OECD-Ausblick Regulierungspolitik 2021 (Kurzfassung)

3. Regulierungsaufsicht

Abstract

Dieses Kapitel analysiert zuerst die institutionelle Struktur und Entwicklung der Regulierungsaufsicht. Im Anschluss daran werden die bestehenden Aufsichts- und Qualitätskontrollmechanismen für die Instrumente des Regulierungsmanagements sowie die damit verbundenen Praktiken der Leistungsbeurteilung untersucht. Das Kapitel schließt mit einer Reihe von Überlegungen zur Bedeutung und zu den maßgeblichen Faktoren einer gut funktionierenden Regulierungsaufsicht. Dabei wird Koordinierungsfunktionen und ergebnisorientierten Ansätzen besondere Aufmerksamkeit geschenkt.

Wichtigste Erkenntnisse

• Eine solide Aufsicht ist für eine effektive Regulierungspolitik und die Umsetzung der Empfehlung des Rates zu Regulierungspolitik und Governance von 2012 von entscheidender Bedeutung. Die Empfehlung betont, wie wichtig es für eine hohe Qualität der Rechtsetzung ist, Mechanismen und Institutionen einzuführen, die es erlauben, die Regulierungspolitik zu unterstützen, wirksam umzusetzen sowie insbesondere ihre Verfahren und Ziele zu überwachen. Die Regulierungsaufsichtsbehörden (RAB) müssen die Staatsbediensteten motivieren, Instrumente des Regulierungsmanagements zu nutzen, Verfahrensvorschriften ordnungsgemäß einzuhalten und sich über die gesamte öffentliche Verwaltung hinweg abzustimmen. Dies fördert die Entstehung hochwertiger Rechtsvorschriften, einer ressortübergreifenden Sichtweise auf die Rechtsetzung und eines einheitlichen Ansatzes in der Regulierungspolitik.

• Den RAB kommt eine entscheidende Rolle dabei zu, die internationale Zusammenarbeit im Regulierungsbereich zu fördern. Sie tragen außerdem Wesentliches zur Entstehung innovativer und zukunftsgerichteter Ansätze bei, die Unsicherheiten bewältigen und die systemische Resilienz stärken. Angesichts neuer Phänomene, die weltweit konzertiertes Handeln erfordern, wie beispielsweise bestimmte Gesundheitsrisiken, Klima- und Umweltfragen sowie der rasche technologische Wandel, können RAB dazu beitragen, die Rechtsetzung zukunftsfest zu machen: Sofern sie mit angemessenen Befugnissen, Ressourcen und Kapazitäten ausgestattet sind, können sie Regulierungsmanagementinstrumente ganzheitlich und vorausschauend prüfen sowie gegenüber Ministerien und Regulierungsstellen als Wissensbroker auftreten.

• Die OECD-Mitglieder setzen weiter auf Regulierungsaufsicht. In allen Mitgliedsländern gibt es weiterhin mindestens eine RAB, die für die Förderung der Regulierungspolitik und für die Überwachung von Regulierungsreformen und -qualität zuständig ist. Dies zeigt, wie wichtig spezielle Mechanismen und Institutionen sind, die sicherstellen, dass die Entscheidungsfindung systematisch auf den besten verfügbaren Daten basiert.

• Eine Reihe von OECD-Mitgliedern hat die bestehenden Aufsichtsmechanismen weiter gestärkt und institutionalisiert. Seit Anfang 2018 wurden die Mandate von fünf RAB verlängert und sieben wurden dauerhaft etabliert. Einige RAB haben außerdem neue Verantwortlichkeiten übernommen. Dies kann ein Zeichen dafür sein, dass die Regierungen bereit sind, diese RAB stärker in das breitere regulierungspolitische Umfeld zu integrieren.

• Dieses Kapitel konzentriert sich auf die Kernfunktionen der Regulierungsaufsicht. Im Vergleich zu dem vielfältigeren Bild, das sich in der vorherigen Ausgabe des Ausblicks geboten hat, scheint der institutionelle Rahmen für die Regulierungsaufsicht heute weniger fragmentiert zu sein. Da für bestimmte Aufsichtsfunktionen generell mehr als nur eine RAB zuständig sind, ist effektive Koordinierung für die Regulierungspolitik jedoch weiterhin essenziell. Viele Länder siedeln die Hauptverantwortung für diese Funktion deshalb so nahe wie möglich am Regierungszentrum an.

• Unter den vier Kategorien der zusammengesetzten Indikatoren der OECD ist die Kategorie Prüfungsmechanismen und Qualitätskontrolle der Instrumente des Regulierungsmanagements – die die Rolle und Zuständigkeiten von RAB und die Funktion öffentlich zugänglicher Evaluierungen erfasst – nach wie vor vergleichsweise unterentwickelt. Im Zeitraum von 2014 bis 2020 hat diese Kategorie in jedem zusammengesetzten Indikator die niedrigsten Punktwerte erzielt, was die Notwendigkeit unterstreicht, die Anstrengungen in diesem Bereich zu verstärken.

• Die Prüfung von Ex-post-Evaluierungen setzt sich trotz einiger Erfolge nur langsam durch. Nur rd. 30 % der Staaten haben ein spezielles Organ für die Prüfung von Ex-post-Evaluierungen und nur knapp ein Drittel der RAB ist dafür zuständig. Ebenso verfügt nur etwa die Hälfte der Staaten mit formalen Anforderungen für die Akteursbeteiligung über eine spezielle Institution, die überprüft, dass diese Vorgaben in der Praxis auch erfüllt werden. Die Aufsicht konzentriert sich nach wie vor hauptsächlich auf die Überprüfung der GFA-Qualität: Für diese Aufgabe gibt es in den meisten Staaten eine RAB und rd. 75 % aller RAB sind damit betraut.

• Eine Reihe von OECD-Mitgliedern ergreift Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die RAB sich an neue Anforderungen und Herausforderungen anpassen können, um sie zu bewältigen. Da Unsicherheiten und Komplexität die Entscheidungsfindung zunehmend erschweren, muss sich die Regulierungsaufsicht weiterentwickeln, um effektiv zu sein. Es werden auch bereits Schritte in diese Richtung unternommen: Fast die Hälfte der Staaten hat Eigenangaben zufolge eine Aufsichtsbehörde, die sich auf innovationsfreundliche Regulierung konzentriert, z. B. indem sie den Ministerien und Regulierungsstellen hilft, die Auswirkungen der Rechtsetzung auf die Innovationstätigkeit zu berücksichtigen. Darüber hinaus geben rd. 40 % der Staaten an, über eine Instanz zu verfügen, die die Qualität von Notstandsregelungen und sonstiger Rechtsetzung während einer Krise überprüft.

• Beispiele aus verschiedenen Ländern zeigen, dass RAB die Regulierungsqualität erhöhen können, indem sie durch kontinuierliche Unterstützung und Überzeugungsarbeit eine koordinierte und umfassende Regulierungsanalyse fördern. Zu den Erfolgsfaktoren gehören neben einer angemessenen institutionellen Struktur der RAB und der Erfüllung der damit verbundenen Anforderungen auch Legitimität, Glaubwürdigkeit, Einfluss und die Fähigkeit, die Akzeptanz der von Rechtsetzungsreformen betroffenen staatlichen Stellen sicherzustellen. Einige dieser Faktoren sind wegen ihres „immateriellen“ Charakters häufig schwerer nachzuverfolgen und zu messen, sollten aber keineswegs übersehen werden.

• Eine ergebnisorientierte, systematische Leistungsbeurteilung ist der Schlüssel, um die Regulierungsaufsicht in den kommenden Jahren zu verbessern. Es gibt bisher jedoch nur wenige Daten zu den Auswirkungen der Regulierungsaufsicht auf eine Verbesserung der Rechtsetzung oder allgemeine Politikziele. Dies liegt z. T. daran, dass sich die Berichterstattung der RAB in erster Linie auf Prozesse, Fragen der Umsetzung und die Einhaltung formaler Auflagen konzentriert – und nicht auf Effektivität und Ergebnisse. Einige Staaten weisen jedoch den Weg, indem sie erhebliche Anstrengungen unternehmen, um die Ergebnisse der Arbeit von RAB zu überwachen und zu evaluieren. Darüber hinaus gibt es vielversprechende Beispiele dafür, wie neue technologiebasierte Lösungen und Analyseinstrumente dazu beitragen können, unser Verständnis der Leistung von RAB und ihrer maßgeblichen Faktoren zu verbessern, um den Nutzen von Regulierungsaufsichtsprozessen und -strukturen zu maximieren.

Einleitung

Eine solide Aufsicht ist ein Eckpfeiler einer effektiven Regulierungspolitik und damit nicht zuletzt auch entscheidend für die praktische Umsetzung der Empfehlung des Rates zu Regulierungspolitik und Governance von 2012. Die OECD betont darin insbesondere, wie wichtig es ist, Mechanismen und Institutionen einzuführen, um die Verfahren und Ziele der Regulierungspolitik aktiv zu überwachen, die Regulierungspolitik zu unterstützen und umzusetzen und dadurch die Qualität der Rechtsetzung zu fördern.

Die Regulierungsaufsichtsbehörden (RAB) müssen die Staatsbediensteten motivieren, Instrumente des Regulierungsmanagements zu nutzen und Verfahren ordnungsgemäß einzuhalten, um hochwertige Rechtsvorschriften zu erstellen und eine ressortübergreifende Sichtweise auf die Rechtsetzung zu fördern. Außerdem dienen RAB dazu, durch eine angemessene Abstimmung über die gesamte öffentliche Verwaltung hinweg einen einheitlichen Ansatz in der Regulierungspolitik zu gewährleisten. Angesichts neuer Phänomene, die weltweit konzertiertes Handeln rechtfertigen, wie beispielsweise bestimmte Gesundheitsrisiken, Klima- und Umweltfragen oder der technologische Wandel, kommt den RAB auch eine entscheidende Rolle dabei zu, die internationale Zusammenarbeit im Regulierungsbereich sowie innovative Praktiken und zukunftsorientierte Ansätze zu fördern, um Unsicherheiten zu bewältigen und die systemische Resilienz zu stärken. Die Recommendation of the Council on Agile Regulatory Governance to Harness Innovation und die damit verbundenen praktischen Leitlinien unterstreichen die Bedeutung der Regulierungsaufsicht in diesem Kontext (vgl. auch das Kapitel zur Regulierungspolitik 2.0).

Trotz der hohen Relevanz von Regulierungsaufsichtssystemen für effektive Rechtsrahmen besteht in diesem Bereich laut den verfügbaren Daten noch erheblicher Verbesserungsbedarf. Unter den vier von den zusammengesetzten Indikatoren der OECD erfassten Kategorien (vgl. die näheren Einzelheiten zu den Instrumenten des Regulierungsmanagements in Kapitel 2) blieb der Bereich Prüfungsmechanismen und Qualitätskontrolle der Instrumente des Regulierungsmanagements im Zeitraum 2014–2020 vergleichsweise unterentwickelt. Die Herausforderungen im Hinblick auf die Covid-19-Krise werfen gleichzeitig Fragen hinsichtlich der Rolle von RAB in einem von Krisen und großer Unsicherheit geprägten Umfeld auf. Das vorliegende Kapitel baut auf früheren von der OECD geleiteten Bemühungen auf, ein besseres Verständnis von Regulierungsaufsichtssystemen zu erlangen. Es enthält aktualisierte Informationen insbesondere über die Kernfunktionen einer systematischen Regulierungsaufsicht: Qualitätskontrolle von Instrumenten des Regulierungsmanagements, Erarbeitung oder Bereitstellung einschlägiger Leitlinien für den Einsatz dieser Instrumente sowie Koordinierung der Regulierungspolitik und ihre systematische Evaluierung (Kasten 3.1).

Die wichtigste Daten- und Informationsquelle für diese Erörterungen ist die iREG-Erhebung von 2020. Um die Kohärenz zu verbessern und den Beantwortungsaufwand zu minimieren, wurden ausgewählte Inhalte des OECD Survey on Regulatory Oversight Bodies von 2017 vollständig in diese Erhebung aufgenommen. Neu erhobene Daten zur Überprüfung der Ex-post-Evaluierung ergänzen diese Informationen. Außerhalb der Exekutive angesiedelte Instanzen können in der Stichprobe unterrepräsentiert sein, da die Erhebung schwerpunktmäßig auf Regierung und Verwaltung ausgerichtet war. Darüber hinaus gaben die Befragten die kleinste für die Aufsicht zuständige Stelle an. Das bedeutet, dass es in demselben Ministerium oder derselben Abteilung mehrere zuständige Stellen geben kann. Die Daten in diesem Kapitel werden anhand von zwei grundlegenden komplementären Einheiten ausgedrückt: Prozentsatz (oder Zahl) der Staaten sowie Prozentsatz (oder Zahl) aller berücksichtigten RAB (in allen Staaten). Sofern nicht anders angegeben, zählen zu den Staaten die OECD-Mitglieder und die Europäische Union.

Kasten 3.1. Kernfunktionen der Regulierungsaufsicht

Während frühere OECD-Studien über Regulierungsaufsicht breit gefächert waren, um eine Vielzahl von Situationen zu erfassen, konzentriert sich der Ausblick Regulierungspolitik 2021 auf ausgewählte Kernfunktionen, die laut früheren Arbeiten des Sekretariats auf Basis einer Analyse von Andrea Renda und Rosa J. Castro (erscheint demnächst[1]) für eine wirksame Regulierungsaufsicht unerlässlich sind:

• Qualitätskontrolle von Instrumenten des Regulierungsmanagements (d. h. Überprüfung der Qualität von einzelnen Gesetzesfolgenabschätzungen, von Verfahren zur Einbeziehung der betroffenen Akteure und von Ex-post-Evaluierungen)

• Erarbeitung oder Bereitstellung einschlägiger Leitlinien für den Einsatz dieser Instrumente

• Koordinierung der Regulierungspolitik

• systematische Evaluierung der Regulierungspolitik

Die Konzentration auf Kernfunktionen sollte den Aufwand bei der Beantwortung des Fragebogens verringern, die Datenqualität und -vergleichbarkeit verbessern und eine gründliche Analyse ermöglichen. Dies steht auch im Einklang mit der Schlussfolgerung der Steering Group on Measuring Regulatory Performance vom April 2018, der zufolge die Unterscheidung zwischen Kernfunktionen und Nichtkernfunktionen der Regulierungsaufsicht hilfreich sein kann, um die Analyse in künftigen Studien zu verfeinern und einzugrenzen.

Einige Behörden sind zwar durchaus relevante Akteure der Regulierungspolitik, leisten aber nur einen ergänzenden Beitrag zu den genannten Kernfunktionen der Regulierungsaufsicht. Aus Gründen der Einheitlichkeit werden Instanzen, die keine Kernfunktionen ausüben oder dies nur punktuell tun, in der Analyse nicht berücksichtigt:

• Stellen für bessere Rechtsetzung in den Ministerien

• öffentliche Thinktanks und Beratungsorgane

• Teams für verhaltensökonomische Erkenntnisse

• Wettbewerbsbehörden

• Ad-hoc-Taskforces

• ständige Beratungsgremien

• öffentliche Ausbildungszentren für Staatsbedienstete

• für das Budget oder Investitionen zuständige Ministerien bzw. Behörden

• Handelsministerien bzw. -abteilungen

• Außenministerien

Das Kapitel analysiert zunächst die institutionelle Struktur der Regulierungsaufsicht sowie ihre Entwicklung im Zeitverlauf. Anschließend werden die bestehenden Prüfungs- und Qualitätskontrollmechanismen für Instrumente des Regulierungsmanagements auf der Basis von Daten auf Länderebene und relevanten Beispielen näher erörtert. Das Kapitel schließt mit einer Reihe von Überlegungen zur Bedeutung und zu den maßgeblichen Faktoren einer gut funktionierenden Regulierungsaufsicht.

Die OECD-Mitglieder haben die bestehenden Regulierungsaufsichtssysteme weiter gestärkt und institutionalisiert

In diesem Abschnitt werden die institutionellen Strukturen und die Organisation der Regulierungsaufsicht in den OECD-Ländern untersucht. Dabei wird auch ihre Entwicklung im Vergleich zur Situation im Jahr 2017, als die letzten Daten erhoben wurden (und 2014, sofern Daten verfügbar sind), berücksichtigt.

Die OECD-Mitglieder setzen weiter auf Regulierungsaufsicht. 2020 verfügten alle 39 Staaten, die Daten melden, ebenso wie 2017 über mindestens ein spezielles Organ, das ressortübergreifend für die Förderung der Regulierungspolitik sowie das Monitoring und die Berichterstattung in Bezug auf Regulierungsreformen und -qualität in der nationalen Verwaltung zuständig ist (2014 traf dies auf 33 Staaten zu).1 Dies zeigt die große Bedeutung von speziellen Mechanismen und Institutionen, die sicherstellen, dass die Entscheidungsfindung systematisch auf den besten verfügbaren Erkenntnissen basiert.

Gemäß der Empfehlung des Rates zu Regulierungspolitik und Governance von 2012 hat eine Reihe von OECD-Mitgliedern ihre bestehenden Aufsichtsmechanismen weiter gestärkt und institutionalisiert. Die Daten von 2017 haben gezeigt, dass die Mandate der meisten RAB per Gesetz geregelt oder alternativ hierzu in einer Kabinetts- oder Präsidialrichtlinie festgelegt wurden. Den Daten von 2020 zufolge haben die RAB auch weiterhin eine starke gesetzliche Verankerung. Abbildung 3.1 zeigt, dass das Mandat von fünf RAB seit Anfang 2018 verlängert wurde und sieben RAB dauerhaft eingerichtet wurden. Zu letzteren zählen der Wirtschaftsausschuss der dänischen Regierung, die beiden Organe des griechischen Generalsekretariats für Recht und parlamentarische Angelegenheiten, die lettische Staatskanzlei, die CONAMER in Mexiko, die Fachabteilung für Gesetzesfolgenabschätzung in Portugal und das Amt für Regulierungskoordinierung und -qualität in Spanien. Außerdem haben einige RAB neue Verantwortlichkeiten übernommen. Dies kann ein Zeichen dafür sein, dass die Regierungen bereit sind, diese RAB stärker in das breitere regulierungspolitische Umfeld zu integrieren.

Im Vergleich zu dem in der vorherigen Ausgabe des Ausblicks vorgestellten Überblick, der auf einer breiteren Definition basierte, scheint der derzeitige institutionelle Rahmen für die Regulierungsaufsicht weniger fragmentiert zu sein – obwohl es nicht unüblich ist, dass mehrere RAB bestimmte Funktionen gemeinsam abdecken. Der Erhebung zufolge gab es Ende 2020 in allen Staaten insgesamt 92 RAB, die systematisch für mindestens eine Kernfunktion der Regulierungsaufsicht zuständig waren. Dies entspricht einem Durchschnitt von fast 2,4 RAB je Staat. Im Vergleich dazu wurden in der vorherigen Ausgabe des Ausblicks, die auf einer breiteren Definition beruhte, 163 RAB (d. h. im Durchschnitt mehr als 4 pro Staat) in der Analyse berücksichtigt. Angesichts der Tatsache, dass die Zuständigkeiten für bestimmte Aufsichtsfunktionen häufig auf mehr als eine RAB verteilt sind, ist eine effektive Koordinierung in regulierungspolitischen Fragen jedoch weiterhin von entscheidender Bedeutung. Viele Länder entscheiden sich daher dafür, die Hauptverantwortung für diese Funktion so nahe wie möglich am Regierungszentrum anzusiedeln.

Abbildung 3.1. Änderungen der Mandate von RAB

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 38 OECD-Länder und die Europäische Union. Insgesamt wurden Mandatsänderungen für 19 RAB gemeldet.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2021.

Abbildung 3.2 zeigt, dass mehr als drei Viertel der RAB innerhalb der Regierung angesiedelt sind, die Hälfte davon im Regierungszentrum, d. h. in einem Organ, das den*die Regierungschef*in und das Kabinett direkt unterstützt und berät: Beispiele sind die Leiter*innen der Büros der Premierminister*innen, Minister*innen mit Kabinettsrang oder Generalsekretär*innen der Regierungen (OECD, o. J.[2]). Darüber hinaus haben die meisten Staaten auf der Regierungsebene mehr als eine RAB. Die jüngsten Daten bestätigen auch die Bedeutung von keinem Ministerium unterstehenden Stellen für die Regulierungsaufsicht. In den meisten Fällen handelt es sich um nicht weisungsgebundene Instanzen, die Einzelentscheidungen frei von Anordnungen der Regierung treffen, aber durch Regierungsbeamt*innen unterstützt werden können (OECD, 2018[3]). In einem Kontext, in dem analytische Genauigkeit und Glaubwürdigkeit von entscheidender Bedeutung sind, sind diese Organe wertvolle Beratungs- und Prüfungsinstanzen. In den meisten Staaten, in denen sie eingerichtet wurden, evaluieren sie auch die Regulierungspolitik und tragen durch Reformvorschläge zur politischen Debatte bei. RegWatchEurope, ein Netzwerk unabhängiger Aufsichtsinstanzen, hat beispielsweise Empfehlungen für die Weiterentwicklung der Regulierungsaufsicht auf EU-Ebene herausgegeben (RegWatchEurope, 2020[4]).

Unter den Kernaufsichtsfunktionen ist die Qualitätskontrolle von GFA nach wie vor am weitesten verbreitet: Rund 75 % der RAB aller Staaten sind dafür zuständig. Demgegenüber sind nur rd. 45 % bzw. 30 % aller RAB für die Qualitätskontrolle der Akteursbeteiligung oder der Ex-post-Evaluierung der Rechtsetzung verantwortlich. Die beiden anderen betrachteten Kernfunktionen – die Bereitstellung von Leitlinien für den Einsatz von Instrumenten des Regulierungsmanagements und die systematische Evaluierung der Regulierungspolitik – fallen in den Zuständigkeitsbereich von rd. 70 % bzw. 55 % aller RAB.

RAB mit Kernaufsichtsfunktionen führen in der Regel auch andere Funktionen aus. Die meisten dieser alles andere als unwichtigen Funktionen betreffen die systematische und ressortübergreifende Verbesserung der Regulierungspolitik und des Austauschs mit Betroffenen (Vorschläge für Änderungen des regulierungspolitischen Rahmens, Förderung guter Regulierungspraktiken oder Gewährleistung guter institutioneller Beziehungen), an der etwa 75 % aller RAB beteiligt sind. Etwa zwei Drittel der RAB sind für Weiterbildung und Kapazitätsaufbau im Bereich des Regulierungsmanagements zuständig. Fast die Hälfte dieser RAB hat die Aufgabe, Politikbereiche zu identifizieren, in denen die Rechtsetzung effektiver gestaltet werden kann, indem sie z. B. Stellungnahmen der betroffenen Akteure einholen, Prüfberichte zu bestehenden Rechtsvorschriften verfassen oder den Bestand und/oder Strom an Rechtsvorschriften analysieren. Die Prüfung der Rechtsqualität neuer Regelungsvorhaben fällt in den Zuständigkeitsbereich von fast 40 % aller RAB.

Abbildung 3.2. Verteilung der RAB auf die Geschäftsbereiche (in Prozent aller RAB)

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 38 OECD-Länder und die Europäische Union.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2021.

Was die Verteilung der Kernfunktionen auf die einzelnen Geschäftsbereiche betrifft, so scheinen die im OECD-Ausblick Regulierungspolitik 2018 beobachteten Muster weitgehend noch zuzutreffen. Die im Regierungszentrum angesiedelten RAB sind mit einem relativ breiten Spektrum an Funktionen betraut. Wie zu erwarten ist, gilt dies vor allem für Funktionen, bei denen Zentralität entscheidend ist. Dazu gehören u. a. Koordinierungsfragen (z. B. Förderung gemeinsamer Ansätze zur Verbesserung der Regulierungsqualität und der einheitlichen Anwendung relevanter Instrumente) sowie die Bereitstellung von Leitlinien für den Einsatz von Instrumenten des Regulierungsmanagements. Etwa 80 % bzw. 75 % aller RAB im Regierungszentrum sind für diese Funktionen zuständig.

In anderen Verwaltungsbereichen decken RAB ebenfalls eine breite Palette an Aufgaben ab. Die im Wirtschafts- oder Finanzministerium bzw. Schatzamt angesiedelten Instanzen konzentrieren sich in der Regel auf die Qualitätskontrolle von Instrumenten des Regulierungsmanagements (etwa 80 % aller dort angesiedelten RAB prüfen GFA). Außerdem sind sie dafür zuständig, Leitlinien zu erarbeiten, Schulungen durchzuführen und Verbesserungsmöglichkeiten zu identifizieren. Die RAB beim Justizministerium konzentrieren sich auf die Überprüfung der Rechtsqualität von Vorschlägen, wenn auch nicht ausschließlich: Die überwiegende Mehrheit von ihnen erarbeitet auch Leitlinien und mehr als 70 % sind bis zu einem gewissen Grad an der Prüfung von GFA beteiligt.

Die regierungsnahen, aber keinem Ministerium unterstehenden Stellen konzentrieren sich eindeutig auf die Prüfung von GFA: Alle entsprechenden Instanzen, für die Angaben gemacht wurden, sind dafür zuständig. Etwa 45 % bzw. 35 % dieser Stellen prüfen auch die Akteursbeteiligung und Ex-post-Evaluierungen. Sehr häufig sind sie zudem an der systematischen Evaluierung der Regulierungspolitik beteiligt – mehr als drei Viertel sind damit befasst. RAB außerhalb der Regierung konzentrieren sich dagegen auf die Überprüfung der Qualität von Instrumenten des Regulierungsmanagements, hauptsächlich GFA. Außerdem sind sie dafür verantwortlich, die Regulierungspolitik systematisch zu evaluieren und dabei Bereiche mit Verbesserungspotenzial aufzudecken. Es ist zu beachten, dass aufgrund der gegenüber 2017 überarbeiteten Definition weniger RAB berücksichtigt wurden, die außerhalb der Regierung (hauptsächlich im Parlament oder in Teilen der Justiz) angesiedelt sind.

Abbildung 3.3. RAB mit Kernaufsichtsfunktionen, nach Geschäftsbereich

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 38 OECD-Länder und die Europäische Union. Dargestellt ist der Anteil (in %) der Organe in einem bestimmten Geschäftsbereich, die die jeweilige Kernfunktion ausüben.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2021.

Die Institutionalisierung der Regulierungsaufsicht entwickelt sich auch über die OECD-Mitgliedschaft hinaus. Thailand hat beispielsweise 2019 bedeutende Schritte unternommen, um die Effektivität der Aufsicht zu verbessern (Kasten 3.2).

Kasten 3.2. Regulierungsaufsicht in Thailand

Das thailändische Office of the Council of State (OCS) wurde durch das Gesetz über die Ausarbeitung und Evaluierung von Rechtsvorschriften von 2019 von einer für Rechtsprüfung zuständigen Behörde in eine Regulierungsaufsichtsbehörde umgewandelt. Dies war Teil einer in der Verfassung von 2017 angelegten umfassenderen Regulierungsreform. Die darin verankerte Verpflichtung, Instrumente des Regulierungsmanagements zu nutzen, wurde durch das Gesetz von 2019 umgesetzt.

Das im Büro des Premierministers bzw. der Premierministerin angesiedelte OCS hatte dem Staatsrat lange als „Gatekeeper“ gedient. Seine Aufgabe hatte darin bestanden, Stellungnahmen über die Rechtsqualität von Gesetzesvorlagen und Regelungsvorschlägen abzugeben. Durch die Reform wurden die Befugnisse des OCS ausgeweitet, sodass es jetzt dafür zuständig ist, die mit Vorschlägen an den Rat verbundenen Gesetzesfolgenabschätzungen und Akteursbeteiligungen zu prüfen. Außerdem kann es sich dafür einsetzen, dass diese Instrumente ressortübergreifend zur Verwendung kommen werden, indem es sie befürwortet, Schulungen durchführt und digitale Tools entwickelt, z. B. eine neue Konsultationsplattform für neue Gesetze (https://lawtest.egov.go.th).

Die OECD hat zusammen mit dem OCS einen Bericht (OECD, 2020[5]) erstellt, in dem seine neue Rolle als Aufsichtsinstanz beurteilt wird. Der Bericht enthält auch eine Reihe von Empfehlungen, die Thailand dabei unterstützen sollen, die Dynamik aufrechtzuerhalten und die Reformen mittel- bis langfristig schrittweise umzusetzen, um die Rolle der Aufsicht und den Einsatz von Instrumenten des Regulierungsmanagements zu festigen.

Quelle: OECD (2020[5]).

Die Prüfung der Instrumente des Regulierungsmanagements wurde erweitert, wenn auch in unterschiedlichem Tempo

Dieser Abschnitt befasst sich mit der Qualitätskontrolle der Instrumente des Regulierungsmanagements: GFA, Akteursbeteiligung und Ex-post-Evaluierung. Die Analyse der Prüfungsmechanismen für Ex-post-Evaluierungen stützt sich auf neu erfasste Variablen.

Unter den vier Kategorien der zusammengesetzten Indikatoren der OECD scheint der Bereich Prüfungsmechanismen und Qualitätskontrolle der Instrumente des Regulierungsmanagements – der die Rolle und Zuständigkeiten von RAB und die Funktion öffentlich zugänglicher Evaluierungen erfasst – im Zeitraum 2014–2020 vergleichsweise unterentwickelt zu sein: Diese Kategorie hat in jedem zusammengesetzten Indikator die niedrigsten Punktwerte erzielt, was die Notwendigkeit unterstreicht, die Anstrengungen in diesem Bereich zu verstärken. Dabei sind besonders die Werte für Ex-post-Evaluierungen gering, auch wenn sie sich in letzter Zeit etwas nach oben orientiert haben. In der Tat ist die Qualitätskontrolle bei Ex-post-Evaluierungen und zu einem gewissen Grad auch bei der Akteursbeteiligung nach wie vor unzureichend, da in den letzten Jahren nur wenige Fortschritte erzielt wurden. Die Aufsicht konzentriert sich weiterhin hauptsächlich auf die Überprüfung der GFA-Qualität – dafür haben die meisten Staaten eine zuständige Stelle eingerichtet.

Abbildung 3.4 bietet einen Überblick über die Geschäftsbereiche, in denen die für die Qualitätskontrolle der verschiedenen Instrumente des Regulierungsmanagements zuständigen RAB angesiedelt sind. Die Abbildung zeigt die Verteilung der RAB auf die einzelnen Geschäftsbereiche und bestätigt, dass die in früheren Studien beobachtete Fokussierung auf GFA fortbesteht: GFA bilden den Schwerpunkt der Qualitätskontrolle der zuständigen RAB (die Qualitätskontrolle der anderen Instrumente des Regulierungsmanagements erfolgt nur selten getrennt von der GFA-Prüfung), manchmal sind sie sogar der einzige Prüfgegenstand. RAB im Regierungszentrum überprüfen GFA und Akteursbeteiligung bei der Ausarbeitung von Gesetzen und Rechtsvorschriften häufig gleichzeitig.

Abbildung 3.4. Zahl der für Qualitätskontrolle zuständigen RAB, nach Geschäftsbereich und Instrument des Regulierungsmanagements

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 38 OECD-Länder und die Europäische Union.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2021.

Die Länder greifen auf eine Kombination von Ansätzen zurück, sehr häufig auf Unterstützung und Beratung, aber auch auf formelle Stellungnahmen, die in einigen Fällen öffentlich gemacht und/oder mit strengeren Sanktionsmechanismen verbunden werden können, um eine Verbesserung einzufordern.

Die eingegangenen Aktualisierungen bezüglich des Mandats der RAB suggerieren, dass sich die Aufgabenbereiche und Befugnisse der für die Qualitätskontrolle der Instrumente zuständigen Stellen, die in der Erhebung von 2017 identifiziert wurden, im Allgemeinen nicht geändert haben: Die Qualitätskontrolle der GFA nimmt in der Regel die Qualität der Evidenz (und die Kosten und Auswirkungen für Unternehmen, seltener auch den Nutzen und die Auswirkungen für Bürger*innen2) in den Blick und prüft die Einhaltung der geltenden Regeln und Verfahren. Die Qualitätskontrolle der Akteursbeteiligung und Ex-post-Evaluierungen zielt dagegen in erster Linie darauf ab sicherzustellen, dass formale und methodische Anforderungen erfüllt werden.

Die Qualitätskontrolle von GFA ist nach wie vor ein Eckpfeiler der Regulierungsaufsicht, könnte aber durch eine Begrenzung der Ausnahmen weiter gestärkt werden

Ende 2020 gaben rd. 80 % der Staaten an, dass eine außerhalb des federführenden Ministeriums angesiedelte Regierungsstelle für die Überprüfung der Qualität von GFA zuständig ist. Dies bestätigt die zentrale Rolle der GFA-Prüfung in den Aufsichtssystemen. Der Aufwärtstrend, der seit 2014, als mehr als ein Drittel der Staaten keine solche Stelle hatte, zu beobachten ist, setzt sich fort (Abbildung 3.5). Gesetzliche und untergesetzliche Regelungen werden in etwa gleichem Umfang erfasst. Rund 75 % der gemeldeten RAB sind u. a. für die Qualitätskontrolle von GFA zuständig, und mehr als 70 % dieser Stellen sind in der Regierung angesiedelt. Auch die keinem Ministerium unterstellten Aufsichtsbehörden konzentrieren sich stark auf diese Aufgabe. Darüber hinaus gab etwa ein Viertel der Staaten an, einen spezifischen parlamentarischen Ausschuss oder ein anderes parlamentarisches Organ zu haben, das für die Überprüfung der Qualität des GFA-Systems insgesamt zuständig ist.

Abbildung 3.5. Überprüfung der Qualität von GFA (Zahl der Staaten, in denen die jeweilige Option zutrifft)

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 34 OECD-Länder und die Europäische Union.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2014, 2017 und 2021.

In knapp 40 % der Staaten verfügt die für die Prüfung der GFA zuständige Aufsichtsbehörde über eine gewisse Sanktionsbefugnis, d. h. sie kann eine Überarbeitung der GFA verlangen, wenn sie sie als unzureichend erachtet. Dies gilt in ähnlichem Umfang für gesetzliche und untergesetzliche Regelungen. Abbildung 3.6 führt die Gründe auf, weshalb RAB in diesem Fall eine GFA zurückweisen können. Mängel bei der Kostenabschätzung sind das am weitesten verbreitete Kriterium, wohingegen das Fehlen einer effektiven Konsultation und eine unzureichende Bewertung alternativer Optionen vergleichsweise weniger ins Gewicht zu fallen scheinen (weitere Einzelheiten zu den GFA-Anforderungen finden sich im Abschnitt zur Gesetzesfolgenabschätzung weiter oben in diesem Bericht). Abgesehen von einigen wenigen Fällen kann die Zurückweisung einer GFA jedoch durch eine aktive Entscheidung aufgehoben werden, z. B. durch das Kabinett, ein Kabinettsmitglied oder einen hochrangigen Beamten bzw. eine hochrangige Beamtin.

Die Zahl der Staaten, in denen RAB bei der Prüfung von GFA Sanktionsbefugnisse besitzen, ist im Zeitraum 2014–2020 nicht gestiegen. Nicht erfasst sind dabei jedoch diejenigen Fälle, in denen die Qualitätskontrolle in einem stärker konsensorientierten Kontext erfolgt (z. B. wenn die Empfehlungen der RAB befolgt werden, selbst wenn keine formale Sanktion droht). Darüber hinaus ist die Zahl der Staaten, in denen das Mandat der für die Qualitätskontrolle von GFA zuständigen RAB auf einem rechtsverbindlichen Dokument beruht, von 18 im Jahr 2014 auf 29 im Jahr 2020 gestiegen. Dies kann als Hilfsindikator für den Einfluss dieser Instanzen dienen.

Fehlt eine systematische und effektive Verpflichtung, Gesetzesvorhaben einer GFA zu unterziehen, kann dies die Wirksamkeit von GFA-Systemen beeinträchtigen. Wenn Gesetzentwürfe willkürlich von der Ex-ante-Folgenabschätzung ausgenommen werden oder wenn GFA-Verpflichtungen leicht umgangen werden können, leidet die Regulierungsqualität zwangsläufig. Nur wenige Länder geben an, immer eine GFA durchzuführen: Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Kanada, Korea, Litauen, Österreich und Spanien (in sechs dieser neun Länder gilt dies sowohl für gesetzliche als auch für untergesetzliche Regelungen). Jedenfalls sollten Entscheidungen über den Verzicht auf GFA eine Ausnahme darstellen, transparent sein und systematisch geprüft werden. In diesem Bereich besteht jedoch noch Verbesserungsbedarf. Wie im Abschnitt über Gesetzesfolgenabschätzung erörtert und in Abbildung 3.7 dargelegt wird, veröffentlicht derzeit nur eine Minderheit von OECD-Mitgliedern Fälle, in denen man sich ausnahmsweise gegen eine GFA entschieden hat. In fast zwei Drittel der OECD-Mitgliedsländer gibt es zudem nach wie vor keine Stelle, die dafür zuständig ist, die von Beamt*innen getroffene Entscheidung über die Notwendigkeit einer GFA zu überprüfen. Das bedeutet, dass es in der Praxis in den meisten OECD-Mitgliedstaaten möglich ist, GFA unter Berufung auf Ausnahmeregelungen zu umgehen, wobei kaum geprüft wird, ob diese Entscheidung für den vorliegenden Regelungsvorschlag angemessen oder verhältnismäßig ist.

Abbildung 3.6. Gründe für die Zurückweisung von GFA (Zahl der Staaten, in denen sie gelten)

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 38 OECD-Länder und die Europäische Union.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2021.

Abbildung 3.7. Bedingungen für die Prüfung der Entscheidung, auf eine GFA zu verzichten (Zahl der Staaten)

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 34 OECD-Länder und die Europäische Union.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2014, 2017 und 2021.

Die Qualitätskontrolle von Ex-post-Evaluierungen macht in den OECD-Mitgliedsländern nach wie vor nur kleine Fortschritte

Ex-post-Evaluierungen sind entscheidend für die Regulierungsqualität, ihre Überprüfung allerdings ist im Vergleich zur Qualitätskontrolle von GFA nach wie vor unterentwickelt. Zwar ist der Anteil der Staaten, in denen eine Stelle die Evaluierungen anderer Instanzen überprüft, im Vergleich zu 2014 gestiegen, und dies sowohl für gesetzliche als auch für untergesetzliche Regelungen. In beiden Fällen liegt er aber immer noch unter einem Drittel. Außerdem bestätigt nur ein Bruchteil der Staaten, in denen es eine entsprechende Stelle gibt, dass sie wirklich alle Ex-post-Evaluierungen einzelner Rechtsvorschriften einer Qualitätsüberprüfung unterziehen.

Die Qualität von Ex-post-Evaluierungen kontrollieren in der Regel RAB im Regierungszentrum, häufig gemeinsam mit Stellen außerhalb der Regierung oder mit interministeriellen Instanzen. Neben ihrer Überprüfungstätigkeit unterstützen die zuständigen RAB meist schon die Ausarbeitung von Ex-post-Evaluierungen einzelner Rechtsvorschriften mit Feedback oder Ratschlägen und geben formelle Stellungnahmen zur Qualität ab. Wie aus Abbildung 3.8 hervorgeht, übernehmen sie diese beiden Aufgaben seit 2014 immer häufiger, wenngleich die absoluten Zahlen nach wie vor niedrig sind und nur wenige OECD-Mitglieder die formellen Stellungnahmen öffentlich zugänglich machen.

Abbildung 3.8. Methoden der Qualitätskontrolle von Ex-post-Evaluierungen (Zahl der Staaten)

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 34 OECD-Länder und die Europäische Union.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2014, 2017 und 2021.

Es gibt vielversprechende Beispiele für Maßnahmen zur Stärkung der Prüfung von Ex-post-Evaluierungen

Die Entwicklung einer robusten und systematischen Aufsicht über Ex-post-Evaluierungen von Rechtsvorschriften schreitet zwar insgesamt nur langsam voran, einige OECD-Mitglieder liefern jedoch vielversprechende Beispiele. Deutschland gehört zu den Staaten, die ihre Anstrengungen in diesem Bereich verstärkt haben. Seit November 2019 folgt das Land einem ganzheitlicheren und systematischeren Ansatz, der eine unabhängige Qualitätssicherung vorschreibt, und zwar für alle internen Ex-post-Evaluierungen ebenso wie für jegliche Ex-post-Evaluierung, die Rechtsetzungsvorhaben mit einem jährlichen Umstellungsaufwand von mehr als 5 Mio. EUR betrifft. In ähnlicher Weise institutionalisierte Litauen 2020 die Ex-post-Bewertung von Rechtsvorschriften und betraute das Justizministerium mit der Koordinierung.

Im Zeitraum 2014–2020 ist auch die Zahl der Staaten gestiegen, in denen eine spezielle Behörde dafür zuständig ist, die Qualität von Ad-hoc-Prüfungen in Bezug auf den Regelungsbestand zu kontrollieren (z. B. Prüfung des Verwaltungsaufwands oder vertiefende Prüfungen). Das Gleiche gilt für Staaten, in denen es eine Stelle gibt, die die Qualität der Ex-post-Evaluierungen ganzer Gesetzespakete auf den Prüfstand stellt. In beiden Fällen – und das gilt für gesetzliche wie auch für untergesetzliche Regelungen – stellen diese Staaten jedoch nur eine kleine Minderheit dar (Abbildung 3.9). Es sind also weitere Anstrengungen erforderlich, um die Aufsicht in diesen Bereichen zu stärken. Für eine vollständige Umsetzung der Empfehlung von 2012 und letztlich auch die Qualität der Rechtsetzung ist dies von entscheidender Bedeutung.

Ende 2020 gaben etwa 30 % der Staaten an, über einen Mechanismus (z. B. eine Behörde, eine Abteilung oder ein Netzwerk) zu verfügen, mit dem sie die Ex-post-Evaluierungen in der öffentlichen Verwaltung ressortübergreifend koordinieren. Sie sind sich also der Tatsache bewusst, dass langfristig relevante und zweckdienliche Gesetze und Rechtsvorschriften ein einheitliches Vorgehen voraussetzen.

Abbildung 3.9. Qualitätskontrolle von Ad-hoc-Prüfungen in Bezug auf den Regelungsbestand und von Evaluationen hinsichtlich Gesetzespaketen (Zahl der Staaten)

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 34 OECD-Länder und die Europäische Union.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2014, 2017 und 2021.

Effektive Akteursbeteiligung muss durch eine systematischere Qualitätskontrolle gewährleistet werden

In rd. 60 % der Staaten sind die Regulierungsbehörden formal verpflichtet, bei Konsultationen eingereichte Stellungnahmen bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften zu berücksichtigen (vgl. die näheren Einzelheiten hierzu im Abschnitt zur Akteursbeteiligung weiter oben). Dieser Anteil gilt sowohl für gesetzliche als auch für untergesetzliche Regelungen. Für die Rechenschaftslegung der zuständigen Stellen ist häufig vorgeschrieben, dass ein ständiges oder zentrales Organ überprüft, ob die angewandten Verfahren den Vorgaben entsprechen. Etwa die Hälfte der Staaten mit formellen Anforderungen für die Konsultation der betroffenen Akteure gab an, über einen solchen Mechanismus zu verfügen – wiederum in ähnlichem Umfang für gesetzliche und untergesetzliche Regelungen. Die Qualität der Akteursbeteiligung kontrolliert dabei häufig eine RAB im Regierungszentrum (mehr als 60 % dieser Stellen sind mit dieser Aufgabe betraut), manchmal unter Beteiligung von Organen, die außerhalb der Regierung angesiedelt sind oder keinem Ministerium unterstehen. In nur wenigen Fällen erfolgt die Rechenschaftslegung der Regulierungsbehörde gegenüber einer gerichtlichen Instanz. Die Anzahl der Staaten, die diese Ansätze verfolgen, ist für beide Verfahren seit 2017 stabil.

RAB können die Leistungsbeurteilung von Instrumenten des Regulierungsmanagements, die immer noch nicht völlig transparent oder systematisch erfolgt, erheblich verbessern

Die Empfehlung des Rates der OECD zu Regulierungspolitik und Governance betont, wie wichtig eine Beurteilung der Instrumente des Regulierungsmanagements ist, um die Ergebnisse der Regulierungspolitik zu bewerten. Grundsatz 6 der Empfehlung hält die Mitgliedsländer dazu an, regelmäßig Berichte über die Resultate der Regulierungspolitik und der Reformprogramme sowie über die Leistung der staatlichen Stellen, die die Regelungen anwenden, zu veröffentlichen. Diese Berichte sollten auch Informationen darüber enthalten, wie Instrumente des Regulierungsmanagements – z. B. GFA, öffentliche Konsultationen und die Überprüfung bestehender Regelungen – in der Praxis funktionieren. Die OECD hat einen Rahmen für die Evaluierung der Regulierungspolitik (Framework for Regulatory Policy Evaluation) entwickelt, anhand dessen beurteilt werden kann, inwieweit es der Regulierungspolitik gelingt, Politikziele möglichst effizient zu erreichen und das Wachstum sowie die gesellschaftliche Wohlfahrt zu fördern (OECD, 2014[6]). Den RAB kommt in diesem Kontext eine besonders wichtige Rolle zu. Neben der eigentlichen Evaluierungsarbeit können sie insbesondere ein konzertiertes Vorgehen in der öffentlichen Verwaltung fördern, damit Informationen, die im Regulierungsmanagement bereits vorliegen, systematisch als Indikatoren herangezogen werden. Außerdem gewährleistet dieser Ansatz, dass Messungen und Bewertungen alle relevanten Bereiche einer Regulierungsreform erfassen, anstatt sich nur auf bestimmte Aspekte zu konzentrieren, z. B. auf die Kosten der Erfüllung administrativer Vorgaben (Radaelli und Fritsch, 2012[7]).

Die OECD-Mitglieder müssen die Entwicklung umfassender Monitoring- und Evaluierungsmechanismen für die Instrumente des Regulierungsmanagements stärker vorantreiben. Obwohl die GFA in den meisten Ländern ein Eckpfeiler des Regulierungsmanagements ist, wird die Leistung dieses Instruments nach wie vor nicht völlig transparent oder systematisch gemessen. Etwa ein Drittel der Staaten veröffentlicht immer noch keine Onlineberichte über die Leistung ihres GFA-Systems und in vielen anderen Ländern erfolgt die Berichterstattung nicht regelmäßig, sondern ad hoc (Tabelle 3.1). Außerdem stützt sich das Monitoring von GFA-Systemen nach wie vor viel zu wenig auf Leistungsindikatoren oder Meinungsumfragen.

Tabelle 3.1. Monitoring und Beurteilung von GFA-Systemen (Zahl der Staaten)

	2020
Berichte über die Leistung der GFA-Systeme: Jährlich	9
Berichte über die Leistung der GFA-Systeme: Alle 2–3 Jahre	3
Berichte über die Leistung der GFA-Systeme: Ad hoc	12
Ermittlung des Prozentsatzes der GFA, die die formalen Anforderungen/Leitlinien erfüllen (nur intern)	4
Ermittlung des Prozentsatzes der GFA, die die formalen Anforderungen/Leitlinien erfüllen (wird veröffentlicht)	11
Durchführung von Meinungsumfragen zur Nützlichkeit/Qualität von GFA (nur intern)	1
Durchführung von Meinungsumfragen zur Nützlichkeit/Qualität von GFA (wird veröffentlicht)	3

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 38 OECD-Länder und die Europäische Union.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2021.

Bei den beiden anderen Instrumenten des Regulierungsmanagements ist eine Verbesserung von Monitoring und Evaluierung noch dringlicher. Was Ex-post-Evaluierungen von Rechtsvorschriften betrifft, sind Beurteilungen ihrer Auswirkungen besonders hilfreich, um Bereiche zu identifizieren, in denen Verbesserungen und Reformen erforderlich sind. Dieser Nutzen zeigt sich insbesondere in der Arbeit des EU-Ausschusses für Regulierungskontrolle, die darauf abzielt, Lehren aus der Prüfung von Ex-post-Evaluierungen zu ziehen, sei es hinsichtlich methodischer Probleme (z. B. wiederkehrende konzeptuelle Fehler) oder auch in Bezug auf den institutionellen Rahmen (z. B. potenzielle Verzerrungen und Interessenkonflikte) (Regulatory Scrutiny Board, 2020[8]).

Neben der EU gibt es jedoch nur wenige Staaten, die beurteilen, inwieweit Ex-post-Evaluierungen den Regelungsbestand verbessern: 20203 hatte weniger als ein Fünftel Eigenangaben zufolge in den vorangegangenen fünf Jahren eine solche Untersuchung durchgeführt und veröffentlicht. Außerdem werden Berichte über die Leistungsfähigkeit des Ex-post-Evaluierungssystems (die erklären, wie es in der Praxis funktioniert) bisher nur in wenigen Fällen online veröffentlicht, und viele davon sind nicht systematisch. Darüber hinaus verwendet die überwiegende Mehrheit der Staaten weder Indikatoren für den Prozentsatz der Ex-post-Evaluierungen, die formalen Anforderungen/Leitlinien entsprechen, noch Meinungsumfragen über den Nutzen oder die Qualität von Ex-post-Evaluierungen. Diese Ergebnisse sind zwar teilweise darauf zurückzuführen, dass relativ wenige Länder überhaupt systematisch Ex-post-Evaluierungen durchführen, doch selbst wenn man dies berücksichtigt, sind die derzeitigen Anstrengungen unzureichend.

Das Monitoring und die Evaluierung der Akteursbeteiligung hat in den letzten Jahren ebenfalls keine Fortschritte gemacht und bleibt unterentwickelt. Nur etwa ein Drittel der Staaten legt Veröffentlichungen vor, aus denen hervorgeht, inwieweit Regelungsentwürfe durch Konsultationsverfahren verbessert werden. Fast immer handelt es sich dabei um Ad-hoc-Berichte. Nur sieben Staaten gaben an, Indikatoren für den Prozentsatz derjenigen Konsultationen zu ermitteln, die formelle Anforderungen oder Leitlinien erfüllen, und lediglich drei Staaten ermitteln Indikatoren für die Ergebnisse von Erhebungen über den Nutzen oder die Qualität von Konsultationen mit den betroffenen Akteuren. Die Einbindung ausländischer Akteure wird nur von der Europäischen Union evaluiert.

Frühere Arbeiten der OECD über EU-Staaten (OECD, 2019[9]) zeigen einerseits, dass die Mitglieder nur selten die Leistung und praktische Umsetzung ihrer Konsultationsverfahren überprüfen, und andererseits, dass sich solche Evaluierungen als ein sehr effektives Instrument erweisen können. Zweifellos liefern sie Erkenntnisse, mit denen die Effektivität gesteigert und letztlich auch die Akzeptanz der Konsultationskanäle bei den betroffenen Akteuren verbessert werden kann. Die Niederlande haben beispielsweise geprüft, inwieweit ihr Onlinekonsultationssystem von den Bürger*innen, Unternehmen und Ministerien geschätzt wird und ob die Ziele des Gesetzgebungsprozesses erreicht wurden. Die Prüfungsergebnisse haben auch Schwachstellen im Konsultationssystem aufgezeigt. Für Bürger*innen und Unternehmen ist beispielsweise häufig nicht ersichtlich, inwieweit ihre Beiträge berücksichtigt werden. Die Europäische Kommission wiederum hat ihr Konsultationsverfahren zweimal überprüft: zuerst vor dessen Aktualisierung im Jahr 2015 und dann 2018/2019 im Rahmen einer breit angelegten Bestandsaufnahme ihrer Arbeit für eine bessere Rechtsetzung (Europäische Kommission, o. J.[10]).

Wirksame Regulierungsaufsicht erfordert reibungslose Koordinierung, Anpassungsfähigkeit und einen ganzheitlichen Ansatz, der Akzeptanz schafft

Eine gut funktionierende Regulierungsaufsicht ist wichtig, um die Kluft zwischen politischen Verpflichtungen und formalen Anforderungen einerseits und effektiver Umsetzung andererseits zu überbrücken. Darüber hinaus ist ein ressortübergreifender Ansatz erforderlich, um die Empfehlung von 2012 vollständig umsetzen zu können. Unter den gegenwärtigen eher ungewöhnlichen Umständen kommt den RAB die wichtige Aufgabe zu, die Transparenz der Entstehungsprozesse von Notstandsregelungen und deren ordnungsgemäße Prüfung zu gewährleisten. Überdies können sie zu einer nachhaltigen wirtschaftlichen Erholung beitragen, indem sie sicherstellen, dass Regulierungsentscheidungen zukunftsorientiert sind.

In den vorhergehenden Abschnitten dieses Kapitels wird darauf hingewiesen, dass eine reibungslose Koordinierung und gut konzipierte institutionelle Regelungen auf der Basis von Effizienz und Komplementarität entscheidend sind, um unnötige Überschneidungen und Fragmentierung zu verhindern. Ebenso wichtig ist es aber auch, dass die RAB sich zeitnah an neu entstehende Bedürfnisse und Herausforderungen anpassen können, damit sie beispielsweise einen Beitrag dazu leisten können, die richtigen Antworten auf den raschen technologischen Wandel oder auf neue globale Bedrohungen zu finden. Die Erhebungsdaten zeigen, dass eine Reihe von Staaten Schritte in diese Richtung unternimmt. Fast die Hälfte der Staaten hat Eigenangaben zufolge mindestens eine Aufsichtsbehörde, die sich auf innovationsfreundliche Regulierung konzentriert, z. B indem sie den Ministerien und Regulierungsbehörden hilft, die Auswirkungen der Rechtsetzung auf die Innovationstätigkeit zu berücksichtigen. Darüber hinaus wurde die Zuständigkeit von neun RAB auf zusätzliche Bereiche ausgeweitet (z. B. auf die Regulierung neuer Technologien), und das Mandat von sieben RAB wurde anderweitig modifiziert (in den meisten Fällen, um es an neue institutionelle Rahmenbedingungen anzupassen oder um Arbeitsabläufe zu verbessern). Ferner gaben rd. 40 % der Staaten an, über eine Instanz zu verfügen, die die Qualität von Notstandsregelungen und sonstiger Rechtsetzung während Krisenzeiten prüft (vgl. die weiteren Einzelheiten in Abbildung 3.10).

Zunehmende Komplexität und Unwägbarkeiten erschweren die Entscheidungsfindung, weshalb RAB auf ausreichende Kapazitäten angewiesen sind, um Risiken antizipieren und potenzielle Innovationspfade und -ergebnisse erkennen zu können. Die Europäische Kommission hat beispielsweise beschlossen, strategische Vorausschau in ihre Arbeit einzubetten, und zwar sowohl bei der Konzeption neuer als auch bei der Prüfung bereits laufender Initiativen. Außerdem wurde Vorausschau in das Mandat des Ausschusses für Regulierungskontrolle (Regulatory Scrutiny Board – RSB) aufgenommen (Europäische Kommission, o. J.[11]). RAB können in der Tat eine entscheidende Rolle spielen, wenn es darum geht, innovative Ansätze in der Regulierungspolitik zu fördern sowie den institutionellen Kulturwandel und das Umdenken herbeizuführen, die dafür notwendig sind. Mehrere Entwicklungen auf Länderebene sind in dieser Hinsicht hervorzuheben (Kasten 3.3).

Abbildung 3.10. Bereiche, die während der Covid-19-Krise von den für Regulierungsqualität zuständigen RAB erfasst wurden

Anmerkung: Die Antworten können sich auf bestimmte Gesetzgebungsverfahren in den OECD-Ländern beziehen und sollten nicht als Indikator für das Ausmaß staatlichen Handelns oder die Schwere der Covid-19-Pandemie verwendet werden. Die Daten beruhen auf Eigenangaben von 21 OECD-Ländern. Der Stichtag war generell der 18. September 2020. Die Situation kann sich in den erfassten Bereichen seit diesem Datum verändert haben.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2021.

Kasten 3.3. Beispiele innovativer Praktiken von RAB

In Kanada hat das Treasury Board das External Advisory Committee on Regulatory Competitiveness aufgefordert, durch Beratung und Empfehlungen einen Beitrag zur Entstehung eines moderneren kanadischen Regulierungssystems zu leisten, das Investitionen und Innovation mit Pilotprojekten und anderen Ansätzen fördert.

In Norwegen hat der Rat für bessere Rechtsetzung (Regelradet) seit 2017 Schritte unternommen, um zu prüfen, ob Rechtsetzungsvorhaben innovationsfreundlich sind (z. B. gab er im Jahr 2019 eine Erklärung zu neuen Regeln für den Einsatz von Drohnen ab).

Dänemarks Agenda für digitalisierungstaugliche Gesetzgebung soll durch eine Vereinfachung der Rechtsvorschriften und die Digitalisierung der Fallbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung zum Bürokratieabbau beitragen. Der Regelungsbestand soll vereinfacht und von unnötigen Bestimmungen befreit werden; neue Rechtsvorschriften sollen leicht verständlich und digitalisierungstauglich sein. Zu diesem Zweck hat die dänische Agentur für Digitalisierung einen Leitfaden für digitalisierungstaugliche Rechtsetzung vorgelegt. Außerdem wurde ein Sekretariat für digitalisierungstaugliche Gesetzgebung geschaffen, dessen Hauptzweck darin besteht sicherzustellen, dass die Auswirkungen staatlicher Maßnahmen angemessen in neuen Rechtsvorschriften beschrieben werden und dass die Rechtsvorschriften digitalisierungstauglich sind.

Im Vereinigten Königreich wird das Regulatory Policy Committee für die Prüfung eines Innovationstests zuständig sein (der Test war bei Redaktionsschluss noch in der Entwicklungsphase). Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Auswirkungen von Rechtsvorschriften auf die Innovationstätigkeit berücksichtigt werden, und zwar bei der Politikgestaltung und der Einführung und Umsetzung von Regelungen ebenso wie bei ihrer Evaluierung und Überarbeitung. Darüber hinaus wird im Weißbuch des Landes zur Regulierung der vierten industriellen Revolution insbesondere untersucht, wie sich der institutionelle Rahmen weiterentwickeln muss, um die Regulierungsaufsicht in Bereichen zu verbessern, die mit technologischer Innovation zusammenhängen.

Quelle: OECD Indicators of Regulatory Policy and Governance (iREG) Survey, 2021, Agency for Digitisation (o. J.[12]), Government of Canada (o. J.[13]), BEIS (2019[14]).

Eine angemessene Regulierungsaufsicht erfordert eine ausreichende Mittelausstattung, insbesondere angesichts des oben genannten zusätzlichen Analysebedarfs. Die diesbezügliche Berichterstattung ist allerdings weder umfassend noch vollständig standardisiert.4 Die derzeit verfügbaren Daten geben deshalb keinen Aufschluss darüber, inwieweit die den RAB zur Verfügung stehenden Mittel dem Bedarf oder den Herausforderungen entsprechen. Laut Daten von 2020 (Abbildung 3.11) haben länderübergreifend insgesamt 23 RAB Veränderungen in der Finanzierung oder Personalausstattung gemeldet. In realer Rechnung wurde das Budget von 9 RAB im Berichtszeitraum erhöht und für 3 RAB wurde es gekürzt. Die Personalausstattung ist in 12 RAB gestiegen und in 10 zurückgegangen.

Abbildung 3.11. RAB, deren Budget und/oder Personalausstattung sich verändert hat

Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf 23 RAB, deren Finanzierung oder Personalausstattung sich im Berichtszeitraum verändert hat.

Quelle: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2021.

RAB können die Regulierungsqualität erhöhen, indem sie durch kontinuierliche Unterstützung und Überzeugungsarbeit eine koordinierte und umfassende Regulierungsanalyse fördern

Neben der weiter oben in diesem Kapitel erörterten institutionellen Struktur und den damit verbundenen Anforderungen gibt es noch andere Faktoren, die nicht übersehen werden sollten, selbst wenn einige davon angesichts ihres „immateriellen“ Charakters schwer nachzuverfolgen und zu messen sind. Zu diesen Faktoren gehören die Legitimität und Glaubwürdigkeit der RAB sowie ihr Einfluss und ihre Fähigkeit, durch vorgelagerte Arbeiten sowie laufende Beratung und Unterstützung die Akzeptanz der von Rechtsetzungsreformen betroffenen staatlichen Stellen zu fördern.

In Portugal beispielsweise hat die Fachabteilung für Gesetzesfolgenabschätzung (UTAIL) enge und produktive Beziehungen zu den an GFA beteiligten Staatsbediensteten aufgebaut, von hochrangigen Beamt*innen bis hin zu technischem Personal. Die UTAIL ist auch dafür zuständig, in der öffentlichen Verwaltung GFA-Kapazitäten aufzubauen (einschließlich methodischer Leitlinien). In dieser Eigenschaft führt sie wichtige vorgelagerte Arbeiten durch. Mitglieder der Exekutive schätzen ihre Beratung, was zur Entwicklung einer besseren Rechtsetzung in Portugal beiträgt. Die Beratung und Vernetzung von UTAIL zahlt sich auch im Hinblick auf das GFA-Verfahren selbst aus: Sie hat zwar keine formelle Befugnis, Beurteilungen zu ändern, deren analytische Qualität als unzureichend erachtet wird, ist in der Praxis jedoch in der Lage, ihre guten Beziehungen und ihre Sachkompetenz zu nutzen, um Kompromisse mit den zuständigen Fachabteilungen zu finden.

In Australien bietet das Office of Best Practice Regulation (OBPR) gute Beispiele, wie RAB eine koordinierte und umfassende Analyse fördern können, indem sie den verschiedenen Ministerien im Vorfeld den Wert der für eine bessere Rechtsetzung eingesetzten Instrumente zeigen (Kasten 3.4).

Kasten 3.4. Das australische Office of Best Practice Regulation: ein ganzheitlicher und flexibler Aufsichtsansatz

Das OBPR setzt sich dafür ein, dass GFA verstärkt bei der Politikgestaltung eingesetzt werden, um Zielkonflikte sowie Kosten und Nutzen gründlich zu analysieren. Dafür konzentriert es sich auf zwei Bereiche: künftige Vorschläge identifizieren, die eine GFA erfordern, und die Ministerien von den Vorteilen einer GFA überzeugen. Es nutzt die Informationsströme und Entscheidungsprozesse der staatlichen Stellen und seine zentrale Position im Department of the Prime Minister and Cabinet, um zu beurteilen, ob eine GFA erforderlich ist. Dabei werden pro Jahr über 1 500 neue Vorschläge überprüft. Ein noch deutlich wichtigerer Schwerpunkt der Arbeit des OBPR liegt allerdings im Bereich des Kapazitätsaufbaus. Im Zeitraum 2019–2020 umfasste das Schulungsprogramm des OBPR 2 250 Unterrichtsstunden in den Bereichen belastbare Folgenabschätzung und evidenzbasierte Entscheidungsfindung. Außerdem unterstützt das Büro die staatlichen Stellen über E-Mail, Telefon und persönliche Treffen.

Darüber hinaus arbeitet das OBPR auch oft mit Ministerien zusammen, um die verschiedenen wirtschaftlichen, sozialen und verteilungspolitischen Auswirkungen der Vorschläge zu identifizieren, bevor die Entscheidung für bestimmte Optionen fällt. Durch den frühzeitigen Einsatz von GFA werden die Ministerien in die Lage versetzt, die kumulativen Auswirkungen der Vorschläge zu berücksichtigen. Dadurch erhalten die Ministerien auch einen Überblick über die Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Politikinstrumenten, lange bevor über eine bestimmte Politikmaßnahme entschieden werden muss. Dies ermöglicht es, bei der Lösung politischer Probleme stärker auf innovative Optionen zu setzen und Insel- oder Scheuklappendenken zu überwinden: Stattdessen kann der Schwerpunkt auf Politikoptionen gelegt werden, die einen Nettonutzen für das Gemeinwesen bringen.

In Australien müssen GFA bei allen wichtigen Entscheidungen der Regierung durchgeführt werden. Die praktische Erfahrung des OBPR zeigt jedoch auch, dass alle Ministerien, die die Vorteile dieses Instruments gezielt für sich nutzen, bessere Folgenabschätzungen erstellen als Ministerien, die nur die Mindestanforderungen der GFA erfüllen. Das OBPR arbeitet bei der Politikgestaltung bereits frühzeitig mit den Ministerien zusammen, um Kosten und Nutzen der Lösungsansätze abzuwägen, und liefert häufig schon nach sehr kurzer Bearbeitungszeit Ergebnisse. Wenn die Vorschläge erhebliche Auswirkungen auf Einzelpersonen, Unternehmen oder sonstige Körperschaften haben, unterstützt das Büro die Ministerien aktiv bei der Erarbeitung detaillierter Analysen und bei der Entscheidungsfindung. Dabei passt es seine Dienste flexibel an die jeweilige Situation an. Die Hilfe kann in Form von interaktiven Workshops, Beratungsleistungen oder kurzen Entsendungen erfolgen. Die Ministerien werden also nicht nur dazu angehalten, eine GFA durchzuführen, sondern bei deren Durchführung auch durch das OBPR unterstützt. Häufig arbeitet das OBPR auch nach Abschluss der GFA noch mit den Ministerien zusammen, um seine Analysen intern mit den Kolleg*innen zu besprechen, Erkenntnisse auszutauschen und Empfehlungen zu geben.

Quelle: Korrespondenz mit dem australischen Office of Best Practice Regulation (OBPR).

Eine ergebnisorientierte und systematische Leistungsbeurteilung ist der Schlüssel, um die Regulierungsaufsicht zu verbessern

Um den Mehrwert der Regulierungsaufsichtsprozesse und -strukturen in den kommenden Jahren zu maximieren, muss man sehr genau wissen, was sie leisten und von welchen Faktoren sie abhängen. Trotz vielversprechender Beispiele und neuer Möglichkeiten, die sich durch neue Analyseinstrumente und ‑methoden ergeben, gibt es in dieser Hinsicht noch viel zu verbessern.

Ende 2020 gaben etwa zwei Drittel der Staaten an, Berichte über die Effektivität von mindestens einer für die Qualitätskontrolle von Instrumenten des Regulierungsmanagements zuständigen RAB zu erstellen. Erfasst werden u. a. ihre Tätigkeiten, inwieweit sie ihren Auftrag erfüllen, oder Ergebnisse von Meinungsumfragen über ihre Leistung und ihren Mehrwert. Die überwiegende Mehrheit der betreffenden Staaten gab an, diese Berichte auch zu veröffentlichen. In den meisten Fällen erfolgt die Berichterstattung jährlich.

Generell stehen allerdings nach wie vor nur relativ wenige Daten über die Auswirkungen der Regulierungsaufsicht auf die Verbesserung der Rechtsetzung oder gar auf die Verwirklichung allgemeinerer Politikziele zur Verfügung. Dies ist u. a. darauf zurückzuführen, dass sich die Berichtsaktivitäten von RAB in erster Linie auf die Umsetzung (z. B. die Zahl der geprüften Fälle oder die Bearbeitungszeiten) und die Einhaltung formaler Anforderungen (die in der Regel leichter nachzuverfolgen und zu messen sind) konzentrieren, anstatt auf Effektivität und Ergebnisse.

Einige Staaten weisen jedoch den Weg, indem sie erhebliche Anstrengungen unternehmen, um die Ergebnisse der Arbeit von RAB zu überwachen und zu evaluieren. In seinem Jahresbericht von 2019 veröffentlichte der norwegische Rat für bessere Rechtsetzung Leistungsindikatoren, die u. a. zeigen sollten, inwieweit Stellungnahmen des Rats zu GFA, die seiner Meinung nach ihren Zweck nicht erfüllen, Wirkung zeigten. Dieser Bericht enthielt auch eine Beurteilung der allgemeinen Trends und Entwicklungen hinsichtlich der im Zuständigkeitsbereich des Rats liegenden GFA und wiederkehrender Probleme. Außerdem lieferte er einen Überblick über die Leitlinien und die Informationsarbeit des Rats zur Förderung effektiver Rechtsvorschriften. Ein von der CONAMER in Mexiko entwickelter Ansatz sieht u. a. ergebnisorientierte Indikatoren vor, um den Beitrag der Behörde zum Bürokratieabbau zu beurteilen (CONAMER, 2019[15]). In Korea wird jährlich ein Weißbuch zur Regulierungsreform veröffentlicht, das einen Zufriedenheitsindex enthält. Der EU-Ausschuss für Regulierungskontrolle gibt Leistungsindikatoren heraus, u. a. zu Qualitätsverbesserungen, die sich aus seiner Aufsichtstätigkeit gegenüber den Dienststellen der Europäischen Kommission ergeben.

Wie in den OECD-Fallstudien erörtert (OECD, 2018[3]), nutzt darüber hinaus eine Reihe von keinem Ministerium unterstehenden Stellen Erhebungen, um Feedback zur Qualität und Wirkung ihrer Arbeit einzuholen, und in einigen Staaten müssen die RAB regelmäßig einer externen Prüfung unterzogen werden. In Kasten 3.5 werden ausgewählte Beispiele für beide Verfahren aufgeführt.

Kasten 3.5. Ausgewählte Beispiele für die Beurteilung der Arbeit von RAB

Das britische Regulatory Policy Committee führt bei Ministerien und Regulierungsinstanzen, die Fälle eingereicht haben, vierteljährlich eine Erhebung durch, um Feedback zur erhaltenen Dienstleistung und zur Qualität der abgegebenen Stellungnahmen einzuholen. Der schwedische Rat für bessere Rechtsetzung führt bei Ministerien und Regierungsbehörden Umfragen durch, um zu erfahren, wie diese Instanzen die Stellungnahmen des Rats und deren Auswirkungen wahrnehmen. Die Ergebnisse werden im Jahresbericht des Rats veröffentlicht. Der niederländische Beratungsausschuss für Erfüllungsaufwand (ATR) holt ebenfalls Feedback zu Verfahren ein, z. B. zu dem 2019 von ihm eingeführten Schnellverfahren (ATR, 2019[16]).

In einigen Staaten müssen die RAB regelmäßig einer externen Prüfung unterzogen werden. Nach niederländischem Recht muss die Aufsichtsinstanz beispielsweise alle vier Jahre evaluiert werden. Auf der Grundlage der Bewertungsergebnisse wurden in den letzten zwanzig Jahren Anpassungen am Mandat der Behörde vorgenommen. Das ATR-Mandat entstand ebenfalls auf der Basis einer Evaluierung, die allerdings von zwei unabhängigen Forscher*innen durchgeführt wurde. Im Vereinigten Königreich erstellen das National Audit Office und das Public Accounts Committee unabhängige Berichte und Studien über Daten und Analysen im Zusammenhang mit Rechtsetzungsmaßnahmen. Dies umfasst auch eine Bewertung der Effektivität der Institutionen, die an der Ausarbeitung von Regulierungsmaßnahmen beteiligt sind. In Schweden hat die Behörde für öffentliche Verwaltung den schwedischen Rat für bessere Rechtsetzung 2012 und 2018 mit Blick auf eine mögliche Mandatsänderung evaluiert.

Quelle: OECD (2018[3]).

Darüber hinaus gibt es vielversprechende Beispiele dafür, wie neue technologiebasierte Lösungen und Analyseinstrumente dazu beitragen können, die für die Leistung von RAB maßgeblichen Faktoren besser zu verstehen, um den Nutzen von Prozessen und Strukturen der Regulierungsaufsicht zu maximieren. Auf der europäischen Ebene werden in einer neuen Studie beispielsweise überwachte maschinelle Lernalgorithmen genutzt, um wichtige Änderungsvorschläge in RSB-Stellungnahmen zu finden. Textvergleiche sollen außerdem dabei helfen, Änderungen zwischen den verschiedenen Fassungen von Folgenabschätzungen zu identifizieren (Kasten 3.6).

Kasten 3.6. „Meet the critics: Analyzing the EU Commission’s Regulatory Scrutiny Board through quantitative text analysis”: ein vielversprechender Ansatz für die Folgenabschätzung von RAB

In ihrer Studie analysieren Roman Senninger und Jens Blom-Hansen, beide von der Universität Aarhus, die Auswirkungen des Ausschusses für Regulierungskontrolle auf die Politikgestaltung der Europäischen Kommission. Gestützt auf maschinelles Lernen und quantitative Textanalyse untersucht die Studie die Stellungnahmen des RSB zu allen Folgenabschätzungsentwürfen aus dem Zeitraum 2010–2017 (insgesamt 673) und vergleicht fast 100 Entwürfe mit den endgültigen Politikvorschlägen.

Sie kommt zu dem Schluss, dass der RSB eine aktive Aufsichtsstelle (active watchdog) ist, da er seine Prüfungstätigkeit gleichmäßig über das gesamte Kommissionssystem verteilt und keine Einheit ausgenommen wird. Außerdem wird festgestellt, dass der RSB von den Abteilungen der Kommission ernst genommen wird: Je mehr Änderungen der RSB verlangt, desto deutlicher werden die Folgenabschätzungsentwürfe von den zuständigen Abteilungen angepasst. Die Studie weist jedoch auch darauf hin, dass dieses Ergebnis hauptsächlich dann zutrifft, wenn das Gesamturteil des RSB negativ ist, obwohl es auch bei einem insgesamt positiven Urteil weitreichende Änderungen an den Berichtsentwürfen verlangen kann. Zu beachten ist, dass in diesem zweiten Fall die zuständige Kommissionsabteilung keinen überarbeiteten Bericht vorlegen muss.

Außerdem lenkt die Studie die Aufmerksamkeit auf einige Einschränkungen und Bereiche, die noch weiter untersucht werden müssen. Aus der Analyse geht beispielsweise nicht direkt hervor, ob oder wie der RSB den Inhalt der Politikvorschläge oder ihren Erfolg beeinflusst. Sie zeigt nur die Wirkung der Stellungnahmen des RSB auf die Formulierung der Folgenabschätzungen. Es wird auch nicht dargelegt, welche Art von Änderungen verlangt wird oder welche Teile der Folgenabschätzung am gründlichsten überarbeitet werden. Weitere Aspekte, die es in Zukunft zu untersuchen gilt, sind informellere Interaktionen (z. B. physische Treffen, telefonischer Austausch) sowie zusätzliche Faktoren (z. B. politischer Kontext), die bestimmen, inwieweit die Abteilungen die Folgenabschätzungen gründlich überarbeiten.

Quelle: Senniger (2020[17]).

Das australische OBPR entwickelt derzeit ein maßgeschneidertes IT-System für GFA, das darauf abzielt, die Arbeitslast im Zusammenhang mit GFA-Prüfungen besser zu verteilen (z. B. durch automatisierte Prozesse, ein verbessertes Informationsmanagement und Systemmitteilungen als Priorisierungshilfe) und die Beratung bei der Folgenabschätzung zu optimieren. Diese Lösung soll einen systemweiten Überblick bieten, indem sie eine breitere Datengrundlage nutzt und die Berichterstattung und Analyse aggregierter Daten ermöglicht (z. B. um wiederkehrende Probleme in den GFA eines bestimmten Ministeriums zu identifizieren und den Kapazitätsaufbau entsprechend anzupassen). Sie soll dem OBPR vor allem dabei helfen zu verstehen, welche Art von Feedback in den einzelnen Phasen des Politikzyklus effektiver ist, sodass die Anstrengungen entsprechend ausgerichtet werden können. Auf diese Weise kann das System auch ressortübergreifend zur Verbesserung der Folgenabschätzung beitragen.

Die oben genannten Beispiele zeigen, dass es sich lohnen könnte, die Möglichkeiten derartiger neuer Analyseinstrumente und -methoden voll auszuschöpfen, damit man die Auswirkungen von RAB besser versteht und letztlich auch die Bemühungen um bessere Rechtsetzung Früchte tragen.

Literaturverzeichnis

[12] Agency for Digitisation (o. J.), „Secretariat for digital-ready legislation“, https://en.digst.dk/policy-and-strategy/digital-ready-legislation/secretariat-for-digital-ready-legislation/.

[16] ATR (2019), Dutch Advisory Board on Regulatory Burden. Annual report 2019, Adviescollege toetsing regeldruk, Den Haag, https://www.atr-regeldruk.nl/wp-content/uploads/2020/06/2019-ATR-annual-report.pdf.

[14] BEIS (2019), Regulation for the Fourth Industrial Revolution: White Paper, Department for Business, Energy and Industrial Strategy, Birmingham, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/807792/regulation-fourth-industrial-strategy-white-paper-web.pdf.

[15] CONAMER (2019), Informe de avances en la implementación de la Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria y de la Comisión, Comisión Nacional de Mejora Regulatoria, Mexiko-Stadt, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/513247/Informe_anual_de_desempe_o_portal.pdf.

[10] Europäische Kommission (o. J.), „Better regulation: taking stock and sustaining our commitment“, https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-taking-stock-and-sustaining-our-commitment_en (Abruf: 5. März 2021).

[11] Europäische Kommission (o. J.), „Strategische Vorausschau“, https://ec.europa.eu/info/strategy/strategic-planning/strategic-foresight_de.

[13] Government of Canada (o. J.), „External Advisory Committee on Regulatory Competitiveness“, https://www.canada.ca/en/government/system/laws/developing-improving-federal-regulations/modernizing-regulations/external-advisory-committee-regulatory-competitiveness.html.

[5] OECD (2020), Regulatory Management and Oversight Reforms in Thailand: A Diagnostic Scan, OECD, Paris, https://www.oecd.org/regreform/RIA-Thailand.pdf.

[9] OECD (2019), Better Regulation Practices across the European Union, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264311732-en.

[3] OECD (2018), Case Studies of RegWatchEurope regulatory oversight bodies and of the European Union Regulatory Scrutiny Board, OECD, Paris, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Oversight-bodies-web.pdf.

[6] OECD (2014), OECD Framework for Regulatory Policy Evaluation, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264214453-en.

[2] OECD (o. J.), „Network of Senior Officials from Centres of Government (CoG)“, https://www.oecd.org/governance/cog.htm.

[7] Radaelli, C. und O. Fritsch (2012), „Measuring Regulatory Performance – Evaluating Regulatory Management Tools and Programmes“, Expert Paper, No. 2, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2_Radaelli%20web.pdf.

[8] Regulatory Scrutiny Board (2020), Annual Report 2019, Europäische Kommission, Brüssel, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/rsb_report_2019_en.pdf.

[4] RegWatchEurope (2020), „Further Development of Regulatory Oversight at EU-level – Joint Discussion Paper“, RegWatchEurope Post, 8. Oktober, https://www.regwatcheurope.eu/wp-content/uploads/2020/10/RWE_DiscussionPaper.pdf.

[1] Renda, A. und J. Castro (erscheint demnächst), Defining and Contextualising Regulatory oversight and Co-ordination.

[17] Senninger, R. und J. Blom-Hansen (2020), „Meet the critics: Analyzing the EU Commission’s Regulatory Scrutiny Board through quantitative text analysis“, Regulation & Governance, https://doi.org/doi:10.1111/rego.12312.

Anmerkungen

← 1.  In etwa einem Drittel der Staaten gibt es Eigenangaben zufolge außerdem Netzwerke von Regulierungsbehörden, die am Austausch und an der Verbreitung guter Regulierungspraktiken beteiligt sind. Diese Netzwerke werden hier jedoch nicht berücksichtigt.

← 2.  Wie weiter unten in diesem Abschnitt erörtert wird, sind Mängel bei der Kostenabschätzung das am weitesten verbreitete Kriterium, das es den Aufsichtsbehörden ermöglicht, GFA noch einmal überarbeiten zu lassen. Dies kann als Hilfsindikator für die relative Bedeutung dieser Beanstandungen bei der Prüfung von GFA betrachtet werden.

← 3.  Die Daten beziehen sich auf 38 OECD-Länder und die Europäische Union.

← 4.  In der OECD-Erhebung über Regulierungsaufsichtsbehörden von 2017 konnten Daten über die Mittelausstattung beispielsweise nur für etwa die Hälfte aller für die Qualitätskontrolle zuständigen RAB erfasst werden. Außerdem sind die Angaben nicht direkt vergleichbar, da sie sich in einigen Fällen auf die Behörde insgesamt und nicht auf die eigentlichen Aufsichtsfunktionen bezogen.