Premiers enseignements issus des évaluations des gouvernements de la gestion du COVID-19 : Synthèse

La réaction à la crise ayant nécessité la mobilisation de ressources dans quasiment tous les domaines de l’action publique et ayant impliqué de multiples acteurs relevant de différents domaines, la coopération entre institutions et organismes publics s’est révélée indispensable à la cohérence des actions. Lorsque c'était nécessaire, les pouvoirs publics ont institué des structures et des mécanismes pour garantir la coordination de la réaction à la crise (près de la moitié des pays de l’OCDE ont créé de nouveaux mécanismes institutionnels pour gérer la pandémie (OCDE, 2021[3])) et ont élaboré des procédures pour clarifier les attributions de chaque acteur dans la gestion de cette réaction. Globalement, les structures auxquelles ils ont fait appel reflètent la complexité du choc qu’a constitué la pandémie, les autorités traditionnellement compétentes en matière de gestion de crise, par exemple les centres de gouvernement, ayant dû composer avec de multiples acteurs dont les attributions se chevauchaient parfois (OCDE, 2020[20]).

• Les institutions qui ont transmis des évaluations relèvent la souplesse et la rapidité dont ont fait preuve beaucoup de gouvernements pour activer et mettre en place des mécanismes de gouvernance de nature à faciliter la coopération interinstitutionnelle dans le cadre de la gestion de la crise. Ces commissions, équipes et groupes de travail étaient souvent multidisciplinaires et composés de représentants de plusieurs ministères, mais avaient parfois une compétence limitée à un aspect de la réaction à la crise, par exemple les mesures sanitaires ou économiques (Cour des comptes australienne, 2020[21]) (Rapport de la mission relative au contrôle qualité de la gestion de crise sanitaire, 2020[22]) (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]).

• Beaucoup de pays ont créé, en plus des mécanismes de gestion de crise existants, des structures spécifiques qui ont joué un rôle de coordination concernant certains sujets précis. Du fait de la multiplicité des structures, il a pu arriver que des membres du personnel assistent aux réunions de plusieurs instances, ce qui a facilité la communication entre ces instances (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]) (Cour des comptes australienne, 2020[23]) (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[7]). Toutefois, du fait de ce chevauchement, la répartition des tâches et les chaînes de commandement n’étaient pas toujours très claires pour les principales parties prenantes impliquées (Cour des comptes australienne, 2020[23])

• Les évaluations insistent donc sur le fait qu'il est important de clarifier dès le départ les compétences et la mission de chacune de ces instances de gestion de crise. Il faut notamment clarifier le processus décisionnel en place dans ces instances, ainsi que la hiérarchie de ces structures les unes par rapport aux autres (préciser à quelle instance il revient de trancher en dernier ressort et quelle instance assume la responsabilité des décisions) et leur organigramme (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]) (Chancellerie fédérale suisse, 2020[11]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[24]).

• Plusieurs évaluations soulignent qu'il est nécessaire que des hauts fonctionnaires et des cadres siègent dans ces instances de gestion de crise, pour garantir que les ministères sont impliqués dans la prise de décision (Cour des comptes australienne, 2020[21]) (Rapport de la mission relative au contrôle qualité de la gestion de crise sanitaire, 2020[22]). Les structures de gestion de crise ont intérêt à avoir une direction forte. La présence de personnalités situées à un niveau élevé de la hiérarchie donne plus de poids aux débats, renforce l’obligation de rendre des comptes et accélère la prise de décision (Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12]).

En Australie, le ministère de l’Industrie, des Sciences, de l’Énergie et des Ressources et le ministère de la Santé ont coopéré pour gérer une augmentation des stocks stratégiques nationaux de matériel médical. Ils se sont appuyés sur la flexibilité des équipes pour gérer les achats et associer les équipes de direction à la prise de décision. Ils ont institué une procédure de gestion des conflits d'intérêts dans chacun des ministères, procédure qui a été jugée adaptée par l’institution australienne de contrôle des comptes.

Le gouvernement français a créé une cellule interministérielle de crise (CIC) en mars 2020 afin de coordonner les actions menées par divers ministères pour apporter une réponse collective à la crise. Malgré sa nature interministérielle, la CIC a été perçue comme étant sous la tutelle du ministère de l’Intérieur. De ce fait, beaucoup de ministères n’ont pas participé à ses réunions ou ont choisi de s’y faire représenter par des profils « juniors », qui n'étaient pas en mesure de s’engager au nom de leur ministère.

L'évaluation réalisée par la Mission relative au contrôle qualité de la gestion de crise sanitaire a recommandé de s’assurer que tous les ministères soient représentés par des agents ayant le bon niveau de responsabilité de manière à favoriser une meilleure coopération interministérielle au sein de la CIC.

En Belgique, le comité Hospital & Transport Surge Capacity (HTSC) a été créé en mars 2020. Groupe de travail ad hoc relevant du Risk Management Group (RMG), il a pour mission d'assurer « un suivi du nombre et du type de patients hospitalisés en soins intensifs en raison du COVID-19 [...] et de proposer au RMG des décisions concernant l’organisation des soins hospitaliers » (Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12]). Dans le cadre de cette mission, il a entretenu d'étroites relations avec d'autres instances et groupes de travail impliqués dans la gestion de la crise provoquée par le COVID-19.

D'après l’évaluation conduite par le Centre fédéral d’expertise des soins de santé, divers facteurs ont contribué au bon fonctionnement du comité : le respect des règles de confidentialité par les participants, une présidence forte, un consensus sur ce qui était communiqué et le respect de ce qui était convenu.

La coopération interinstitutionnelle ne peut pas être fructueuse sans une communication interne efficace, y compris entre des acteurs qui n’ont pas nécessairement l’habitude de travailler ensemble en temps normal. Durant la crise du COVID-19, les organismes publics ont dû travailler avec diverses entités publiques ou quasi publiques pour mettre sur pied une stratégie cohérente face à la pandémie.

• La communication entre organismes et acteurs nationaux a été jugée satisfaisante pour autant qu’elle concernait des entités qui avaient déjà travaillé ensemble. D’après certaines évaluations, elle a parfois davantage reposé sur les relations personnelles que sur des circuits de communication établis (Chancellerie fédérale suisse, 2020[11]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]).

• Toutefois, certains évaluateurs soulignent que faire parvenir au bon moment des informations pertinentes à l’échelon local ou régional ou au personnel de première ligne a constitué une difficulté majeure rencontrée par les pouvoirs publics dans leur intervention face à la crise (Chancellerie fédérale suisse, 2020[11]) (Rapport de la mission relative au contrôle qualité de la gestion de crise sanitaire, 2020[22]) (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]). De fait, l'administration nationale a dû assurer une coordination avec de multiples acteurs nationaux, régionaux et locaux investis de missions différentes et n’ayant pas l'habitude de coopérer. Certains pays, comme la France (Rapport de la mission relative au contrôle qualité de la gestion de crise sanitaire, 2020[22]), se sont appuyés sur la décentralisation pour transmettre des informations sanitaires et consignes essentielles aux autorités locales et aux acteurs de la santé. Il s’est ensuivi une déperdition d'information et des retards importants. Cette évaluation insiste sur la nécessité de simplifier la circulation de l’information et les chaînes de commandement en temps de crise à travers une communication directe entre l’échelon national et l’échelon local. Les travaux de l’OCDE laissent penser que dans l’ensemble, une information interne dynamique et interactive est plus efficace. De fait, s'il est important de transmettre l’information, par exemple au moyen du courrier électronique ou d'intranets, utiliser à la fois des méthodes traditionnelles et de nouvelles plateformes numériques pour la communication interne peut conduire à une plus grande adhésion des parties prenantes (OCDE, 2021[25]).

• Plusieurs évaluations insistent sur les écueils importants rencontrés par les administrations nationales pour recueillir des données auprès des multiples acteurs de santé impliqués dans la réaction à la crise (organismes nationaux, autorités infranationales, hôpitaux). Parmi ces écueils figurent l'absence de règles claires et de processus homogènes concernant la communication de données à l’administration nationale, la diversité des outils technologiques employés par ces différents acteurs et le fait que les enquêtes ne reflétaient pas les réalités du terrain (Chancellerie fédérale suisse, 2020[11] ; Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12] ; Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[7]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]).

• Les rapports soulignent qu'il est important d'établir des règles et processus relatifs aux données en coopération avec les acteurs de la santé locaux pour que ces règles et processus soient bien compris par tous les partenaires impliqués et adaptés aux réalités concrètes. À titre d’exemple, dans le cas des États-Unis, le Government Accountability Office (GAO) a recommandé que le ministère fédéral de la Santé et des Services sociaux crée un comité d’experts composé de professionnels de santé et de représentants d'organismes publics et chargé d’examiner et d’éclairer le recueil d'informations et les normes de communication des données nécessaires au calcul des principaux indicateurs sanitaires (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]). Plusieurs évaluations ont aussi recommandé la désignation claire au sein de l’administration nationale d’un point de contact auquel s'adresser pour tout ce qui concerne les normes relatives aux données (par exemple, pour comprendre la définition du nombre de lits disponibles en soins intensifs) Ces conclusions sont conformes à la Recommandation sur l’amélioration de l’accès aux données et de leur partage adoptée en 2021 par l’OCDE, qui recommande de promouvoir la représentation inclusive et la participation des parties prenantes au sein de l’écosystème de données.

• Les évaluations transmises évoquent aussi l'interopérabilité des systèmes d’information utilisés par les différents acteurs de la santé et acteurs impliqués dans la réaction à la crise aux niveaux national et local, estimant qu’il s'agit d’un domaine important auquel d'autres travaux doivent être consacrés (Chancellerie fédérale suisse, 2020[11] ; Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]). Le « Rapport concernant l’évaluation de la gestion de crise pendant la pandémie de COVID-19 » établi par la Chancellerie fédérale suisse souligne que ces systèmes devraient être conçus pour pouvoir être utilisés non seulement à des fins de transmission de l’information, mais aussi à des fins de gestion interne (il s'agit là d'un point particulièrement important compte tenu du manque de temps caractéristique des périodes de crises).

La crise a placé les pouvoirs publics face à une situation difficile : il leur fallait prendre des décisions claires, dignes de confiance et légitimes en s'appuyant par les données les plus fiables existant, dans un contexte où les inconnues impossibles à prévoir étaient nombreuses et où il y avait très peu de temps pour le dialogue et le recueil d'informations. Ils ont aussi été confrontés à la nécessité d’examiner et de synthétiser des informations provenant de multiples sources et de les utiliser pour élaborer leurs mesures de lutte contre la crise. Bien souvent, la création de structures ad hoc spécifiquement chargées de recueillir des avis scientifiques a été vue comme la meilleure stratégie face à un tel degré d’incertitude (OCDE, 2020[20]).

• Bon nombre des pays qui ont transmis des évaluations ont créé, parfois dès janvier 2020, des comités scientifiques ad hoc chargés de fournir des conseils aux pouvoirs publics sur la gestion de la pandémie (Parlement de Nouvelle-Zélande, 2021[26]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]) (Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12] ; Chancellerie fédérale suisse, 2020[11]). En règle générale, les évaluations estiment que cette stratégie a amélioré la décision publique sur des questions complexes. Dans certains cas, ces comités ont comblé un manque d’expertise et de capacités d'analyse au sein de l’administration (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]). Toutefois, plusieurs évaluations soulignent que ces comités ou instances scientifiques ont eu des difficultés à accéder aux données ou informations (Rapport de la mission relative au contrôle qualité de la gestion de crise sanitaire, 2020[22]) (Parlement de Nouvelle-Zélande, 2021[26]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]). De plus, avant la pandémie de COVID-19, les pays avaient déjà conscience de la nécessité de renforcer les capacités nationales en matière de conseil scientifique de crise en élaborant des mécanismes nationaux permettant de fournir des recommandations scientifiques aux pouvoirs publics dans des situations d’urgence, en particulier à des fins de production de données pouvant servir de base à la prise de décision lors de crises complexes et inédites. (OCDE, 2018[27])

• Plusieurs évaluations font aussi observer que les acteurs de terrain et les organisations de la société civile n’étaient pas représentés dans ces comités (Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12] ; Chancellerie fédérale suisse, 2020[11] ; Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]). La transparence sur les sources des données et sur les processus décisionnels est capitale lorsque les autorités sont confrontées à des risques sanitaires caractérisés par une forte incertitude, ce qui suppose d’établir des processus formels de consultation des comités scientifiques (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]).

Beaucoup de pays ont rapidement compris qu’une stratégie de communication claire et cohérente était indispensable pour réagir à la crise. L'acceptation des décisions par la population a en effet des conséquences directes sur le respect des mesures d'atténuation imposées, en particulier à l'heure où la mésinformation et la désinformation se diffusent rapidement (OCDE, 2020[29]). Les pouvoirs publics ont beaucoup augmenté la fréquence de leur communication externe à destination du public, en s'appuyant sur des moyens de communication divers, depuis les conférences de presse jusqu'aux médias sociaux en passant par les bases de données en ligne. Il ressort des bonnes pratiques établies en matière de communication sur les risques (OCDE, 2016[31]) qu’il est important de communiquer des informations au sujet de ce que chacun peut faire pour réduire son exposition au risque et celle des autres.

• Plusieurs évaluations considèrent que la communication a été suffisamment rapide et régulière, qu’elle s’est appuyée sur une diversité de moyens de communication traditionnels et numériques et que le fait d'associer information à haut niveau et information technique a renforcé la confiance et l’acceptation des mesures par la population (Chancellerie fédérale suisse, 2020[11]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17]) (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]). Les données issues de l’enquête « comprendre la communication publique » réalisée par l’OCDE montrent que la plupart des pays ont défini des plans de communication de crise, ce qui explique peut-être que cette communication ait été efficace dans beaucoup de pays pendant la pandémie de COVID-19.

• Certains pays se sont attachés à produire des supports de communication dans plusieurs langues (sous la forme de messages dans les médias sociaux, de podcasts ou d'applications) et à cibler certains publics spécifiques, par exemple les populations difficiles à toucher (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]) (Cour des comptes australienne, 2020[21]) (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]). Les évaluations soulignent qu’il s'agit d'une bonne pratique parce que la communication doit être inclusive et adaptée à chaque public pour être efficace.

• Les pouvoirs publics se sont cependant heurtés à des difficultés en ce qui concerne la cohérence et la clarté des messages relatifs aux aspects médicaux essentiels. L'augmentation de la fréquence de la communication et l’évolution rapide des discours ont parfois abouti à des messages confus et ont nui à l’efficacité des mesures d'atténuation et de relance (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[32]) (Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12]) (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]). Ainsi, comme les consignes sur le port du masque et l’utilisation d’équipement personnel individuel (EPI) évoluaient rapidement, le personnel de première ligne ne les a pas toujours respectées (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17]) (Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12]). Les évaluations soulignent qu’une communication claire et cohérente est indispensable pendant les situations d’urgence. Certaines font observer que des messages courts et bien ciblés peuvent être plus efficaces que de vastes campagnes de communication (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[32]) (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]). Cet aspect a aussi été jugé important lorsqu'il s’est agi d’encourager la population à se faire vacciner contre le COVID-19 (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[32]). De plus, les pouvoirs publics pourraient envisager de mettre en œuvre des modes de communication de crise plus collaboratifs et de s’écarter ainsi d'une stratégie de communication unidirectionnelle et descendante, de même que d’engager un dialogue avec diverses parties prenantes pour coconstruire les informations diffusées et tirer des enseignements de leurs préoccupations et de leur expérience.

• Certaines évaluations soulignent aussi que les médias ont peut-être parfois reçu de l’administration des informations scientifiquement erronées, ce qui a pu engendrer des incertitudes et nuire à l’acceptation des mesures destinées à contenir la pandémie (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]) (Chancellerie fédérale suisse, 2020[11]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17]). Ce fut par exemple le cas concernant l’efficacité des masques comme équipements de protection individuelle ou de l’hydrochloroquinine comme traitement contre le COVID-19. Les évaluations soulignent que pour limiter la confusion et renforcer la confiance à l’égard des mesures adoptées par les pouvoirs publics, il est important d'énoncer les arguments scientifiques sur lesquels reposent les consignes sanitaires. Les Principes de bonne pratique de l’OCDE sur l’utilisation de la communication publique contre la mésinformation et la désinformation insistent sur l’importance de la transparence et de l’honnêteté dans le domaine de la communication (OCDE, à paraître[33]).

• Plusieurs évaluations précisent qu’il est utile de publier les données sanitaires et statistiques sur les contaminations dans une seule base de données pour faire le point sur l’évolution de l'épidémie dans différents domaines et pour mettre en évidence les arguments scientifiques qui justifient les mesures prises face à la crise (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]).

La pandémie a perturbé tous les secteurs de la société et tous les niveaux d’administration. Premièrement, les autorités infranationales sont chargées d'aspects cruciaux de la gestion des pandémies, par exemple les mesures permettant de contenir la propagation du virus, les soins de santé, les services sociaux et le développement économique (OCDE, 2020[34]). Les entreprises et les organisations de la société civile sont elles aussi venues à l’appui des mesures prises au niveau national dans beaucoup de pays – que ce soit en rapatriant des citoyens qui se trouvaient à l’étranger ou en distribuant des équipements de protection individuelle à la population. Dans le même temps, dans certains pays, les mesures d’urgence se sont accompagnées d’une limitation des droits et libertés civiques (OCDE, 2020[28]). En effet, au début de la pandémie, 20 pays de l’OCDE sur 38 ont déclaré un état d'urgence pour investir le pouvoir exécutif de pouvoirs spéciaux afin de prévenir la propagation du COVID-19 et d’en atténuer les conséquences pour la société. Dans ce contexte, les pays ont cherché à associer toutes les parties prenantes à la conception et la mise en œuvre des programmes – avec plus ou moins de succès.

• Plusieurs des pays qui ont transmis une évaluation se sont heurtés à des difficultés majeures pour élaborer une intervention coordonnée entre tous les acteurs du secteur de santé et de la chaîne d'approvisionnement (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17]). De fait, les stratégies sanitaires, par exemple la livraison de vaccins, supposent une coopération entre les autorités nationales et infranationales, de même qu'avec les professionnels, le secteur privé, les organisations de la société civile et/ou les médias. Le manque de clarté de ces rôles et attributions a pu être à l’origine de doublons, d'une confusion ou de carences au niveau de la livraison (Chancellerie fédérale suisse, 2020[11] ; Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[7]).

• Plusieurs évaluations recommandent de définir des stratégies et des processus clairs pour que ces parties prenantes soient, à l'avenir, associées aux mesures prises en cas de pandémie (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17]) (Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[7]).

• Plusieurs évaluations soulignent la nécessité de mettre en place des mécanismes pour atténuer l’impact sur la redevabilité démocratique dû à la législation adoptée par les parlements, qui ont été investis de pouvoirs d’exception (Parlement de Nouvelle-Zélande, 2021[26]) (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]). Ces évaluations ne remettent pas en cause le caractère nécessaire de ces pouvoirs d’exception, mais préconisent de diffuser plus largement les informations qui les justifient ou de prévoir plus de temps pour les soumettre à une évaluation ex post.

• Les évaluations soulignent aussi qu'il est important d’associer les citoyens à la prise de décision, y compris dans les commissions d’enquête parlementaires (Parlement de Nouvelle-Zélande, 2021[26]) (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12]).

Les mesures fiscales ont constitué un volet important de l’action menée par les pouvoirs publics pour soutenir directement les ménages et les entreprises pendant la crise (OCDE, 2020[38]). Ces mesures ont pris diverses formes dans les différents pays : report de paiement et assouplissement des échéanciers de paiement, suppression des droits à l'importation et de la taxe sur la valeur ajoutée sur les produits médicaux et amélioration des remboursements d’impôt et des mécanismes de compensation des pertes. Ces mesures avaient principalement pour but de soutenir les ménages et la trésorerie des entreprises, ainsi que l’emploi et l'investissement.

• Plusieurs évaluations font état de difficultés administratives lors du déploiement des dispositifs fiscaux. Elles mentionnent en particulier des problèmes pour identifier les ménages et entreprises remplissant les conditions requises pour en bénéficier, les données fiscales utilisées à cette fin se rapportant à des exercices budgétaires antérieurs (2019 et exercices précédents). D'après certaines administrations chargées de la mise en œuvre des programmes, il était important de restreindre le bénéfice de ces programmes aux contribuables ayant déjà un dossier fiscal pour limiter le risque de fraude. Dans plusieurs pays, cette pratique a cependant eu pour conséquence d’exclure des bénéficiaires potentiels mais aussi d'inclure des personnes qui ne remplissaient pas les conditions requises (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17] ; Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]). De surcroît, l’utilisation des registres fiscaux ne semble pas avoir réduit la fraude dans les pays qui ont évalué cet aspect. Il est devenu particulièrement important de recouper ces registres avec d'autres données publiques pour éviter d’effectuer des paiements à tort ou deux fois en faveur de la même personne (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[39] ; Bureau du contrôleur et de l’auditeur général de Nouvelle-Zélande, 2021[14] ; Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[40]).

• Les évaluations évoquent aussi le coût budgétaire élevé de ces mesures. Aux États-Unis, la commission parlementaire mixte chargée de la fiscalité (Joint Committee on Taxation) a estimé que les crédits d'impôt instaurés pour atténuer le coût des congés de maladie indemnisés et du congé de maladie pour s’occuper d'un proche pour une raison liée au coronavirus que certains employeurs ont dû garantir en application de la Families First Coronavirus Response Act, de même que le crédit d'impôt pour le maintien dans l’emploi accordé aux employeurs dans le cadre de la loi CARES de mars 2020 se traduiraient par une perte de recettes fiscales égale à environ 172 milliards USD pour les exercices budgétaires 2020 à 2030 (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16]). De même, l’Australian Taxation Office a estimé la perte de recettes liée aux différentes mesures fiscales relevant de sa responsabilité (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16]).

• Toutefois, les évaluations soulignent toutes qu’il est trop tôt pour connaître les effets budgétaires réels de ces mesures et le coût qu'aurait eu l’inaction. Aux États-Unis par exemple, le GAO estime que dans le cas de certaines mesures fiscales, il n’est pas encore possible de savoir combien de bénéficiaires potentiels ont réellement fait valoir leurs droits (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16]). En Norvège, les évaluations font état du risque que les mesures fiscales temporaires ne réduisent l'assiette fiscale et ne déstabilisent le système fiscal si elles se transforment en mesures définitives, tout en reconnaissant qu'il est encore trop tôt pour faire une estimation fiable (Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41]).

Les programmes de soutien budgétaire d’urgence comportaient, outre des dépenses et mesures fiscales classiques, beaucoup d'instruments budgétaires non conventionnels tels que prêts ou garanties publics et injections de fonds dans le capital des entreprises. Dans certains pays ces mesures ont même représenté, en termes nominaux, la majeure partie de la réponse budgétaire à la crise (OCDE, s.d.[42]). La nécessité de garantir la survie des entreprises, en particulier des petites et moyennes entreprises (PME), a constitué la préoccupation principale de la plupart des pays (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Bureau de la gestion et du budget des États-Unis, 2020[43] ; Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Bank of Italy, 2020[44]). Les pouvoirs publics leur ont permis d'accéder à des fonds et/ou à des prêts garantis pour réduire le risque de défaillance. Certains pays ont souligné que ces mesures avaient également contribué à soutenir l’emploi (Bank of Italy, 2020[44] ; Bureau de la gestion et du budget des États-Unis, 2020[43]). Elles visaient le plus souvent certains secteurs en particulier, par exemple le transport aérien, l’agriculture, les collectivités locales ou l’éducation.

• Les évaluations insistent sur la rapidité à laquelle les mesures de soutien au bilan ont été déployées. Aux États-Unis, la Small Business Administration a déployé le Paycheck Protection Programme, un programme de prêts à remboursement conditionnel, dans la semaine qui a suivi l’adoption de la loi CARES (Bureau de la gestion et du budget des États-Unis, 2020[43]). En France, la Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques insiste sur la célérité avec laquelle le dispositif de garantie des prêts a été mis en œuvre (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]).

• Ce déploiement rapide s’est peut-être fait au détriment du ciblage de ces mesures. Aux États-Unis, selon le GAO, le manque d’orientations et la complexité des règles relatives au remboursement conditionnel des prêts accordés dans le cadre du Paycheck Protection Programme ont apparemment empêché l’attribution de prêts à certains bénéficiaires qui en auraient eu besoin (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16]). Par ailleurs, des prêts de 4 millions USD ont été accordés alors que les emprunteurs n'avaient pas encore reçu des informations essentielles concernant les conditions à satisfaire pour être dispensé du remboursement.

• Les évaluations insistent sur le risque et l'incertitude qui entourent le coût budgétaire à plus long terme de ces mesures. Contrairement à l’engagement de dépenses supplémentaires ou au soutien fiscal, les mesures de soutien au bilan ont un impact budgétaire différé. Les garanties n’entraînent pas de sorties de trésorerie immédiates et les prêts n’entraînent pas d’entrées de trésorerie immédiates. Dans le cas de la France, l’évaluation souligne que le programme de garanties des prêts fait peser un risque futur important sur les finances publiques, précisant que le taux de défaut sur les prêts garantis par l’État est estimé à 5 % (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]). Aux États-Unis, le coût du Paycheck Protection Programme a été jugé difficile à calculer en raison du caractère conditionnel du non-remboursement du prêt et de modifications du montant concerné par le non-remboursement (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16]).

• Les évaluations mettent en évidence des effets positifs à court terme, comme le fait que les mesures aient permis aux salariés de retourner au travail et aux entreprises de reprendre leur activité (Bureau de la gestion et du budget des États-Unis, 2020[43]) ou encore aient limité le nombre de défaillances d’entreprises (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]). Certaines institutions soulignent qu’il pourrait être difficile d'estimer l’impact d'une mesure précise du fait que le soutien public a revêtu de multiples formes (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]).

Les mesures économiques visant les ménages ont pour but d'atténuer l'impact de la crise sur le revenu et le pouvoir d'achat. Elles visaient souvent les publics vulnérables, confrontés à un risque accru de perte de revenu et d'insécurité en raison de la crise. Il s'agit en général de mesures temporaires, reposant souvent sur les systèmes de protection sociale existants (pour leur financement ou leur versement), ce qui signifie qu’elles dépendent de l’efficience globale de ces systèmes.

• Les évaluations montrent qu’il a été nécessaire de compléter les stabilisateurs automatiques constitués par le système de protection sociale par des mesures temporaires en faveur des personnes dont le revenu et le pouvoir d'achat ont le plus pâti du choc (Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]).

• Les programmes de sauvegarde de l’emploi financés par l’État, les transferts monétaires, les crédits d'impôt, les aides financières en faveur des travailleurs indépendants et l’extension des congés de maladie sont considérés comme ayant limité la perte de revenu subie par les ménages pendant la crise (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Ministère de l’Économie et des Finances de l’Italie, 2020[46] ; Cour des comptes australienne, 2020[21] ; Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (Belgique), 2020[47] ; Département de la santé, Royaume-Uni, 2020[48] ; Assurance nationale d’Israël, 2020[49] ; Département de planification nationale de la Colombie, 2020[50] ; Bureau de la gestion et du budget des États-Unis, 2020[43]). Plus précisément, les évaluations considèrent généralement que ces mesures ont permis de compenser la perte de revenu subie par les travailleurs vulnérables et leur famille, notamment les travailleurs indépendants, les jeunes, les familles nombreuses et les personnes qui ont des ressources inférieures au seuil de pauvreté, et de réduire le risque de pauvreté et de problèmes financiers auquel ces personnes étaient exposées (Département de la santé, Royaume-Uni, 2020[48] ; Ministère de l’Économie et des Finances de l’Italie, 2020[46] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17] ; France Stratégie, 2020[51]).

• Les évaluations recommandent cependant de continuer de soutenir certains ménages pour qu’ils puissent maintenir leur niveau de consommation (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Ministère de l’Économie et des Finances de l’Italie, 2020[46] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[18]). C’est particulièrement le cas pour les ménages qui étaient déjà fragiles sur le plan socioéconomique avant la crise et moins protégés que les autres par le système de sécurité sociale existant (Ministère de l’Économie et des Finances de l’Italie, 2020[46] ; France Stratégie, 2020[51]). En réalité, d'après certaines évaluations, certains des publics les plus vulnérables sont restés exclus de ces mesures (par exemple les jeunes chômeurs, les personnes âgées isolées ou les familles monoparentales), soit parce que le champ d'application de ces mesures était restreint soit parce qu'il n'a pas été possible d'identifier ces publics (France Stratégie, 2020[51] ; Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[39]). Les évaluations recommandent d'améliorer la portée et la fiabilité des données collectées afin d'identifier les ménages qui remplissent les conditions requises pour bénéficier des programmes d'aide financière de manière à ce qu'ils n’en soient pas exclus à l’avenir (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[39] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17]).

• Le non-recours à l’aide d’urgence est un autre problème signalé par certains pays. Garantir que les bénéficiaires accèdent réellement à l'aide à laquelle ils ont droit suppose une simplification des démarches et davantage d’automaticité dans l’accès aux droits (France Stratégie, 2020[51] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9] ; Contraloría General de la República, 2020[52]). Il pourrait aussi être envisagé d'améliorer les actions de sensibilisation et de communication (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17] ; Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[39] ; Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (Belgique), 2020[47] ; Département de planification nationale de la Colombie, 2020[50]) et de les cibler en suivant et en communiquant le nombre de bénéficiaires remplissant les conditions d'accès qui ont été informés de l’existence de l’aide et ne l’ont pas encore sollicitée (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[18]).

Même si certains pays disposaient déjà de stabilisateurs économiques pour absorber une grande partie du choc économique provoqué par la pandémie, la soudaineté, la dimension mondiale et la gravité de la crise les ont contraints à adopter d'autres mesures. Certaines entreprises ont été confrontées à un manque de personnel, à une rupture des chaînes d'approvisionnement, à des fermetures obligatoires et autres difficultés majeures. Dans les pays de l’OCDE, elles ont bénéficié de diverses mesures, qui ont pu se chevaucher : dispositifs de chômage technique et de subventions salariales, dépréciations d'actifs, mécanismes de compensation des dépenses supplémentaires engagées au titre des congés de maladie indemnisés, prêts garantis. Ces mesures avaient pour but de préserver l’emploi et les investissements, de garantir une sécurité de l’emploi et de protéger la trésorerie des entreprises et d'assurer leur solvabilité (Demmou et al., 2021[54] ; Demmou et al., 2021[55]).

• Dans l’ensemble, ces dispositifs ont été mis en œuvre avec célérité et au bon moment (Cour des comptes, France, 2021[56] ; Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (Belgique), 2020[47] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]), mais leur efficience et leur pertinence ont été jugées plus limitées. Les évaluations soulignent que les pouvoirs publics ont dû adapter régulièrement les objectifs et modalités de mise en œuvre de ces dispositifs en fonction de l’évolution des restrictions ou pour corriger des défauts de conception et cibler les entreprises qui avaient besoin d'aide (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[39] ; Cour des comptes, France, 2021[56] ; Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[40] ; Cour des comptes australienne, 2020[23] ; Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (Belgique), 2020[47]). D'après certaines évaluations, ces changements ont eu pour effet de brouiller le message au sujet des conditions à remplir par les entreprises et, par conséquent, de réduire l’efficacité des dispositifs (Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (Belgique), 2020[47] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16] ; Bureau du contrôleur et de l’auditeur général de Nouvelle-Zélande, 2021[57]) (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (Belgique), 2020[47]).

• Les auteurs des évaluations estiment qu'il est trop tôt pour apprécier dans son intégralité l’impact de ces dispositifs (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[39] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16] ; Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]). Ils constatent que le chômage, les pertes de production et faillites d’entreprises ont manifestement été contenus, mais pensent aussi que les dispositifs de soutien ont pu aider des entreprises non viables (Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[39] ; Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[40]) ou des entreprises qui n’avaient pas besoin d'aide mais ont su exploiter les règles (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[39] ; Bureau du contrôleur et de l’auditeur général de Nouvelle-Zélande, 2021[57]), ce qui pourrait s’expliquer par la rapidité du déploiement et par une conditionnalité faible (Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[40]).

• Anticipant une vague de défaillances d’entreprises, certaines évaluations proposent d'adapter la législation et les procédures applicables en matière de faillite et de restructuration (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41]) afin de faciliter la restructuration des entreprises qui rencontrent des difficultés temporaires. À titre d’exemple, en France, la Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques propose que les ministères de l’Économie et de la Justice étudient la trajectoire des entreprises en difficulté afin d'évaluer l’impact des procédures collectives sur les défaillances ou survies d’entreprises et de les ajuster en conséquence.

Le terme « travailleurs indépendants » désigne des personnes qui travaillent pour leur propre compte et qui sont immatriculées en tant qu’entreprises. Ce public hétérogène représente une part importante de la population active des pays de l’OCDE (16.6 % en moyenne en 2019) (OCDE, 2020[58]). Comme il n'a généralement pas accès à l’assurance chômage, il forme l’une des catégories les plus vulnérables financièrement en période de crise.

• Le soutien aux travailleurs indépendants a revêtu diverses formes. Certains pays ont étendu à cette catégorie de la population le bénéfice de prestations de sécurité sociale existantes, par exemple en lui permettant d'accéder à l'assurance chômage (Bureau du vérificateur général du Canada,, 2021[59]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16]). D'autres ont renforcé les dispositifs qui existaient déjà en faveur des travailleurs indépendants (Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (Belgique), 2020[47]), tandis que d'autres encore ont créé de nouveaux programmes ou ont instauré des reports de prélèvements pour compenser la perte de revenu imputable à la pandémie ou aux restrictions (Rapport de la mission relative au contrôle qualité de la gestion de crise sanitaire, 2020[22]) (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]) (Ministère de l’Économie et des Finances de l’Italie, 2020[46]) (Bureau du vérificateur général du Canada,, 2021[59]) (Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (Belgique), 2020[47]).

• Dans l’ensemble, les dispositifs de soutien de l’emploi en faveur des travailleurs indépendants ont été jugés positifs parce qu'ils ont permis aux travailleurs indépendants d'accéder rapidement à un soutien financier et ont eu des effets immédiats encourageants (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[16]) (Bureau du vérificateur général du Canada,, 2021[59]). Plusieurs évaluations soulignent cependant qu'il est encore trop tôt pour en évaluer les effets et l’impact à long terme. La NAO, au Royaume-Uni, avance que le dispositif mis en place dans le pays a constitué une solution d'attente efficace au début de la pandémie et a permis à certaines personnes de recommencer à travailler dès l’assouplissement du confinement. Il a aidé 77 % des bénéficiaires potentiels, et le montant moyen de l’aide a quasiment intégralement compensé les effets de la pandémie. En outre, l'administration fiscale du Royaume-Uni l'a déployé deux semaines avant la date prévue (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]).

• Bon nombre d’évaluations relèvent toutefois que le déploiement rapide des mesures a eu pour contrepartie une simplicité des procédures d'accès aux droits, ce qui a pu avoir pour effet d’exclure certains travailleurs indépendants de manière accidentelle (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17]) (Bureau du vérificateur général du Canada,, 2021[59]) (Bureau du contrôleur et de l’auditeur général de Nouvelle-Zélande, 2021[14]). Beaucoup des pays qui ont transmis une évaluation ont en effet utilisé les données fiscales des exercices budgétaires précédents pour statuer sur les demandes déposées par différents types de bénéficiaires et pour calculer le montant à verser (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17]) (Bureau du contrôleur et de l’auditeur général de Nouvelle-Zélande, 2021[14]). Ce fonctionnement a eu pour effet d’exclure les travailleurs indépendants qui avaient commencé leur activité dépuis peu et n’avaient encore jamais déposé de déclaration de revenu. Il implique aussi que les contrôles ont été effectués après le paiement plutôt qu’avant, d'où un risque plus grand d’erreurs et de fraudes, accepté sciemment (Bureau du vérificateur général du Canada,, 2021[59]) (Cour des comptes du Royaume-Uni, 2020[13]).

• Pour limiter la fraude et toucher les bénéficiaires qui avaient réellement droit à une aide, certains pays ont modifié à plusieurs reprises leur dispositif – ce qui a été synonyme de plus de complexité et de moins de clarté pour la population (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12]).

• Certaines évaluations parviennent à la conclusion que la protection des travailleurs indépendants doit être améliorée dans la perspective de futurs chocs économiques, tant en matière de solidarité nationale que d’efficacité économique.

La crise a touché toutes les catégories de la population, mais elle a davantage pénalisé les publics vulnérables, notamment les pauvres, les personnes âgées, les personnes sans domicile, les enfants et les jeunes (OCDE, 2020[60]). Pour éviter un traumatisme social et une aggravation de la pauvreté, des inégalités et de l’exclusion, les pouvoirs publics ont étendu leurs systèmes de protection sociale et adopté des mesures en faveur des plus défavorisés.

• Une attention particulière a été accordée à la réduction de la pauvreté et des inégalités. En Colombie, en Israël et en Italie, les interventions publiques auraient eu un impact positif sur les plus pauvres et auraient atténué l’impact de la crise sur les indices d'inégalité en général (NPD et BID, 2021[62]) (Assurance nationale d’Israël, 2020[63]) (MEF, 2020[64]). Toutefois, plusieurs évaluations insistent sur les difficultés rencontrées pour identifier dans un délai court les bénéficiaires les plus vulnérables afin de les protéger (Contraloría General de la República, 2020[52] ; Cour des Comptes, 2021[65]). Au Costa Rica par exemple, certaines personnes remplissant les conditions requises pour ouvrir droit au programme Bono Proteger n'ont pas perçu la prestation, si bien que le programme n’a pas eu l’effet voulu sur la pauvreté (Contraloría General de la República, 2020[52]).

• Plusieurs évaluations soulignent qu'apprécier les retombées de la crise sur la pauvreté et les inégalités permettrait aux pouvoirs publics de repérer les lacunes de leurs systèmes de protection sociale (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]) (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[18]). Ces constatations sont conformes aux recommandations formulées dans la note de l’OCDE intulée « Youth and COVID-19 », dont il ressort que des outils de mesure des effets intergénérationnels permettraient peut-être aussi aux pouvoirs publics de prévoir l'impact des mesures prises face à la crise sur différentes classes d’âge et d'éviter ainsi d'aggraver les inégalités intergénérationnelles, lesquelles ont été accentuées par le crise (OCDE, 2020[60]).

• Les évaluations portant sur les stratégies qui avaient pour but d'atténuer les retombées sociales de la crise accordent aussi une place importante aux effets de l'apprentissage à distance et des fermetures d'écoles décidées par de nombreux pays pour contenir la propagation du virus (UK NAO, 2021[66] ; Knesset Research and Information Center, 2020[67] ; Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Cour des Comptes, 2021[68]). Assurer la continuité pédagogique a été très difficile pour les pays. Les catégories les plus vulnérables ont été particulièrement touchées par les mesures prises (HM Government, 2020[69] ; Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Bureau de la gestion et du budget des États-Unis, 2020[43] ; Département de la santé, Royaume-Uni, 2020[48] ; Knesset Research and Information Center, 2020[67] ; Cour des Comptes, 2021[68]). Elles ont affiché des taux plus élevés de contamination et de décès liés au COVID-19, ont subi une perte de revenu plus forte que la population générale et ont davantage souffert de problèmes de santé mentale. Les personnes exerçant un métier peu qualifié ont été plus souvent victimes de mesures de licenciement temporaire que les autres. La scolarisation à domicile des enfants issus de milieux défavorisés s’est heurtée à un manque de matériel et de connectivité, et le contact avec l'école et les enseignants a été plus souvent perdu que pour les autres enfants (Thorn et Vincent-Lancrin, 2021[61]). Globalement, les fermetures d'écoles ont un coût élevé en termes de résultats scolaires, de bien-être des élèves, de santé physique et mentale, de motivation et d'insertion sur le marché du travail (HM Government, 2020[69] ; Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Cour des Comptes, 2021[68] ; UK NAO, 2021[66]). Les quelques évaluations portant sur cet aspect soulignent que dans la mesure du possible, il était essentiel de laisser les écoles ouvertes (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8] ; HM Government, 2020[69] ; Cour des Comptes, 2021[68]) (GAO, 2020[70]).

Pour contenir la propagation du virus, les pays de l’OCDE ont introduit des mesures plus ou moins contraignantes (port obligatoire du masque, distanciation sociale, quarantaine, etc.) et ont déployé des stratégies de dépistage et de traçage massifs. Par ailleurs, à compter de fin 2020, ils ont lancé des campagnes de vaccination pour immuniser la population. De multiples acteurs, publics comme privés, ont été associés à ces mesures. La pandémie a eu des conséquences sur les services de soins intensifs, mais aussi sur les services de santé courants du fait qu’au plus fort de la pandémie, les hôpitaux étaient submergés par la prise en charge de patients malades du COVID-19.

• Dans certains pays, l’insuffisance ou la mauvaise qualité des données permettant de connaître en temps réel les capacités disponibles en lits de soins intensifs est un problème majeur mis en évidence par les évaluations (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]) (Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12]). Or, ces données sont indispensables pour évaluer les capacités hospitalières et prendre des mesures pour mobiliser les capacités hospitalières de réserve ou les libérer, décider d'accepter ou non de nouvelles hospitalisations de patients atteints du COVID-19, créer des capacités supplémentaires et évaluer les besoins en matière de transfert entre hôpitaux. Les évaluations insistent sur la nécessité de dresser un état des lieux des capacités en soins intensifs à la fois au niveau national et au niveau régional, de manière à pouvoir évaluer ces capacités en période normale et à mieux appréhender les moyens de les renforcer en période de crise. Elles recommandent aussi d’utiliser des systèmes d'information partagés entre le ministère de la Santé, les autorités sanitaires locales et les hôpitaux pour permettre une communication d'informations en temps réel (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[9]) (voir également l’encadré 5).

• Les évaluations s'attardent sur les grosses difficultés rencontrées par les administrations centrales pour déployer le dépistage et le traçage, notamment parce que ce déploiement supposait une coordination étroite avec les acteurs locaux. La détection de gros foyers de contamination et l’isolement ultérieur des personnes infectées ont donc été extrêmement difficiles (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]). Les évaluations préconisent l’établissement de protocoles clairs pour permettre aux autorités de travailler ensemble pour tester et tracer, afin de renforcer les moyens disponibles pour réagir à la pandémie. Elles mettent aussi en lumière un contrôle insuffisant des mesures de quarantaine et d'auto-isolement imposées aux personnes contaminées et aux voyageurs, les obligations de quarantaine et de test étant mal respectées et les autorités de santé publique ayant des difficultés à effectuer des contrôles. Certaines évaluations avancent qu’une quarantaine nationale pourrait constituer une bonne solution pour améliorer le respect de ces règles (Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[7] ; Holden Expert Group, s.d.[73]).

• Les évaluations soulignent que le déploiement des campagnes de vaccination a été très complexe d'un point de vue logistique parce qu'il exigeait une concertation entre de multiples acteurs. Elles recommandent une communication claire des programmes de vaccination à toutes les entités concernées pour leur laisser le temps de préparer et d’organiser la distribution (GAO, 2020[70]) (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]).

• Elles constatent une diminution du nombre de consultations médicales et de consultations physiques dans les établissements de soins et hôpitaux pour d'autres raisons que le COVID-19 et font observer que la communication relative aux soins médicaux courants n'a pas été claire dans certains pays (Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8] ; Cour des Comptes, 2021[74]). Les consultations médicales en ligne ne sont pas toujours vues comme un bon moyen de garantir une bonne prise en charge des patients (Organe de contrôle national d’Israël, 2020[75] ; Commission corona, Suède, 2020[76] ; Ministère de la Santé, du Bien-Être et des Sports des Pays-Bas, 2020[77]). Les évaluations font observer que la difficulté à assurer la continuité des soins pourrait, à terme, avoir des conséquences négatives sur la santé de la population et recommandent de conduire d'autres travaux pour mesurer ces effets de la pandémie (Organe de contrôle national d’Israël, 2020[75] ; Commission corona, Suède, 2020[76] ; Ministère de la Santé, du Bien-Être et des Sports des Pays-Bas, 2020[77]).

En règle générale, les mesures de confinement et restrictions imposées par les pays ont englobé une fermeture des frontières et des contrôles aux frontières, des restrictions aux déplacements, des fermetures d'écoles, des couvre-feux et des interdictions de rassemblement public. Les pays ont réduit la mobilité intérieure et transfrontalière pour contenir la propagation du virus et réduire indirectement les dommages économiques, sociaux et sanitaires de la crise.

• Les évaluations font observer que les pouvoirs publics ont fermé les frontières relativement vite lorsqu'il est devenu évident que la pandémie n'était plus sous contrôle. Cette constatation varie cependant selon les pays. En général, les restrictions visant les voyages internationaux permettent dans un premier temps de contenir la propagation du virus, mais leur efficacité s'amoindrit dès que le virus circule activement sur un territoire (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[7] ; Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]) (Ministère de l’Économie et des Finances de l’Italie, 2020[46]). Les pays ont mobilisé des ressources pour rapatrier leurs ressortissants expatriés ou au moins pour pourvoir à leurs besoins à distance en les informant rapidement et régulièrement de la situation sanitaire et de l’aide disponible (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[17] ; Cour des Comptes, 2021[79]). Les évaluations révèlent également que certains pays de l’Union européenne ont pu coopérer de manière fructueuse pour mettre en œuvre ces mesures (Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10]).

• Elles montrent cependant aussi que le respect des mesures de confinement a pu poser des problèmes, entre autres parce qu’elles étaient parfois difficiles à comprendre pour les citoyens ou incohérentes. Elles recommandent d'adopter des dispositions plus claires, de mieux en contrôler l'application, en attachant une attention particulière aux publics vulnérables, qui peuvent être plus pénalisés que les autres par ces mesures (Bureau du vérificateur général du Canada, 2021[7] ; Département de la santé, Royaume-Uni, 2020[48]).

• Les restrictions visant les visites dans les hôpitaux et les maisons de retraite ont été lourdes de conséquences sur la santé mentale et le bien-être des patients comme de leurs proches (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[18] ; Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12]). Les évaluations recommandent donc des solutions telles que la mise en place de séparations en verre ou l’organisation plus fréquente de rencontres à distance (Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2020[18] ; Centre fédéral d’expertise des soins de santé, Belgique, 2020[12]).

• Les restrictions telles que l'interdiction des rassemblements publics dans les restaurants et les lieux culturels et le télétravail obligatoire ont eu un coût économique et social élevé et ont lourdement pesé sur le bien-être, mais elles auraient eu des effets positifs sur l’environnement, la diminution des déplacements nationaux et internationaux ayant eu pour conséquence une réduction des émissions de carbone (Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Organisme d’audit du Congrès des États-Unis, 2021[32] ; gov.uk, 2020[80] ; Ministère de l’Économie et des Finances de l’Italie, 2020[46]). Évaluer plus avant les coûts et avantages des restrictions, par exemple des confinements stricts et des couvre-feux, pourrait aider les pays à les optimiser à l'avenir (Mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, 2021[10] ; Commission « Norway Towards 2025 », 2021[41] ; Commission du règlement du Danemark sur le COVID-19, 2021[8]).