los países dependientes de las importaciones. Al final, nadie resulta beneficiado.

Actualmente no hay problemas de oferta en los mercados agrícolas y alimentarios mundiales; de hecho, las existencias son abundantes y los precios aparentemente se mantendrán bajos. Sin embargo, si los gobiernos imponen restricciones a las exportaciones o si los particulares, las empresas o los países se apresuran a realizar compras de pánico o prácticas de acaparamiento, se corre el riesgo de crear ahora un problema que podría evitarse.

Si bien el abastecimiento mundial de alimentos básicos no está bajo amenaza inmediata, ciertas cadenas de suministro de alimentos podrían sufrir graves trastornos, entre otras razones, por falta de trabajadores estacionales para plantar o cosechar cultivos esenciales, limitaciones logísticas y medidas técnicas y sanitarias y fitosanitarias adicionales. Se necesitará controlar que los factores de riesgo inducidos por la crisis o por políticas públicas no provoquen interrupciones en el suministro, especialmente si las medidas de contención relacionadas con la pandemia de COVID-19 son de larga duración.

La situación del mercado mundial de suministros médicos es muy diferente; es vital aumentar la oferta mundial de suministros médicos esenciales para combatir el COVID-19, como ventiladores y mascarillas. Es urgente que los gobiernos inviertan en aumentar la capacidad de producción, incluso en cooperación con el sector privado, para surtir a los mercados local, regional y mundial.

Algunos gobiernos están instaurando medidas destinadas a asegurar el abastecimiento de su propia población, lo cual implica limitarlo para otros mercados. A menudo las restricciones a la exportación consisten en requisitos especiales para la concesión de licencias o la prohibición total de exportar determinados productos. Otras incluyen la compra garantizada o la requisición de mercancías. Temas difíciles. Aunque los gobiernos se preocupan, y con razón, por proteger a sus habitantes, el efecto sobre otros países –y, por tanto, sobre las acciones mundiales para contener el virus y prevenir daños de una segunda o tercera ola-– puede ser grave.

Algunos países no tienen la capacidad de producir sus propios suministros médicos en cantidades suficientes, o de forma rentable. Esto sucede especialmente cuando el virus empieza a arraigar en los países de ingresos bajos, donde generar capacidad de producción nacional no debería ser prioritario en sus limitados presupuestos de salud. Para estos países –al igual que para otros que han padecido el virus hasta la fecha–, el comercio es esencial.

De hecho, las zonas ya aisladas a causa del virus se encontrarían en peores condiciones si hubieran tenido que depender de la economía local para adquirir equipos médicos, alimentos y otros artículos de primera necesidad, e incluso los países con capacidad de producción de dichos equipos han tenido dificultades para cubrir la demanda. Es posible que ya en el punto álgido de los brotes de COVID-19, incluso los países con gran capacidad de producción no logren utilizarla plenamente por la escasez de mano de obra o las restricciones de movilidad. Además, la producción nacional de equipos puede también depender de insumos importados; el peligro de que un país siga la política de “empobrecer al vecino” es que este también es el vecino de su vecino.

Pero para evitar estas políticas, los países deberán asegurarse de que los mercados mundiales en verdad abastecerán los productos necesarios. La transparencia y el diálogo y la cooperación a nivel mundial son esenciales para crear confianza en la oferta mundial. Si no es posible evitar por completo las restricciones a la exportación de suministros médicos en el contexto político actual, resulta fundamental establecer acuerdos para imponer condiciones estrictas a su uso temporal.

En términos más amplios, para mantener la confianza en los mercados y la cooperación a nivel mundial, es necesario evitar una mayor escalada de las tensiones comerciales actuales. Dado el grave impacto sufrido por las empresas por el colapso de la demanda y la presente incertidumbre sobre la duración y la gravedad de la pandemia de COVID-19 y las medidas de contención relacionadas, este tampoco es el momento de imponer más costos, incluso mediante una incertidumbre política innecesaria. Imponer costos adicionales a empresas y consumidores a través de aranceles no solo perjudica a quienes ya han perdido ingresos debido a la crisis, sino también implica el riesgo de aumentar el monto de la ayuda gubernamental necesaria para apoyar a las propias empresas y consumidores. Un paso positivo para impulsar la confianza y reducir las cargas sería que los gobiernos se comprometieran a no imponer nuevos aranceles o medidas comerciales restrictivas.

Si bien el comercio fue una de las primeras víctimas de la crisis económica mundial de 2008, las nuevas medidas restrictivas de esta actividad solo afectaron a alrededor del 1% de las importaciones mundiales. En aquel momento, los líderes del G20 se comprometieron a abstenerse de adoptar medidas proteccionistas y a defender el sistema de comercio basado en regulaciones; por su parte, las normas comerciales de la Organización Mundial del Comercio (OMC) generaron cierta seguridad para las empresas y estabilizaron el sistema al poner un techo a las medidas arancelarias. A pesar de las diferencias y similitudes observadas en la crisis actual (véase el cuadro siguiente), el incierto entorno económico en el que nos adentramos aumenta la necesidad de un compromiso con el comercio basado en regulaciones.

 Cuarta. Mirar más allá de lo inmediato: las acciones políticas de ahora pueden tener una larga vida

Los países se centran necesariamente en garantizar la salud y la seguridad económica de su población en el presente. Por su parte, la OCDE puede desempeñar una función especialmente importante a la hora de mirar hacia el futuro y, a la luz de experiencias pasadas y actuales, contribuir a ayudar a los gobiernos a velar por una recuperación sólida, generalizada y sostenible. En seguida se destacan algunos aspectos clave y áreas de trabajo de la OCDE.

 Empresas y gobiernos tendrán que replantearse la resiliencia de las cadenas mundiales de suministro

Las repercusiones de la pandemia de COVID-19 en la estructura de la producción mundial y de las cadenas mundiales de suministro son materia de acalorados debates. Según algunos, debido a ella es necesario renacionalizar las cadenas de suministro, o al menos acortarlas, para reducir los riesgos derivados de la exposición global. Desde este punto de vista, las empresas tendrían que replantearse cuáles serán sus fuentes de abastecimiento, lo que implicaría el reordenamiento de la producción mundial, con repercusiones potencialmente de gran alcance, sobre todo en los países en desarrollo. Del mismo modo, se afirma que los gobiernos deberán reconsiderar la lista de productos estratégicos con requisitos de producción nacional, o imponer a las empresas nuevas restricciones de abastecimiento. Asimismo, podrían revisarse las prácticas de contratación pública.

Sin embargo, es peligroso hacer suposiciones rápidas sobre lo que se requiere para garantizar la resiliencia. A escala internacional, la diversificación de la producción suele ser una fuente de resiliencia y ajuste para las empresas que se encuentran en un entorno adverso, mientras que la experiencia en el sector agroalimentario ha demostrado que la autosuficiencia del abastecimiento no es lo mismo que la seguridad de este. También es preciso que tanto empresas como gobiernos reflexionen sobre la mejor manera de garantizar la resiliencia de las cadenas de suministro. Esto requerirá comprender mejor las fortalezas y vulnerabilidades de las cadenas de suministro clave en la crisis actual y volver a examinar los instrumentos de resiliencia desde tal perspectiva. En lo referente a las estrategias empresariales, lo anterior puede significar examinar de nuevo, por ejemplo, la estructura de las empresas a nivel mundial, considerando su capacidad de repetición y su inventario de existencias. En cuanto a los gobiernos, será necesario considerar un entorno con las políticas comerciales y de inversión que mejor puedan apoyar la resiliencia; por ejemplo, la disponibilidad de infraestructura digital para reducir los daños a la productividad durante pandemias o mejorar las prácticas de facilitación del comercio para minimizar el alcance de las perturbaciones relacionadas con procesos presenciales. Es posible también que los gobiernos deban contemplar acuerdos especiales para cadenas de suministro específicas de bienes estratégicos como el equipamiento médico; sin embargo, esto no necesariamente deberá equipararse con la reubicación de la producción. Por ejemplo, en el caso de las mascarillas sanitarias, sería muy costoso que cada país desarrollara una capacidad de producción acorde con la crisis actual en la demanda y que abarcara toda la cadena de valor; soluciones alternativas, eficaces y más rentables podrían ser desarrollar reservas estratégicas o celebrar acuerdos con empresas en etapas iniciales que permitan reconvertir con rapidez las líneas de ensamble durante las crisis.

La OCDE apoyará a los gobiernos en la valoración de estos aspectos al investigar las repercusiones de la pandemia de COVID-19 en las decisiones de abastecimiento de las empresas y en la resiliencia y la vulnerabilidad de determinadas cadenas de suministro mundiales y al poner a su disposición los conocimientos obtenidos de la base de datos de la OCDE sobre el comercio de valor agregado (Trade in Value Added, TiVA).

 Hacer más por el comercio y la salud para estar preparados la próxima vez

La crisis actual ofrece la oportunidad de prepararse para futuras pandemias. Además de las medidas nacionales adoptadas para garantizar el suministro, habría margen para celebrar un acuerdo internacional que proporcione mayor capacidad de previsión y certidumbre acerca de la disponibilidad de suministros clave en los mercados internacionales y que genere confianza en que el comercio seguirá fluyendo para apoyar la gestión de futuras pandemias.

Un posible acuerdo entre países podría incluir elementos como los siguientes:

• Garantizar la transparencia: el sistema AMIS, creado a raíz de la crisis de los precios de los alimentos de 2007-2008 con el fin de que los gobiernos compartieran información sobre mercados, políticas y existencias de productos básicos clave, ha hecho hincapié en el valor de la información oportuna y la transparencia para prevenir crisis inducidas por compras de pánico, acaparamiento o restricciones a la exportación. Garantizar la transparencia de las medidas comerciales relacionadas con suministros médicos, por ejemplo, al compartir información con la OMC, puede ayudar mucho a mantener la confianza en el suministro mundial.

• Reducción de aranceles sobre productos médicos esenciales: los países podrían examinar una iniciativa de la OMC, incluso plurilateral, para eliminar los aranceles sobre diversos suministros médicos esenciales por acordar (similar al convenio alcanzado sobre productos de tecnología de la información).

• Disciplinas sobre las restricciones a la exportación: esto podría abarcar desde un acuerdo para impedir las prohibiciones a la exportación de ciertos tipos de productos, o codificar condiciones estrictas sobre su uso, con base en el actual acuerdo del G20 que establece que: "de considerarse necesarias, las medidas de emergencia diseñadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19 deben ser focalizadas, proporcionadas, transparentes y temporales, y no generar obstáculos innecesarios al comercio ni trastornos en las cadenas mundiales de suministro, y que coincidan con las normas de la OMC".4

• Inversiones iniciales en soluciones cooperativas: la creación de reservas de suministros médicos esenciales podría incluir acuerdos cooperativos para acumular dichas reservas, incluso a escala regional.

• Atender las necesidades de los países más vulnerables: las medidas, por ejemplo, las relacionadas con restricciones a la exportación y la creación de reservas regionales, podrían incluir exenciones o apoyos específicos para atender las necesidades de los países más pobres.

El análisis realizado por la OCDE y otras organizaciones internacionales sobre las cuestiones relacionadas con el comercio y sus repercusiones en el contexto de la pandemia actual podría contribuir a fundamentar los posibles debates entre los gobiernos sobre una iniciativa en materia de comercio y salud.

 Las decisiones sobre comercio son importantes ahora, pero también lo son para velar por que el comercio contribuya a apoyar la recuperación

Dado que la pandemia de COVID-19 afecta a los países en momentos y a ritmos diferentes, el acceso a la demanda mundial mediante mercados abiertos y el comercio continuo serán importantes para apoyar y sostener la recuperación económica.

Por consiguiente, es necesario estudiar cómo mantener el flujo comercial en la crisis actual y procurar que ayude a apuntalar la recuperación mundial. Esto implica emprender acciones y tomar decisiones hoy y con miras al futuro.

El análisis de la OCDE ayudará a orientar a los gobiernos al considerar las prioridades de acción, tanto en el ámbito nacional como –de manera decisiva– al trabajar en conjunto para construir una economía mundial más sostenible, incluyente y resiliente.