OECD-Wirtschaftsberichte: Deutschland 2020

Zusammenfassung

Die Wirtschaft befindet sich in der Rezession

Nach einem Jahrzehnt der Expansion verzeichnete die deutsche Wirtschaft 2020 eine starke Kontraktion (Tabelle 1). Die erste Corona-Welle konnte mit weniger strengen Eindämmungsmaßnahmen unter Kontrolle gebracht werden als in vielen anderen Ländern. Zu verdanken war dies hohen Kapazitäten im Gesundheitssektor und frühzeitigem Testen, Isolieren und Nachverfolgen der Kontakte. Im Oktober flammte das Infektionsgeschehen jedoch wieder auf, sodass im November neuerliche bundesweite Beschränkungen verordnet wurden. So mussten beispielsweise Gastronomie- sowie Kultur- und Freizeitbetriebe schließen. Einzelhandel und Schulen blieben jedoch geöffnet.

Die Wirtschaft wurde durch den Zusammenbruch des Welthandels hart getroffen. Ein Großteil der deutschen Produktion ist für den Export bestimmt. Dies gilt besonders für die Investitionsgüterproduktion des Verarbeitenden Gewerbes. Deutschlands wichtigste Handelspartner in Europa wurden stark von der Krise getroffen und wegen der stockenden globalen Investitionstätigkeit brach die Nachfrage nach Investitionsgütern ein.

Tabelle 1. Tiefe Rezession im Jahr 2020

	2020	2021	2022
Bruttoinlandsprodukt	-5.5	2.8	3.3
Arbeitslosenquote	4.2	4.8	4.3
Staatlicher Finanzierungssaldo (in % des BIP)	-6.3	-4.4	-1.8
Öffentliche Bruttoverschuldung (Maastricht-Definition, in % des BIP)	73.9	76.2	75.8

Quelle: OECD Economic Outlook 108 (Datenbank).

Der Anstieg der Arbeitslosigkeit wurde durch Kurzarbeit abgefedert. Die gesunkene Arbeitsnachfrage führte in deutlich größerem Umfang zu Kurzarbeit als zu Arbeitslosigkeit (Abbildung 1); fast 20 % aller abhängig Beschäftigten waren im April 2020 in Kurzarbeit. Bei einem längeren Abschwung wäre eine stärkere Reallokation von Ressourcen nötig. In diesem Fall sollten aktivere Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik in Betracht gezogen werden, z. B. im Bereich Weiterbildung oder Unterstützung bei der Arbeitsuche.

Durch entschlossenes staatliches Handeln gelang es, die Kapazitäten des Gesundheitssystems zu stärken und zugleich Arbeitsplätze und Unternehmen zu schützen. Darlehen, Bürgschaften, Zuschüsse und Eigenkapitalhilfen sicherten die Liquiditätsversorgung. Ein Konjunkturpaket stützt zugleich Konsum und Investitionen. Dennoch sollten die Risiken im Bankensektor genau überwacht werden, da die Privat- und Unternehmensinsolvenzen zunehmen dürften. Die diskretionären Impulse für die Wirtschaft belaufen sich 2020 auf ungefähr 140 Mrd. EUR (4¼ % des BIP). Beim Tempo der Haushaltskonsolidierung ist Umsicht geboten, da ein rascher Entzug der Impulse die Erholung gefährden könnte, vor allem im Fall einer schwachen Wachstumsdynamik.

Abbildung 1. Anstieg der Arbeitslosigkeit durch Kurzarbeit abgefedert

Anmerkung: Die Daten für die Vereinigten Staaten beziehen sich auf Juni. Die Arbeitslosenzahlen für die Vereinigten Staaten und Kanada umfassen auch vorübergehende Entlassungen; für die anderen Länder ist dies nicht der Fall.

Quelle: OECD Short-Term Labour Force Statistics (Datenbank).

Statlink

Strukturreformen und Infrastrukturinvestitionen können die Erholung stützen

Die Corona-Krise verstärkt die strukturellen Herausforderungen, die sich aus der schwachen Exportnachfrage und der Energiewende ergeben. Die Politik muss den Übergang zu saubereren Energien und neuen Technologien in der Automobilindustrie erleichtern und zugleich die Digitalisierung vorantreiben.

Die Infrastrukturausgaben, die für die digitale Transformation und die Rückführung des CO₂-Ausstoßes entscheidend sind, waren bislang unzureichend – sie könnten nun ein wesentlicher Motor der Erholung werden. Die öffentlichen Investitionen wurden seit 2014 erhöht (Abbildung 2). Weitere Ausgaben für emissionsarme Verkehrslösungen, Digitalisierung und Gesundheit wurden angekündigt. Dies sind – zusammen mit dem sozialen Wohnungsbau, der frühkindlichen Bildung und den Stromnetzen – die Schlüsselbereiche, in denen mehr Investitionen nötig sind. Zwanzig Jahre Investitionsschwäche haben hier eine Lücke gerissen. Zudem wird die Umsetzung der Projekte durch unzureichende Bau- und Verwaltungskapazitäten sowie aufwendige Planungsverfahren gebremst.

Abbildung 2. Investitionen der Kommunen trotz wieder steigender öffentlicher Investitionen netto weiterhin negativ

Öffentliche Nettoinvestitionen¹ nach Gebietskörperschaften, in Prozent des BIP

1. Öffentliche Bruttoanlageinvestitionen minus Abschreibungen.

Quelle: OECD National Accounts Statistics (Datenbank).

Statlink

Es bedarf Reformen im Bereich Infrastrukturplanung und -management und aktiver Förderung durch den Bund, um Kapazitätsengpässe zu beseitigen. Eine unabhängige Infrastrukturplanungsberatung würde die Abstimmung zwischen den Sektoren verbessern und den Unternehmen im Baugewerbe mehr Planungssicherheit für Kapazitätserweiterungen verschaffen. Eine weitere Rationalisierung der Planungsverfahren, mehr Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Stellen und attraktivere Beschäftigungsbedingungen für Planungsverantwortliche im öffentlichen Sektor wären ebenfalls hilfreich. Die Krise hat die Einnahmelage der Kommunen stark beeinträchtigt. Maßnahmen, um die Fehlbeträge teilweise auszugleichen, werden nicht ausreichen, um den Investitionsstau der Kommunen im Verkehrs- und im schulischen Bereich zu beseitigen.

Deutschland hat 2019 erhebliche Fortschritte in der Klimapolitik erzielt, die durch die Corona-Krise nicht infrage gestellt werden dürfen. Entscheidend hierfür waren insbesondere die Einführung einer Emissionsbepreisung im Verkehrs- und Wärmesektor, eine verstärkte Förderung für Elektrofahrzeuge und Ladestationen, höhere Zielwerte für die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien und die Zusage, bis spätestens 2038 aus der Kohleverstromung auszusteigen. Die Emissionen sind jedoch trotz der Fortschritte, die in den letzten zwanzig Jahren beim Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien erzielt wurden, weiterhin hoch (Abbildung 3).

Abbildung 3. Hohe Pro-Kopf-Treibhausgasemissionen im Vergleich zu anderen europäischen Ländern

Treibhausgasemissionen insgesamt, pro Kopf¹

1. Ohne Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft, in 1 000 kg pro Kopf.

Quelle: OECD Environment Statistics (Datenbank).

Statlink

Es bedarf weiterer Maßnahmen, um das Ziel einer Senkung der Treibhausgasemissionen um 55 % bis 2030 zu erreichen. Die Kohleverstromung sollte schon früher als geplant zurückgefahren werden. Dies könnte durch stärkere Preissignale erreicht werden, was eine kosteneffiziente Methode zur Senkung der Emissionen ist. Stärkere Preissignale könnten auch ein effizienteres Abfallmanagement fördern. Die Energieeffizienzanforderungen für Neubauten sind hoch; die energetische Gebäudesanierung müsste jedoch um mindestens 50 % ausgeweitet werden, um das für 2050 gesetzte Ziel eines nahezu klimaneutralen Baubestands zu erreichen. Im Verkehrssektor wird das für 2030 gesetzte Emissionsminderungsziel wohl kaum erreicht werden. Es bedarf daher weiterer Maßnahmen bei der Bepreisung von Kraftstoffen, Fahrzeugen und Straßennutzung, wobei zugleich nachhaltige alternative Verkehrsoptionen geschaffen werden müssen.

Impulse für die digitale Transformation

Deutschland gehört zu den weltweit führenden Ländern in den Bereichen Technologie und Ingenieurwesen, ist bei der Digitalisierung aber im Rückstand. Der Zugang zu schnellem Internet könnte verbessert werden, vor allem im ländlichen Raum. Auch die mobile Datennutzung und die Zugangsgeschwindigkeiten sind gering. Die Unternehmen sind bei der Nutzung wichtiger – für die datenbasierte Wertschöpfung erforderlicher – IKT-Tools wie schnelles Breitband und Cloud-Computing im Rückstand (Abbildung 4).

Zur Verbesserung der Internetversorgung sollten die Verwaltungsverfahren gestrafft und der Wettbewerb erhöht werden. Das ehrgeizige Ziel eines bundesweit flächendeckenden Ausbaus mit Gigabit-Netzen bis 2025 ist zu begrüßen. Das Gleiche gilt für die öffentlichen Förderprogramme für den Breitbandausbau – vorausgesetzt, die Mittel werden effizient eingesetzt. Die Auszahlung der Fördermittel kommt allerdings nur langsam voran. Lange Genehmigungsverfahren verzögern die Abläufe, vor allem was die Wegerechte für den Infrastrukturbau betrifft. Der Eintritt eines vierten Netzbetreibers in den Mobilfunkmarkt ist eine positive Entwicklung, die durch regulierungspolitische Maßnahmen flankiert werden sollte, damit sie zu mehr Wettbewerb führt und so den Verbraucher*innen zugutekommt.

Es gilt die Hindernisse zu verringern, die die Einführung fortschrittlicher IKT und Investitionen in Wissenskapital in den Unternehmen bremsen. Verschiedene Faktoren behindern Innovation und Produktivität: eine eher zögerliche Einführung von fortgeschrittenen IKT, die für eine datenbasierte Wertschöpfung unerlässlich sind, Schwierigkeiten beim Zugang zu Bankfinanzierungen für KMU, eine zunächst niedrig angesetzte Bemessungsgrundlagenhöchstgrenze für die neue steuerliche Forschungs- und Entwicklungsförderung sowie Fragen der digitalen Sicherheit. Mehr Wagniskapital ist unerlässlich für die Finanzierung von Start-ups mit hohem Wachstumspotenzial. Solche Finanzierungsinstrumente würden wirksamer, wenn ihre Komplexität verringert und die Finanzierung für die späteren Phasen der Unternehmensentwicklung ausgebaut würde.

Abbildung 4. Deutsche Unternehmen bei der Nutzung fortgeschrittener IKT-Tools und -Aktivitäten im Rückstand

In Prozent der Unternehmen mit mindestens 10 Beschäftigten, 2019 oder letztes verfügbares Jahr

Anmerkung: Ohne Unternehmen des Finanzsektors. Schnelles Breitband entspricht Anschlüssen mit einer Übertragungsrate ab 100 Mbit/s.

Quelle: OECD ICT Access and Usage by Businesses (Datenbank).

Statlink

Durch die Corona-Krise ist es noch wichtiger geworden, schnelle Fortschritte bei der Digitalisierung der Verwaltung und einem datenbasierten öffentlichen Sektor zu erzielen. Deutschland war bei der Digitalisierung öffentlicher Dienstleistungen bislang eher langsam. Dieser Prozess soll nun aber beschleunigt werden, indem prioritär bei Diensten angesetzt wird, mit denen eine hohe Wirkung erzielt werden kann. Darüber hinaus bedarf es größerer Anstrengungen zur Verbesserung der Kooperation zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen und zur Öffnung des Zugangs zu Verwaltungsdaten.

Starke Grundkompetenzen helfen den Menschen, neue Technologien zu nutzen. Hohe alltagsmathematische und Lesekompetenzen haben in Deutschland einen stärkeren Effekt auf Erwerbseinkommen und Beschäftigung als in den meisten anderen OECD-Ländern. Dies ist ein Zeichen der starken Nachfrage nach solchen Kompetenzen. Eine bessere Vermittlung von Grundkompetenzen – vor allem für Personen mit ungünstigem sozialem Hintergrund – kann die Ungleichheit verringern, die intergenerationale Aufwärtsmobilität steigern und die künftige Teilnahme an Erwachsenenbildung erhöhen.

Wenn die Lehrkräfte über die erforderlichen komplementären Fähigkeiten verfügen, können die Kompetenzen und das Engagement der Schüler*innen durch digitale Technologien gesteigert werden. Deutschland ist bei der effizienten Nutzung digitaler Technologien in den Schulen sowie bei den dazu erforderlichen Kompetenzen der Lehrkräfte gegenüber anderen OECD-Ländern im Rückstand. Im OECD-Raum werden verschiedene Maßnahmen genutzt, um den Bedarf an Lehrerfort- und -weiterbildung im IKT-Bereich zu decken, von verpflichtenden Schulungen bis hin zu nationalen Standards zur Akkreditierung oder Zertifizierung der Lehrkräfte.

Die Krise droht die Ungleichheiten auf dem Arbeitsmarkt zu verstärken

Die Einkommensmobilität ist gering und die coronabedingten Schulschließungen drohen das Leistungsgefälle zwischen sozial begünstigten und benachteiligten Schüler*innen weiter zu vergrößern. Junge Menschen, Frauen und Geringverdiener sind stärker von Arbeitslosigkeit bedroht, da sie häufig in Branchen tätig sind, die von der Krise besonders betroffen sind.

Durch die Verringerung der hohen effektiven Steuersätze könnte eines der Hindernisse für den Wechsel in besser entlohnte Beschäftigungen beseitigt werden. Würde die hohe Besteuerung der Erwerbseinkommen verringert, während zugleich Umweltsteuern, Grundsteuern und Steuern auf Kapitaleinkünfte angehoben und Steuerbefreiungen abgeschafft würden, könnten die Anreize verbessert und die Effizienz gesteigert werden. Das deutsche Erfolgsmodell der Sozialpartnerschaft kann Unternehmen und Beschäftigten helfen, dem Wirtschaftsabschwung durch Weiterbildung, tarifvertragliche Regelungen und Fortsetzung des wirkungsvollen Sozialdialogs zur Festlegung der Mindestlöhne entgegenzutreten.

Das Verdienstgefälle zwischen Männern und Frauen ist groß und hat sich in den letzten zwanzig Jahren nur leicht verringert. Ein Grund hierfür ist der hohe Anteil an Teilzeitarbeit bei Frauen, vor allem Müttern. Ein weiterer Ausbau des Angebots an guter Vollzeitkinderbetreuung und die Förderung einer längeren Elternzeit für Väter würde zu einer besseren Aufteilung der Kinderbetreuungsaufgaben führen und so die Frauenerwerbstätigkeit unterstützen. Nur ein sehr geringer Anteil der Managementpositionen ist mit Frauen besetzt. Bessere gesetzliche Bestimmungen zur Förderung der Lohntransparenz, eine Ausweitung der Quotenregelungen, mehr Frauen in MINT- und IKT-Fächern sowie mehr Flexibilität bei den Arbeitszeiten und mehr Homeoffice-Möglichkeiten sind wichtige Instrumente, um die Gleichstellung von Mann und Frau im Beruf zu fördern.

In keinem anderen OECD-Land gelten für einen so hohen Anteil der Arbeitskräfte besondere Berufszulassungsregelungen. Solche Regelungen verringern den Wettbewerb, lassen die Preise steigen und bremsen Produktivität und Arbeitsplatzmobilität. Für Migrant*innen dürften sie besonders kostspielig sein, weil sie sie darin hindern, im Ausland erworbene Kompetenzen geltend zu machen. Auch im Baugewerbe dürften solche Regelungen hohe Kosten verursachen, weil Arbeitskräftemangel Investitionen bremst.

Fehlender Wohnraum in städtischen Gebieten hindert Menschen daran, dorthin zu ziehen, wo die Arbeitsplätze sind. Fehlendes Bauland und strenge Mietpreiskontrollen verhindern eine adäquate Reaktion des Wohnungsangebots. Die 2015 eingeführten Mietpreisbremsen hatten bislang zwar offenbar keinen negativen Effekt auf die Bautätigkeit, strengere Maßnahmen wie z. B. der Berliner Mietendeckel drohen jedoch die Mobilität zu behindern.

 

WICHTIGSTE ERKENNTNISSE	ZENTRALE EMPFEHLUNGEN
Die Erholung durch makroökonomische Maßnahmen fördern
Die Fiskalpolitik ist stark expansiv; eine sofortige Wiedereinführung einer strengen Defizitbegrenzung gemäß der Schuldenbremse könnte die Erholung gefährden.	Im Fall einer schwachen Erholung zusätzliche Stützungsmaßnahmen ergreifen. Fiskalische Impulse schrittweise entziehen, wenn die Erholung richtig in Gang gekommen ist. An der geplanten Haushaltskonsolidierung festhalten und zugleich langfristige Herausforderungen angehen.
Strukturreformen und Infrastrukturinvestitionen für eine nachhaltige Erholung umsetzen
Die öffentlichen Investitionen sind seit 2014 gestiegen, allerdings nicht in ausreichendem Maße, um den Sanierungs- und Investitionsstau im Infrastrukturbereich aufzulösen. Durch die Energiewende, die Digitalisierung und die Bevölkerungsalterung werden die Investitionsbedarfe künftig weiter zunehmen.	Die Ausgaben für hochwertige öffentliche Investitionen weiter erhöhen, u. a. über Finanzhilfen für die Kommunen.
Kapazitätsengpässe im Baugewerbe und in den kommunalen Planungsämtern behindern die Bereitstellung neuer Infrastruktur.	Die kommunalen Planungskapazitäten durch kommunenübergreifende Zusammenarbeit, Schulungen und Neueinstellungen in wichtigen technischen Berufen ausbauen.
Niedrige Erwerbseinkommen sind aufgrund hoher Sozialversicherungsbeiträge steuerlich stark belastet, die Umwelt- und Grundsteuern sind hingegen niedrig und Befreiungen von der Erbschaftsteuer und der Besteuerung von Kapitaleinkünften tragen zu einer hohen Vermögensungleichheit bei.	Die Besteuerung der Erwerbseinkommen verringern und im Gegenzug Erbschaftsteuerbefreiungen abschaffen, ermäßigte Mehrwertsteuersätze auf den Regelsatz anheben sowie Umweltsteuern, Grundsteuern und die Besteuerung von Kapitaleinkünften erhöhen.
Fortschritte bei der Verringerung der Treibhausgasemissionen wurden vor allem in der Stromerzeugung erzielt. Insbesondere im Verkehrssektor wird es hingegen schwierig werden, das für 2030 gesetzte Ziel zu erreichen.	Emissionsarme Alternativen schaffen durch den Ausbau der öffentlichen Verkehrsangebote und der Ladeinfrastruktur, durch stadtplanerische Anstrengungen, die für eine größere räumliche Nähe zwischen Wohnen, Arbeit und Freizeitangeboten sorgen, und durch mehr Möglichkeiten zur Arbeit im Homeoffice.
Im Verkehrs- und Wärmesektor wird derzeit eine merkliche Emissionsbepreisung eingeführt, die Energiebesteuerung ist aber teilweise immer noch inkohärent.	Die Emissionsbepreisung branchen- und energieträgerübergreifend stärker vereinheitlichen.
Die digitale Transformation beschleunigen
Der geringe Glasfaseranteil führt zu geringen Breitbandgeschwindigkeiten. Die öffentlichen Mittel für den Breitbandausbau wurden bislang nur langsam ausgezahlt.	Die Genehmigungsverfahren (einschließlich Wegerechte) für den Ausbau von Kommunikationsnetzen verkürzen und die Koordinierung zwischen den zuständigen Stellen verbessern.
Der Eintritt eines vierten Anbieters auf dem Mobilfunkmarkt verspricht Wettbewerbs- und Innovationssteigerungen.	Den Wettbewerb fördern, indem dem neuen Anbieter der Abschluss von National-Roaming-Abkommen erleichtert wird. Alle Marktteilnehmer berücksichtigen, wenn bestehende Frequenzlizenzen auslaufen.
Die Unternehmensinvestitionen in Wissenskapital, das für datenbasierte Innovationen entscheidend ist, wie z. B. Software, Datenbanken und Organisationskapital, sind gering und in den letzten zehn Jahren kaum gestiegen.	Die Rahmenbedingungen für Unternehmensinvestitionen in Wissenskapital verbessern, u. a. durch eine Prüfung der Bemessungsgrundlagenhöchstgrenze für die steuerliche Forschungs- und Entwicklungsförderung, damit diese auch von größeren mittelständischen Unternehmen stärker in Anspruch genommen werden kann.
Der Anteil der Unternehmen und Privatpersonen, die das Internet für Behördenkontakte nutzen, nimmt nur langsam zu und Deutschland ist bei der Öffnung des Zugangs zu Verwaltungsdaten (Open Government Data) im Rückstand; die inzwischen verpflichtende E-Vergabe könnte weiter verbessert werden.	Die Entwicklung hin zu digitaler Verwaltung und einem datenbasierten öffentlichen Sektor beschleunigen, mit besonderem Fokus auf Dienste mit hoher Wirkung, ebenenübergreifende Zusammenarbeit und Open Government Data. Daten aus E-Vergabe-Verfahren systematisch sammeln und nutzen.
Bei der Nutzung von IKT in Schulen ist Deutschland gegenüber den meisten OECD-Ländern im Rückstand. Auch in Bezug auf informatisches Denken (computational thinking) und Programmierkenntnisse besteht noch Aufholbedarf, vor allem bei Frauen.	Mehr IKT-Fortbildungen für Lehrkräfte anbieten, damit Informations- und Kommunikationstechnologien in den Schulen effektiver genutzt werden können. Informatisches Denken schon früher fördern (was besonders den Mädchen zugutekommt) und Geschlechterstereotype in Bildung und Berufsberatung vermeiden.
Mehr Teilhabe am Arbeitsmarkt ermöglichen
Hohe effektive Grenzsteuersätze am unteren Ende der Einkommensverteilung schaffen Fehlanreize für eine stärkere Arbeitsmarktbeteiligung und können dazu führen, dass Beschäftigte im Niedriglohnsektor gefangen bleiben.	Effektive Grenzsteuersätze für Geringverdiener durch einen langsameren und besser koordinierten Entzug von SGB-II-Leistungen, Kinderzuschlag und Wohngeld senken.
Mütter arbeiten häufig in Teilzeit, selbst wenn die Kinder schon größer sind. Durch flexible Arbeitsregelungen kann Teilzeitarbeit verringert werden.	Stärkere gesetzliche Ansprüche auf flexible Arbeitsregelungen für alle Beschäftigten schaffen, sofern möglich einschließlich Homeoffice.
Ein großer Teil der Erwerbsbevölkerung ist von Berufszugangsregelungen betroffen. Dies führt zu höheren Preisen, bremst die Arbeitsmarktdynamik und hindert Migrant*innen, ihre Kompetenzen zu nutzen.	Marktzutrittsbedingungen lockern, vorrangig in Branchen mit Angebotsengpässen (wie im Baugewerbe), und dabei die Stärken des dualen Berufsbildungssystems wahren.
Die Mieten sind in Deutschland relativ stark reguliert, was die Elastizität des Wohnungsangebots sowie die Arbeitskräftemobilität verringert.	Die Mietpreiskontrollen auf Märkten, an denen das Angebot steigen muss, wie z. B. in Berlin, lockern.