Öffentliche Vergabe in Deutschland

5. Strategische Nutzung öffentlicher Beschaffung in Deutschland

Abstract

Durch unterschiedliche Ansätze beim Erwerb von Waren und Dienstleistungen können öffentliche Mittel zur Erreichung strategischer Politikziele eingesetzt werden. Eine strategische öffentliche Beschaffung trägt diesen ergänzenden politischen Zielen Rechnung. Strategische öffentliche Beschaffung kann, neben unmittelbaren Zielen wie eines guten Preis-Leistungs-Verhältnisses und Effizienzmaximierung, unterschiedliche strategische Ziele verfolgen. Die Bundesregierung hat in den letzten Jahren Wert auf strategische Beschaffung gelegt und mehrere nationale Strategien und Arbeitspläne entwickelt, die diese unterstützen. In diesem Kapitel werden die Ansätze Deutschlands zur Nutzung der strategischen Beschaffung diskutiert. Die spezialisierten Kompetenzzentren in Deutschland haben sich beispielsweise bei der Unterstützung von Auftraggebern und Auftragnehmern bewährt. Darüber hinaus haben mehrere Richtlinien einen Rahmen für die strategische öffentliche Beschaffung geschaffen. Zusätzliche Maßnahmen können durch einen breiteren, systematischen Ansatz die Wirkung strategischer öffentlicher Beschaffung maximieren – insbesondere auf subzentraler Ebene.

Öffentliche Aufträge stellen einen großen wirtschaftlichen Wert dar, erbringen öffentliche Leistungen und sind Schnittstelle zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft. Aufgrund dieser Faktoren ist die öffentliche Beschaffung zu einem Hebel geworden, um mehrere zusammenhängende Ziele zu verfolgen. Um diese gesellschaftspolitischen Ziele zu erreichen und deren Nutzen zu realisieren, ist es wichtig zu verstehen, wie die öffentliche Hand Entscheidungen über diese besonders großen Summen trifft. Seit Jahren liegt der wichtigste und natürlichste Schwerpunkt der öffentlichen Beschaffung darin, den besten Wert für staatliche Ausgaben zu erzielen, indem durch Förderung von Wettbewerb Ausgaben gesenkt und Geldeinsparungen erzielt werden. In diesem Zusammenhang wurde der „Wert“ einer Anschaffung definiert als das Erzielen einer besseren Quantität oder Qualität zum niedrigsten Preis. Im Laufe der Zeit hat sich die Definition weiterentwickelt, um andere politische Überlegungen einzubeziehen. Zu diesen politischen Überlegungen gehört unter anderem, dass die von der öffentlichen Hand gekauften Waren und Dienstleistungen umweltfreundlich sind oder dass die im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens tätigen Unternehmen Merkmale aufweisen, die die öffentliche Hand fördern oder entwickeln möchte. So legen einige Staaten beispielsweise Wert darauf, Waren und Dienstleistungen von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) zu beziehen, oder in Unternehmen, die in neue oder innovative Produkte oder Dienstleistungen investieren, Unternehmen im Besitz von Frauen oder Minderheiten und Unternehmen, die sich auf soziale Ziele konzentrieren.

Diese Änderung des Ansatzes hat zu einer höheren Komplexität der öffentlichen Beschaffung geführt. Öffentliche Aufträge können nicht mehr einfach auf Grundlage des Angebotspreises analysiert und vergeben werden. Die Analyse von Ausschreibungen muss nun einen wesentlich ganzheitlicheren und strategischeren Ansatz verfolgen. Studien der OECD haben ergeben, dass dieser strategische Ansatz der öffentlichen Beschaffung zusätzliche Vorteile für den Staat bringen kann (OECD, 2017[1]; OECD, 2015[2]):

• Die Vorteile einer umweltfreundlichen Beschaffungspolitik sind vielfältig. Allein die ökologischen Vorteile sind beträchtlich, da die Beschaffung genutzt werden kann, um Problemen wie Entwaldung, hohe Treibhausgasemissionen, schlechte Wasserqualität und Abfall zu begegnen. Indem sich Staaten auf diese Ziele konzentrieren, können sie auch ein positives Beispiel für Privatunternehmen und Bürger geben. Wirtschaftlich gesehen kann eine umweltfreundliche öffentliche Beschaffung zu niedrigeren Lebenszykluskosten führen, da sie die Abhängigkeit von Strom und anderen Ressourcen reduziert. Zu dem umfassenderen gesellschaftlichen Nutzen gehört die Verbesserung der Lebensqualität der Bürger und die Veränderung der Märkte hin zu umweltfreundlicheren Produkten (Europäische Kommission, 2016[3]).

• Die öffentliche Beschaffung für innovative Waren und Dienstleistungen kann ein wichtiges Instrument für öffentliche Auftraggeber sein, um die Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Dienstleistungen zu verbessern und gleichzeitig ihre Herausforderungen und Bedürfnisse zu berücksichtigen. Zu diesem Zweck können Staaten die strategische öffentliche Beschaffung nutzen, um Dienstleistungen in den Bereichen Mobilität, Gesundheit, Alterung, Bau, Umwelt, Sicherheit und Schutz sowie IT-Dienstleistungen zu verbessern. Gleichzeitig kann strategische öffentliche Beschaffung zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit von Industrie und KMU beitragen. Durch Anregung von Innovationen von der Nachfrageseite her und die Steuerung der Entwicklung innovativer Lösungen können Beschaffer Ausgaben für unnötige Merkmale vermeiden, Lock-Ins von Auftragnehmern verhindern und längerfristige Anforderungen der öffentlichen Hand berücksichtigen (Europäische Kommission, 2014[4]).

• Die verstärkte Beteiligung von KMU an öffentlichen Beschaffungsmärkten gewährleistet einen wettbewerbsfähigeren Ausschreibungsprozess und bietet den Beschaffern Zugang zu einer größeren Auswahl an verfügbaren Lösungen. Dies wiederum hilft Staaten, die Bedürfnisse der Auftraggeber zu befriedigen und bei ihren Einkäufen ein gutes Preis-Leistungs-Verhältnis zu erzielen. Zunehmendes Engagement der KMU kann auch zu höherer Wertigkeit, besserer Servicequalität und mehr Innovation führen (Her Majesty's Treasury, 2008[5]).

Strategische und ganzheitliche Ansätze in der öffentlichen Beschaffung haben erst in den letzten fünf bis zehn Jahren an Bedeutung gewonnen. In dieser Zeit wurde eine Reihe von Begriffen verwendet, um diese Art der öffentlichen Beschaffung zu beschreiben. Die OECD, zusammen mit vielen anderen internationalen Organisationen, trägt das Feld der strategischen öffentlichen Beschaffung führend voran (OECD, 2017[6]). Das folgende Diagramm (Abbildung ‎5.1) verdeutlicht den Zusammenhang zwischen verschiedenen Begriffen zum Thema der strategischen öffentlichen Beschaffung sowie die unterschiedlichen Ansätze in diesem Bereich.

Abbildung ‎5.1. Illustration der Kategorien der strategischen öffentlichen Beschaffung

Quelle: Procura+ (2016), The Procura+ Manual, http://www.procuraplus.org/fileadmin/user_upload/Manual/Procuraplus_Manual_Third_Edition.pdf.

Deutschland hat die Vorteile strategischer öffentlicher Beschaffung erkannt und eine Reihe von Strategien und Richtlinien zu deren Umsetzung eingeleitet. Diese Strategien und Politiken wurden durch hochrangige politische Unterstützung ermöglicht, die der strategischen öffentlichen Beschaffung und der damit verbundenen gesellschaftspolitischen Ziele zuteilwird. Der Erfolg des deutschen Ansatzes hängt davon ab, dass Überlegungen zur strategischen öffentlichen Beschaffung tagtäglich in die Beschaffungspraxis einfließen. Im föderalen System Deutschlands liegt eine besondere Herausforderung darin, sicherzustellen, dass Beschaffer die notwendige Ausbildung und Unterstützung erhalten, um dieses Mandat erfüllen zu können. Inwieweit diese Bemühungen erfolgreich sind, hängt von der Fähigkeit des Staates ab, die Auswirkungen dieser Bemühungen zu beobachten und zu messen.

In diesem Kapitel werden diese Bereiche der strategischen öffentlichen Beschaffung untersucht, um zu analysieren, wie Deutschland die Verfolgung strategischer Beschaffungsziele durch öffentliche Beschaffung und Vergabe ermöglicht. Der erste Abschnitt beschreibt den internationalen Kontext, rechtliche und politische Rahmenbedingungen sowie den aktuellen Stand der strategischen öffentlichen Beschaffung in Deutschland. Zweitens wird die Arbeit der Kompetenzzentren beleuchtet, die Deutschland eingerichtet hat, um die Auftraggeber bei der Umsetzung strategischer Beschaffungsziele zu unterstützen. Der dritte Abschnitt des Kapitels zeigt, wie der strategische Einkauf in ganz Deutschland umgesetzt wurde. Ein vierter Abschnitt untersucht, wie Deutschland laufende Beobachtung und Analyse im Bereich der strategischen öffentlichen Beschaffung nutzen könnte, um deren Umsetzung zu verbessern. Schließlich wird in einem eigenen Abschnitt erläutert, wie sich die Bundesländer in Bezug auf strategische öffentlichen Beschaffung verhalten.

5.1. Rechtliche und politische Rahmenbedingungen, die durch internationale Zusammenarbeit verstärkt werden, unterstützen die Auftraggeber bei der Verfolgung strategischer Beschaffungsziele

5.1.1. Internationale Organisationen unterstützen die Umsetzung nationaler Strategien, um den Einsatz strategischer Beschaffungsverfahren voranzutreiben

Derzeit unterstützen eine Reihe internationaler Institutionen, darunter die Europäische Union (EU), die Vereinten Nationen (UN) und die OECD, strategische öffentliche Beschaffung. So hat die Europäische Union beispielsweise strategische öffentliche Beschaffung in EU-Richtlinien aufgenommen. Ebenso ist strategische Beschaffung entscheidend für die Erreichung der UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs). Schließlich enthält die OECD Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD Empfehlung des Rates für öffentliche Beschaffung) die strategische öffentliche Beschaffung als eines ihrer Prinzipien (siehe Feld ‎5.1).

Feld ‎5.1. OECD Recommendation of the Council on Public Procurement – Das Prinzip des Gleichgewichts

Der Rat:

V. EMPFIEHLT teilnehmenden Regierungen, dass jede Nutzung des öffentlichen Beschaffungssystems zur Verfolgung sekundärer politischer Ziele gegen das primäre Beschaffungs- und Vergabeziel abzuwägen.

Zu diesem Zweck sollten Staaten, die der Empfehlung nachkommen, Folgendes tun:

i. Die Verwendung der öffentlichen Beschaffung als eine Methode zur Verfolgung sekundärer Beschaffungsziele im Einklang mit klaren nationalen Prioritäten erwägen, wobei der potenzielle Nutzen gegen die Notwendigkeit einer angemessenen Wirtschaftlichkeit abgewogen wird. Sowohl die Fähigkeit der Beschaffer, sekundäre Beschaffungsziele zu unterstützen, als auch die Belastung, die mit der Beobachtung der Fortschritte bei der Förderung solcher Ziele verbunden ist, sollten berücksichtigt werden.

ii. Eine geeignete Strategie für die Integration sekundärer Beschaffungsziele in die öffentlichen Beschaffungssysteme entwickeln. Für sekundäre Beschaffungsziele, die durch die öffentliche Beschaffung unterstützt werden, sollten eine angemessene Planung, Basisanalyse, Risikoanalyse und Zielvorgaben als Grundlage für die Entwicklung von Aktionsplänen oder Leitlinien für die Umsetzung festgelegt werden.

iii. Geeignete Methoden zur Folgenabschätzung anwenden, um die Wirksamkeit der Beschaffung bei der Erreichung sekundärer Beschaffungsziele zu messen. Die Ergebnisse jeder Nutzung des öffentlichen Beschaffungssystems zur Unterstützung sekundärer politischer Ziele sollten nach geeigneten Meilensteinen gemessen werden, um den politischen Entscheidungsträgern die notwendigen Informationen über Vor- und Nachteile (Nutzen und Kosten) einer solchen Nutzung zu liefern. Die Effektivität sollte sowohl auf Ebene der einzelnen Beschaffungs- und Vergabevorgängen als auch an den Ergebnissen der politischen Zielvorgaben gemessen werden. Darüber hinaus sollte die Gesamtwirkung der Verfolgung sekundärer Beschaffungsziele auf das öffentliche Beschaffungs- und Vergabesystem regelmäßig analysiert werden, um einer möglichen Zielüberlastung entgegenzuwirken.

Quelle: (OECD, 2015[7]), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, https://www.oecd.org/gov/ethics/OECD-Recommendation-on-Public-Procurement.pdf.

Die im Oktober 2017 verabschiedete Strategie zur öffentlichen Beschaffung der Europäischen Kommission zielt darauf ab, die Beschaffungspraktiken in der EU zu verbessern, indem sie öffentliche Auftraggeber bei der Umsetzung strategischer öffentlicher Beschaffung unterstützt. Änderungen der EU-Gesetzgebung unterstützen die Umsetzung der Strategie. Diese Änderungen fördern Praktiken wie (Europäisches Parlament und Rat, 2014[8]):

• Einführung einer größeren Flexibilität, indem Auftraggebern die Möglichkeit gegeben wird, das beste Preis-Leistungs-Verhältnis zu wählen, und indem wiederum die Aufhebung des Preises als einziges Zuschlagskriterium ermöglicht wird

• Förderung von Innovationen durch Ermöglichung der Zusammenarbeit zwischen Auftraggebern und Unternehmen bei der Entwicklung innovativer Produkte oder Dienstleistungen, die auf dem Markt nicht vorhanden sind

• Begrenzung der Umsatzanforderungen und Einführung der Möglichkeit der Unterteilung der Angebote in Lose, um es KMU leichter zu machen, sich um öffentliche Aufträge zu bewerben

• Anreize für öffentliche Auftraggeber, sozial verantwortliche Waren zu kaufen, um Unternehmen dabei zu unterstützen, Sozialstandards bei der Verwaltung, Produktion und Erbringung von Dienstleistungen einzuhalten

• Möglichkeiten zur Förderung von ökologischen Innovationen durch Anwendung neuer Vergabekriterien in Vergabebekanntmachungen bereitstellen, bei denen der Umweltschutz stärker im Vordergrund steht.

Die in der überarbeiteten EU-Richtlinie von 2014 vorgeschlagenen Vergabekriterien basieren auf dem Prinzip des „wirtschaftlich günstigsten Angebots“ (Most Economically Advantageous Tender, „MEAT-Kriterien“). Diese Kriterien legen mehr Wert auf Umweltaspekte, soziale Aspekte, innovative Eigenschaften und Faktoren wie die Erfahrung des eingesetzten Personals, sowie auf Angebote von Kundendienst und technischer Unterstützung. Ein gutes Preis-Leistungs-Verhältnis wird durch die Berücksichtigung der Lebenszykluskosten der beschafften Bauleistung, Ware oder Dienstleistung gewährleistet (Europäische Kommission, 2014[9]).

Die internationale Gemeinschaft hat sich im September 2015 auf die Ziele der nachhaltigen Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) geeinigt. In den SDGs werden eine Reihe von Zielsetzungen im Zusammenhang mit globalen Themen wie Armut, Wirtschaftswachstum und Klimaschutz festgelegt. Auf globaler Ebene werden 17 Ziele der nachhaltigen Entwicklung durch 169 konkreten, den Zielen untergeordneten Zielvorgaben verfolgt; die Erreichung der Zielvorgaben wird anhand von Indikatoren beobachtet und überprüft. Staaten entwickeln darüber hinaus eigene nationale Indikatoren, um das Monitoring im Hinblick auf Ziele und Vorgaben zu unterstützen (Vereinte Nationen, 2015[10]).

Zwei der SDG-Ziele beziehen sich direkt auf öffentliche Beschaffung; diese Ziele fordern Staaten dazu auf, ihre Beschaffungssysteme zu verbessern (UN Sustainable Development Knowledge Platform, o.J.[11]):

• Ziel 12.7 fordert Staaten auf, „nachhaltige öffentliche Beschaffungspraktiken im Einklang mit den nationalen Strategien und Prioritäten zu fördern“.

• Ziel 16.6 verlangt von Staaten, „leistungsfähige, rechenschaftspflichtige und transparente Institutionen auf allen Ebenen“ zu entwickeln – auch für Institutionen der öffentlichen Beschaffung.

Darüber hinaus haben eine Reihe von SDG-Zielen einen indirekten Bezug zur öffentlichen Beschaffung, da die in diesen Zielen genannten Aktivitäten mit Hilfe öffentlicher Beschaffung durchgeführt werden. Zu diesen Zielen gehören:

• Erreichung einer höheren wirtschaftlichen Produktivität durch Diversifizierung, technologische Modernisierung und Innovation, auch durch Konzentration auf Sektoren mit hoher Wertschöpfung und arbeitsintensive Sektoren

• Förderung entwicklungsorientierter Politiken, die produktive Tätigkeiten, die Schaffung menschenwürdiger Arbeitsplätze, Unternehmertum, Kreativität und Innovation unterstützen und die Formalisierung und das Wachstum von KMU fördern, auch durch Zugang zu Finanzdienstleistungen.

Diese Referenzen tragen zwar dazu bei, die Rolle der öffentlichen Beschaffung bei den Bemühungen zur Erreichung dieser Ziele stärker zu profilieren, bedeuten aber auch, dass politische Entscheidungsträger ein Monitoring der Ziele auf nationaler Ebene sicherstellen müssen. Um die SDGs zu erreichen, sind die Vereinten Nationen darauf angewiesen, dass Staaten eine klare Richtung vorgeben. Gemäß SDG-Ziel 17, das sich mit der Umsetzung aller SDGs beschäftigt, wird zur Umsetzung der Ziele von Staaten verlangt, ein „Rahmenwerk zur Evaluation, Vorschriften und Anreizstrukturen, die solche Investitionen ermöglichen“ neu auszurichten, um „Investitionen anzuziehen und die nachhaltige Entwicklung zu stärken. Die nationalen Aufsichtsmechanismen wie die obersten Rechnungskontrollbehörden und die Aufsichtsfunktionen der Gesetzgeber sollten gestärkt werden.“ (Vereinte Nationen, o.J.[12])

Wie in Abbildung ‎5.2 gezeigt, haben viele OECD-Länder bereits Maßnahmen ergriffen, um den Einsatz strategischer öffentlicher Beschaffung voranzutreiben. Unterstützende Maßnahmen zur Umsetzung strategischer öffentlicher Beschaffung lassen sich in drei Kategorien einteilen:

• Rechtsvorschriften, Strategien und Politiken: übergreifende Gesetze und Rahmenbedingungen die strategische Beschaffung begünstigen sollen

• Institutionen und Behörden: Abteilungen und Teams, die die Umsetzung strategischer öffentlicher Beschaffung betreuen und überprüfen sollen

• Instrumente und Leitlinien: Ressourcen, die Beschaffer bei der tagtäglichen, praktischen Umsetzung strategischer öffentlicher Beschaffung nutzen können.

Abbildung ‎5.2. Strategien und Richtlinien zur Verfolgung strategischer Beschaffungsziele durch die öffentliche Beschaffung in OECD-Ländern

Quelle: OECD (2016), Survey on Public Procurement.

Wie in Abbildung ‎5.2 dargestellt, hat die Mehrheit der OECD-Länder Richtlinien oder Strategien entwickelt, die auf eine umweltfreundliche Beschaffung, Unterstützung von KMU oder die Förderung von Innovationen abzielt. Ein kleinerer Teil hat auch Richtlinien und Strategien umgesetzt, die von Frauen geführte Unternehmen unterstützen oder verantwortungsvolles Geschäftsgebaren fördern sollen.

Diese Richtlinien und Strategien verfolgen in der Regel eine Reihe verschiedener Instrumente, um die strategische öffentliche Beschaffung zu unterstützen. Um beispielsweise das Ziel einer stärkeren Beteiligung von KMU an öffentlichen Aufträgen zu erreichen, haben OECD-Länder eine Reihe von Maßnahmen umgesetzt. Zu diesen Ansätzen gehört es, die Aufteilung der Auftragsmöglichkeiten in kleinere Lose anzuregen oder zu verlangen, damit öffentliche Ausschreibungen nicht außerhalb der Leistungsfähigkeit von KMU liegen. Einige OECD-Länder haben auch selbst Schulungen für KMU durchgeführt, um sie bei der Reaktion auf öffentliche Ausschreibungen zu unterstützen.

Um innovative Lösungen bei strategischer Beschaffung anzuregen, gehen Staaten unterschiedliche Wege. Zu diesen Möglichkeiten gehören die Einführung von Rechtsvorschriften, die Schaffung eines eigenen Gremiums zur Unterstützung und Beobachtung der Umsetzung und die Bereitstellung von Instrumenten, Schulungen und Leitlinien für das Personal in der öffentlichen Beschaffung (siehe).

Abbildung ‎5.3. Unterschiedliche Ansätze zur Unterstützung strategischer Beschaffungsziele durch öffentliche Beschaffung in OECD-Ländern

Quelle: OECD (2014, 2016), Survey on Public Procurement.

Bei effektiver Anwendung können diese Instrumente eine Umgebung schaffen, die der strategischen öffentlichen Beschaffung förderlich ist. Um das zu erreichen, bedarf es jedoch einer klaren Strategie, die durch einen umfassenden Umsetzungsplan und die anschließende Beobachtung der Fortschritte unterstützt wird. Zum Erreichen dieser drei wesentlichen Schritte innerhalb des deutschen Vergabesystems müssen alle Instrumente und Schritte gut koordiniert und aufeinander abgestimmt sein.

5.1.2. Deutschland hat übergreifende Politiken und Strategien für seine nachhaltige Agenda entwickelt

Deutschlands Bemühen um größere Nachhaltigkeit geht der Festlegung der SDGs voraus. Die erste nationale Nachhaltigkeitsstrategie Deutschlands wurde 2002 verabschiedet. Eine aktualisierte Strategie wurde im Januar 2017 offiziell verabschiedet, um sie an die Ziele der nachhaltigen Entwicklung anzupassen. Diese aktualisierte Strategie trägt den Titel: Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie Neuauflage 2016, und berücksichtigt das Maßnahmenprogramm Nachhaltigkeit der Regierung (Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung, 2015[13]).

Darüber hinaus hat Deutschland eine Vielzahl von Aktionsplänen, Strategien und Gesetzen zu Nachhaltigkeit und Beschaffung verabschiedet. Es gibt zwei Haupttypen von Richtlinien. Erstens hat Deutschland eine Nachhaltigkeitspolitik umgesetzt, die auf eine nachhaltige Entwicklung des gesamten Landes abzielt. In diesen Nachhaltigkeitsrichtlinien wird die Rolle der öffentlichen Beschaffung ausdrücklich erwähnt. Zweitens hat Deutschland eine Politik umgesetzt, die darauf abzielt, die Nachhaltigkeit der deutschen Bundesverwaltung in ihrer täglichen Arbeit zu erhöhen. Diese Richtlinien betrachten die öffentliche Beschaffung als einen Aspekt der Verwaltungstätigkeit. Viele dieser Richtlinien werden durch Berichte zur Fortschrittsüberprüfung begleitet, und die zuständigen Behörden verbessern anschließend die jeweiligen Programme oder Strategien. Während das Programm zur Steigerung der Nachhaltigkeit der Bundesverwaltung für die Zwecke dieser Studie mit am relevantesten ist, verdeutlicht die Anzahl und Tiefe der übergreifenden Politiken die zunehmende Bedeutung der Nachhaltigkeit in der deutschen Politiklandschaft. Gleichzeitig wird es für den einzelnen Beschaffer durch diese Vielzahl von Strategien immer komplexer, auf die Ziele der Strategien hinzuarbeiten. Tabelle ‎5.1 gibt einen Überblick über verschiedene bestehende Richtlinien.

Tabelle ‎5.1. Entwicklung des deutschen Rahmenwerks für Nachhaltigkeit, Schwerpunkt öffentliche Beschaffung

	Art der Richtlinie	Abdeckung	Erstausgabe	Aktualisierung	Monitoring-Berichte
Kreislaufwirtschaftsgesetz	Gesetz	Abfallwirtschaft in Deutschland	1994	2007, 2012	2014, 2016
Nationale Nachhaltigkeitsstrategie	Strategie / Plan	Nachhaltige Entwicklung in Deutschland als Ganzes	2002	2017	Fortschrittsberichte: 2004, 2008, 2012, 2018 Indikatorenberichte: 2006, 2008, 2010, 2012, 2014, 2016
Gemeinsamer Erlass zur Beschaffung von Holzprodukten	Verwaltungsvorschrift	Öffentliche Beschaffung von Holzprodukten in der Bundesverwaltung	2007	2011
Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen (AVV-EnEff)	Verwaltungsvorschrift	Einkauf von energieeffizienten Produkten durch die Verwaltung	2008	2013, 2017
Maßnahmenprogramm Nachhaltigkeit	Strategie / Plan	Nachhaltigkeit in der deutschen Bundesverwaltung	2010	2015, 2017	2015, 2016
Deutsches Ressourceneffizienzprogramm	Strategie / Plan	Gesamtressourceneinsatz in Deutschland	2012	2016	2015
Nationales Programm für nachhaltigen Konsum	Strategie / Plan	Nachhaltigkeit für die Bürger Deutschlands und ihren Konsum	2016

Quelle: Zusammenstellung des Autors.

Die erste nationale Nachhaltigkeitsstrategie Deutschlands wurde 2002 verabschiedet. Die Strategie bezog sich jedoch zunächst nicht auf die öffentliche Beschaffung (Die Bundesregierung, 2002[14]). Nach mehreren Beobachtungsrunden nahm die Rolle der öffentlichen Beschaffung allmählich zu. Im Monitoring-Bericht 2008 wurde vorgeschlagen, öffentliche Beschaffung auf Nachhaltigkeit auszurichten und die Rolle der öffentlichen Beschaffung in einer verbindlicheren Nachhaltigkeitsstrategie zu stärken (Die Bundesregierung, 2008[15]). Im Jahr 2012 wurden im Monitoring-Bericht mehrere Einzelinitiativen hervorgehoben, die eingeleitet wurden oder kurz vor der Einführung standen. Zu diesen Initiativen gehörten: die Allianz für nachhaltige Beschaffung, das Maßnahmenprogramm für die Nachhaltigkeit der Bundesverwaltung und das Zentrum für nachhaltige Beschaffung.

Die Bundesregierung hat im Januar 2017 nach der Verabschiedung der SDGs ihre neue Nationale Nachhaltigkeitsstrategie verabschiedet. Die Nationale Nachhaltigkeitsstrategie beschreibt im Wesentlichen den Beitrag der verschiedenen Regierungs- und Institutionsebenen zur Erreichung der deutschen Ziele im Rahmen der SDGs. Darüber hinaus hat die Bundesverwaltung die öffentliche Beschaffung als Teil ihres Plans für nachhaltiges Wirtschaften aufgenommen. Die in der Strategie zur öffentlichen Beschaffung genannten Schwerpunkte sind das revidierte Vergaberecht (siehe Abschnitt ‎5.1.3) und ein Maßnahmenprogramm zur Steigerung der Nachhaltigkeit der Bundesverwaltung (siehe unten). Die Verwaltung hat auch zusätzliche Bestimmungen über die öffentliche Beschaffung in die thematischen Aspekte der Strategie aufgenommen. Ein Schwerpunkt der Strategie ist beispielsweise die Erhöhung der Investitionen in die Infrastruktur. Die Strategie erwähnt jedoch nicht, wie strategische öffentliche Beschaffung als Mittel zu mehr Nachhaltigkeit bei Infrastrukturprojekten eingesetzt werden kann.

Deutschland könnte davon profitieren, nachhaltige Beschaffung in die verschiedenen Handlungsfelder seiner Nachhaltigkeitsstrategie zu integrieren. Häufig ist öffentliche Beschaffung von zentraler Bedeutung für die Umsetzung wichtiger politischer Ziele wie einer nachhaltigen Infrastruktur. Die intelligente Abwicklung der Beschaffungsprozesse für Großprojekte – wie z. B. Infrastrukturprojekte – kann zusätzliche Vorteile bringen. Über die Gesamtplanung dieser Projekte hinaus können Beschaffungsprozesse das Ergebnis dieser Projekte durch technische Spezifikationen sowie durch die Auswahl- und Vergabekriterien bestimmen. Innovative Strategien des öffentlichen Auftragswesens, wie die vorkommerzielle Auftragsvergabe, können nachhaltige Lösungen hervorbringen, die sonst nicht vorgestellt worden wären.

Die öffentliche Beschaffung ist ein Schwerpunkt der Nachhaltigkeitsziele der Bundesverwaltung. Das Programm „Nachhaltigkeit konkret im Verwaltungshandeln umsetzen. Maßnahmenprogramm Nachhaltigkeit“ legt diese Ziele fest. Während das Maßnahmenprogramm Teil der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie ist, hat der Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung 2010 eine erste Version des Programms entwickelt. Anschließend verabschiedete der Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung im Jahr 2015 eine zweite Fassung.

Das Maßnahmenprogramm für Nachhaltigkeit umfasst 12 Maßnahmen zur Unterstützung der Erreichung von Nachhaltigkeitszielen. Das Programm beauftragt alle Institutionen der Bundesverwaltung mit der Umsetzung dieser Maßnahmen. Viele der Maßnahmen beziehen sich zwar nicht explizit auf die öffentliche Auftragsvergabe, sind aber dennoch davon betroffen, wie beispielsweise das Ziel, Verwaltungsgebäude energieeffizienter zu gestalten. Eine Maßnahme zielt laut dem Maßnahmenprogramm für Nachhaltigkeit konkret auf die „weitere Fokussierung der öffentlichen Beschaffung auf das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung“ ab. Die Maßnahmen betonen das Preis-Leistungs-Verhältnis, das eine nachhaltige Beschaffung erreichen kann, und gehen davon aus, dass eine nachhaltige öffentliche Beschaffung budgetneutral sein kann (Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung, 2010[16]) (Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung, 2015[13]).

Im Bereich der nachhaltigen Beschaffung enthält das Maßnahmenprogramm für Nachhaltigkeit acht konkrete Aktivitäten:

1. Jeder Auftraggeber benennt einen Ansprechpartner, der für die Zusammenarbeit mit der Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung (KNB) zuständig ist. Diese Person ist für Planung, Organisation und Durchführung von Empfehlungen der KNB verantwortlich. Diese Kontaktperson dient auch als Bindeglied zwischen der KNB und dem Auftraggeber im Allgemeinen.

2. Behörden sind angehalten die im KdB verfügbaren Rahmenverträge zu nutzen, um nachhaltige Ergebnisse zu erzielen. Wenn neue Rahmenvereinbarungen getroffen oder bestehende erneuert werden, sollten Nachhaltigkeitskriterien und -richtlinien aufgenommen werden.

3. Nachhaltigkeitsüberlegungen im deutschen Recht sollten durch Umsetzung von EU-Richtlinien verstärkt werden.

4. Die KNB plant eine Reihe von Aktivitäten zur Unterstützung nachhaltiger öffentlicher Beschaffung, darunter: Unterstützung der nachhaltigen Auftragsvergabe durch das KdB, Entwicklung des auf diesem Portal verfügbaren Beratungsmaterials und der Leitlinien, Organisation und Teilnahme an Veranstaltungen zur Förderung bewährter Praktiken, Erstellung eines jährlichen Monitoring-Berichts und Aufbauen auf bestehenden Ausbildungsprogrammen durch Einbeziehung anderer Medien wie E-Learning.

5. Fortsetzung der Arbeit der Allianz für Nachhaltige Beschaffung, einer institutionsübergreifenden Arbeitsgruppe, die unter dem Vorsitz des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi) steht. Darüber hinaus soll die Tätigkeit der Allianz für nachhaltige Beschaffung ausgebaut werden, damit sie mit Bundesländern und Kommunen zusammenarbeiten kann.

6. Sicherstellen, dass andere gesetzliche Anforderungen im Zusammenhang mit Nachhaltigkeit berücksichtigt werden, wie z. B. die Erhöhung des eingekauften Anteils von Recyclingpapier, Einhaltung von Emissionszielen für staatliche Fahrzeuge und von Nachhaltigkeitskriterien für Holz und Textilien.

7. Es sollen Maßnahmen ergriffen werden, damit öffentliche Beschaffung bis 2020 im Einklang mit Standards für die Erhaltung biologischer Vielfalt bis 2020 steht.

8. Der Bezug von Ökostrom (Strom aus 100% erneuerbaren Energiequellen) soll fortgesetzt und ausgebaut werden.

Die Umsetzung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategien und des Maßnahmenprogramms für die Bundesverwaltung wurde durch eine Reihe von Arbeitsgruppen auf verschiedenen staatlichen Ebenen unterstützt. Jede Arbeitsgruppe involvierte die Öffentlichkeit auf die eine oder andere Weise. Zu den Arbeitsgruppen gehören der Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung, der Parlamentarische Beirat für nachhaltige Entwicklung und der Rat für nachhaltige Entwicklung (Die Bundesregierung, 2017[17]). Im Hinblick auf Nachhaltigkeit in der öffentlichen Beschaffung hat das Ministerium für Wirtschaft und Energie die Allianz für eine Nachhaltige Beschaffung (AfNB) gegründet und geleitet. Seit 2010 versammelt die AfNB Vertreter von Beschaffungsinstitutionen auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene. Ziel der AfNB ist es, den Austausch von bewährten Praktiken und Erfahrungen bei der Umsetzung einer strategischen öffentlichen Beschaffung zu fördern (Die Bundesregierung, 2016[18]). Die AfNB hat Experten zu vielen beschaffungsrelevanten Themen zusammengeführt, darunter E-Mobilität, öffentlicher Verkehr und Ressourceneffizienz. Diese Gruppen entwickelten dann Vorschläge, wie sie die Nachhaltigkeit in ihren Bereichen erhöhen können (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2014[19]).

Insgesamt gibt es in Deutschland eine Vielzahl von Akteuren und Strategien im Bereich der Nachhaltigkeit, die allerdings noch keinen Bezug zu öffentlicher Beschaffung speziell und deren tagtäglicher Praxis haben. Deutschland muss darauf achten, die positiven Auswirkungen seiner Fokussierung auf Nachhaltigkeit nicht zu vereiteln, indem es öffentliche Bedienstete und Öffentlichkeit mit einer Reihe von unterschiedlichen Strategien verwirrt, die jeweils unterschiedliche Ziele verfolgen. Darüber hinaus bewegen sich internationale bewährte Praktiken in Richtung Nachhaltigkeit als Standardansatz – und nicht als einmalige Aktivität. Dieser standardisierte, integrierte Ansatz wird auch in der OECD Recommendation of the Council on Public Procurement beschrieben (siehe Feld ‎5.1 oben). Gemäß dieser Empfehlung und international bewährter Praxis sollte eine nachhaltige öffentliche Beschaffung routinemäßig in strategische Überlegungen einbezogen werden. So können beispielsweise Investitionen in Infrastrukturen mit hohem Nachhaltigkeitspotenzial durch den gezielten Einsatz der öffentlichen Beschaffung realisiert werden.

5.1.3. Der rechtliche und institutionelle Rahmen Deutschlands bietet Vergabestellen ausreichend Flexibilität, um strategische Beschaffungsziele zu verfolgen

Die Vergaberechtsreform 2016 hat die Verfolgung strategischer Beschaffungsziele erleichtert. Dies war in der Tat eine der Hauptintentionen der Reform, die nach den Entwicklungen auf EU-Ebene darauf abzielte, sich stärker auf strategische Beschaffungsziele zu konzentrieren. Mit der Reform 2016 wurde eine neue Rechtsgrundlage für die Einbeziehung von Nachhaltigkeitskriterien in den Beschaffungs- und Vergabeprozess geschaffen (Die Bundesregierung, 2016[18]). Bei der Beschaffung von Waren, Bauleistungen und Dienstleistungen mit einem Beschaffungswert über und unter den gesetzlich festgelegten Schwellenwerten müssen nun ökologische, soziale und innovative Aspekte berücksichtigt werden.

Das deutsche Vergaberecht von 2016 erweiterte die Möglichkeiten für Beschaffer, strategische Beschaffungsziele in ihren Ausschreibungen zu berücksichtigen. Das Gesetz erwähnt insbesondere soziale, ökologische und innovative Aspekte als mögliche Ausschreibungskriterien und listet diese Aspekte als geeignet für Auswahl- und Vergabekriterien auf (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, § 97 Abs. 3). Darüber hinaus können Auftraggeber Unternehmen, die gegen umwelt-, sozial- oder arbeitsrechtliche Verpflichtungen verstoßen haben, von Beschaffungsverfahren ausschließen. Ebenso kann ein Unternehmen ausgeschlossen werden, wenn festgestellt wird, dass es im Zusammenhang mit diesen Verpflichtungen Betrug begangen hat (z. B. wenn es fälschlicherweise behauptet hat, seinen Verpflichtungen nachzukommen). Jede Entscheidung zum Ausschluss eines Unternehmens muss auf dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beruhen (d. h. das Ausmaß des Fehlverhaltens berücksichtigen) und durch Beweise gestützt werden (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, § 124) (Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung, 2016[20]).

Die Vergabeverordnung (VgV) sieht darüber hinaus vor, dass Auftraggeber die Möglichkeit haben, strategische Beschaffungsziele in die Beschaffungsprozesse einzubeziehen. So kann beispielsweise in diesem Zusammenhang die Anwendung von Kriterien oder Spezifikationen auf die zu beschaffende Ware oder Dienstleistung aus einer weiteren Perspektive erfolgen. Damit können Behörden den gesamten Lebenszyklus – von der Beschaffung über die Produktion bis zur Auslieferung – berücksichtigen. Allerdings müssen ergänzende Aspekte mit der jeweiligen Beschaffungs- oder Vergabemaßnahme verknüpft werden (Verordnung über die Auftragsvergabe, § 31 Abs. 3). So können beispielsweise bei der Analyse umweltfreundlicher Transportmöglichkeiten nur die in einer Ausschreibung angeforderten Fahrzeuge berücksichtigt werden, aber nicht der gesamte Fuhrpark eines Auftragnehmers (Von Wietersheim, 2017[21]).

Die überarbeitete Vergabeverordnung erlaubt auch die Verwendung der Lebenszykluskostenrechnung (Vergabeverordnung, § 59). Das Gesetz beschreibt die verschiedenen Elemente, die als Teil der Lebenszykluskostenanalyse betrachtet werden können, und wie sie nachgewiesen werden sollten. Auftraggeber müssen eine Methode zur Berechnung der Lebenszykluskosten entwickeln, die den drei folgenden Anforderungen entspricht (Vergabeverordnung, § 59 Abs. 3):

1. die Methode muss auf überprüfbaren und nichtdiskriminierenden Elementen beruhen;

2. die Methode muss für alle interessierten Parteien zugänglich sein;

3. die erforderlichen Informationen müssen angemessen sein (d. h. die Verwendung der Lebenszykluskosten im Verhältnis zu dem Aufwand, der für die Erstellung der Analyse erforderlich ist).

Die deutschen Behörden haben zusätzliche gesetzliche Anforderungen in das überarbeitete Vergaberecht aufgenommen, die sich insbesondere auf mehrere sich ergänzende Ziele beziehen:

• Energieeffizienz: Für energieverbrauchende Güter und Dienstleistungen verlangt die Vergabeverordnung, dass Auftraggeber im Rahmen der technischen Spezifikationen nach Möglichkeit die beste Energieeffizienzklasse fordern (Vergabeverordnung, § 67). Bei Bauleistungen ist die Energieeffizienz in angemessenem Umfang zu berücksichtigen (Verordnung über die Vergabe von Aufträgen für öffentliche Arbeiten, § 8c) (Von Wietersheim, 2017[21]).

• KMU: Die Unterteilung der Angebote in Lose ist oberhalb und im Allgemeinen unterhalb der EU-Schwelle für Waren, Bauleistungen und Dienstleistungen obligatorisch. Diese Anforderung trägt dazu bei, dass KMU, i.e. vor allem der deutsche Mittelstand und Familienunternehmen an Ausschreibungen teilnehmen können. Ausnahmen aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen sind zulässig (d. h. Ausnahmen sind zulässig, damit der Auftraggeber den Gewinn aus der Aufteilung des Angebots in Lose gegen zusätzliche Kosten und technische Beschränkungen abwägen kann) (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, § 97 Abs. 4; Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen, § 5; Unterschwellenvergabeverordnung, § 22). So kann beispielsweise ein öffentlicher Auftraggeber beschließen, ein Angebot nicht in Lose aufzuteilen, wenn das zu sehr vielen oder zu sehr kleinen Losen führen würde, was das gesamte Angebot unwirtschaftlich macht. Eine technische Einschränkung kann sich auf die Notwendigkeit beziehen, passende Teile zu sichern oder die Lieferkette zu vereinfachen, so dass ein klarer definierter Anteil an der Lösung erzielt wird (Von Wietersheim, 2017[21]).

• Mindestlohn: Nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen müssen Unternehmen bei Umsetzung eines öffentlichen Auftrags alle geltenden Gesetze einhalten. Das Gesetz verlangt insbesondere die Einhaltung des Mindestlohn- und Tarifvertragsgesetzes (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, § 128).

Insgesamt unterstützt der aktuelle Rechtsrahmen in Deutschland nach der Reform 2016 die Beschaffer bei der Durchführung strategischer Beschaffung. In den folgenden Abschnitten dieses Kapitels wird erläutert, wie der Rechtsrahmen bisher umgesetzt wurde und welche Instrumente wirksam waren.

5.2. Nutzung der Expertise spezialisierter Institutionen zur Unterstützung strategischer Beschaffung

5.2.1. Kompetenzzentren: Zentralisierte Beratungsdienste zur Unterstützung der Umsetzung strategischer Beschaffung

Im stark dezentralen Regierungssystem Deutschlands, in dem neue Initiativen und Richtlinien von über 30 000 Auftraggebern umgesetzt werden müssen, kann die Zentralisierung von Fachwissen und Ressourcen zu bestimmten Themen von großem Vorteil sein. Um strategische Beschaffung in Deutschland umzusetzen hat die öffentliche Hand eine Reihe von spezialisierten Stellen eingerichtet, die die Expertise in bestimmten Bereichen der strategischen Beschaffung bündeln. Der Rest der Regierung kann dann dieses Fachwissen einsetzen.

Die Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung (KNB) spielt eine Schlüsselrolle bei der Erreichung von Nachhaltigkeitszielen. Die KNB wurde 2012 im Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern (BeschA) gegründet. Dieses Kompetenzzentrum hat den Status einer zentralen Behörde. Gemäß der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie 2016 unterstützt die KNB „öffentliche Auftraggeber bei der Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien bei Beschaffungsvorhaben. Dafür bietet sie den rund 30 000 Vergabestellen von Bund, Ländern und Kommunen Informationsmaterial und Schulungen an und entwickelt auch mit Hilfe eines hierfür eingerichteten Expertengremiums neue Ansätze zur Verankerung des Nachhaltigkeitsprinzips im Handeln öffentlicher Auftraggeber.“ (Die Bundesregierung, 2016[18]) Aufgrund ihres breiten Mandats wurde die KNB in der neuen deutschen Nachhaltigkeitsstrategie als Vorzeigeprojekt hervorgehoben. (Die Bundesregierung, 2016[18])

Die KNB nutzt eine Vielzahl von Kanälen und Techniken zur Informationsverbreitung und zum Aufbau von Wissen im Bereich einer nachhaltigen Beschaffung. Es steht eine Telefon- und E-Mail-Hotline zur Verfügung, um Fragen zu beantworten und Beschaffer zu beraten. Die KNB veranstaltet außerdem Schulungen in Form von eintägigen Seminaren bei Vergabestellen vor Ort zu den Themen strategische nachhaltige Beschaffung, rechtlicher Rahmen für nachhaltige Beschaffung, klimafreundliche Beschaffung sowie produktgruppenspezifische Schulungen. Die KNB ergänzt diese Schulungen durch Bereitstellung von Leitfäden, Informationsbroschüren und Newslettern zum Thema öffentliche Beschaffung. Viele dieser Ansätze wurden in Zusammenarbeit mit wichtigen Interessengruppen entwickelt, wie z. B. Vertretern von öffentlichen Auftraggebern allen staatlichen Ebenen und Mitgliedern der Industrie, NGOs und Verbänden.

Das Deutsche Kompetenzzentrum für Innovative Beschaffung (KOINNO) unterstützt Innovationen in der öffentlichen Beschaffung. KOINNO ist ein eingetragener Verein, der vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) in Auftrag gegeben wurde und mit dem Bundesverband Materialwirtschaft, Einkauf und Logistik (BME) zusammenarbeitet. KOINNO wurde 2013 gegründet. Ziel von KOINNO ist es, den Anteil innovativer öffentlicher Beschaffung in Deutschland zu erhöhen und damit Innovationen und eine höhere Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft auszulösen. Zur Messung der Fortschritte bei der Erreichung dieses Ziels hat KOINNO eine deutliche Erhöhung des Anteils der Vergabeverfahren für neue Technologien, Produkte und Dienstleistungen angestrebt. Sowohl die KNB als auch KOINNO koordinieren ihre Arbeit, um aus Erfolgen und Herausforderungen zu lernen. Darüber hinaus tragen viele innovative Lösungen auch zu nachhaltigen und umweltfreundlichen Ergebnissen bei, so dass beide Zentren oft auf die gleichen Ziele hinarbeiten.

Die Dienstleistungen von KOINNO ähneln denen der KNB, da sie Auftraggebern Schulungen, Workshops, Vernetzungsmöglichkeiten, Beratung auf Abruf und eine Internetseite mit bewährten Praktiken, Vorlagen und Anleitungen bieten. KOINNO unterstützt Auftraggeber auch bei der Einwerbung von Mitteln aus dem EU-Fonds Horizon 2020 für Forschung und Innovation. Da KOINNO regelmäßig von der Bundesregierung in Form von zeitlich begrenzten Mandaten beauftragt wird, muss das Kompetenzzentrum regelmäßig seinen Wert unter Beweis stellen (KOINNU befindet sich derzeit in der zweiten Verlängerungsperiode.)

Die Arbeit von KOINNO richtet sich auch an Unternehmen, um die Einführung innovativer Praktiken anzuregen und sicherzustellen, dass KMU die Mechanismen hinter spezialisierten Ausschreibungsverfahren wie der vorkommerziellen Auftragsvergabe verstehen und daran teilnehmen. Ein nächster Schritt für KOINNO ist die Durchführung eines Ideensymposiums, um Unternehmen zusammenzubringen und die Vernetzung und das Matchmaking, insbesondere zwischen neuen Firmen und KMU, zu erleichtern. Neuseeland hat einen strukturierten Ansatz bei der Entwicklung von Produkten und Lösungen verfolgt, die die Interaktion zwischen Staat und Unternehmen verbessern können, wie in Feld ‎5.2 beschrieben.

Feld ‎5.2. Das R9 Accelerator Programme als Startplattform für Firmenneugründungen

Unternehmen kommen mit dem Staat in einer Reihe von Bereichen in Kontakt, z.B. wenn es darum geht, Steuervorschriften zu navigieren, Arbeitsgesetze einzuhalten, Unternehmensdaten zu registrieren und Infrastruktur bereitzustellen. Wenn diese öffentlichen Bereiche komplex und fragmentiert sind, kann dies bedeuten, dass Unternehmen zur Erfüllung relativ einfacher Anforderungen relative viel Aufwand betreiben müssen. Result 9 – „Better for Business“ ist eines der Schwerpunktthemen der neuseeländischen Regierung zur Verbesserung der Interaktion zwischen Unternehmen und der neuseeländischen Regierung.

Das R9 Accelerator Programm, ein Teilprogramm von Result 9, wurde aufgelegt, um neue Wege der Beschaffung und Vergabe innovativer Lösungen für staatliche Probleme zu testen. In Zusammenarbeit mit Partnern wie Creative HQ, einem Verband zur Unterstützung innovativer Firmengründungen, der bewährte Innovationsmethoden wie Design Thinking und agiles Management einsetzt, wählt der R9 Accelerator Teams von kreativen Innovatoren aus Verwaltung und Privatwirtschaft für ein In-Residence Accelerator-Programm aus. Das Programm führt Innovatoren durch die folgenden Schritte:

• Gelegenheiten identifizieren: Das Programm arbeitet mit Sponsorenorganisationen zusammen, um Möglichkeiten zu identifizieren und zu definieren, wie z. B. die Interaktion zwischen Vergabestellen und Kunden, die derzeit nicht den Bedürfnissen der Kunden entsprechen.

• „Rev’d up“: Rev'd up ist der Name des Eröffnungswochenendes, das es potenziellen Teilnehmern ermöglicht, sich zu treffen und Teams zu bilden, Möglichkeiten zu erkunden und einen Eindruck davon zu bekommen, wie das Programm funktionieren wird.

• Teamauswahl: Die Auswahl der Bewerber erfolgt auf der Grundlage ihrer unternehmerischen und innovativen Fähigkeiten. Sie werden dann mit den Teilnehmern mit komplementären Skillsets kombiniert.

• Beschleunigung („Accelerate“): Die Teams durchlaufen den dreimonatigen strukturierten Prozess mit Unterstützung und Mentoring durch die Kreativzentrale, um ihre Produkte zu testen und neu zu entwickeln.

• Demo Tag: Teams stellen ihre Produkte einem Publikum von hochrangigen Entscheidungsträgern bei Staat und in der Privatwirtschaft vor, die die Möglichkeit haben, Projekte zu unterstützen, die ihren Bedürfnissen entsprechen.

• Unterstützung nach dem Projekt: Teams, die erfolgreich die Finanzierung ihrer Produkte sichern, gehen in diese Phase, in der weitere Unterstützung bei der Entwicklung ihrer Produkte geleistet wird.

Das R9 Accelerator Programm ist eines der ersten Programme seiner Art weltweit und war Finalist der New Zealand Innovation Awards 2016.

Quelle: Better for Business (o.J.), R9 Accelerator, https://www.r9accelerator.co.nz/about/how-it-works/.

Die von den Kompetenzzentren erbrachten Dienstleistungen scheinen sich positiv auf die Arbeit der öffentlichen Auftraggeber auszuwirken. Da jedoch keine Daten über die tatsächlichen Auswirkungen vorliegen, ist es schwierig, diese Annahme zu untermauern. Bei der Analyse der Aktivitäten von Kompetenzzentren sollte die Bundesregierung das Mandat und den Umfang ihrer Arbeit berücksichtigen, um zu prüfen, ob zusätzliche Schritte zur Steigerung ihrer Wirkung unternommen werden können.

5.2.2. Um die Wirkung von Kompetenzzentren zu erhöhen, müssen sich Kompetenzzentren darauf konzentrieren, das Bewusstsein für die strategische öffentliche Beschaffung auf allen Ebenen der Regierung zu schärfen

Sowohl die KNB als auch KOINNO arbeiten aus Budgetgründen mit einer begrenzten Anzahl von Mitarbeitern. Daher sind beide Kompetenzzentren in Bezug auf die praktische Unterstützung, die sie Vergabestellen bieten können, begrenzt. Die KNB arbeitet mit nur fünf Mitarbeitern und KOINNO hat ein Team von acht Mitarbeitern. Diese begrenzte Anzahl von Mitarbeitern bedeutet, dass ihre Internetseiten ein wichtiges Instrument zur Verbreitung von Informationen an die Interessengruppen sind. Die KNB-Internetseite fungiert als Informationsplattform sowie als Kommunikations- und Networking-Plattform für ihre Kunden. Aufgrund der unterschiedlichen Vergaberegeln auf Landesebene über die Beschaffung hat jedes Bundesland seine eigene Internetseite und ist für deren Inhalt verantwortlich. Die Popularität der Internetseite der KNB hat in letzter Zeit zugenommen: Mehr als 25 000 Dokumente wurden in einem Jahr heruntergeladen. Auch die Anzahl der Seitenaufrufe hat sich seit dem Start der Internetseite mehr als verdoppelt. Die Online-Plattform der KNB bietet praktische Ratschläge und Module zur Lebenszyklusanalyse für viele verschiedene Produkte, von Kraftfahrzeugen über Unterhaltungselektronik bis hin zu Haushaltsgeräten.

Ein Großteil der Unterstützung, die KOINNO Auftraggebern bietet, besteht in der praktischen und detaillierten Beratung. Da diese Arbeit von Natur aus mit einer vertieften Analyse einhergeht, wird für jede Initiative eine Obergrenze von 20 Arbeitstagen festgelegt, um sicherzustellen, dass nicht ein Projekt übermäßig viele Ressourcen in Anspruch nimmt. Das Risiko einer übermäßigen Nutzung ist erheblich, da die von KOINNO erbrachte Dienstleistung kostenlos ist. Leider gibt diese Tatsache den öffentlichen Auftraggebern wenig Anreiz, ihre Inanspruchnahme von Unterstützungsdiensten zu kontrollieren oder zu planen.

Laut Vertretern beider Kompetenzzentren besteht die größte Herausforderung darin, die fachlichen Kenntnisse einer großen Anzahl von Beschaffern so zu entwickeln, dass sie immer komplexere Vergabeprozesse mit entsprechenden Auswahlkriterien managen können. Beschaffer müssen über ein breites Spektrum an Fähigkeiten verfügen, um im aktuellen Umfeld erfolgreich zu sein, einschließlich Geschäftsexpertise, technisches Wissen, Management und Soft Skills wie Selbstvertrauen, Durchsetzungsvermögen und öffentliches Auftreten. Der Chief Procurement Officer in Organisationen der Privatwirtschafat ist ein hochrangiger (und oft auch leitender) Manager, während die Rolle innerhalb der deutschen öffentlichen Institutionen typischerweise nicht den gleichen Rang und die gleiche Bedeutung hat. Dies wiederum wirkt sich auf den Status und die Leistungsfähigkeit der Beschaffer aus.

Eine OECD-Studie über die Innovationsbeschaffung aus dem Jahr 2017 spiegelte diese Einschätzung wider und identifizierte eine Reihe von Hindernissen für eine erfolgreiche Nutzung der öffentlichen Beschaffung für Innovationen. Laut der Studie nennen die Länder mangelnde Personalkapazität als dritthäufigste Herausforderung (OECD, 2017[1]). Die fünf am häufigsten genannten Herausforderungen waren wie folgt (aufgelistet von den am häufigsten gemeldeten Herausforderungen nach Ländern):

1. Risikoaversion;

2. Management und Koordination;

3. Kapazität (in Bezug auf Anzahl und Fähigkeit von Mitarbeitern);

4. politische Unterstützung;

5. Widerstand gegen Veränderungen.

Darüber hinaus ergab die Studie, dass eine erfolgreiche, strategische Beschaffung von Innovationen von Staaten Folgendes verlangt (OECD, 2017[1]):

• Kommunikation der positiven Ergebnisse von Innovationen

• eine engere horizontale und vertikale Koordinierung der öffentlichen Hand und ihrer Aufgaben

• Sichtbarkeit von politischer Führung und politischem Willen

• Erhöhung der Kapazität und der Anzahl der Fachkräfte

• eine offenere Kultur für neue Arbeitsweisen

• Förderung der Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Stellen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge.

Auf den deutschen Kontext bezogen, zeigen die Ergebnisse dieser vorliegenden Vergabestudie, dass weitere Schritte unternommen werden könnten, um Effektivität und Reichweite der deutschen Kompetenzzentren zu verbessern. Während die Bundesregierung viele dieser Prioritäten unterstützt, müssen Auftraggeber im Bereich Beschaffung für Innovation und umweltfreundliche öffentliche Beschaffung einen komplexen Entscheidungsprozess mit Beschaffern und verschiedenen Ressortmitarbeitern durchlaufen. Viele der Hindernisse bei der Umsetzung der strategischen Beschaffung, insbesondere bei öffentlichen Auftraggebern, gehen über den Rahmen der externen, unabhängigen Unterstützung von KOINNO und KNB hinaus.

Mit ihrem aktuellen Mandat beschränken sich die Bereiche, die für deutsche Kompetenzzentren von größerer Bedeutung sind, auf: Aufbau der Fähigkeiten der Beschaffungsmitarbeiter in bestimmten Bereichen, breitere Sensibilisierung für ihre jeweiligen Themen sowie Überwachung und Berichterstattung über Nutzen und Ergebnisse. Durch Förderung der Erfolge der strategischen Beschaffung und der Vorteile, die aus guter Praxis resultieren können, haben die Kompetenzzentren eine wichtige Rolle als Sprachrohr für die strategische Beschaffung gespielt (siehe Feld ‎5.3).

Feld ‎5.3. Kommunikation und Koordination der strategischen Beschaffung in OECD-Ländern

In vielen OECD-Ländern wurden spezielle Gremien eingerichtet, um strategische Beschaffung zu fördern. Diese Stellen spielen in der Regel eine wichtige Rolle bei der Kommunikation und Koordination strategischer Beschaffungsaktivitäten. Diese Aktivitäten beinhalten oft:

• Verbreitung von Informationen über den nationalen Rahmen, in dem strategische Beschaffung stattfindet (z. B. Gesetzgebung, Politik, wichtige Interessengruppen)

• regelmäßige Kommunikation der Erfolge, die durch strategische Beschaffung erzielt wurden

• Koordination zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen (horizontal und vertikal)

• Kommunikation von Risikomanagementstrategien an politische Entscheidungsträger, insbesondere bei der Abwägung von Risiken und Vorteilen strategischer Beschaffung

• Entwicklung starker Partnerschaften mit relevanten Interessengruppen

• Zusammenarbeit mit Wirtschaftsverbänden und Interessengruppen, um Unterstützung für strategische Beschaffung zu erhalten

• Koordinierung zwischen verschiedenen Stellen, die am Prozess des öffentlichen Auftragswesens beteiligt sind.

Quelle: (OECD, 2017[1]), Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies, https://doi.org/10.1787/9789264265820-en.

Einige OECD-Länder haben die Rolle solcher Gremien erweitert, so dass sie eine eher intermediäre Rolle spielen. So wurde beispielsweise im Zusammenhang mit der Beschaffung von Innovationen die Einrichtung einer Institution oder Agentur zur Unterstützung des Risikomanagements durch Vermittlung zwischen Käufern und Auftragnehmern als erfolgreicher Ansatz identifiziert (Edler and Yeow, 2016[22]). Länder wie Korea haben ähnliche Einrichtungen etabliert. Gleichzeitig haben die Staaten, die Vermittlungsinstitutionen nutzen, diesen die Befugnis erteilt, die Umsetzung umweltfreundlicher Beschaffung zu überprüfen und darüber zu berichten. In Belgien spielt das Föderale Institut für Nachhaltige Entwicklung eine Führungsrolle, indem es sich mit einem breiten Netzwerk von Interessengruppen berät, um Leitlinien für die strategische Beschaffung bereitzustellen (siehe Feld ‎5.4).

Feld ‎5.4. Führung bei nachhaltiger Kompetenzentwicklung in Belgien

Seit der Legislaturperiode 1999-2003 legt die belgische Regierung großen Wert auf Fragen der nachhaltigen Entwicklung. Während dieser Zeit ernannte die Regierung einen Staatssekretär für die Überwachung von Belgiens nachhaltiger Entwicklung und gründete den Öffentlichen Dienst für die Planung einer Nachhaltigen Entwicklung (PODDO). Im Jahr 2014 löste das Föderale Institut für nachhaltige Entwicklung (FIDO) den PODDO ab.

Der Staatssekretär erkannte, dass die belgischen föderalen Behörden eine nachhaltige Beschaffung ohne einen Internet-basierten Benutzerleitfaden nicht umsetzen können. In diesem Leitfaden sollten die technischen Nachhaltigkeitskriterien beschrieben werden, die in die Spezifikationen für die Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen aufzunehmen sind. Diese Bemühungen führten zur Entwicklung des Leitfadens für Nachhaltige Beschaffung. Damit der Leitfaden auf dem neuesten Stand bleibt und auf den Erkenntnissen von Branchenexperten und lokalem Betriebspersonal fußt, setzte das FIDO eine ständige Arbeitsgruppe mit Mitgliedern aus belgischen Gemeinschaften, Regionen, Provinzen und Gemeinderäten ein. Das FIDO hat diese Arbeitsgruppe auch gegründet, um einseitige Entscheidungen zu vermeiden. Schließlich beschloss das FIDO, den Leitfaden für Nachhaltige Beschaffung in Zusammenarbeit mit anderen öffentlichen Einrichtungen Belgiens zu aktualisieren.

Die Rolle des FIDO bei der Erstellung des Leitfadens trug dazu bei, dass alle interessierten Parteien eng zusammenarbeiteten und eine hochrangige Unterstützung (in diesem Fall durch die belgische Bundesregierung) vorhanden war. Das FIDO stellte auch sicher, dass die Unternehmen sich bewusst waren, dass die Zusammenarbeit in ihrem besten Interesse liegt und dass die Kommunikationskanäle mit allen Beteiligten und Interessengruppen offen und aktiv gehalten werden sollten.

Quelle: (OECD, 2015[2]), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement, https://www.oecd.org/gov/ethics/Going_Green_Best_Practices_for_Sustainable_Procurement.pdf.

Die Bundesregierung könnte prüfen, ob mehr getan werden kann, um ihre Kompetenzzentren weitergehend als bisher in ihrer Führungsrolle im Bereich der strategischen Beschaffung zu unterstützen. So könnten beispielsweise die Kompetenzzentren eine Sammlungs- und Vertretungsfunktion für relevante Interessengruppen und die Berichterstattung von Vergabestellen ausfüllen. Gemäß ihren derzeitigen Mandaten müssen die KNB und KOINNO das Bewusstsein und die Kapazitäten im Bereich der strategischen Beschaffung weiter ausbauen, auch durch Ausbildung hochrangiger öffentlicher Bediensteter und Entscheidungsträger.

5.3. Umsetzung von Rechtsvorschriften und Politiken durch öffentliche Auftraggeber in die Praxis

5.3.1. Trotz der Bemühungen der Bundesregierung, die Verwendung vielfältiger Auswahlkriterien anzuregen, verwenden Beschaffer nach wie vor in erster Linie preisbezogene Kriterien

Die Umsetzung von strategischen Beschaffungsansätzen hängt letztlich von der Fähigkeit der Beschaffer ab, diese Ansätze bei ihrer täglichen Arbeit zu implementieren. Die Anpassung der technischen Spezifikationen und die Einbeziehung verschiedener Vergabekriterien sowie die Reorganisation der Anforderungen unter Einbeziehung eines breiten Spektrums von ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Belangen können komplex sein. Gleichzeitig müssen Beschaffer bei der Verfolgung dieser Ansätze versuchen zu vermeiden, dass Ausschreibungen mit zusätzlichen Anforderungen überladen werden, die unnötige Kosten und Komplexität mit sich bringen. In der OECD Recommendation of the Council on Public Procurement heißt es, dass Ausschreibungen klar und einfach sein müssen, um Unternehmen (und insbesondere neue Auftragnehmer und KMU) zur Teilnahme zu ermutigen (siehe Feld ‎5.5).

Feld ‎5.5. OECD Recommendation of the Council on Public Procurement – Das Prinzip des Zugangs

Der Rat:

IV. EMPFIEHLT, dass teilnehmende Regierungen potenziellen Wettbewerbern aller Größen den Zugang zu öffentlichen Ausschreibungen erleichtern.

Zu diesem Zweck sollten die Staaten, die der Empfehlung nachkommen, Folgendes tun:

ii) Klare und integrierte Ausschreibungsunterlagen bereitstellen, die nach Möglichkeit standardisiert und dem Bedarf angemessen sind, um dies zu gewährleisten:

1. Spezifische Ausschreibungsmöglichkeiten werden so konzipiert, dass eine breite Beteiligung potenzieller Wettbewerber, einschließlich neuer Marktteilnehmer und kleiner und mittlerer Unternehmen, gefördert wird. Dies erfordert die Bereitstellung klarer Leitlinien für die Erwartungen der Käufer (einschließlich Spezifikationen und Vertrag sowie Zahlungsbedingungen) und verbindlicher Informationen über Analyse- und Vergabekriterien und deren Gewichte (unabhängig davon, ob sie sich speziell auf den Preis konzentrieren, Elemente des Preis-Leistungs-Verhältnisses enthalten oder sekundäre politische Ziele unterstützen); und

2. Umfang und Komplexität der in den Ausschreibungsunterlagen geforderten Informationen sowie die Zeit, die den Auftragnehmer für die Reaktion zur Verfügung steht, stehen in einem angemessenen Verhältnis zur Größe und Komplexität der Beschaffung, wobei dringende Umstände wie Notfallbeschaffung berücksichtigt werden.

Quelle: (OECD, 2015[7]), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/recommendation/.

In einer OECD-Umfrage über umweltfreundliche Beschaffungspraxis haben OECD-Länder das Risiko einer Überfrachtung des öffentlichen Auftragswesens mit Komplementärzielen wie dem Umweltschutz zusätzlich zum Hauptziel der öffentlichen Beschaffung (d. h. der rechtzeitigen, wirtschaftlichen und effizienten Bereitstellung benötigter Waren und Dienstleistungen unter fairem Wettbewerb) hervorgehoben (OECD, 2015[2]). Dies ist eine verbreitete Ansicht. Laut einer im Vereinigten Königreich durchgeführten Studie ist die Belastung durch zu streng vorgeschriebene Anforderungen, einschließlich Qualifikationskriterien wie Gesundheits- und Sicherheitspolitik, die größte Schwierigkeit von KMU. Die Bestrebung, einzelne strategische Beschaffungsziele (wie Umwelt- und Sozialaspekte) in den Vergabeprozess einzubeziehen kann die Komplexität der Anforderungen erhöhen und sich dadurch nachteilig auf andere Ziele auswirken (z. B. Erhöhung der Beteiligung von KMU) (Loader, 2015[23]).

Wie bereits erwähnt, hat Deutschland eine Reihe von speziellen Stellen eingerichtet, um Beschaffer bei der Bewältigung dieser Komplexität zu unterstützen. Derzeit berücksichtigen jedoch viele Beschaffer in Deutschland ergänzende Aspekte nicht im Ausschreibungsprozess. Wie in Abbildung ‎5.4 dargestellt, wurden auf der zentralen europäischen elektronischen Plattform „Tenders Electronic Daily“ (TED) durch deutsche Auftraggeber im Vergleich zum Rest der EU weniger Beschaffungsvorhaben mit Verwendung von MEAT-Kriterien veröffentlicht. Darüber hinaus sind diese Zahlen seit 2013 gesunken. Deutschland steht jedoch nicht allein vor der Herausforderung, Vergabestellen zur Verwendung von MEAT-Kriterien zu ermuntern. Statistiken zeigen, dass 55% der Vergabeverfahren in den Ländern der EU immer noch den niedrigsten Angebotspreis als einziges Zuschlagskriterium verwenden (Europäische Kommission, 2017[24]).

Abbildung ‎5.4. Verwendung des MEAT-Kriteriums bei TED-Ausschreibungen bei der Auswahl der EU-Länder im Zeitablauf (in Prozent)

Quelle: (Schaupp, Eßig and von Deimling, 2017[25]), Anwendung von Werkzeugen der innovativen öffentlichen Beschaffung in der Praxis: Eine Analyse der TED-Datenbank.

Die weite Verwendung des Angebotspreises als einziges Kriterium für die Zuschlagserteilung hat Konsequenzen, die sich zum Beispiel im geringen Engagement der KMU in Europa zeigen. Dennoch machen KMU einen größeren Anteil am Gesamtwert der öffentlichen Aufträge in Deutschland aus. 48% der öffentlichen Aufträge gehen an KMU in Deutschland, während EU-weit durchschnittlich nur 29% an KMU gehen. Beide Zahlen sind jedoch niedrig, wenn man bedenkt, welches Gewicht die KMU in beiden Volkswirtschaften haben. Öffentliche Auftraggeber erkennen zunehmend die Bedeutung der Beteiligung von KMU, und führen eigenes Monitoring über den Anteil der an KMU vergebenen Aufträge durch (Schaupp, Eßig and von Deimling, 2017[25]).

Laut dem Monitoring-Bericht der Bundesregierung über die Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien ist die Überwachung der KMU-Beteiligung an öffentlichen Aufträgen je nach Vergabestelle sehr unterschiedlich. Einerseits ist die Art und Weise, wie Informationen erhoben werden, unterschiedlich; andererseits bestehen, soweit Zahlen vorliegen, große Unterschiede in Bezug auf die Beteiligungshöhe der KMU (Bundesregierung, 2017[26]). So hat das Bundespresseamt festgestellt, dass seit Umsetzung des neuen Vergaberechts im Jahr 2016 drei Aufträge an KMU vergeben wurden. Dem Bericht zufolge hat das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz in dieser Zeit einen Auftrag an KMU vergeben. Das Ministerium hat jedoch die Gesamtzahl der Verträge unklar gelassen. Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend erklärte, dass 2016 zwei von zwei Verträgen an KMU gingen – aber diese Gesamtzahl der Verträge erscheint für ein Ministerium gering. Das Bundesministerium des Innern berichtete, dass es in dieser Zeit 71% seiner Aufträge an KMU vergeben hat. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur gibt ein differenzierteres Bild über den Anteil der Aufträge, die das Ministerium 2016 an KMU vergeben hat:

• Im Bereich der Forschung und Entwicklung wurden bis zu 50% der Aufträge an KMU vergeben.

• Im Bereich der Gebäudetechnik gingen die meisten Aufträge an KMU.

• Für die Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt gingen 14 von 16 Aufträgen an KMU.

• Im Bereich Fernstraßenbau gingen 76 von 110 Aufträgen an KMU.

• Bei Liefer- und gewerblichen Dienstleistungen erhielten KMU in 46 von 79 Aufträgen den Zuschlag.

Die obige Zusammenfassung veranschaulicht eine allgemeine Herausforderung. Die Bundesregierung und ihre Institutionen haben keine Informationen über Fortschritte in der Implementierung von strategischer Beschaffung oder inwieweit strategische Beschaffungsziele erreicht werden, wie z. B. eine stärkere Beteiligung von KMU. Ohne diese konkrete, Evidenz-basierte Analyse kann nur begrenzter Einblick in den Stand der Umsetzung der strategischen Beschaffung gewährt werden. Das BMWi könnte jedoch Richtlinien und Datenerfassungsinstrumente für die freiwillige Anwendung durch die Behörden zur Verfügung stellen.

Bereits vorliegende Daten über die Vergabepraxis in Deutschland und seine strategischen Aspekte deuten darauf hin, dass mehr getan werden kann, um die Umsetzung durch öffentliche Auftraggeber zu verbessern. Nach Ansicht der Europäischen Kommission müssen strategische Kriterien systematisch angewandt werden, um optimale Ergebnisse bei der öffentlichen Auftragsvergabe zu erzielen. Die systematische Anwendung strategischer Kriterien kann vorangetrieben werden, indem die zuständigen Stellen bewährte Verfahren disseminieren, und Vergabestellen Schulungen und umfangreiche praktische Unterstützung zugänglich machen. Schulungen und Unterstützung umfassen die Einführung von Instrumenten und die regelmäßige Aktualisierung von Labels und Analysekriterien (Europäische Kommission, 2017[24]).

5.3.2. Aufbau von Beschaffungskompetenzen durch Schulung und Beratung

Im Vereinigten Königreich befragte KMU haben angedeutet, dass der Beschaffungsprozess selbst zwar für einige KMU als Zugangshindernis galt, KMU aber auch einen schlechten Eindruck von Beschaffern hatten. Zu festgestellten Problemen gehörten die schlechte Vorbereitung der technischen Spezifikationen, mangelnde Marktkenntnisse und mangelnde Kommunikation, insbesondere in Form von Feedback (Loader, 2015[23]). Wie in Kapitel 6 erläutert, haben sich die Erwartungen an die Anforderungen an das Beschaffungspersonal im Laufe der Zeit erhöht. Staaten müssen nun das Personal zusätzlich schulen und unterstützen, um strategische Beschaffung in die Tat umzusetzen und zu stärken. Wie in Abbildung ‎5.5 dargestellt, hat die Praxis bei der Weiterbildung von Beschaffern und beim Aufbau von Kapazitäten im Bereich der strategischen Beschaffung eine Entwicklung hin zu größerer Institutionalisierung erfahren.

Abbildung ‎5.5. Entwicklung der Praxis beim Kompetenzaufbau im Bereich Vergabe in OECD-Ländern

Quelle: Illustration der Autoren.

Laut Procura+, einem Netzwerk europäischer Behörden, das Ideen und Praktiken zur Umsetzung von Beschaffungs- und Vergabeverfahren für Nachhaltigkeit und Innovation austauscht, ist ein mangelndes Verständnis der Vorteile einer nachhaltigen Beschaffung bei Politikern und Budgetverantwortlichen nach wie vor ein Hindernis für die strategische Beschaffung. Der Schlüssel zur Lösung dieses Problems liegt darin, die vorherrschende Geisteshaltung vom Fokus auf das preislich günstigste Angebot abzuwenden, und gleichzeitig das Verständnis über die wahren Kosten oder des wahren Wertes eines Kaufs zu stärken. Die Änderung dieser Denkweise und Wahrnehmung ist besonders wichtig in Situationen, in denen nur die Einkaufspreise und nicht die Lebenszykluskosten analysiert werden. Wie von der Stadt Wien in Feld ‎5.6 gezeigt, müssen die Veränderungen beim Verständnis beginnen, wie man den Wert der strategischen Beschaffung konkret kommunizieren kann.

Feld ‎5.6. Sensibilisierung für eine strategische öffentliche Beschaffung in der Stadt Wien

Die Ausgaben für die öffentliche Beschaffung der Stadt Wien belaufen sich auf 5 Milliarden EUR pro Jahr, von denen etwa 50% für Lieferungen und 50% für Arbeiten und Dienstleistungen ausgegeben werden. Zur Nutzung dieses großen Einkaufsvolumens zur Unterstützung der öffentlichen Beschaffung von ökologisch sinnvollen Produkten und Dienstleistungen wurde 1998 das Wiener ÖkoKauf-Programm ins Leben gerufen. Ziel ist es, die öffentliche Beschaffung der Wiener Stadtverwaltung auf den Klimaschutz auszurichten und dabei die gesetzlichen Anforderungen einzuhalten und ein gutes Preis-Leistungs-Verhältnis zu erzielen.

Seit 2003 sind durch eine Verordnung des Generaldirektors für Verwaltungsdienste alle Dienste der Stadt Wien verpflichtet, die Ziele von ÖkoKauf zu berücksichtigen. So integrieren verantwortliche Beschaffer bei jedem Beschaffungsvorgang relevante Standardtexte aus ÖkoKauf in die Ausschreibungsunterlagen. Anschließend stellt der Beschaffer sicher, dass die Umweltanforderungen in den Vertrag übernommen werden.

Bei der Gründung von ÖkoKauf im Jahr 1998 bestand die größte Herausforderung darin, das Bewusstsein für die Bedeutung und Machbarkeit einer ökologisch sinnvollen Beschaffung auf der Ebene von Politik und Entscheidungsträgern zu stärken. Die politische Unterstützung des Stadtrats für Umwelt trug dazu bei, das Projekt zu initiieren und den Glauben zu überwinden, dass ökologisch einwandfreie und biologische Produkte und Dienstleistungen teurer sind als herkömmliche Produkte.

Neben technisch messbaren Ergebnissen will ÖkoKauf auch das Bewusstsein der Mitarbeiter, Privathaushalte und Unternehmen der Stadt für ökologisch einwandfreie Waren und Dienstleistungen schärfen. ÖkoKauf veröffentlicht die Ergebnisse seiner Bemühungen auf einer öffentlich zugänglichen Internetseite.

Neben der politischen Unterstützung auf hoher Ebene waren zwei erste Entscheidungen wichtig für die erfolgreiche Umsetzung des ÖkoKauf-Projekts:

• Die Behörden konzentrierten ihre Arbeit auf die Entwicklung von Standards für ökologisch einwandfreie Produkte und Dienstleistungen und wie diese zu beschreiben sind, anstatt konkrete Qualifikations- und Vergabekriterien sowie Vertragsklauseln vorzuschreiben. Dieser Fokus half den Behörden, Beschaffer in ihrer Tätigkeit zu unterstützen so dass sie die Lösungen des Projekts übernehmen konnten.

• Die Einrichtung eines Rechtsausschusses hat die Akzeptanz der Projektergebnisse erhöht, da dies dem Fokus auf Rechtssicherheit entsprach.

Quelle: (OECD, 2015[2]), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement, https://www.oecd.org/gov/ethics/Going_Green_Best_Practices_for_Sustainable_Procurement.pdf.

Um diesen Umdenkprozess in Bezug auf die Beschaffung weiter zu fördern, hat die Europäische Union Lebenszykluskostenrechnung als adäquates Instrument identifiziert, um MEAT-Kriterien in die Praxis umzusetzen und alle Kosten zu berücksichtigen, die während der Lebensdauer eines Produkts, einer Bauleistung oder einer Dienstleistung anfallen. Zur Unterstützung der Anwendung dieser Methodik hat die Europäische Union detaillierte ökologische Beschaffungs- und Vergabekriterien für 22 verschiedene Produktgruppen entwickelt. Die Kriterien wurden entwickelt, um die Aufnahme von Umweltanforderungen in öffentliche Ausschreibungsunterlagen zu erleichtern und dem Beschaffungspersonal zu helfen, die Umweltauswirkungen von bestimmten Produktgruppen zu verstehen (Europäische Kommission, 2018[27]). Die Methodik der Lebenszykluskostenrechnung berücksichtigt:

• Kaufpreis und alle damit verbundenen Kosten (Lieferung, Installation, Versicherung und mehr)

• Betriebskosten, einschließlich Energie-, Kraftstoff- und Wassereinsatz, Ersatzteile und Wartung

• Kosten am Ende der Nutzungsdauer (wie Stilllegung oder Entsorgung) und Restwert (d. h. Erlöse aus dem Verkauf des Produkts).

Die deutsche Bundesregierung hat die europäischen Normen um konkrete Unterstützung und Anleitung für Beschaffer im Hinblick auf eine nachhaltige Beschaffung ergänzt. Auf der von der Bundesregierung eingerichteten Internetseite Kompass Nachhaltigkeit werden eine Reihe von Lernmaterialien und Praxisbeispielen bereitgestellt, die das Beschaffungspersonal bei der Qualifizierung unterstützen (siehe Feld ‎5.7).

Feld ‎5.7. Zertifizierung von Auftragnehmern durch den Kompass Nachhaltigkeit in Deutschland

Mit dem zunehmenden Engagement der Bundesregierung für eine nachhaltige Beschaffung erkannten Behörden, dass die Beschaffungspraxis Unterstützung bei der Umsetzung einer nachhaltigen Beschaffung benötigt. Im Jahr 2010 hat die Bundesregierung in Zusammenarbeit mit einem auf nachhaltige Beschaffung spezialisierten Beratungsunternehmen eine elektronische Plattform entwickelt, die sowohl Auftraggeber als auch Auftragnehmer bei der Problemlösung in jeder Phase des Beschaffungs- und Vergabeprozesses unterstützt und berät. Derzeit leiten zwei hauptberufliche Mitarbeiter die Plattform, den so genannten Kompass Nachhaltigkeit. Diese Mitarbeiter arbeiten an der Unterstützung des Systems und der Entwicklung neuer Produktgruppen.

Der Kompass Nachhaltigkeit enthält eine Reihe von Ressourcen zu den ökologischen und sozialen Aspekten einer nachhaltigen Beschaffung, darunter:

• einen Selbstcheck für Unternehmen, um Risiken in ihren Lieferketten zu identifizieren und Leitlinien für deren Management zu erstellen

• ein fünfstufiger Prozess, der Standardwerkzeuge und -instrumente (einschließlich detaillierter Anleitungen zu ihrer Verwendung) für jede Phase des Ausschreibungsverfahrens bereitstellt, die für alle Benutzer, vom Anfänger bis zum Experten, geeignet sind

• einen Überblick über relevante soziale und ökologische Aspekte entlang der Lieferkette für bestimmte Produktgruppen, die im Beschaffungs- und Vergabeprozess berücksichtigt werden können

• die Fähigkeit, Nachhaltigkeitssiegel (z. B. Zertifikate für nachhaltiges Wirtschaften) zu analysieren und zu vergleichen, um besser nachzuweisen, dass Bauleistungen, Dienstleistungen und Lieferungen bestimmten Nachhaltigkeitskriterien entsprechen

• Beispiele bewährter Praktiken für operative Aspekte der öffentlichen Beschaffung, wie z. B. Kriterien für die Nachhaltigkeitsanalyse

• vorgefertigte Textmodule für die Verwendung in Ausschreibungsunterlagen

• umfassende Informationen über die rechtlichen Rahmenbedingungen auf Landesebene.

Die Behörden haben kürzlich eine Version des Kompasses Nachhaltigkeit für Beschaffungsmitarbeiter in Kommunen erstellt. Diese Version der Plattform bietet den kommunalen Mitarbeitern der Gemeinden auf regionaler Ebene spezifische Informationen, wie z. B. Listen der lokalen Auftragnehmer und die von ihnen besetzten Nachhaltigkeitszertifikate.

Quelle: Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH (o.j.), Kompass Nachhaltigkeit, http://oeffentlichebeschaffung.kompass-nachhaltigkeit.de/en/.

Seit ihrem Start hat die Popularität der Internetseite des Kompass Nachhaltigkeit zugenommen. Die Internetseite hat jetzt durchschnittlich 1 800 Besucher pro Monat. Die Nutzung dieser Ressourcen ist jedoch freiwillig, und die Auftraggeber können ihre Beschaffungsstrategien selbst bestimmen. Einige Staaten haben festgestellt, dass Training und Beratung allein nicht ausreichen, um die Beschaffer dabei zu unterstützen, die vielen Faktoren eines strategischen Beschaffungsvorgangs miteinander in Einklang und in eine Balance zu bringen. Als Reaktion darauf haben diese Staaten Instrumente zur Operationalisierung von Leitlinien für strategische Beschaffung entwickelt. So haben die Niederlande beispielsweise eine Reihe von Instrumenten entwickelt, um Lebenszykluskostenrechnung in den Analyseprozess von Beschaffungsvorhaben einzubeziehen. Auf diese Weise konnten die niederländischen Beschaffer die tatsächlichen Kosten der von ihnen gekauften Produkte und Materialien ermitteln (siehe Feld ‎5.8).

Feld ‎5.8. Entwicklung detaillierter Analysen der Umweltauswirkungen in den Niederlanden

Im Jahr 2010 entschied das niederländische Unterhaus, dass die niederländischen Behörden bis 2015 eine zu 100% nachhaltige Beschaffung umsetzen müssen. Als Reaktion darauf entwickelte die Abteilung für öffentliche Arbeiten des Ministeriums für Infrastruktur und Umwelt (Rijkswaterstaat, RWS) eine Methode für Infrastrukturprojekte. Diese Methode ordnete die Verwendung funktionaler Bedarfsbeschreibung sowie qualitative Aspekte in den Angeboten an, um eine innovative und qualitativ hochwertige Lösung zu erreichen.

Das RWS beschloss, das Hauptaugenmerk bei der Analyse der Nachhaltigkeitsaspekte von Angeboten, Arbeitsprozessen und zugehörigen Produkten auf zwei Kriterien zu legen. Diese beiden Kriterien sind CO₂-Emissionen und Umweltauswirkungen. Darüber hinaus hat das RWS zwei Instrumente zur Unterstützung der Analyse entwickelt: die CO₂-Leistungsleiter und DuboCalc.

Die CO₂-Performanz-Leiter

Auftragnehmer in den Niederlanden können ein CO₂-Performanz-Leiter Zertifikat beantragen. Um das Zertifikat zu erhalten, müssen Auftragnehmer Maßnahmen zur Verbesserung ihrer CO₂-Bilanz ergreifen. Die erste Stufe (oder die erste „Sprosse“ auf der Leiter) ist die Messung der CO₂-Emissionen des Unternehmens. In den nachfolgenden Schritten werden die CO₂-Emissionen der Lieferkette des Auftragnehmers gemessen und Ziele zur Emissionsreduzierung festgelegt. Die höheren Stufen auf der CO₂-Leiter beinhalten Schritte zur CO₂-Reduktion in der Lieferkette. Eine Verpflichtung zu einem höheren Grad an Konformität führt zu einem größeren Abzug vom Einreichungspreis, was wiederum die Chancen des Auftragnehmers, den Auftrag zu erhalten, erhöht. Jedes CO₂-Zielniveau entspricht einer anderen prozentualen Reduzierung als der Einreichungspreis.

DuboCalc

Um die Nachhaltigkeit von Materialien zu quantifizieren, die im Rahmen eines Projekts verwendet werden sollen, haben die niederländischen Behörden ein Softwaretool entwickelt, das die Umweltauswirkungen verschiedener Baumaterialien berechnet. Die Software wird als „Rechner für nachhaltige Gebäude“ oder DuboCalc bezeichnet. DuboCalc wurde als Teil einer allgemeinen Umstellung auf eine leistungsorientierte Ausschreibung entwickelt, bei der die gesamten Umweltauswirkungen von Bauwerken analysiert und keine Details vorgeschrieben werden. Mit DuboCalc können die eingebetteten Umweltauswirkungen der Nutzung eines Materials berechnet werden, von der Rohstoffgewinnung und -produktion bis hin zu Abbruch und Recycling. Damit misst DuboCalc den gesamten Lebenszyklus von Materialien. DuboCalc berechnet auch den Energieverbrauch der Gebäude während der Nutzungsphase.

Quelle: (OECD, 2015[2]), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement, https://www.oecd.org/gov/ethics/Going_Green_Best_Practices_for_Sustainable_Procurement.pdf.

Deutschland hat ein Instrument entwickelt, das Beschaffer dabei unterstützt, einen weiteren komplexen Aspekt der strategischen Beschaffung zu meistern – die Einbeziehung von KMU. Die Förderung der Beteiligung von KMU an der öffentlichen Auftragsvergabe stand zeitweise im Widerspruch zu dem Bestreben nach einem besseren Preis-Leistungs-Verhältnis für die öffentliche Hand. Die Strategie von Staaten, die Anzahl von Auftragnehmern durch Aggregation, Zusammenarbeit und Zusammenführung von Aufträgen zu verfolgen, wurde von Forschern als „vielleicht das grundlegendste strategische Problem“ (Loader, 2015[23]) für KMU beschrieben, die Dienstleistungen für die öffentliche Hand erbringen wollen. Die Einbeziehung von KMU ist für viele OECD-Länder ein Anliegen, so dass fast 80% der OECD-Länder KMU zur Teilnahme zu ermutigen versuchen, indem Verträge in Lose aufgeteilt werden. Dies gilt auch für Deutschland, wo die Gesetzgebung vorschreibt, dass Auftraggeber Beschaffungsvorhaben in Lose aufteilen müssen. Allerdings müssen Beschaffer eine Reihe von Marktfaktoren berücksichtigen, um Lose zu erstellen, die für Unternehmen einer bestimmten Branche eine angemessene Größe haben. Die Bundesregierung hat diese Herausforderung erkannt und ein Instrument entwickelt, um Beschaffer bei ihrer Entscheidungsfindung zu unterstützen (siehe Feld ‎5.9).

Feld ‎5.9. Ein automatisiertes Tool zur Losaufteilung in Deutschland

Akteure im öffentlichen Auftragswesen fällt es oft schwer, konkurrierende Prioritäten in Einklang zu bringen. Ein wiederkehrendes Spannungsfeld ergibt sich aus dem Ziel, einerseits Kosten durch Aggregation und größeres Volumen einzusparen, und andererseits Beschaffungsvorhaben so umzusetzen, dass sie für KMU zugänglich sind. Ein in OECD-Ländern oft gewählter Ansatz zur Unterstützung von KMU bei der Teilhabe an öffentlichen Aufträgen besteht darin, Aufträge in Lose aufzuteilen. Die faire und verhältnismäßige Aufteilung von Verträgen kann jedoch eine Herausforderung darstellen, die auf jede Branche zugeschnitten sein muss. Eine falsche Aufteilung von Verträgen kann sich negativ auf eine Branche auswirken und sowohl KMU als auch große Unternehmen beeinträchtigen.

Die deutsche Bundesregierung hat in Zusammenarbeit mit einem Beratungsunternehmen ein Werkzeug entwickelt, das komplexe Algorithmen zur Entscheidungsunterstützung einsetzt. Das Tool nutzt Daten des Statistischen Bundesamtes (Destatis) über die Anzahl der Mitarbeiter, Umsatz- und Produktionswerte aus verschiedenen Branchen und Gewerben. Aus Gründen der Vereinfachung verwendet das Tool bundesweite Daten, um eine überblicksartige Branchenanalyse durchzuführen. Durch eine separate Einstellung im Tool können jedoch auch kleinere regionale Märkte berücksichtigt werden. Sobald relevante Informationen über die betreffenden Beschaffungs- und Vergabemaßnahmen in das Tool eingefügt werden, um die Besonderheiten der Branche zu berücksichtigen, erzeugt das Tool eine vorgeschlagene Aufteilung des Beschaffungsvorhabens in Lose.

Das Tool kann von allen wichtigen Branchen, die für die öffentliche Beschaffung relevant sind, genutzt und bei Bedarf um weitere Branchen erweitert werden. Bisher gab es nur begrenztes Feedback über den Erfolg des Instruments, da es erst 2014 eingeführt wurde, aber die Regierung beobachtet weiterhin seine Fortschritte.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen. Leitfaden (auf Deutsch) verfügbar unter: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/J-L/leitfaden-mittelstandsgerechte-teillosbildung.html; Elektronisches Kalkulationstool (auf Deutsch) verfügbar unter: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/berechnungshilfe.html.

In einigen Ländern haben Behörden Programme entwickelt, die auf ein institutionalisiertes Monitoring strategischer Beschaffungsziele abzielen. Norwegens Gesundheitsregion Südost hat beispielsweise ein Programm namens Win-Win entwickelt. Win-Win hat zum Ziel, die Praxis des öffentliche Auftragswesens zu professionalisieren und Nachhaltigkeit strukturierter zu berücksichtigen (siehe Feld ‎5.10).

Feld ‎5.10. Entwicklung eines strukturierten Ansatzes für die strategische Beschaffung in der Gesundheitsregion Südost, Norwegen

Die Gesundheitsregion Südost ist die größte von vier Gesundheitsregionen in Norwegen. Sie deckt 56% der norwegischen Bevölkerung ab und versorgt 2,7 Millionen Personen. Norwegen entwickelte das Win-Win-Programm, um sicherzustellen, dass die 8 Milliarden EUR, die jedes Jahr für die Gesundheitsversorgung ausgegeben werden, auf umweltfreundliche Produkte und auf Auftragnehmer mit fairen Arbeitsbedingungen ausgerichtet sind.

Die nachhaltige Beschaffung begann in der Gesundheitsregion Südost von Grund auf, mit dem Schwerpunkt auf der sozialverträglichen Beschaffung einzelner Produkte. Erste Experimente beweisen, dass eine nachhaltige öffentliche Beschaffung möglich und nützlich ist. Diese Beispiele wurden verwendet, um die Wirtschaftlichkeit einer breiteren Nutzung der strategischen Beschaffung zu demonstrieren. Beschaffer analysierten zwischen 60 und 100 Kategorien. Dabei verwendeten sie eine speziell entwickelte Input-Output-Methode, um Produkte und Dienstleistungen mit vielversprechendem Potenzial für Kohlenstoffeinsparungen durch nachhaltige Beschaffung zu identifizieren. Ziel war es, eine praktische, nachhaltige Beschaffung zu erreichen, die wissens- und evidenzbasiert ist.

Die Gesundheitsregion Südost spielt auch eine aktive Rolle bei der Gewährleistung akzeptabler Arbeitsbedingungen und Menschenrechte für die Arbeitnehmer in ihrer Lieferkette. Dazu gehören Besuche und Inspektionen in den Fabriken. Zu den Konsequenzen der durchgeführten Due Diligence-Prüfung gehören eine Arbeitszeitverkürzung für das Personal einer indischen Textilfabrik und deutlich verbesserte Bedingungen für die Mitarbeiter einer Fabrik für medizinische Handschuhe in Malaysia. Die malaysischen Arbeiter mussten zuvor ihre Pässe abgeben, erhielten niedrige Löhne und hatten unter schlechten Bedingungen gearbeitet.

Quelle: Procura+ (2016), The Procura+ Manual: A Guide to Implementing Sustainable Procurement, http://www.procuraplus.org/fileadmin/user_upload/Manual/Procuraplus_Manual_Third_Edition.pdf.

Staaten, die diesen Fokus auf größere Institutionalisierung jenseits von Weiterbildung und Schulung gelegt haben, scheinen positive Effekte zu beobachten. Die Bundesregierung hat zahlreiche praktische Ressourcen für Beschaffer entwickelt, deren Einsatz und Nutzung zunimmt. Da preisbasierte Kriterien jedoch nach wie vor der am häufigsten verwendete Ansatz sind, muss Deutschland Maßnahmen ergreifen, um strategische Beschaffung zum Standard zu machen. Dies erfordert den Einsatz einer Reihe von Methoden, einschließlich Schulung, Dissemination von Analysekriterien und laufendem Monitoring und Kommunikation.

5.4. Ein strukturierteres Monitoring des öffentlichen Auftragswesens kann den Einfluss der strategischen Beschaffung in Deutschland weiter verbessern

In der Praxis ist die strategische Beschaffung oft ein Balanceakt zwischen mehreren komplementären Zielen auf der einen, und „traditionellen“ Zielen wie Kostensenkung auf der anderen Seite. Verschiedene Ziele müssen abgestimmt und priorisiert werden, um eine strategische Beschaffung zu erreichen. Um diesen Prozess hin zu Ausgewogenheit so effektiv und gewinnbringend wie möglich zu gestalten, benötigen politische Entscheidungsträger fundierte Erkenntnisse über die Auswirkungen der verschiedenen politischen Maßnahmen, die zur Verfolgung strategischer Beschaffungsziele eingesetzt werden. Aus diesem Grund enthält die OECD Recommendation of the Council on Public Procurement ein Unterprinzip für die Beobachtung im Rahmen des Gleichgewichtsprinzips:

iii. Geeignete Methoden zur Folgenabschätzung anwenden, um die Wirksamkeit der Beschaffung bei der Erreichung sekundärer Beschaffungsziele zu messen. Die Ergebnisse jeder Nutzung des öffentlichen Beschaffungssystems zur Unterstützung sekundärer politischer Ziele sollten anhand geeigneter Meilensteine gemessen werden, um politischen Entscheidungsträgern die notwendigen Informationen über Vor- und Nachteile (Nutzen und Kosten) einer solchen Nutzung zu liefern. Die Effektivität sollte sowohl auf Ebene der einzelnen Beschaffungs- und Vergabevorgängen als auch an den Ergebnissen der politischen Zielvorgaben gemessen werden. Darüber hinaus sollte die Gesamtwirkung der Verfolgung sekundärer Beschaffungsziele auf das öffentliche Auftragswesen regelmäßig analysiert werden, um einer möglichen Zielüberlastung entgegenzuwirken. (OECD, 2015[7])

Werden die Auswirkungen von Politik untersucht und überprüft (Gesetzesfolgenabschätzung), kann festgestellt werden, ob Politik tatsächlich die beabsichtigten Auswirkungen hervorbringen oder nicht – auch wenn Erfahrung auf eine logische Kausalität hinweist. So ergab beispielsweise eine Studie aus dem Jahr 2013, dass öffentliche Auftraggeber im Vereinigten Königreich zwar insgesamt eine Zielsetzung für leichteren KMU-Zugang zu öffentlichen Ausschreibungen verfolgten. Allerdings waren KMU tatsächlich mit immer komplexeren Anforderungen konfrontiert, die ihre Teilnahme erschwerten. (Loader, 2015[23])In diesem Fall war eine offene Feedback-Umfrage unter KMU für die Vergabestellen ein wertvoller Abgleich mit der Realität. In anderem Kontext können Erkenntnisse aus anderen Quellen gewonnen werden und für eine Wirkungsanalyse nützlich sein, insbesondere aus Statistiken zur öffentlichen Beschaffung, die aus ergebnisorientierten Überprüfungen von Beschaffungsfällen abgeleitet werden.

Deutschland ist dabei, ein System zur Erhebung von Statistiken zur öffentlichen Beschaffung aufzubauen. Dieser Unterabschnitt des Kapitels versucht, die Beobachtungslandschaft im Hinblick auf die strategische Beschaffung in Deutschland zu analysieren, räumt aber ein, dass Deutschland derzeit Maßnahmen zu dessen Verbesserung durchführt. Der kurze Zeitraum seit der Einführung der jüngsten Nachhaltigkeitsstrategie im Januar 2017 hat noch kein bedeutungsvolles Monitoring ermöglicht. Frühere Monitoring-Berichte und wissenschaftliche Studien geben jedoch einen Überblick über den aktuellen Stand der strategischen Beschaffung in Deutschland. Eine kombinierte Analyse gibt auch Aufschluss über die Beobachtungsansätze, die in Zukunft genutzt werden könnten, um weitere Vorteile zu erzielen.

5.4.1. Offizielle Evaluierungsberichte deutscher Institutionen

Deutschland hat die Nationale Nachhaltigkeitsstrategie 2002 durch eine Reihe von Fortschrittsberichten beobachtet. Darüber hinaus hat das Statistische Bundesamt (Destatis) häufigere Berichte über die Fortschritte bei konkreten, quantitativen Indikatoren entwickelt. Seit 2004 hat das Statistische Bundesamt alle zwei Jahre sechs Berichte veröffentlicht. Keiner dieser Berichte enthält jedoch Indikatoren im Zusammenhang mit dem öffentlichen Auftragswesen (z. B. den Anteil der Beschaffungsvorhaben, die Nachhaltigkeitskriterien erfüllen, oder die Beteiligungsquote von KMU). Dies erschwert die Beurteilung vom Fortschritt in Sachen strategische Beschaffung. Wie in Kapitel 1 dargelegt, würde eine solide Datenerhebung im Bereich der öffentlichen Beschaffung die Zielerreichung im Bereich des öffentlichen Auftragswesens in Deutschland unterstützen.

Das deutsche Maßnahmenprogramm Nachhaltigkeit beinhaltet einen Auftrag zur Fortschrittsüberprüfung durch einen Monitoring-Bericht. Für das öffentliche Auftragswesen enthält das Maßnahmenprogramm Ziele, die leicht quantifizierbar waren. So sah das Programm beispielsweise vor, dass Beschaffer Folgendes tun: 1) die Lebenszykluskostenanalyse in die Prozesse der öffentlichen Beschaffung einbeziehen; 2) Produkte mit dem höchstmöglichen Energieeffizienzniveau kaufen. Dem Maßnahmenprogramm zur Nachhaltigkeit folgten zwei Monitoring-Berichte – einer im Jahr 2015 und einer im Jahr 2016. Diese beiden Monitoring-Berichte enthielten jedoch keine Analyse, inwieweit die Mandate für die öffentliche Beschaffung konkret eingehalten wurden. Dies scheint auf eine unzureichende Datenerhebung seitens der Vergabestellen auf Bundesebene zurückzuführen zu sein. Das Programm beinhaltet außerdem einige andere quantifizierbare Ziele, die bisher auf breiter Front nicht erreicht wurden, wie beispielsweise die durchschnittliche Menge der CO₂-Emissionen aus staatlichen Fahrzeugflotten zu senken. Für einige Bereiche, wie z. B. die Verpflichtung zum Kauf von Gütern mit dem höchsten Energieeffizienzniveau, schienen viele Auftraggeber nichts von diesem Ziel zu wissen, so dass auch keine Datenerhebung zu diesem Thema vorgenommen wurde (Die Bundesregierung, 2017[28]; Die Bundesregierung, 2016[29]).

Im Monitoring-Bericht des Maßnahmenprogramms zur Nachhaltigkeit für 2016 wurde außerdem ein Spannungsverhältnis zwischen verschiedenen politischen Zielen festgestellt, nämlich zwischen zunehmender Zentralisierung und zunehmender Nachhaltigkeit. Dem Monitoring-Bericht zufolge gingen viele Auftraggeber davon aus, dass alle über das KdB verfügbaren Rahmenverträge den Nachhaltigkeitsstandards des Maßnahmenprogramms entsprächen, was nicht der Fall war. Da nicht alle Rahmenvereinbarungen die Ziele des Programms einhalten, waren Auftraggeber verpflichtet, eines der beiden entgegengesetzten politischen Ziele zu bevorzugen (zentrale Beschaffung für mehr Effizienz oder nachhaltige Beschaffung zur Einhaltung des Maßnahmenprogramms). Der Monitoring-Bericht versuchte, diesen Konflikt zu lösen, indem er vorschlug, alle Rahmenverträge im KdB an die Nachhaltigkeitskriterien anzupassen (Die Bundesregierung, 2017[28]). Die finnische zentrale Vergabestelle, Hansel, hat in Rahmenverträgen schrittweise umweltfreundliche Kriterien umgesetzt (siehe Feld ‎5.11).

Feld ‎5.11. Umsetzung von umweltfreundlichen Kriterien in Rahmenvereinbarungen in Finnland

Bei der Festlegung von Rahmenverträgen für die finnische Zentralregierung versucht die finnische zentrale Vergabestelle Hansel, das Angebot auf dem Markt zu beeinflussen, indem sie Umweltaspekte in den Beschaffungs- und Vergabeprozess einbezieht. Mit Ausnahme von Rahmenverträgen für Beratungsleistungen enthalten alle Rahmenverträge in Finnland nun umweltfreundliche Kriterien.

Um die Umweltkennzeichnung von Hansel zu erhalten, müssen Rahmenverträge in mindestens zwei der folgenden Punkte Umweltaspekte berücksichtigen:

1. Anforderungsanalyse: Kann die Ware oder Dienstleistung umweltfreundlicher erhalten bzw. erfüllt werden? Zum Beispiel durch Reisen mit dem Zug statt mit dem Flugzeug, oder durch Meetings per Videokonferenz statt durch Geschäftsreisen.

2. Obligatorische Anforderungen an Waren oder Dienstleistungen: Diese sind für jede Produkt- oder Dienstleistungsgruppe detailliert beschrieben, basierend auf dem Schwan-Label, den GPP-Kriterien der EU für umweltfreundliche öffentliche Beschaffung (Green Public Procurement, GPP) oder der Unterstützung durch Umweltbehörden. Die Energieeffizienzanforderungen werden für Lampen, Fernseher und Haushaltsgeräte festgelegt. Bürogeräte müssen auch mit einer Energy-Star-Kennzeichnung versehen sein.

3. Qualifizierung des Auftragnehmers: Diese können verwendet werden, um die Fähigkeit eines Auftragnehmers zu analysieren, Umweltprobleme bei der Herstellung oder Lieferung von Waren zu bewältigen, z. B. durch die Reduzierung der CO₂-Emissionen oder die Reduzierung des Einsatzes schädlicher Chemikalien.

4. Analysekriterien: Dies kann die Verwendung von Analysekriterien beinhalten, die den Produktlebenszyklus abdecken oder den Lebenszyklus der Ware oder Dienstleistung verlängern.

5. Vertragsklauseln: Zusätzliche Bedingungen können das Recycling von Produkten nach der Verwendung, die Verwendung von recycelbaren Verpackungen oder die Verwendung von recyceltem Material in Verpackungen erfordern.

Hansel verfolgt die Menge des ökologischen Verbrauchs durch die Auftraggeber. Sie verfolgt diesen Verbrauch durch Beobachtung der Ausgaben anhand von Aufträgen, die mit dem Umweltzeichen von Hansel ausgezeichnet wurden.

Quelle: (Bauer et al., 2016[30]), Greening state framework contracts – Approaches in the Nordic countries, https://doi.org/10.6027/TN2016-506.

Im Rahmen der Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien 2014 war Deutschland verpflichtet, einen Bericht über die Umsetzung vorzulegen. Ein Jahr nach Inkrafttreten der Reform (Bundesregierung, 2017[26]) musste der Bericht im Rahmen des EU-Mandats die Umsetzung der Richtlinien in den deutschen Bundes- und Landesverwaltungen prüfen. Der Großteil des deutschen Berichts bezieht sich auf die rechtlichen Rahmenbedingungen zur Sicherstellung der Einhaltung der EU-Richtlinien. Allerdings fragt der Bericht auch Institutionen der Bundesebene, inwieweit ihre Aufträge an KMU vergeben und eine strategische Beschaffung verfolgt wurde. Gemäß dem Monitoring-Bericht haben alle Bundesinstitutionen die Anforderungen an die Unterstützung von KMU und alle Anforderungen an die Einbeziehung strategischer Beschaffungsziele erfüllt. Nicht alle Bundesinstitutionen konnten jedoch Daten zum Nachweis der Einhaltung zur Verfügung stellen. Nur wenige Bundesinstitutionen konnten Auskunft über den Anteil der an KMU vergebenen Aufträge geben, oder welcher Anteil der Ausschreibungen strategische Beschaffungsziele berücksichtigte. Die meisten Institute verwiesen auf die sonstigen gesetzlichen Verpflichtungen, die es zu erfüllen galt, wie z. B. die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen (AVV-EnEff) (Bundesregierung, 2017[26]). Die verfügbaren Berichte und Daten bieten nur einen begrenzten Einblick in die Umsetzung der strategischen Beschaffung und erschweren Entscheidungen über eine Veränderung der Politik.

Im Jahr 2016 beauftragte das BMWi das Beratungsunternehmen Technopolis Group mit einer Analyse von KOINNO. Einige Ergebnisse des Berichts von Technopolis Group sind für die breitere Umsetzung der strategischen Beschaffung in Deutschland relevant. Aus dem Bericht können Lehren für Aktivitäten gezogen werden, die über die Beschaffung von Innovationen hinausgehen. Der Bericht nennt erfolgreiche Aktivitäten sowie Bereiche, in denen die Herangehensweisen verändert werden sollten. Außerdem werden die wichtigsten Auswirkungen der Arbeit von KOINNO als direkte Interaktions- und Beratungsaktivitäten identifiziert. Der Bericht bestätigt, dass die fallbezogene, konkrete und detaillierte Unterstützung für Vergabestellen ein wichtiges Instrument zur Förderung von Beschaffung von Innovationen durch Professionalisierung von Beschaffern ist. Ebenso trug die von KOINNO vergebene Auszeichnung für innovative Vergabepraxis dazu bei, die Sichtbarkeit von bewährten Herangehensweisen in Deutschland zu erhöhen (Berger et al., 2016[31]).

Basierend auf OECD-Befragungen von Experten war es nicht möglich, die allgemeineren Auswirkungen der Arbeit von KOINNO auf bestimmte Themen zu ermitteln. Zu diesen Themen gehören das Ziel, das Bewusstsein für das Potenzial des öffentlichen Auftragswesens in der Innovationsförderung zu schärfen, und das Ziel, die Zahl der innovativen Beschaffungs- und Vergabeverfahren zu erhöhen. OECD- Befragungen ergaben, dass das Profil von KOINNO (und das Profil der Beschaffung von Innovationen) nicht so hoch war, wie es bei Entscheidungsträgern hätte sein sollen. Der Bericht von Technopolis Group weist auch auf das Fehlen zuverlässiger Daten in diesem Bereich hin. Zur Lösung dieser Probleme hat der Monitoring-Bericht die Notwendigkeit einer strukturierteren Kommunikationsstrategie hervorgehoben. Behörden könnten beispielsweise die Benutzerfreundlichkeit der Internetseite verbessern und die politischen Entscheidungsträger stärker in die Arbeit von KOINNO einbeziehen (Berger et al., 2016[31]).

Schließlich schlug Technopolis vor, dass KOINNO sein Angebot für die kommunale Regierungsebene erweitert. Diese Empfehlung steht im Einklang mit einer anerkannten Diskrepanz in der Umsetzbarkeit von strategischen Beschaffungszielen zwischen leistungsstärkeren Auftraggebern (oft näher an der Bundesebene) und kleineren Auftraggebern mit geringerer Kapazität (Berger et al., 2016[31]).

Neben diesen offiziellen Monitoring-Berichten haben wissenschaftliche Studien versucht, Status, Umfang und Potenzial für die Einbeziehung strategischer Beschaffungsziele in Deutschland zu ermitteln. Im Jahr 2016 verfassten die Forscher Eßig und Schaupp eine Studie über das innovationsrelevante öffentliche Beschaffungsvolumen. Die Studie wurde im Auftrag von KOINNO und dem Forschungszentrum für Recht und Management öffentlicher Beschaffung (FoRMöB) durchgeführt. Die Studie ergab, dass etwa 12% bis 15% der deutschen öffentlichen Beschaffung innovationsrelevant sein könnten, was etwa 40-50 Milliarden EUR entspricht (Eßig and Schaupp, 2016, pp. 53-54[32]).

Die Studie von Eßig und Schaupp versuchte, die Auswirkungen einer solchen Summe auf Innovationen in Deutschland abzuschätzen. Dabei verglichen die Forscher das potenziell innovationsrelevante Volumen von Beschaffungsvorhaben mit ähnlichen Projekten, die Innovationen mit anderen Mitteln unterstützen. So verglichen Eßig und Schaupp beispielsweise die Finanzierung der Forschung öffentlicher Einrichtungen mit Zuschüssen für den Kauf neuer, umweltfreundlicher und innovativer Autos. Die verfügbaren Summen für diese konventionellen Innovationsförderprogramme waren relativ gering und machten laut Studie nur 1% des öffentlichen Beschaffungs- und Vergabevolumens aus (Eßig and Schaupp, 2016[32]).

5.4.2. Datenerhebung, methodisches Monitoring und solide Politikgestaltung gehen Hand in Hand

Das aktuelle Bestreben, strategische Beschaffungsziele durch Instrumente und Strategiedokumente voranzutreiben sollte durch robuste Evaluationsinstrumente ergänzt werden. Derzeit liegen nur begrenzte Informationen darüber vor, wo bereits der erwartete Nutzen aus Nachhaltigkeitsstrategien gezogen werden und in welchen Bereichen öffentliche Auftraggeber zusätzliche Unterstützung brauchen.

Die verfassten Monitoring-Berichte haben gezeigt, dass die größten Auswirkungen von strategischen Beschaffungsinstrumenten in Deutschland auf zwei Aspekte zurück zu führen sind, die qualitativ relativ einfach zu beobachten sind: 1) Einhaltung der im Rechtsrahmen beschriebenen Anforderungen, und 2) direkte Unterstützung und Anleitung für Vergabestellen. Allerdings hat Deutschland Nachholbedarf in einer weitreichenden Anwendung und Umsetzung strategischer Beschaffung, was wiederum erhebliche Performanzsteigerungen bei vielen Vergabestellen ermöglichen könnte (Berger et al., 2016[31]). Diese breitere Umsetzung hängt davon ab, ob sich die Denkweise von Beschaffern ändert. Das erforderliche Umdenken kann durch mehrere Maßnahmen herbeigeführt werden. Zu diesen Maßnahmen gehören die laufende strategische Kommunikation, um bewährte Verfahren und Ergebnisse von Monitoring sichtbar zu machen, sowie die Schaffung von Anreizen für Beschaffer und öffentliche Auftraggeber insgesamt, bessere Ergebnisse zu erzielen.

International bewährte Verfahren zeigen, wie quantitative Zielvorgaben transparent überprüft werden können (siehe Feld ‎5.12 zu den Bestrebungen Koreas dazu). Nach der Entwicklung einer elektronischen Vergabestatistik in Deutschland könnten Maßnahmen zur Verfolgung von bestimmten Beschaffungsvorhaben eingerichtet werden, die die Ziele des Maßnahmenprogramms Nachhaltigkeit oder der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie unterstützen. Dieser Ansatz funktioniert jedoch nur dann, wenn, wie in Kapitel 4 beschrieben, die elektronische Beschaffung in Deutschland auf allen staatlichen Ebenen breiter eingesetzt wird.

Feld ‎5.12. Beobachtung und Analyse umweltfreundlicher öffentlicher Aufträge in Korea

Die koreanische Regierung verabschiedete 2005 das Gesetz zur Förderung des Erwerbs umweltfreundlicher Produkte. Der Rechtsakt zielte durch Förderung umweltfreundlicher Beschaffung darauf ab, Verschwendung von Ressourcen zu verhindern, Umweltverschmutzung zu verringern und zur nachhaltigen Entwicklung beizutragen.

Das Gesetz legte für diese Ziele keine quantitative Zielvorgabe fest, verpflichtete Vergabestellen jedoch, Ausführungspläne zu erstellen und über die von ihnen freiwillig durchgeführte umweltfreundliche Beschaffung an das Umweltministerium Bericht zu erstatten. Das Gesetz verpflichtete die Behörden außerdem, einen jährlichen Leistungsbericht zu erstellen, der die Gesamtmenge der beschafften umweltfreundlichen Produkte abdeckt.

Produkte können als umweltfreundlich eingestuft werden, wenn sie die Zertifizierungsstandards „Korea Eco-Label“ oder „Good Recycled Mark“ erfüllen. Produkte können auch dann als umweltfreundlich gekennzeichnet werden, wenn sie anderen Umweltstandards entsprechen, die vom Umweltministerium in Absprache mit den zuständigen Ministerien festgelegt wurden.

Die Kennzahlen, die für die Gesamtmenge der gekauften umweltfreundlichen Produkte erstellt werden, messen sowohl die Anzahl der Einheiten und deren wirtschaftlichen Wert als auch den Anteil der umweltfreundlichen Einkäufe an den Gesamtausgaben. Jede Institution legt seinen Umsetzungsplan und seine Berichterstattung über das elektronische Green Product Information System (GPIS) vor. Die zentrale Beschaffungsstelle Koreas, PPS, erstellt anschließend zusammenfassende Leistungsberichte.

In den acht Jahren, für die Berichte zur Verfügung stehen, führten die umweltfreundlichen Vergabeverfahren der öffentlichen Hand in 19 Produktkategorien zu Emissionsreduzierung in Höhe von 3,71 Millionen CO₂-äquivalenten Tonnen und zu 12 143 neuen Arbeitsplätzen.

Quelle: Lee (o.J.), Monitoring and Evaluating Green Public Procurement in the Republic of Korea https://cleanenergysolutions.org/sites/default/files/documents/Monitoring-and-Evaluating-GPPHyunju.pdf.

Um Engagement für Nachhaltigkeitsziele zu demonstrieren und das Bewusstsein für die Rolle öffentlicher Beschaffung bei Nachhaltigkeitsbestrebungen zu schärfen, könnten quantitative Zielvorgaben in Form von Indikatoren für eine nachhaltige Beschaffung in die nationale Nachhaltigkeitsstrategie Deutschlands aufgenommen werden. Quantitative Ziele für eine strategische Beschaffung können auf verschiedene Weise entwickelt werden und verschiedene Grade von Komplexität erreichen, wie in Feld ‎5.13 dargestellt.

Feld ‎5.13. Festlegung von Zielen für eine strategische Beschaffung

Die quantitative Messung strategischer Beschaffung kann angesichts der oft mehrschichtigen strategischen Beschaffungsziele eine Herausforderung darstellen. Viele Länder haben es jedoch geschafft, Zielvorgaben durch unterschiedliche Methoden festzulegen und deren Einhaltung zu überprüfen. Das Monitoring kann je nach Art und Menge der verfügbaren Daten unterschiedliche Formate annehmen. Die folgenden Beispiele veranschaulichen die verschiedenen Arten von Zielvorgaben.

Zielvorgaben, die auf der Umsetzung strategischer Vergabekriterien basieren: Die zentrale Vergabestelle der finnischen Zentralregierung, Hansel, strebt in allen ihren Rahmenverträgen die Umsetzung umweltfreundlicher Kriterien an. Die Kriterien unterscheiden sich je nach Kategorie (z. B. Fahrzeuge vs. Papier), so dass es schwierig ist, die Gesamtleistung zu ermitteln. Um dieser Herausforderung gerecht zu werden, hat Hansel festgelegt, dass 100% der Rahmenverträge Umweltkriterien enthalten sollen. Dies ermöglichte es Hansel, die Höhe jener Ausgaben auszuweisen, die durch umweltfreundliche Rahmenvereinbarungen ausgegeben wurden (770 Millionen EUR im Jahr 2016.)

Zielvorgaben, die auf konkreten Ergebnissen basieren: Wie in Kapitel 1 beschrieben, gibt es mehrere Möglichkeiten, die Erreichung spezifischer Ergebnisse einer strategischen Beschaffung zu messen. So setzte sich die Stadt Wien beispielsweise Zielvorgaben wie eine jährliche Reduzierung der CO₂-Emissionen um 15 000 Tonnen und eine Reduzierung der verwendeten, schädlichen Lösungsmittel um über 4 000 kg pro Jahr. Basierend auf diesen Zielvorgaben wird die Messung durch einen Vergleich der bisherigen Ausgaben mit den neuen Ausgaben ermöglicht, wobei die Umwelteigenschaften von alten und neuen Produkten verglichen werden.

Zielvorgaben basierend auf dem Ausgabenniveau: Um die Nutzung der öffentlichen Beschaffung zur Unterstützung der Entwicklung innovativer Unternehmen anzuregen, hat die finnische Regierung ein Ziel von 5% der Beschaffungsausgaben für innovative Waren und Dienstleistungen festgelegt. In der Folge wurden eine Reihe von spezialisierten Institutionen mit der Unterstützung und Überwachung der Fortschritte auf dem Weg zum Ziel beauftragt.

Quelle: Hatvan et al. (2014), ÖkoKauf Wien: Protecting our Climate and Our environment, https://cleanenergysolutions.org/sites/default/files/documents/Monitoring-and-Evaluating-GPPHyunju.pdf; Hansel (2016), Annual Report 2016, https://annualreport2016.hansel.fi/year-2016/from-the-managing-director/.

Neben der Notwendigkeit, die Datenerhebung in Deutschland zu verbessern, weisen die bisherigen Ergebnisse von Monitoring-Berichten und Studien auch auf die Notwendigkeit hin, Kenntnisse und Fähigkeiten insbesondere auf subnationaler Ebene zu erweitern.

5.5. Bundesländer verfolgen unterschiedliche Ansätze, um ein gemeinsames Set strategischer Ziele zu verfolgen

Für die Zwecke dieses Berichts hat die OECD allen 16 Bundesländern einen Fragebogen zur strategischen Beschaffung vorgelegt; zehn Länder haben geantwortet. Bei der Beantwortung des Fragebogens berichteten alle zehn Länder über Maßnahmen zur Verfolgung strategischer Beschaffungsziele in der öffentlichen Beschaffung. Einige Bundesländer standen an vorderster Front bei der Schaffung eines günstigen politischen Umfelds, bevor die Bundesebene den Spielraum für strategische Beschaffungsziele erweiterte. Gleichzeitig zeigen sich Unterschiede, wie die Bundesländer die Unterstützung für Komplementärziele praktisch umsetzen. Dieser Abschnitt des Kapitels gibt einen Überblick über die Bestrebungen der Bundesländer zur Unterstützung strategischer Beschaffungsziele. Es wurden auch Faktoren untersucht, die für die Umsetzung eines strategischen öffentlichen Auftragswesens auf allen staatlichen Ebenen relevant sind.

5.5.1. Alle Bundesländer verfolgen strategische Beschaffungsziele durch entsprechende Gestaltung rechtlicher und politischer Rahmenbedingungen

Die Mehrheit der von der OECD befragten Bundesländer verfügt über eine breite Palette von Instrumenten zur Unterstützung komplementärer Beschaffungsziele. Gesetze und Strategien sind in diesem Zusammenhang die am häufigsten von Bundesländern genutzten Instrumente. In den meisten Fällen enthalten Gesetze und Strategien verbindliche Anforderungen für komplementäre Beschaffungsziele. In den meisten Bundesländern werden strategische und rechtliche Rahmenbedingungen durch Weiterbildungs- und Monitoring-Initiativen unterstützt. Vorhandene Belege deuten darauf hin, dass nur wenige Bundesländer bei der Datenerhebung zu Monitoringzwecken vorangekommen sind. Eins der befragten Bundesländer verfolgt „harte“ Zielvorgaben im Zusammenhang mit strategischen Beschaffungszielen, legt also einen konkreten, quantitativen Zielwert fest. In einer OECD Studie über bewährte Praxis in der Umsetzung von innovations-fördernde Beschaffung von 2017 wurde die Definition von Zielen auf nationaler, subnationaler und regionaler Ebene als gute Praxis zur Sicherung starker politischer Verpflichtungen bezeichnet (OECD, 2017[1]). Abbildung ‎5.6 bietet einen Überblick über die verschiedenen Politikinstrumente, mit denen die Bundesländer strategische Beschaffung unterstützen.

Abbildung ‎5.6. Werkzeuge zur Umsetzung der strategischen Beschaffung in den Bundesländern

Hinweis: 10 von 16 Bundesländern haben geantwortet.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

Die Bundesländer sind nicht verpflichtet, ein eigenes Vergaberecht zu haben. Wo es kein Gesetz auf Landesebene gibt (wie z. B. in Bayern), findet Bundesrecht Anwendung. Bis zur Vergaberechtsreform des Bundes im Jahr 2016 gingen viele Bundesländer jedoch bei der Umsetzung strategischer Beschaffungsziele einen Schritt weiter, als es der von der Bundesebene vorgegebene Rechtsrahmen vorschreibt und zulässt. Die Nutzung des öffentlichen Auftragswesens zur Erreichung strategischer Beschaffungsziele war der Anstoß für die Schaffung vieler Vergabegesetze auf Landesebene. Viele Bundesländer nutzten ihre Gesetzgebung in erster Linie, um Anforderungen an die Zahlung von Mindestlöhnen auch für Unternehmen, die im öffentlichen Auftragswesen tätig sind, verbindlich zu machen. Spezielle Mindestlohngesetze oder Tarifverträge schreiben in der Regel Mindestlohnanforderungen in den Bundesländern vor. Gerichte haben Beschwerden zur Frage bearbeitet, ob eine allgemeine Anforderung eines festen Mindestlohns mit dem deutschen Verfassungsrecht und mit Europarecht vereinbar sei. Ein Streit über den Mindestlohn ist in Fällen entstanden, in denen es keinen Tarifvertrag oder eine andere Anforderung gibt, aber Vergaberecht einen konkreten Mindestlohn festlegt. Obwohl deutsche Gerichte beispielsweise die Berliner Anforderungen zum Mindestlohn bestätigt haben, entschied der Europäische Gerichtshof, dass der niedersächsische Rechtsrahmen in den jüngsten Fällen gegen EU Recht verstieß, so die Entscheidungen Regio Post – EuGH und Bundesdruckerei – EuGH (Rechten, Röbke and Koke, 2017[33]).

Der Anstoß der Länder zur Verfolgung bestimmter sozialer Ziele ermöglichte es, andere strategische Beschaffungsziele in Vergaberecht auf Landesebene aufzunehmen. Die meisten deutschen Bundesländer verlangen von Auftragnehmern die Einhaltung der Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation ILO (bekannt als „ILO Kernarbeitsnormen“). Darüber hinaus priorisieren Bundesländer Umweltziele sowie andere soziale Ziele wie die Einbeziehung von Langzeitarbeitslosen oder KMU in den Beschaffungsprozess. Nach der Reform des Bundesvergaberechts das die Einbeziehung strategischer Beschaffungsziele begünstigt, erwägen einige Bundesländer die Aufhebung ihrer Gesetze. Andere, wie Nordrhein-Westfalen, haben dies bereits getan (Bundesregierung, 2017[26]).

Heute stimmen die verschiedenen Arten von strategischen Beschaffungszielen, die einzelnen Bundesländer verfolgen, weitgehend überein. Diese Übereinstimmung weist darauf hin, dass strategische Beschaffungsziele bundesweit angeglichen sind. Wie in Abbildung ‎5.7 dargestellt, verfolgt die Mehrheit der befragten Bundesländer Ziele in Bezug auf Umwelt, Arbeitnehmerlöhne, Zugang für Menschen mit Behinderungen und globale Wertschöpfungsketten (nämlich die Einhaltung von Standards in Lieferketten). Weniger als die Hälfte der befragten Bundesländer verfolgt Ziele im Zusammenhang mit Innovationen. Der Monitoring-Bericht Deutschlands zur Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien 2014 deutet darauf hin, dass die geringe Nutzung der öffentlichen Beschaffung zur Förderung von Innovationen in den Bundesländern auf Kapazitätsengpässe zurückzuführen ist (Bundesregierung, 2017[26]).

Abbildung ‎5.7. Strategische Beschaffungsziele der einzelnen Bundesländer

Hinweis: 10 von 16 Bundesländern haben geantwortet.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Interviews.

5.5.2. Bei der praktischen Umsetzung von Maßnahmen zur Unterstützung strategischer Beschaffungsziele gibt es zwischen den Bundesländern Unterschiede

Im Einklang mit internationalen bewährten Praktiken setzen die Bundesländer mehrere Instrumente ein, um die Umsetzung strategischer Beschaffungsziele zu unterstützen. Die Mehrheit der Bundesländer benutzt Losaufteilung, um die Teilnahme von KMU zu erleichtern. Ebenso verlangen 80% der befragten Bundesländer die Zertifizierung von Produkten und Dienstleistungen wo relevant. MEAT-Kriterien werden jedoch relativ wenig zur Unterstützung strategischer Beschaffungsziele herangezogen. Tatsächlich werden MEAT-Kriterien generell nicht häufig benutzt (sei es zur Unterstützung strategischer Beschaffungsziele oder traditioneller Ziele wie finanzielle Einsparungen). Abbildung ‎5.8 veranschaulicht diese Ergebnisse.

Abbildung ‎5.8. Strategien der Bundesländer zur strategischen Beschaffung

Hinweis: 10 von 16 Bundesländern haben geantwortet.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

Eine Studie, die 2016 von Eßig und Schaupp über die Umsetzung der strategischen Beschaffung durch Vergabestellen (insbesondere deren Beschaffung von Innovationen) durchgeführt wurde, zeigt weiter, dass das MEAT-Kriterium nicht angewendet wird. Obwohl sich die Umfrage an Vergabestellen auf allen staatlichen Ebenen richtete, waren zwei Drittel der Befragten auf subnationaler Ebene tätig. Darüber hinaus kam die Mehrheit der Befragten aus den Gemeinden. Die Ergebnisse der Umfrage zeigten eine erhebliche Umsetzungslücke bei strategischen Beschaffungszielen auf subnationaler Ebene. Die Umfrage ergab, dass es zwar gute Praxis in Bezug auf strategische Beschaffungsziele gibt, die Vergabestellen jedoch im Allgemeinen strategischen Beschaffungszielen keine Priorität vor anderen Zielen einräumen (Eßig and Schaupp, 2016, p. 5[34]) Darüber hinaus gaben 76% der Beschaffer an, dass sie Aufträge immer auf der Grundlage von reinen Preisvergleichen vergeben (Eßig and Schaupp, 2016, p. 6[34]). Weitere Details siehe Abbildung ‎5.9.

Abbildung ‎5.9. Priorisierung der Beschaffungsziele durch deutsche Auftraggeber im Jahr 2015

Quelle: Adaptiert von (Eßig and Schaupp, 2016[34]), Erfassung des aktuellen Standes der innovativen öffentlichen Beschaffung in Deutschland – Darstellung der wichtigsten Ergebnisse.

Laut der Umfrage von Eßig und Schaupp haben die Bundesländer überraschend weitreichende Bestrebungen unternommen, um die Rahmenvorgaben des Bundes in Sachen der strategischen Beschaffung einzuhalten, einschließlich Bemühungen zum Monitoring. Ein Land, dem es gelungen ist, ein umfassendes Umfeld für eine strategische Beschaffung zum Wohl der Menschen im Land zu schaffen, ist Nordrhein-Westfalen (NRW), wie unter Feld ‎5.14 beschrieben.

Feld ‎5.14. Abwägen von Beschaffungszielen für die Unternehmergemeinschaft in Nordrhein-Westfalen

Das Land Nordrhein-Westfalen (NRW) versucht, den Einsatz der strategischen Beschaffung, insbesondere in Bezug auf Nachhaltigkeit, in verschiedenen Bereichen und auf unterschiedlichen Ebenen im ganzen Land anzuregen. NRW hat einen Strategieplan zum Aufbau einer nachhaltigen Verwaltung. Ein Teil dieses strategischen Plans ist der nachhaltigen Beschaffung gewidmet. Nach Erkenntnissen darüber, was in der Vergangenheit funktioniert hat und was nicht, haben politische Entscheidungsträger in NRW ihre Vorgaben für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung angepasst. Bisher folgte NRW den gesetzlichen Bestimmungen über Mindestlöhne und den Arbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) bei öffentlichen Beschaffungs- und Vergabeprojekten. Nach Rückmeldungen der Auftraggeber wurden diese Anforderungen aus dem Rechtsrahmen herausgenommen (siehe unten). An ihrer Stelle hat NRW verstärkt auf Maßnahmen jenseits der Gesetzgebung gesetzt, um die Nachhaltigkeit öffentlicher Beschaffung zu erhöhen.

2011 führte NRW zunächst Anforderungen in Bezug auf Mindestlöhne bei öffentlichen Aufträgen ein, da es auf Bundesebene kein Mindestlohngesetz gab. Zu den zusätzlichen Vergabevorschriften des Bundeslandes gehörten damals Regeln zur Einhaltung von Tariflöhnen, außerdem Regeln für nachhaltige und umweltfreundliche Beschaffung, die Einhaltung der internationalen ILO-Kernarbeitsnormen und Geschlechtergleichstellung. Vergabestellen auf Landesebene wurden außerdem per Dekret verpflichtet, Auftragnehmer zu begünstigen, die behinderte Mitarbeiter integrieren. Seitdem haben jedoch zwei Aspekte NRWs Regierung veranlasst, ihre Politik zu überdenken:

• Rückmeldungen, insbesondere von kleineren und kommunalen Vergabestellen, ergaben, dass die gesetzlichen Vorgaben zu komplex waren, um sie effizient und effektiv in der Praxis umzusetzen.

• Auf Bundesebene wurde ein allgemeines Mindestlohngesetz verabschiedet.

Vor diesem Hintergrund führte NRW eine Gesetzesfolgenabschätzung zum Landesrecht für öffentliche Beschaffung durch. Die Ergebnisse waren gemischt, aber aufschlussreich, weil sie folgende Erkenntnisse brachten:

• Einige Unternehmen hatten Bedenken, nicht auf konkrete Nachhaltigkeitsanforderungen in den Beschaffungsvorhaben antworten zu können und nahmen deswegen nicht an öffentlichen Ausschreibungen teil.

• Weil es nicht für alle Produkte aussagekräftige Siegel oder Zertifikate gibt, ist es oft schwierig, die Einhaltung sozialer Zielvorgaben nachzuverfolgen.

• Nicht alle Kernarbeitsnormen der ILO sind überprüfbar, was bedeutet, dass nicht alle Aspekte auf Einhaltung überprüft werden können.

• Wenn Zertifizierungsprozesse oder Eignungsprüfungen zu kompliziert sind, verlieren Unternehmen einen Anreiz, sich für die Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen zu qualifizieren.

Als Folge dieser Studie hat NRW die detaillierten Anforderungen des Vergaberechts aufgehoben. Stattdessen liegt der Fokus im öffentlichen Auftragswesen in NRW nun auf Maßnahmen, die über den rechtlichen und regulatorischen Rahmen hinausgehen, wie z. B. Ad-hoc-Unterstützung der Auftraggeber bei der Umsetzung eines bestimmten strategischen Beschaffungsvorhabens. Außerdem wird mit einem Newsletter zur nachhaltigen Beschaffung das Bewusstsein für dieses Thema geschärft.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

Eine große Anzahl von Bundesländern kann konkrete Schätzungen über den Anteil der KMU-Beteiligung und den Anteil strategischer Beschaffungsvorhaben abgeben. Einige Länder sind auch in der Lage, Schätzungen mit einem guten Detaillierungsgrad anzustellen. Wie jedoch Tabelle ‎5.2 veranschaulicht, variieren die Schätzungen nicht nur hinsichtlich des Wertes, sondern auch hinsichtlich dessen, was und wie sie strategische Beschaffungsziele messen. Dies liegt daran, dass es keine übergreifenden Leitlinien für das Monitoring strategischer Beschaffungsziele gibt.

Tabelle ‎5.2. Verfügbare quantitative Schätzungen zur KMU-Beteiligung und anderen strategischen Beschaffungszielen in verschiedenen Bundesländern (2016 und 2017)

	Anteil der KMU-Beteiligung oder Anzahl der vergebenen Aufträge	Anteil der Beschaffungsvorhaben unter Berücksichtigung strategischer Beschaffungsziele
Baden-Württemberg	Von einer Mehrheit der Verträge bis hin zu allen Verträgen, je nach Bereich
Bayern	Mehrheit
Berlin	„Hoher Anteil“
Bremen		90-95% für Papier
Hamburg	30-40%
Mecklenburg-Vorpommern	50-95%
Niedersachsen	Mehrheit	75% im Bereich des öffentlichen Nahverkehrs Soziale Kriterien: 63% im Bereich des öffentlichen Nahverkehrs 13-18% für den Rest
Rheinland-Pfalz	„In der Regel“
Sachsen-Anhalt	Im Bereich Bauleistungen: KMU: 62,5% Gemeinsame Vorschläge von KMU und großen Unternehmen: 12,5% Große Unternehmen: 25%
Schleswig-Holstein	Rückläufige KMU-Beteiligung zwischen 2013 und 2016	Anteil der einzelnen Kriterien oder verwendeten Strategien: 57% Umweltfreundlichkeit 53% Energieeffizienz 40% Lebenszykluskostenrechnung 30% Innovationsbeschaffung

Quelle: Zusammenstellung des Autors auf Basis von Informationen in: Bundesregierung (2017), Monitoring-Bericht der Bundesregierung zur Anwendung des Vergaberechts 2017, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/M-O/monitoring-bericht-der-bundesregierung-zur-anwendung-des-vergaberechts-2017.pdf?__blob=publicationFile&v=6.

Schleswig-Holstein, ein Bundesland mit einem fortschrittlichen elektronischen Beschaffungssystem und starker Kapazität in der Durchführung von datenbasierten Wirkungsanalysen, konnte zeigen, dass die Beteiligung von KMU an der Beschaffung auf Landesebene rückläufig war – trotz eines allgemeinen Bestrebens zur Unterstützung von KMU. Der Rückgang begann 2013 mit der Umsetzung des schleswig-holsteinischen Tariftreuegesetzes. Nach diesem Gesetz müssen Auftragnehmer nachweisen, dass sie ihren Mitarbeitern Tariflohn zahlen. Ein Viertel der schleswig-holsteinischen Vergabestellen beobachtete im Zuge des Gesetzes einen rückläufigen Trend bei der Beteiligung von KMU. Anschließend identifizierte Schleswig-Holstein zwei Faktoren als Gründe dafür, warum weniger KMU Angebote abgaben. Diese beiden Faktoren waren: 1) erhöhte Anforderungen, die sich vor allem mit formaleren Standards befassten; und 2) geringe Hoffnungen der KMU, am Ende den Zuschlag zu bekommen (Bundesregierung, 2017[26]).

In den Bundesländern ist die KMU-Beteiligung in der Regel hoch. Bei den meisten Unternehmen, die auf Landesebene den Zuschlag bei Beschaffungsvorhaben erhalten, handelt es sich um KMU. Im Gegensatz dazu ist die Anwendung strategischer Beschaffungsziele wie Energieeffizienz oder sozialer Kriterien auf Landesebene in Deutschland weniger gut durchdacht. Aus den verfügbaren Informationen geht hervor, dass Bundesländer zusätzliche Unterstützung bei der Verfolgung strategischer Beschaffungsziele benötigen. Diese Schlussfolgerung steht im Einklang mit den Ergebnissen der oben genannten Umfrage von Eßig und Schaupp (2016). In beiden Fällen ist eine Beobachtung, dass Bundesländer strategische Beschaffungsziele nicht mit gehobener Priorität verfolgen. Politische Entscheidungsträger müssen daher zusätzliche Anstrengungen unternehmen, um greifbare Vorteile strategischer Beschaffung aufzuzeigen und diese Vorteile breit zu kommunizieren. Berlin hat durch zwei Monitoring-Studien zur umweltfreundlichen Beschaffung gezeigt, wie Monitoring mit der Kommunikation von positiven Folgen kombiniert werden kann (siehe Feld ‎5.15).

Feld ‎5.15. Monitoring der Umsetzung einer umweltfreundlichen öffentlichen Beschaffung in Berlin

Berlin ist eines der Bundesländer in Deutschland, das die Umsetzung von Vorschriften zu strategischen Beschaffungszielen überprüft hat. Berlin hat in sein Vergaberecht die Möglichkeit aufgenommen, umweltfreundliche Produkte und Dienstleistungen zu bevorzugen. Im Jahr 2013 verabschiedete Berlin die Verwaltungsvorschrift Beschaffung und Umwelt (VwVBU), um Auftraggeber weiter zu unterstützen. Die VwVBU verpflichtet Vergabestellen, Beschaffung umweltfreundlich durchzuführen. Die Verwaltungsvorschrift enthält außerdem eine Reihe von Vorlagen, mit denen umweltfreundliche Spezifikationen für 65 Standardgüter und -dienstleistungen erstellt werden können.

Im Jahr 2015 begann Berlin zu untersuchen, inwieweit die Verordnung umgesetzt wurde. Dazu beauftragte Berlin das Forschungsinstitut Öko Institut e.V. mit zwei Teilstudien. Öko Institut e.V. untersuchte, inwieweit die Berliner Vergabestellen Vorgaben für umweltfreundliche Beschaffung einhalten. Das Forschungsinstitut untersuchte außerdem die wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen von 15 Gütern, die in Berlin häufig gekauft wurden. Die Studien zeigten, dass die VwVBU erfolgreich war, weil sie verbindliche Vorgaben mit einer sehr konkreten Unterstützung zur Umsetzung verband. Darüber hinaus konnten die Studien anhand einer Analyse des Einsparpotenzials den konkreten wirtschaftlichen Nutzen einer umweltfreundlichen Beschaffung aufzeigen. Somit demonstrierten die Studien Auftraggebern zusätzliche Anreize, die Richtlinien für eine umweltfreundliche Beschaffung und Vergabe einzuhalten.

Stand der Implementierung der VwVBU

Das Monitoring der VwVBU wurde auf Beschluss des Berliner Senats hin betrieben. In Berlin gibt es 2 000 öffentliche Auftraggeber, die zur Umsetzung der VwVBU verpflichtet sind. Das Öko Institut e.V. führte schriftliche und persönliche Interviews mit Beschaffern, Bietern und Auftragnehmern. Die Analyse ergab, dass die VwVBU gut umgesetzt ist, wobei die meisten Beschaffungen nach umweltfreundlichen Kriterien erfolgen. Laut Befragung war ausschlaggebend, dass die Verordnung Vorlagen enthielt, die relativ einfach in den täglichen Alltag der Beschaffer zu übertragen waren. Herausforderungen bestanden in Bereichen, in denen die technischen Spezifikationen komplex sind und in denen fundierte Kenntnisse für die Bewertung von Angeboten erforderlich sind. Die Studie empfahl die Einrichtung einer zentralen Vergabestelle in Kombination mit einem Online-Katalog, um die Belastung einzelner Vergabestellen zu verringern.

Wirtschaftliche Einsparungen durch eine umweltfreundliche Beschaffung in Berlin

Darüber hinaus zielte die Untersuchung darauf ab, herauszufinden, wie viel Geld Berlin durch die Beschaffung umweltfreundlicher Produkte anstelle von Standardversionen sparen könnte. Es ist anzumerken, dass die Studie aufgrund fehlender Daten nicht darauf abzielte, tatsächliche Einsparungen zu identifizieren. Stattdessen wurden 15 typischerweise von der Berliner Verwaltung beschaffte Produkte und Dienstleistungen wie Computer, Papier, Lampen, Müllabfuhr und Autos mit Marktpreisen verglichen. Die Studie analysierte zwei Aspekte: 1) die Lebenszykluskosten der 15 Produkte und Dienstleistungen; 2) die aggregierten Einsparungen, die diese 15 Produkte pro Jahr erzielen würden, wenn sie im Gegensatz zu herkömmlichen Versionen in einer umweltfreundlichen Version würden.

Insgesamt ergab die Studie, dass umweltfreundliche Beschaffung dieser 15 Produkte Folgendes ermöglichen würde: 1) Kosteneinsparungen von 3,8%; und 2) eine Reduzierung der CO₂-Emissionen um 47%. Die Studie ergab, dass zehn Artikel niedrigere Lebenszykluskosten hatten, während fünf teurer waren. Zu den teureren Produkten gehörten jedoch einige, bei denen der Umwelteffekt deutlich positiver war als der begrenzte Kostenanstieg. So waren beispielsweise Geschirrspüler viel energieeffizienter und nur wenig teurer. Darüber hinaus emittierten Bauvorhaben durch den Einsatz teurerer Baumaschinen bei Bauvorhaben weniger Feinstaub. Dies zeigt, dass Berlin eine Politik verfolgen könnte, die von den Auftraggebern verlangt, immer umweltfreundlich einzukaufen.

Quelle: Öko Institut e.V. im Auftrag der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt in Berlin (2015), Umwelt- und Kostenentlastung durch eine umweltverträgliche Beschaffung, http://www.nachhaltige-beschaffung.info/DE/DokumentAnzeigen/dokument-anzeigen.html?idDocument=1546&view=knbownload.

Öko Institut e.V. im Auftrag der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt in Berlin (2015), Evaluierung der Verwaltungsvorschrift Beschaffung und Umwelt (VwVBU), http://www.nachhaltige-beschaffung.info/DE/DokumentAnzeigen/dokument-anzeigen.html?idDocument=1548&view=knbdownload.

Handlungsvorschläge

Deutschland verfügt über einen soliden Rahmen, um die Verfolgung strategischer Beschaffungsziele zu erleichtern. Mit der Vergaberechtsreform 2016 wurden die bestehenden Möglichkeiten für Vergabestellen zur Umsetzung einer strategischen Beschaffung erweitert. Über die Schaffung eines soliden Rechtsrahmens hinaus sollte Deutschland seine Bestrebungen auf die tatsächliche Umsetzung einer strategischen öffentlichen Beschaffung konzentrieren. Insbesondere Maßnahmen im Bereich des Monitorings und im Aufbau von Kenntnissen und Fähigkeiten versprechen die größte Wirkung. Als solches könnte Deutschland Folgendes in Betracht ziehen:

• Profilschärfung der öffentlichen Beschaffung als Instrument zur Umsetzung von Deutschlands Nachhaltigkeitsstrategie, während alle Aspekte und Aktivitäten der Nachhaltigkeitsstrategie nach Möglichkeit strategische Beschaffung nutzen (z. B. im Bereich Infrastrukturinvestitionen).

• Sorgfältiges Management der Politik- und Strategielandschaft, um sicher zu stellen, dass Ziele, Zielsetzungen und Rollen der verschiedenen Institutionen geklärt und strategisch ausgerichtet sind.

• Regelmäßige Analyse der Arbeit der Kompetenzzentren und weitere Stärkung ihrer Führungsrolle im Bereich strategische Beschaffung.

• Bereitstellung von unterstützenden Maßnahmen, die Beschaffern helfen, das komplexe Konzept der strategischen Beschaffung bei ihrer täglichen Arbeit zu navigieren. Eine Reihe von Schulungen sollte sich an unterschiedlichen Kenntnisständen zu strategischer Beschaffung orientieren, von Einführungskursen über die Implementierung komplexer Analysekriterien bis hin zur Durchführung von Due Diligence-Prüfungen durch die Auftragnehmer. Diese Bemühungen können durch einen breiteren Einsatz von Implementierungswerkzeugen und Vorlagen unterstützt werden.

• Durchführung regelmäßiger und gründlicher Analysen der Fortschritte Deutschlands bei der Erreichung von Nachhaltigkeitszielen. Deutschland kann öffentlichen Auftraggebern auf allen Ebenen helfen, ihre Nachhaltigkeitsziele zu erreichen, indem es Analyseinstrumente für die freiwillige Nutzung bereitstellt. Zusätzlich sollte Deutschland weiterreichende Daten über die Verwendung von Nachhaltigkeitskriterien sammeln.

Gesetzestexte

GWB (2016), Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/Gesetz/gesetz-gegen-wettbewerbsbeschraenkungen-gwb-teil4-konsolidierte-nicht-amtliche-fassung.pdf?__blob=publicationFile&v=8

VgV (2016), Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/Gesetz/vergabeverordnung-vgv-konsolidierte-nicht-amtliche-fassung.pdf?__blob=publicationFile&v=8

UVgO (2017), Unterschwellenvergabeverordnung, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/U/unterschwellenvergabeordnung-uvgo.pdf?__blob=publicationFile&v=6 (Zugriff am 07. Februar 2018).

VOB/A (2016), Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen – Teil A, https://www.fib-bund.de/Inhalt/Vergabe/VOB/VOB-A%202016_nichtamtliche%20Fassung.pdf (Zugriff am 07. Februar 2018)

Literaturverzeichnis

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[31] Berger, F. et al. (2016), Evaluierung des Kompetenzzentrums Innovative Beschaffung, http://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Studien/evaluierung-kompetenzzentrums-innovative-beschaffung.pdf?__blob=publicationFile&v=3 (accessed on 15 February 2018).

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[26] Bundesregierung (2017), Monitoring-Bericht der Bundesregierung zur Anwendung des Vergaberechts 2017, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/M-O/monitoring-bericht-der-bundesregierung-zur-anwendung-des-vergaberechts-2017.pdf?__blob=publicationFile&v=6 (accessed on 3 November 2017).

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[15] Die Bundesregierung (2008), Fortschrittsbericht 2008 zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie: Für ein nachhaltiges Deutschland, https://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/Nachhaltigkeit-wiederhergestellt/2008-11-17-fortschrittsbericht-2008.pdf?__blob=publicationFile&v=3 (accessed on 6 February 2018).

[14] Die Bundesregierung (2002), Perspektiven für Deutschland: Unsere Strategie für eine nachhaltige Entwicklung, http://www.nachhaltige-beschaffung.info/SharedDocs/DokumenteNB/BReg_Nat_Nachhaltigkeitsstrategie.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (accessed on 6 February 2018).

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[34] Eßig, M. and M. Schaupp (2016), “Erfassung des aktuellen Standes der innovativen öffentlichen Beschaffung in Deutschland – Darstellung der wichtigsten Ergebnisse”, https://www.koinno-bmwi.de/fileadmin/user_upload/publikationen/Erfassung_des_aktuellen_Standes_der_innovativen_oeffentlichen_Beschaffung_in_Deutschland_2016.pdf (accessed on 3 November 2017).

[32] Eßig, M. and M. Schaupp (2016), “Ermittlung des innovationsrelevanten Beschaffungsvolumens des öffentlichen Sektors als Grundlage für eine innovative öffentliche Beschaffung”, https://www.koinno-bmwi.de/fileadmin/user_upload/publikationen/Ermittlung_des_innovationsrelevanten_Beschaffungsvolumens_des_oeffentlich...__3_.pdf (accessed on 3 November 2017).

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[24] Europäische Kommission (2017), Strategic Public Procurement, Europäische Kommission, https://ec.europa.eu/docsroom/documents/25984/attachments/1/translations/en/renditions/native.

[3] Europäische Kommission (2016), Buying green! A handbook on green public procurement, Publications Office of the European Union, Luxembourg, http://dx.doi.org/10.2779/246106.

[9] Europäische Kommission (2014), “New EU-Rules on Public Procurement -- Ensuring Better Value for Money”, http://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/expert/background/20140110BKG32432/20140110BKG32432_en.pdf (accessed on 14 February 2018).

[4] Europäische Kommission (2014), Public Procurement as a Driver of Innovation in SMEs and Public Services, http://ec.europa.eu/docsroom/documents/15522/attachments/1/translations/en/renditions/native.

[8] Europäisches Parlament und Rat (2014), Directive 2014/24/EU, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:02014L0024-20160101&from=EN (accessed on 14 February 2018).

[5] Her Majesty’s Treasury (2008), Accelerating the SME Economic Engine: Through Transparent, Simple and Strategic Procurement, http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.hm-treasury.gov.uk/d/pbr08_economicengine_2390.pdf (accessed on 13 February 2018).

[20] Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung (2016), Vergaberecht und Nachhaltigkeit, http://www.nachhaltige-beschaffung.info/DE/VergaberechtundNachhaltigkeit/neuesvergaberecht_node.html (accessed on 6 February 2018).

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[1] OECD (2017), Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264265820-en.

[2] OECD (2015), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement, https://www.oecd.org/gov/ethics/Going_Green_Best_Practices_for_Sustainable_Procurement.pdf (accessed on 14 February 2018).

[7] OECD (2015), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/recommendation/OECD-Recommendation-on-Public-Procurement.pdf.

[33] Rechten, S., M. Röbke and C. Koke (2017), Basiswissen Vergaberecht: Ein Leitfaden für Ausbildung und Praxis (Praxisratgeber Vergaberecht), Bundesanzeiger Verlag GmbH, Köln.

[25] Schaupp, M., M. Eßig and C. von Deimling (2017), Anwendung von Werkzeugen der innovativen öffentlichen Beschaffung in der Praxis: Eine Analyse der TED-Datenbank, Forschungszentrum für Recht und Management öffentlicher Beschaffung (Universität der Bundewehr München), Kompetenzzentrum innovative Beschaffung, https://www.koinno-bmwi.de/informationen/publikationen/detail/langfassung-anwendung-von-werkzeugen-der-innovativen-oeffentlichen-beschaffung-in-der-praxis/.

[13] Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung (2015), Beschluss vom 30. März 2015: Nachhaltigkeit konkret im Verwaltungshandeln umsetzen. Maßnahmenprogramm Nachhaltigkeit, https://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/2015/04/2015-04-30-massnahmenprogramm-nachhaltigkeit.pdf;jsessionid=440946CCB17111DBF743D2FB0D93F1D4.s7t2?__blob=publicationFile&v=1 (accessed on 6 February 2018).

[16] Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung (2010), Beschluss vom 6. Dezember 2010: Nachhaltigkeit konkret im Verwaltungshandeln umsetzen. Maßnahmenprogramm Nachhaltigkeit, https://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/Nachhaltigkeit-wiederhergestellt/2010-12-06-massnahmenprogramm-nachhaltigkeit-der-bundesregierung.pdf?__blob=publicationFile (accessed on 6 February 2018).

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