Öffentliche Vergabe in Deutschland

1.  Der Einfluss öffentlicher Beschaffung in Deutschland: Auswirkungen auf die Wirtschaft und darüber hinaus

Abstract

Dieses Kapitel betrachtet die wichtige Rolle, die die öffentliche Beschaffung im Wirtschaftssystem und für das Wohl der Bürger hat und verknüpft dies mit den politischen Herausforderungen, die sich Deutschland stellen. Öffentliche Beschaffung kann alle Dimensionen des Wohlergehens, der Lebensqualität, entscheidend beeinflussen, einschließlich der wirtschaftlichen, ökologischen, gesellschaftlichen und menschlichen Aspekte. Einige Staaten konnten bereits erste Ergebnisse bei der Messung möglicher Auswirkungen der öffentlichen Beschaffung auf diese verschiedenen Dimensionen des Wohlergehens erzielen, indem sie nachverfolgt haben, wie öffentliche Beschaffung zur Erreichung übergeordneter, strategischer politischer Ziele beitragen kann. Deutschland könnte die Wirkungen der öffentlichen Beschaffung maximieren und zur Lebensqualität der Bürger beitragen, indem es einen präzisen Rahmen für Wirkungs-Nutzen-Messungen öffentlicher Beschaffung entwickelt und einsetzt.

Die statistischen Daten für Israel wurden von den zuständigen israelischen Stellen bereitgestellt, die für sie verantwortlich zeichnen. Die Verwendung dieser Daten durch die OECD erfolgt unbeschadet des Status der Golanhöhen, von Ost-Jerusalem und der israelischen Siedlungen im Westjordanland gemäß internationalem Recht.

Politische Maßnahmen beeinflussen die Wirtschaft und Entwicklung eines Landes. Zu verstehen, wie und in welchem Umfang diese politischen Maßnahmen funktionieren, ist der Schlüssel zu wirtschaftlichen und sozialen Gewinnen für die Bürger. Die Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance (OECD-Empfehlung des Rates über Regulierungspolitik und Regierungsführung) betont wie wichtig es ist, politische Maßnahmen zu evaluieren. Sie empfiehlt, dass die Bewertungen möglichst quantitativ sein und alle Arten von Ergebnissen berücksichtigen sollten, die sich aus den umgesetzten politischen Maßnahmen ergeben (OECD, 2012[1]).

In OECD-Ländern werden durchschnittlich 29% der gesamten Staatsausgaben für öffentliche Beschaffung ausgegeben, was 12% des BIP entspricht. Das öffentliche Auftragswesen ist ein kritischer Politikbereich. Er kann solide öffentliche Finanzen gewährleisten und gleichzeitig Leistungen für Bürger maximieren. Eine Einsparung von 1% der Ausgaben für öffentliche Aufträge entspräche in OECD-Ländern 43 Milliarden Euro pro Jahr (OECD, 2017[2]).

Der wirtschaftliche Einfluss öffentlicher Beschaffung beschränkt sich jedoch nicht nur auf Einsparungen, die durch effiziente und effektive Verfahren erzielt werden. Vielmehr sollten die Möglichkeiten, die durch den ordnungsgemäßen Einsatz der öffentlichen Beschaffung geschaffen werden können, auch bei der Gestaltung ihrer strategischen Ansätze oder der Folgenabschätzung berücksichtigt werden. Strategisch genutzt, kann öffentliche Beschaffung zu Verbesserungen in den Bereichen Gesundheitsversorgung, Bildung, Innovation, Unternehmenswachstum, Beschäftigungsmöglichkeiten, sozialer Eingliederung sowie Qualität und Integrität der öffentlichen Einrichtungen führen. Eine quantitative Analyse der Wirksamkeit von politischen Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Vergabe kann den Nutzen dieser Maßnahmen erhöhen.

Die OECD Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD Empfehlung des Rates zu öffentlicher Beschaffung) von 2015 enthält einen Bewertungsgrundsatz: der Empfehlung folgende Staaten sollten die Wirksamkeit von Reformen bewerten, indem sie sowohl einzelne Aufträge als auch das Gesamtsystem auswerten, auch auf den verschiedenen staatlichen Ebenen (siehe Feld ‎1.1).

Feld ‎1.1. OECD Recommendation of the Council on Public Procurement – Das Evaluierungsprinzip

Der Rat:

X. EMPFIEHLT, dass teilnehmende Regierungen Leistungssteigerungen fördern durch Bewertung der Wirksamkeit des öffentlichen Auftragswesens von der einzelnen Beschaffung bis zum System als Ganzes, auf allen staatlichen Ebenen, soweit durchführbar und angemessen.

Zu diesem Zweck sollten Staaten, die der Empfehlung nachkommen, Folgendes tun:

i) die Ergebnisse von Vergabeverfahren regelmäßig und einheitlich bewerten. Das öffentliche Auftragswesen sollte einheitliche, aktuelle und zuverlässige Informationen und Daten aus früheren Ausschreibung- und Vergabefällen sammeln, insbesondere über Preise und Gesamtkosten bei der Gestaltung neuer Bedarfsanalysen, da sie eine wertvolle Erkenntnisquelle darstellen und bei künftigen Vergabeentscheidungen als Orientierungshilfe dienen können.

ii) Indikatoren zur Messung der Leistung, Wirksamkeit und Einsparungen des öffentlichen Vergabesystems entwickeln, zum Leistungsvergleich und zur Unterstützung der strategischen Politikgestaltung im Bereich der öffentlichen Beschaffung.

Quelle: (OECD, 2015[3]), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement.

Im Rahmen von Gesetzesfolgenabschätzungen (GFA) empfiehlt die OECD, Analysen auf der Grundlage von Prognosen („ex ante“, d. h. vor dem Erlass einer neuen Verordnung) und Analysen auf der Grundlage von Ergebnissen („ex post“, z. B. Analysen, die den Erfolg einer Verordnung kontinuierlich evaluieren) durchzuführen (Coglianese, 2012[4]). Gesetzesfolgenabschätzungen liefern aussagekräftigere Erkenntnisse, wenn sie durch eine Reihe spezifischer Indikatoren ergänzt werden, die die Ergebnisse aller Aspekte einer einzelnen politischen Maßnahme kontinuierlich evaluieren. Die folgenden Kriterien werden häufig bei der Analyse verschiedener Regulierungsoptionen verwendet (Coglianese, 2012[4]):

• Ergebnisse und Wirksamkeit: Inwieweit würden die Vorschläge dem Problem adressieren?

• Kosteneffizienz: Wie hoch sind die Stückkosten der analysierten Optionen?

• Netto-Nutzen und Effizienz: Welche Option führt zum höchsten Netto-Nutzen?

• Verteilungsgerechtigkeit: Welche Option bietet die fairste Verteilung der Vorteile?

Reduziert auf die wesentlichsten Elemente sollte eine Folgenabschätzung im Bereich der öffentlichen Beschaffung in zwei Schritten durchgeführt werden. Erstens sollten die Zusammenhänge zwischen öffentlicher Beschaffung und sozioökonomischer Entwicklung klar identifiziert und anhand qualitativer Analysen beschrieben werden. Zweitens sollte der Einfluss der öffentlichen Beschaffung in jedem der oben genannten Bereiche gemessen und in aggregierter Form in konkrete Vorteile übersetzt werden, soweit wie möglich, unter Nutzung quantitativer Analysen. Der gemessene Nutzen kann sozioökonomisch, ökologisch oder anderweitig beschaffen sein.

In der Praxis haben Versuche von Staaten und Wissenschaftlern jedoch oft gezeigt, dass umfassende und strenge Analysen der gesamtwirtschaftlichen Einflusses der öffentlichen Beschaffung ein schwieriges Unterfangen sind. Denn die Isolierung der spezifischen Wirkung der öffentlichen Beschaffung von den Auswirkungen aller öffentlichen Dienstleistungen bleibt eine große Herausforderung, da es an zuverlässigen Daten mangelt und es schwierig ist, einen einheitlichen Rahmen oder Analyseansatz zu entwickeln.

Dieses Kapitel stellt einen praktikablen Analyseansatz vor, der dazu dienen kann, den Einfluss öffentlicher Beschaffung zu erfassen. Dazu verwenden die Autoren das OECD Rahmenkonzept zur Ermittlung des gesellschaftlichen Wohlergehens und Fortschritts (OECD Framework for measuring well-being and progress, nachfolgend „OECD Well-Being Framework“) als Referenz, um die Bereiche der Wohls der Bürger zu betrachten, die von dem jeweiligen öffentlichen Beschaffungsvorhaben betroffen sind. Das Kapitel zeigt dann anhand von Fallstudien, wie das Wohlergehen nach den einzelnen Bereichen des OECD Well-Being Frameworks analysiert werden kann: Wirtschaftskapital, Naturkapital, Sozialkapital und Humankapital (siehe weiter unten in diesem Kapitel).

Die verschiedenen Arten der Vergabeanalyse, die in diesem Kapitel behandelt werden, können in einem Rahmenkonzept zusammengefasst werden. Die verschiedenen Analysemethoden umfassen verschiedene Ansätze, einschließlich kriteriengesteuerter Analysen auf der Grundlage von Prognosen und Resultaten, qualitativer und quantitativer Analysen, sowie Analysen, die auf das Wohl der der Bürger abstellen. Ein Rahmenkonzept, das diese unterschiedlichen Ansätze kombiniert, sollte kurzfristig auf die Messung zentraler Vergabeaktivität abzielen, gleichzeitig aber auch die längerfristig anstreben, die Wirkungen von Vergabeaktitvität noch stärker im Detail zu verstehen.

1.1. Analyse multidimensionaler Wirkungen politischer Maßnahmen

1.1.1. Die Kriterien zur Erfolgskontrolle im Bereich der öffentlichen Beschaffung in Deutschland müssen über traditionelle Wirtschaftsindikatoren hinausgehen, um weitere Gesichtspunkte wie das Wohl der Bürger einzubeziehen

Die Evaluierung von Auswirkungen politischer Maßnahmen ist wichtig. Das gilt insbesondere in Politikbereichen, die die Wirtschaft eines Landes betreffen. Diese Politikbereiche sind besonders eng mit dem Wohlergehen der Bevölkerung verbunden. Daher spielt die Messung der Auswirkungen von Wirtschaftspolitik und Gesetzen eine wichtige Rolle. In den letzten Jahren hat Deutschland eine Reihe von Initiativen entwickelt, um die Auswirkungen von Rechtsvorschriften zu analysieren. Eine der wichtigsten Institutionen in diesem Zusammenhang ist der Normenkontrollrat (NKR). Die Arbeit des NKR steht im Einklang mit den international bewährten Methoden (“good practice“) für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen. Deutschland führt sowohl Analysen auf der Grundlage von Prognosen (ex-ante) als auch Analysen auf der Grundlage von Ergebnissen (ex-post) von Gesetzen und Vorschriften in verschiedenen Bereichen durch (OECD, 2016[5]). Gleichzeitig scheint sich Deutschland mehr auf die Ex-ante-Analyse möglicher Kosten und Nutzen von Gesetzen zu konzentrieren (Gesetzesfolgenabschätzung) zu fokussieren. So hat beispielsweise das Umweltbundesamt 2014 einen detaillierten Leitfaden veröffentlicht, um es dem Gesetzgeber zu ermöglichen, eine Analyse der umweltbezogenen Effekte eines neuen Gesetzes oder einer neuen Verordnung durchzuführen (Porsch et al., 2014[6]).

Eine vom NKR in Auftrag gegebene Studie aus dem Jahr 2013 ergab, dass sich Deutschland bei der Untersuchung politischer Maßnahmen stärker auf die Analyse von Nutzen und nicht auf die (finanziellen) Kosten von Regulierungen konzentrieren sollte (Tiessen et al., 2013[7]). Um dies zu erreichen, könnte Deutschland auf den vorhandenen Erfahrungen bei der Bewertung von Politikfolgen aufbauen. Diese allgemeinen Erfahrungen könnten speziell auf den Bereich der öffentlichen Beschaffung übertragen und mit zusätzlichen Instrumenten und Strategien kombiniert werden, um eine möglichst umfassende Analyse zu ermöglichen. Mehrere internationale Organisationen, wie die Weltbank und die Europäische Union, aber auch viele Länder, darunter Deutschland, haben den Einsatz verschiedener Instrumente systematisiert, um die Folgen einer bestimmten Politik oder Maßnahme zu verstehen.

Staaten verwenden verschiedene Methoden zur Beobachtung der Wirtschaftsleistung. Einer der verbreitetsten Indikatoren zur Beschreibung des Gesamtzustands einer Volkswirtschaft ist das Bruttoinlandsprodukt (BIP). Die Wachstumsrate des BIP eines Landes wird oft als Indikator für die Geschwindigkeit des wirtschaftlichen Fortschritts eines Landes angesehen. Das Realeinkommen pro Haushalt bietet einen zusätzlichen Aspekt, um die wirtschaftliche Situation der Bürger genauer einzuschätzen.. Dieses Konzept ist detaillierter im Hinblick auf den Wohlstand von Bürgern – es geht über die Erkenntnisse aus der Erfassung des BIP eines ganzen Landes hinaus (Ribarsky, 2017[8]). Während diese Maßnahmen sinnvoll sind, beginnen Staaten zu erkennen, dass traditionelle Wirtschaftsindikatoren nicht alles abdecken.

Das Wohl der Bürger hängt zum Teil davon ab, wie vermögend sie sind, wird aber auch von anderen Faktoren beeinflusst, wie dem Gesundheitszustand, dem Bildungsniveau, ihrem physischen Lebensumfeld, und ihrer Fähigkeit, am gesellschaftlichen Leben teilzuhaben. Das OECD Well-Being Framework bietet einen Rahmen für die Analyse von Fortschritt und Wohlstand im weiteren Sinne. Das bedeutet, eine Vielzahl von Faktoren zu berücksichtigen. Wie die OECD es beschreibt, „ist Wohlergehen mehrdimensional und umfasst Aspekte des Lebens, die vom bürgerschaftlichen Engagement, bis zu Wohnverhältnissen, vom Haushaltseinkommen bis zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie, von Kompetenzen und Fähigkeiten bis zum Gesundheitszustand reichen“ (OECD, 2015[9]).

Im Vergleich zu anderen OECD-Ländern schneidet Deutschland bei den Indikatoren für Lebensqualität wie verfügbarem Haushaltseinkommen, Beschäftigungsquote, Arbeitsmarktsicherheit und persönlicher Sicherheit gut ab (siehe Abbildung ‎1.1). Dennoch liegt Deutschland in mehreren Aspekten des Naturkapitals (Umweltfaktoren) und des Humankapitals (im Zusammenhang mit Gesundheit) im unteren Drittel der OECD-Länder (‎Anhang 1.A).

Abbildung ‎1.1. Das aktuelle Niveau der durchschnittlichen Lebensqualität in Deutschland: Stärken und Schwächen im Vergleich

Hinweis: Diese Grafik zeigt die relativen Stärken und Schwächen der Lebensqualität in Deutschland im Vergleich zu anderen OECD-Ländern. Sowohl bei positiven als auch bei negativen Indikatoren zeigen längere Balken immer bessere Ergebnisse an (d. h. höhere Lebensqualität), während kürzere Balken immer schlechtere Ergebnisse anzeigen (niedrigere Lebensqualität).

Quelle: (OECD, 2017[10]), How's Life? 2017: Measuring Well-Being.

Das OECD Well-Being Framework berücksichtigt sowohl die aktuelle Lebensqualität der Menschen (bewertet anhand von 11 Dimensionen, die in Abbildung ‎1.1 dargestellt werden), als auch Ressourcen und Risiken für das zukünftige Wohlergehen. Die zukünftige Lebensqualität wird anhand der vier Dimensionen des Natur-, Human-, Sozial- und Wirtschaftskapitals gemessen (OECD, 2015[9]). Die verzögerte Wirkung von Vergabeverfahren auf die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen bedeutet, dass öffentliche Beschaffung dabei helfen kann die zukünftige Lebensqualität der Bevölkerung nachhaltig zu verbessern. Öffentliche Beschaffung wirkt sich auf vielfältige Weise auf die staatliche Leistungserbringung aus, da öffentliche Beschaffung als Querschnittsthema viele Bereiche gleichzeitig betrifft. Da sich die von der öffentlichen Hand beschafften Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen letztlich in Bezug auf Vorleistungen und Endprodukte für die Bürger unterscheiden, können auch die aus der Beschaffung resultierenden öffentlichen Leistungen sehr unterschiedlich sein. Daher muss die Bewertung der Auswirkungen der öffentlichen Beschaffung an den vier Bereichen angelehnt werden, die die Ressourcen für zukünftige Lebensqualität bereitstellen: das Natur-, Human-, Sozial- und Wirtschaftskapital (siehe Abbildung ‎1.2). Die Konzentration auf diese vier Kapitalarten steht auch im Einklang mit dem Ansatz, den andere Länder wie Neuseeland verfolgen (The Treasury New Zealand, o.J.[11]).

Abbildung ‎1.2. Entwicklung des OECD Well-Being Framework

Quelle: (OECD, 2017[10]), How's Life? 2017: Measuring Well-Being.

1.1.2. Das öffentliche Auftragswesen beeinflusst die Art und Weise, wie die öffentliche Hand zum Wohl der Bürger beiträgt

Die Rolle der öffentlichen Hand bei der Steigerung der Lebensqualität besteht nicht einfach nur darin, Hindernisse für Chancen zu beseitigen, sondern auch darin, eine Plattform aufzubauen, die umfassendere Formen für Wachstum bietet. Auf diese Weise kann die öffentliche Hand dazu beitragen, dass Einzelpersonen über ausreichend hohen Standard im Bereich des Sozialen, der Bildung und Gesundheit verfügen, um aktiv an der Entwicklung des Landes mitzuwirken. Gleichzeitig beeinflussen diese Bereiche die Leistungsfähigkeit der Bürger in wirtschaftlicher Hinsicht: Ein gesunder Mensch mit Hochschulbildung wird in derselben Zeit mehr an Wert schaffen als jemand mit schlechter Gesundheit und geringeren Qualifikation.

Während sich die meisten vorhandenen Arbeiten zur Produktivität auf die Produktivität von Unternehmen oder Produktionsfaktoren (die Ressourcen, die zur Generierung von Ergebnissen verwendet werden) im privaten Sektor konzentriert haben, ist es sinnvoll, die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Hand besser zu verstehen. Angesichts der wichtigen Rolle der staatlichen Stellen bei der Bereitstellung von Waren und Dienstleistungen sowie ihres wesentlichen Beitrags zur allgemeinen sozioökonomischen Entwicklung und zur Lebensqualität der Bürger ist die Produktivität der öffentlichen Hand ein wichtiges Thema der Studie.

Die Produktivität der öffentlichen Verwaltung hat einen erheblichen Einfluss auf die Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaften und das Wohl der Bürger. Vor allem ist der öffentliche Sektor ein wichtiger direkter Anbieter von Waren und Dienstleistungen. Im Durchschnitt machen die staatlichen Produktionskosten 21,9% des BIP der OECD-Länder aus. Im Jahr 2015 entsprach die Produktion der OECD-Mitgliedstaaten einer Bruttowertschöpfung von 12,3% des BIP. Die öffentliche Hand ist der Haupt- und manchmal einzige Anbieter von wichtigen Waren und Dienstleistungen für die Bürger. Zu diesen Gütern und Dienstleistungen gehören Bildung, Gesundheit, soziale Dienste, Verkehr und Infrastruktur. Tatsächlich beschafft in einigen Bereichen die öffentliche Hand den größten Teil der Dienstleistungen des Sektors; die öffentliche Hand der OECD-Mitgliedstaaten ist zu durchschnittlich 70% der Konsumausgaben für Gesundheitsgüter und -dienstleistungen sowie für 84% der Ausgaben für Bildung gemäß den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen verantwortlich (OECD, 2017[2]).

Da für einen großen Teil öffentlicher Beschaffung rechtlich die Anwendung von bestimmten Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge vorgeschrieben ist, können diese Verfahren ein wesentlicher Hebel zur Steigerung der Effizienz und Effektivität der Staatsausgaben sein. In Deutschland macht öffentliche Beschaffung mit knapp 35% der Staatsausgaben und 15% des BIP einen noch größeren Teil der Ausgaben aus (siehe Abbildung ‎1.3). Angesichts dieser Zahlen sollte öffentliche Beschaffung als eine der Schlüsselbereiche im OECD Wirtschaftsraum und insbesondere in Deutschland betrachtet werden (OECD, 2017[12]).

Abbildung ‎1.3. Staatliche Vergabeausgaben in Prozent des BIP und der gesamten Ausgaben der öffentlichen Hand in den Jahren 2007, 2009 und 2015

Hinweis: Die Daten für Australien basieren auf einer Kombination aus staatlichen Finanzstatistiken und Daten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, die vom Australian Bureau of Statistics bereitgestellt werden. Daten für Chile sind nicht verfügbar. Die Daten für die Türkei sind aufgrund fehlender Zeitreihen nicht im OECD-Durchschnitt enthalten. Die Daten für Costa Rica, Russland und Südafrika beziehen sich auf 2014 und nicht auf 2015. Ein großer Teil der öffentlichen Beschaffung in den Niederlanden wird für Sozialtransfers in Form von Sachleistungen über Marktproduzenten ausgegeben – dieses relativ hohe Niveau könnte zum Teil auf das System der Schulbeihilfen des Landes sowie auf das obligatorische Krankenversicherungssystem des Landes zurückzuführen sein, bei dem die Regierung den individuellen Kauf von Leistungen von privaten Anbietern subventioniert.

Quelle: (OECD, 2017[12]), Government at a Glance 2017 auf der Grundlage der OECD National Accounts Statistics (Datenbank).

Die Höhe der Ausgaben in OECD-Ländern macht öffentliche Beschaffung zu einem Instrument der wirtschaftlichen Entwicklung. Eines der grundlegenden Ziele öffentlicher Beschaffung ist es jedoch, ein gutes Preis-Leistungs-Verhältnis zu erreichen, d. h. entweder mehr und bessere Waren, Bauleistungen und Dienstleistungen für den gleichen Betrag zu kaufen, oder die Staatsausgaben zu senken für eine effektivere Ressourcenallokation. Nach den klassischen Wirtschaftsmodellen können niedrigere Staatsausgaben das Wirtschaftswachstum verlangsamen. Wie die Forschung jedoch zeigt, hängt das tatsächliche Ausmaß, in dem die Staatsausgaben zu Wachstum führen, stark davon ab, ob die Ausgaben als produktiv angesehen werden können. Produktive Ausgaben wirken sich positiv auf das Wirtschaftswachstum aus (z. B. können Investitionen in Infrastruktur und Bildung das Human- und Sachkapital erhöhen und so wiederum das langfristige Wachstum steigern) ( (Barro, 1990[13]; Kneller, Bleaney and Gemmell, 1999[14]). Daher beeinflusst eine Senkung der staatlichen Ausgaben das Wirtschaftswachstum nicht unbedingt negativ.

Viele Studien haben versucht, den Einfluss öffentlicher Beschaffung zu identifizieren, zu beobachten und zu messen. Traditionell wurde die Folgenabschätzung im Bereich öffentlicher Beschaffung mit der Bewertung der finanziellen Auswirkungen gleichgesetzt. Im Rahmen der Umsetzung von Sparmaßnahmen war der Versuch, die durch intelligente öffentliche Beschaffung erzielten Einsparungen zu quantifizieren, bei den Regierungen beliebt. Dies gilt insbesondere für die OECD-Länder. Wie bereits erwähnt, könnte eine Einsparung von 1% bei den Vergabeausgaben 43 Milliarden Euro pro Jahr in den OECD-Ländern bedeuten (OECD, 2017[2]). Eine Studie des Beratungsunternehmens McKinsey & Company ergab kürzlich, dass Regierungen bis 2021 rund 3,3 Billionen US-Dollar einsparen könnten, wenn die öffentlichen Ausgaben besser gesteuert würden und wenn die Regierungen der Praxis leistungsstarker Staaten folgten. Damit würde im Wesentlichen der Finanzierungsbedarf für öffentliche Dienstleistungen abgedeckt, der heute nicht durch Steuereinnahmen gedeckt werden kann. Im Bereich der Gesundheitsversorgung haben Studien ergeben, dass durch eine Steigerung der Effizienz der Ausgaben in den 42 Staaten, die 80% des globalen BIP erwirtschaften (d. h. durch Verbesserung auf das Niveau des leistungsstärksten Landes), die Lebenserwartung der Bevölkerung bei guter Gesundheit sich um 1,4 Jahre erhöhen würde. Dieses Ergebnis lässt sich in zusätzliche 12 Milliarden gesunde Lebensjahre für die Bürger dieser Staaten übersetzen – ohne Erhöhung der Pro-Kopf-Ausgaben für die Gesundheitsversorgung (McKinsey Center for Government, 2017[15]).

Gleichzeitig muss der Zusammenhang zwischen öffentlicher Beschaffung und der Wirtschaft eines Landes unter Berücksichtigung verschiedener Faktoren betrachtet werden. Wie bereits erwähnt, kann sich beispielsweise die Wertschöpfung, die öffentliche Beschaffung in vielen Staaten erzielt, direkt auf die Gesundheit der Bürger auswirken, was wiederum eine Vielzahl von Fragen betrifft, einschließlich ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Die Professionalität und Integrität, mit der öffentliche Auftraggeber öffentliche Ausschreibungen und Verträge durchführen, beeinflussen den allgemeinen Ruf der öffentlichen Hand, was wiederum das Vertrauen der Bürger in ihre Regierung beeinflusst. Dies kann auch das allgemeine Investitionsklima in einem Land beeinflussen. Im Umweltbereich kann die strategische öffentliche Beschaffung Kohlendioxidemissionen (CO2) reduzieren und so zum Schutz der natürlichen Ressourcen beitragen, von denen die zukünftige Gesundheit und Lebensqualität abhängt.

Öffentliche Vergabeverfahren folgen in der Regel einem bestimmten Zyklus, der auf gesetzlichen Anforderungen, Verwaltungsverfahren und Budgetzeitplänen basiert. Die Gesetzgebung verlangt im Allgemeinen, dass öffentliche Beschaffung einem fairen und transparenten Prozess folgt und Wettbewerb im Markt nutzt, um Kosten zu senken und die Qualität der benötigten Waren und Dienstleistungen zu steigern. In den meisten Fällen wird ein Vergabeprozess erst dann eingeleitet, wenn die öffentliche Hand bereits Prioritäten und Budgets für die zu beschaffenden Waren und Dienstleistungen festgelegt hat. Daher beginnt der Einfluss der Beschaffung typischerweise erst an dem Punkt, an dem eine Vergabestrategie entwickelt wurde, die den Bedürfnissen der öffentlichen Hand entspricht. Dieser klassische Ansatz ermöglicht kein vollständiges Verständnis der möglichen Reichweite und Wirkung von Vergaben, auch wenn Beteiligte an Vergaben deren Potenzial längst erkannt haben.

In ihrer einfachsten Form führen öffentliche Vergaben zu einem guten Preis-Leistungs-Verhältnis, indem sie Wettbewerb unter den Anbietern erzeugen, um die Stückpreise zu senken. Das Konzept des Wertbeitrages im Vergabeprozess hat sich jedoch von rein finanziellen und kostenorientierten Überlegungen zu einem breiteren Wertespektrum entwickelt. Abbildung ‎1.4 veranschaulicht viele der Ansätze, die bei öffentlichen Aufträgen zur Verwaltung von Waren- und Dienstleistungskategorien verwendet werden (sogenanntes „Category Management“). Category Management kann dazu beitragen, in den verschiedenen Phasen des Vergabeprozesses eine optimale Wertrealisierung zu erreichen, und bestimmen, wie dieser realisierte „Wert“ gemessen wird.

Abbildung ‎1.4. Wertbeitrag und Erfolgsanalyse öffentlicher Beschaffung während des Vergabezyklus

Quelle: Illustration der Autoren.

1.1.3. Die Analyse der vielfältigen Auswirkungen der Politik öffentlicher Vergaben ist komplex; Deutschland muss, wie die meisten OECD-Länder, Hindernisse für eine wirksame Messung überwinden

Die Analyse und Quantifizierung der Wirksamkeit und Effizienz öffentlicher Ausgaben ist eine Herausforderung, zum Teil, weil die Merkmale eines effektiven oder effizienten öffentlichen Sektors nicht einfach zu definieren sind. Öffentliche Beschaffung ist eine operative Tätigkeit, die auf eine erleichterte Erbringung öffentlicher Dienstleistungen abzielt. Sie lässt sich an ihrem Erfolg und ihrer Effizienz bei der Bereitstellung der erforderlichen Waren oder Dienstleistungen messen. Gleichzeitig zielt Vergabepolitik ab auf strategische, l langfristige Vorteile, die schwieriger zu erfassen sind.

Neben den direkten Auswirkungen sollte eine umfassende Bewertung der Effizienz und Wirksamkeit auch die indirekten Folgen umfassen, die auf öffentlichen Ausgaben beruhen. Es ist jedoch eine Herausforderung, jene Wirkungen zu bestimmen, die berechtigterweise einer bestehenden Politik zugeschrieben werden können. Es ist außerdem schwierig festzustellen, welche indirekten Auswirkungen möglicherweise eine kausale Zurechnung nicht rechtfertigen. Wie bereits erwähnt, werden politische Maßnahmen in Deutschland nur begrenzt quantitativ evaluiert; auch Vergabetätigkeit wird nicht auf einer umfassenden nationalen oder systemweiten Ebene evaluiert.

Mit einem überschaubaren Aufwand können Staaten eine sorgfältig ausgewählte Kombination von Instrumenten einsetzen, um eine angemessene Evaluierung der Wirkung öffentlicher Beschaffung zu erhalten. Es ist jedoch wichtig, dass die Staaten jene Instrumente identifizieren, die in ihrem jeweiligen Kontext funktionieren. Die Staaten sollten dann einen Ansatz wählen, um diese Instrumente in einem ganzheitlichen Rahmenwerk zusammenzuführen.

Um öffentliche Beschaffung wirksam und kontinuierlich zu evaluieren, muss Deutschland – wie viele andere Länder auch – eine Reihe von Hindernissen überwinden. Die Zuordnung der Wirkung einer einzelnen Politik zu einem breiteren System wie der Gesamtwirtschaft kann sich als schwierig erweisen – insbesondere bei der Durchführung quantitativer Wirkungsanalysen. Ein Wirtschaftssystem ist sehr komplex und wird von vielen Faktoren beeinflusst, was die politischen Entscheidungsträger daran hindert, die Kausalität zu beobachten oder vorherzusagen. Dafür gibt es mehrere Gründe:

• Ein Effekt kann den anderen aufheben.

• Das Ergebnis, das einer Politik zugeschrieben wird, könnte eigentlich das Ergebnis einer anderen Politik – oder ein zufälliges Ergebnis sein.

• Die Wirkungsmechanismen hinter bestimmten Politiken können je nach wirtschaftlichem Entwicklungsstand der einzelnen Staaten unterschiedlich sein.

• Die Definition des gewünschten Ergebnisses kann je nach gesellschaftlichen Gruppen variieren.

• Vorschriften, die negative wirtschaftliche Ergebnisse bringen, können gleichzeitig erheblichen Nutzen für die Gesellschaft mit sich bringen.

Im Folgenden werden die größten Herausforderungen bei der Messung der Auswirkungen öffentlicher Beschaffung zusammengefasst.

Zuordnung und Kausalität der Auswirkungen

Die Folgen öffentlicher Beschaffung sind besonders schwierig auseinander zu halten. In der Regel sind die Ergebnisse die Folge einer Reihe von Maßnahmen und nicht nur das Ergebnis von Vergabestrategien – sowohl auf Einzelprojektebene als auch auf aggregierter Ebene. Darüber hinaus treten einige Effekte erst nach der Durchführung des Beschaffungsvorhabens auf. Einige Effekte sind von Natur aus immateriell.

Häufig sind Beschaffer bestrebt, das beste Preis-Leistungs-Verhältnis zu erzielen. Im traditionellen Sinne bedeutet dies, den niedrigsten Preis für den besten (technischen) Wert einer Ware, eines Bauvorhabens oder einer Dienstleistung zu bezahlen. In dies der Fall können die Einsparungen, die durch die effektive Nutzung von Vergabeverfahren erzielt werden, in andere staatliche Ergebnisse fließen. Wissenschaftliche Studien haben versucht, Kosteneinsparungen bei den öffentlichen Ausgaben infolge von Vergaben mit konkreten wirtschaftlichen Verbesserungen, wie BIP-Wachstum, Beschäftigungszuwachs und erhöhtem Konsum zu verknüpfen. Ein Beispiel für ein solches Modell ist das QUEST III-Modell, das von der Europäischen Kommission verwendet wurde, um die Auswirkungen von Ausgabenänderungen auf die Wirtschaft im Euroraum aufzuzeigen. Das Modell deutet darauf hin, dass Staaten aufgrund der durch Beschaffung generierten Einsparungen in der Lage sind, Einkommenssteuersätze zu senken und damit BIP, Beschäftigung und Konsum positiv beeinflussen können (Vogel, 2009[16]). Diese Analyse bewertet jedoch nicht den Einfluss der öffentlichen Beschaffung an sich. Vielmehr werden Szenarien entwickelt, in denen Einsparungen bei öffentlichen Aufträgen auf andere Politikbereiche übertragen werden können.

Öffentliche Beschaffung ist ein Mechanismus zur Bereitstellung von Beiträgen („inputs“, d. h. von der öffentlichen Hand gekauften Waren und Dienstleistungen), die erforderlich sind, um bestimmte staatliche Leistungen zu erbringen („outputs“; einschließlich, aber nicht beschränkt auf öffentliche Dienstleistungen wie im Bildungs- und Gesundheitsbereich). Es wird derzeit darüber diskutiert, woher genau die Wirkung der öffentlichen Dienstleistungen für die Bürger stammt und, als Konsequenz, wie die Resultate gemessen werden sollten: Ist es die staatliche Tätigkeit (d. h. der Prozess der Durchführung öffentlicher Aufträge), die die größte Wirkung hat und gemessen werden sollte? Oder sind es die gekauften Gegenstände, die die Ergebnisse liefern, an denen der Einfluss von Vergabe gemessen werden sollte? Obwohl die Debatte wichtig ist, kann eingewandt werden, dass eine solche Unterscheidung keinen Einfluss auf das Verständnis der politischen Entscheidungsträger über die Wirkungen von öffentlicher Beschaffung als Ganzes hat.

Wie sollten die Staaten beispielsweise die Auswirkungen verbesserter Telekommunikation messen? Eine Möglichkeit besteht darin, zu untersuchen, wie Telekommunikation zur Steigerung der Produktivität beitragen kann. Es könnte argumentiert werden, dass die herbeigeführte Produktivitätssteigerung nur wegen der spezifischen Vergabestrategien möglich war, die bestimmte Waren oder Dienstleistungen als die preiswertesten Optionen für die Umsetzung der Ergebnisse einer verbesserten Telekommunikation identifiziert haben. In diesem Szenario sollte die öffentliche Beschaffung als tragendes, ermöglichendes Element („enabler“) angesehen werden, ohne die der Nutzen der gekauften Vorleistungen nicht eingetreten wäre. Andererseits befasst sich öffentliche Beschaffung sowohl mit den Einkaufsaktivitäten als solchen als auch mit den Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen, die mit ihr als Leistungen an die Öffentlichkeit erworben werden. Die Qualität der Dienstleistungen, die öffentliche Beschaffung erbringt, sollte daher an den Wirkungen gemessen werden, die die Anschaffung auf die Erfahrungen der der unmittelbaren Verbraucher der erworbenen Waren oder Dienstleistungen, aber auch des Endverbrauchers, des Bürgers hat, dessen „well-being“, Lebensqualität, wie bereits erwähnt, unerlässlich ist. Eine ganzheitliche Betrachtung der Auswirkungen unter Berücksichtigung der gesamten öffentlichen Lieferkette (d. h. der Kette, die sich vom ersten Auftragnehmer über die Beschaffung bis zum Verbraucher und dann zum Bürger erstreckt) wäre besser geeignet zur Evaluierung der Auswirkungen im Gesamtsystem. Dieser Ansatz ist derzeit jedoch noch recht neu und wird noch weiterentwickelt (Eßig and Batran, 2006[17]).

Verfügbarkeit von Daten

Häufig verfügen Regierungen nicht über die erforderlichen Daten, um eine valide Bewertung der Effizienz und Effektivität öffentlicher Ausgaben vorzunehmen. Soweit vorhanden, reicht die Qualität möglicherweise nicht aus, um belastbare Schlussfolgerungen zu ziehen. Dies kann daran liegen, dass die Datenerhebung nicht immer auf einer klaren und widerspruchsfreien Methodik beruht.

Die Verfügbarkeit hochwertiger Daten ist ein Thema für Staaten, insbesondere im Bereich der öffentlichen Beschaffung. Dies verhindert häufig die Durchführung zuverlässiger Folgenabschätzungen. Darüber hinaus gibt es oft keinen einheitlichen Ansatz für die Erhebung und Nutzung der Daten, die im gesamten öffentlichen Auftragswesen verwendet werden. Im Weiteren gibt es oft keine gemeinsame Methodik über mehrere Systeme hinweg, um internationale Vergleiche zu ermöglichen. Dabei stehen Definitionsunterschiede von Datensätzen und öffentlicher Beschaffung im Mittelpunkt der aktuellen Herausforderung, Ergebnisse, die nach unterschiedlichen Methoden erhoben wurden, zu vergleichen und einander gegenüberzustellen. Schließlich treten bei der Umsetzung des Beschaffungsprozesses häufig Zeitverzögerungen auf. Aus diesem Grund sollte in den verschiedenen Phasen des Vergabezyklus eine gründliche Bewertungsmethode angewendet werden.

Wie in Kapitel 4 weiter ausgeführt, gibt es aufgrund der Einschränkungen bei E-Vergabe-Systemen in Deutschland derzeit keinen Mechanismus zur automatischen Erhebung und Übermittlung von Daten zu öffentlichen Aufträgen. Öffentliche Auftraggeber sind derzeit verpflichtet, die Daten manuell zu übermitteln, bis die erforderliche Infrastruktur vorhanden ist. Zur Erleichterung der Datenerfassung wird den Auftraggebern jährlich eine Dokumentvorlage im Excel-Format zugesandt. OECD-Befragungen zufolge waren die Rücklaufquoten (insbesondere auf Ebene der Bundesländer) auf die Datenanfragen gering. Infolgedessen ist der deutschlandweite Datensatz zu Beschaffungsvorgängen unvollständig und möglicherweise fehlerhaft (wie in Kapitel 4 näher erläutert).

Politische Maßnahmen können die Erhebung von Daten über öffentliche Beschaffung ermöglichen oder behindern. Dies wird besonders deutlich in der Europäischen Union (EU), wo ein EU-weiter Rechtsrahmen eine Datenerfassung nach strengen Anforderungen erfordert. Der in der EU geltende einheitliche Rechtsrahmen sollte theoretisch länderübergreifende Vergleiche ermöglichen. Unterschiedliche Interpretationen bei der Umsetzung dieser Regeln können dieses Ziel jedoch behindern.

Ohne einen rigorosen Rechtsrahmen und ein einheitliches Konzept bei der Datenerhebung verzichten Regierungen auf eine wichtige Gelegenheit, die Leistung ihrer Vergabesysteme zu steigern. Konkrete Verbesserungsmöglichkeiten werden möglicherweise nicht erkannt, weil eine aussagekräftige Erfolgskontrolle aufgrund fehlender Datenqualität nicht möglich ist. Für die allgemeine Politikgestaltung und die strategische Entscheidungsfindung bedeutet dieser Mangel an Datenanalyse, dass Entscheidungen anhand von qualitativen Kriterien getroffen werden müssen. Erkenntnisse, die auf qualitativen Beweisen basieren, können eine angemessene Entscheidungsgrundlage darstellen, quantitative Beweise jedoch würden – bei rigoroser Erhebung – eine umfassendere Analyse ermöglichen. Eine systematische Datenerhebung würde die Fähigkeit der Staaten verbessern, indirekte Auswirkungen oder Zielkonflikte, die sich aus politischen Maßnahmen ergeben zu bewerten.

1.2. Erkenntnisse über die Auswirkungen von Beschaffung auf das Wohlergehen und die Erzeugung sozioökonomischer Vorteile in Deutschland

Die in Deutschland zu bewältigenden aktuellen Herausforderungen spiegeln sich in seiner relativen Leistung bei den Dimensionen des OECD-Well-Being Frameworks wider; diese Dimensionen werden von strategischer öffentlicher Beschaffung beeinflusst. Zu den Herausforderungen gehören beispielsweise eine alternde Gesellschaft, die einen steigenden Bedarf an teurer Gesundheitsversorgung hat, die Luftqualität in den Städten und steigende Mietpreise. Öffentliche Beschaffung spielt in all diesen Bereichen eine Rolle und bietet Mittel zur Verbesserung des allgemeinen Gesundheitszustandes der Bürger, der Luftqualität und der Erschwinglichkeit von Wohnraum. Eine empirische Bewertung des Einflusses der öffentlichen Beschaffung auf das Wohl der Bevölkerung erfordert jedoch zuverlässige Datenquellen und eine geeignete Methodik.

Eine Messung der Auswirkungen öffentlicher Beschaffung im Allgemeinen kann durch einen Teilaspekt des OECD Well-Being Frameworks strukturiert werden, nämlich die für zukünftiges Wohlbefinden notwendigen Kapitalarten. Dieses Kapitel konzipiert zum einen, wie das OECD Well-Being Framework als analytische Linse dienen kann. Zum anderen wird jeder zukunftsorientierte Aspekt des OECD Well-Being Frameworks (alle Kapitalarten) im Hinblick auf die öffentliche Beschaffung und die Leistung Deutschlands berücksichtigt. Dieses Kapitel untersucht beides und bietet zudem Beispiele aus anderen Ländern, die erfolgreich Aspekte der Auswirkungen öffentlicher Beschaffung quantifiziert haben.

Das OECD Well-Being Framework umfasst die Faktoren, die über das Wirtschaftswachstum hinausgehen und auf die öffentliche Beschaffung die größten Auswirkungen haben kann. Dieser Ansatz ermöglicht eine umfassende Identifizierung der Kanäle, über die öffentliche Beschaffung genutzt werden kann, um die Wirtschaft, die Umwelt und die Gesellschaft zu beeinflussen. Das OECD Well-Being Framework (siehe Abbildung ‎1.5) kann daher verwendet werden, um die Auswirkungen der öffentlichen Beschaffung auf die vier Arten von Kapital, die für zukünftige Lebensqualität wichtig sind (Wirtschafts-, Natur-, Human- und Sozialkapital), abzuschätzen. Umfang und Nutzung öffentlicher Beschaffung sollten zunächst auf einer disaggregierten Ebene und dann auf einer aggregierten Ebene als Teil eines umfassenden Analyseansatzes gemessen werden. Die Messung muss die Vorteile für Konsumenten (well-being-benefits) berücksichtigen, die aus der Beschaffungstätigkeit resultieren.

Abbildung ‎1.5. Öffentliche Beschaffung und nachhaltiges Wohlergehen im Zeitablauf

Quelle: Illustration der Autoren.

Regionale strategische Ziele, wie sie in bestehenden Dokumenten wie der Europa 2020-Strategie (Feld ‎1.2) definiert sind, spiegeln diese Elemente des Wohlergehens wider. Öffentliche Beschaffung kann daher einer der Hebel sein, die zur Erreichung dieser Ziele beitragen.

Feld ‎1.2. Europa 2020-Strategie

Die Europa 2020-Strategie ist die Agenda der EU für Wachstum und Beschäftigung, bei der intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum im Vordergrund stehen. Ziel ist es, die strukturellen Schwächen in der europäischen Wirtschaft zu überwinden, die Wettbewerbsfähigkeit und Produktivität der Region zu verbessern und eine nachhaltige soziale Marktwirtschaft aufzubauen, indem die folgenden Ziele umgesetzt werden:

Beschäftigung

• 75% der 20- bis 64-Jährigen sind erwerbstätig

Forschung und Entwicklung (F&E)

• 3% des EU-BIP sollen in F & E investiert werden

Klimawandel und Energie

• Treibhausgasemissionen 20% niedriger als 1990

• 20% der Energie stammen aus erneuerbaren Energien

• 20% Steigerung der Energieeffizienz

Bildung

• Schulabbrecherquote unter 10%

• mindestens 40% der Personen im Alter von 30-34 Jahren haben Hochschulabschluss

Armut und soziale Ausgrenzung

• mindestens 20 Millionen Menschen weniger in Armut und sozialer Ausgrenzung oder von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht.

Beschäftigung hängt sowohl mit dem Humankapital als auch mit dem Wirtschaftskapital zusammen, kann aber auch soziale Auswirkungen haben, da eine Beschäftigungszuwachs zur sozialen Integration beiträgt. Forschung und Entwicklung ist eine Investition in das wirtschaftliche Kapital. Klimawandel und Energie sind zwei Aspekte des Umweltkapitals. Einkommensarmut kann das Vorhandensein von Wirtschaftskapital auf Einzel- und Haushaltsebene entweder verringern oder begrenzen, während soziale Ausgrenzung ein Risikofaktor für das Sozialkapital sein kann. Alle diese Bereiche können durch den wirksamen Einsatz öffentlicher Beschaffung verbessert werden.

Quelle: Europäische Kommission (2010), Europa 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum.

Die folgende qualitative Beschreibung der möglichen Verbindungen zwischen öffentlicher Beschaffung und den vier Bereichen des Kapitals für zukünftiges Wohlergehen gibt Aufschluss darüber, wie öffentliche Beschaffung als strategisches Instrument zur Verbesserung des Lebens der Bürger eingesetzt werden kann.

Wirtschaftskapital bezieht sich auf das produzierte Kapital (materiell und immateriell) und auf finanzielle Vermögenswerte, die dem Einzelnen materielle Lebensbedingungen bieten. Das Wirtschaftskapital kann durch die Qualität der öffentlichen Ausgaben und der Entwicklung geprägt werden (z. B. preisunabhängige Wettbewerbsfähigkeit, Produktivität auf Unternehmensebene, KMU-Entwicklung, öffentliche Investitionen und Innovationen). Alle diese Faktoren tragen auf unterschiedliche Weise zur wirtschaftlichen Entwicklung bei (z. B. Lagerbestände, Ströme oder Risikofaktoren).

Öffentliche Beschaffung kann Unternehmen dazu anregen, wettbewerbsfähiger, produktiver und innovativer zu sein, und Unternehmen wiederum können Bürgern Arbeitsplätze und Einkommen bieten. Häufig konzentrieren sich Staaten auf die Entwicklung kleiner und mittlerer Unternehmen oder auf Innovationsförderung durch Beschaffung. Öffentliche Beschaffung kann eine effektive Nutzung wirtschaftlicher Ressourcen ermöglichen, indem sie die Schaffung von Wohlstand in der gesamten Wirtschaft unterstützt.

Naturkapital bezieht sich auf einzelne Wirtschaftsgüter wie Energie-, Wasser- und Bodenressourcen sowie auf umfassendere Ökosysteme (d. h. das gemeinsame Funktionieren oder die Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Umweltgütern, wie sie in Wäldern, Böden, Gewässern und der Atmosphäre zu beobachten sind). Naturkapital kann direkt als Beitrag für die wirtschaftliche Produktion genutzt werden. Es bietet auch der Wirtschaft einige Vorteile, wenn die Umwelt effektiv gemanagt wird (z. B. saubere Luft, sauberes Wasser oder Grünflächen). Dieser Nutzen wiederum trägt auch zum Wohlergehen der Bevölkerung bei. So können beispielsweise Verbesserungen der Lebensqualität und des Gesundheitszustandes des Einzelnen eine höhere Teilhabe am Arbeitsmarkt unterstützen, was zu weiterem Wohlstand und wirtschaftlichen Gewinnen führt.

Durch eine umweltfreundliche öffentliche Beschaffung können Staaten ihre eigenen Umweltauswirkungen reduzieren und gleichzeitig eine Nachfrage nach umweltfreundlichen Lösungen erzeugen. Dies wiederum kann dazu beitragen, „grüne“ Lösungen zu verbreiten oder wirtschaftlich nutzbar zu machen. Über diese Interaktion mit dem Wirtschaftskapital hinaus kann umweltfreundliche öffentliche Beschaffung einen positiven Effekt auf das Humankapital haben, indem beispielsweise die negativen Auswirkungen einer schlechten Luftqualität verringert werden. Öffentliche Beschaffung kann durch umweltfreundliche Ansätze zu einer angemessenen Nutzung und Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen beitragen.

Humankapital bezieht sich auf die Fähigkeiten, Kompetenzen und den Gesundheitszustand der Bürger. Die staatliche Aufgabe bei der Förderung dieses Kapitals besteht darin, den Bürgern Zugang zu hochwertigen Bildungs-, Ausbildungs- und lebenslangen Lernangeboten sowie zu Gesundheitssystemen zu verschaffen. Bildung, Qualifikationen sowie Gesundheit sind eigenständige Aspekte für das Wohlergehen der Menschen. Darüber hinaus tragen eine gestiegene Lebenserwartung, eine Verbesserung des öffentlichen Gesundheitswesens und eine Erhöhung des Qualifikationsniveaus von Arbeitskräften allesamt durch eine höhere (und qualitativ hochwertigere) Arbeitsmarktbeteiligung zum Wohlergehen und zum Wirtschaftswachstum bei. Außerdem kann der leichte Zugang zu (qualitativ hochwertiger) Bildung das Arbeitsethos einer Gesellschaft sowie die Einstellung der Bürger zur öffentlichen Ordnung (wie z. B. öffentlicher Dienst oder Einhaltung der Steuervorschriften) beeinflussen.

Öffentliche Investitionen ermöglichen dem Einzelnen einen besseren Zugang zu Bildungs- und medizinischen Einrichtungen und erhöhen die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen in diesen Bereichen. Eine effiziente und effektive öffentliche Beschaffung im Gesundheitswesen trägt zu einer qualitativ hochwertigeren Gesundheitsversorgung und besseren medizinischen Geräten bei, was wiederum zu einer höheren Lebenserwartung führt (und zu einer größeren Zahl von Bürgern, die länger bei guter Gesundheit leben). Diese Gewinne könnten in niedrigere Gesundheitsausgaben und eine höhere Erwerbsbeteiligung umgerechnet werden, was direkt zu wirtschaftlichen Gewinnen führt. Ebenso kann die effektive Beschaffung von Bildungsinfrastruktur und -ressourcen das Bildungssystem eines Landes unterstützen. Öffentliche Beschaffung kann zur Entwicklung des Humankapitals in der gesamten Gesellschaft beitragen.

Sozialkapital umfasst Vertrauen (sowohl speziell in öffentliche Institutionen als auch das Vertrauen der Bürger im Allgemeinen) sowie soziale Netzwerke, kooperative Normen und Aspekte der Regierung. Darüber hinaus können Akte des bürgerschaftlichen Engagements (z.B. Freiwilligenarbeit und Teilnahme an Wahlen) als Investitionen (Zuflüsse) in den Bestand des Sozialkapitals betrachtet werden. Soziale Ressourcen erhalten das Umfeld, in dem andere Kapitalarten gedeihen können. So können beispielsweise Investitionen in soziale Ressourcen ein vorhersehbares Geschäftsklima schaffen, gemeinsame Maßnahmen zur Förderung der effizienten Ressourcenallokation ermöglichen, die Produktion öffentlicher Güter (z. B. persönliche Sicherheit) fördern und den Erhalt geteilter Vermögenswerte (z. B. Ökosysteme) fördern. Die Erhöhung des Sozialkapitals ist besonders wichtig im Hinblick auf die Integrität und Transparenz der Vergabestellen. So können die Staaten beispielsweise durch E-Vergabe die Transparenz der öffentlichen Ausgaben erhöhen und einen breiten Zugang zu potentiellen Auftragnehmern sicherstellen. Öffentliche Beschaffung kann durch eine gute Regierungsführung und die Unterstützung des Vertrauens in öffentliche Einrichtungen zum Sozialkapital beitragen.

Die oben genannten Dimensionen nachhaltigen Wohlergehens sind nicht voneinander unabhängig. Die Förderung der Interaktion zwischen ihnen kann zu Synergieeffekten führen. So können beispielsweise gezielte öffentliche Investitionen die Umwelt verbessern oder die soziale Integration wie auch die Bildungsqualität erhöhen. Daher kann eine Tätigkeit, die den Einsatz öffentlicher Aufträge beinhaltet, zu integrativem Wachstum und zukünftigem Wohlstand in vielen Bereichen beitragen.

Viele Staaten haben versucht, den Einfluss öffentlicher Beschaffung isoliert auf jeden der einzelnen Kapitalbereiche zu bewerten. In jedem Bereich gibt es zahlreiche Indikatoren für öffentliche Beschaffung, die Staaten helfen können, den Beitrag der Beschaffung zum Wohl der Bevölkerung zu bewerten. Die folgenden Abschnitte von Kapitel 1 analysieren das Wirtschafts- Natur-, Human- und Sozialkapital bezogen auf Deutschland unter Verwendung verfügbarer und relevanter Daten. Beispiele aus anderen Ländern ergänzen diese Analyse, um zu zeigen, wie der Einfluss öffentlicher Beschaffung in jedem der vier Bereiche gemessen werden kann.

1.2.1. Wirtschaftskapital

Öffentliche Beschaffung in Deutschland macht schätzungsweise 15% des BIP aus. Dies entspricht Waren, Bau- und Dienstleistungen in einem Wert von rund 500 Milliarden Euro (OECD, 2015[18]), die in 2,4 Millionen Vergabeverfahren pro Jahr beschafft werden. Die Ausgaben für öffentliche Aufträge machen 34% der gesamten Staatsausgaben in Deutschland aus. Das deutsche öffentliche Beschaffungssystem ist außerdem stark dezentralisiert, da fast 78% der öffentlichen Aufträge auf der Ebene von Ländern und Kommunen vergeben werden.

Der deutsche Vergabemarkt ist groß und macht einen relativ großen Teil der Staatsausgaben aus. Aus diesem Grund hat Deutschland das Potential, das Wohlergehen durch eine Effizienzsteigerung seines Beschaffungswesens deutlich zu steigern. Der hohe Grad der Dezentralisierung in Deutschland stellt jedoch eine Herausforderung dar, der es Rechnung zu tragen gilt (siehe Kapitel 3), auch in Bezug auf die Datenerhebung zu öffentlichen Aufträgen.

Weltweit erkennen Staaten zunehmend, dass der Wert eines Produkts nicht nur durch den Kaufpreis ausgedrückt wird. Beschaffer verfolgen nun einen ganzheitlicheren Ansatz und versuchen, den Wert zu steigern, anstatt nur die Kosten zu senken. In diesem Zusammenhang haben, wie oben erwähnt, Konzepte wie das Category Management (Kategoriemanagement), bei dem Beschaffungen und Vergaben in Produktgruppen verwaltet werden, und die Lebenszykluskostenrechnung, bei der die Kosten über den gesamten Lebenszyklus des Produkts betrachtet werden, zwangsläufig die Art und Weise, wie die Kosten oder der Wert einer Ware oder Dienstleistung berechnet werden, komplexer gemacht. Feld ‎1.3 veranschaulicht ein von Neuseeland entwickeltes System zur Berechnung von Einsparungen.

Feld ‎1.3. Berechnung der Einsparungen aus All-of-Government-Verträgen in Neuseeland

All-of-Government (AoG)-Verträge nutzen die kollektive Kaufkraft der öffentlichen Hand in Neuseeland, indem sie einheitliche Aufträge für die Lieferung ausgewählter Massengüter und Dienstleistungen abschließen. Vor der Ausschreibung wird die Machbarkeit und der Nutzen, der sich aus einem AoG-Vertrag ergeben kann, von der zentralen Beschaffungsbehörde Neuseelands, New Zealand Government Procurement (NZGP), geprüft.

Einsparungen aus AoG-Verträgen werden dem Kabinett zusammen mit einer rollierenden Prognose der erwarteten Einsparungen aus bestehenden und neu entstehenden AoG-Verträgen gemeldet. Die Grundlage der Berechnungsmethode ist die Berechnung der Preisdifferenz zwischen dem, was ein einzelner öffentlicher Auftraggeber realistischerweise an einen Auftragnehmer zahlen würde (Basis-Marktpreis), und der durch einen aggregierten AoG-Vertragspreis für denselben Artikel erzielten Vergünstigung. Die Lieferanten stellen Daten mit einem Gesamteinsparungsbetrag zur Verfügung, der nach dem Wert der Ausgaben im Vertrag berechnet wird.

Bei der Etablierung einer neuen AoG-Kategorie oder der Überprüfung einer bestehenden AoG-Kategorie wird im Rahmen der Marktanalyse für jede Produktgruppe der Basismarktpreis ermittelt. Sie werden aus einer Reihe von Quellen ermittelt, die einen Request For Information (RFI)-Prozess, eine Überprüfung der bestehenden vertraglichen Preise, allgemeine Markterkenntnisse sowie Gespräche mit Unternehmen beinhalten können.

Um die auf dem Markt erzielten Preisnachlässe besser widerzuspiegeln, hat NZGP die öffentlichen Auftraggeber Kategorien zugeordnet anhand von unterschiedlichen Parametern je nach Produkt oder Dienstleistung. So kann beispielsweise die Kategorie IT-Hardware die Agenturgröße entsprechend der Anzahl der Mitarbeiter und die Kategorie Kraftfahrzeuge die Agenturgröße basierend auf der Größe ihrer Flotte bestimmen.

Die Einsparungsmethodik gibt nur indikative Einsparungen an. Einige Arten von Einsparungen oder andere Formen der Wertschöpfung werden nicht ausgewiesen, wie z. B.:

• Vermeidung der Ausschreibungskosten für die

• Preissicherheit

• allgemeine Geschäftsbedingungen

• Reduzierung der Rechtsberatungsgebühren

• konsolidierte Rechnungsstellung

• verbesserte Berichterstattung

• Leichtigkeit des Prozesses und der Umstellung

• Fähigkeit, die Leistung zu steigern und Probleme zur Lösung zu liefern.

Quelle: (New Zealand Government Procurement, 2015[19]), Standard reporting methodologies: All-of-Government contracts.

Wissenschaftliche Studien haben gezeigt, dass innovative Unternehmen schneller wachsen und produktiver sind, was zu mehr Beschäftigung und Produktionswachstum führt. Die öffentliche Hand kann öffentliche Beschaffung als nachfrageseitiges Instrument zur Innovationsförderung nutzen. Die Nutzung der Staatsausgaben als Nachfragequelle hat viele Vorteile. Sie ermöglicht es Unternehmen, höhere Einstiegskosten zu tragen und eine kritische Masse für die Produktion innovativer Produkte zu schaffen, die sicherstellen, dass solche Projekte profitabel sind. Aus diesem Grund können staatliche Ausgaben als Nachfragequelle Innovation mit der Produktion größerer Mengen verbinden (Geroski, 1990[20]).

Im internationalen Vergleich schneidet Deutschland bei den Innovationsindikatoren gut ab. Im vom Weltwirtschaftsforum erstellten Global Competitiveness Index 2017-18 belegte Deutschland bei den Indikatoren „Innovation“ und „Schaffung eines fruchtbaren Wirtschaftsökosystems“ den fünften Platz unter 137 Ländern (World Economic Forum, 2017[21]). Deutschland hat außerdem die vierthöchsten Ausgaben für Forschung und Entwicklung (F&E) unter den OECD-Ländern. Diese beliefen sich 2016 auf 104,4 Milliarden US-Dollar (OECD, 2018[22]). Eine kurze Liste internationaler sozioökonomischer Leistungsindikatoren findet sich in ‎Anhang 1.B.

Ein auf den statistischen Bedarf ausgerichtetes Messsystem kann bei der Erstellung und Interpretation grundlegender Zahlen über die Staatsausgaben helfen. Es kann auch dazu beitragen, die Frage zu klären, wie in welchem Ausmaß Staaten Forschung, Entwicklung und Innovation fördern sollten. Diese Daten können über Datenbanken öffentlich zugänglich gemacht werden, um Wettbewerb, Transparenz und Offenheit der Vergabeverfahren zu gewährleisten. Die Veröffentlichung von Daten hilft Staaten außerdem, die Vorgaben internationaler und nationaler Strategien und Regeln einzuhalten (Appelt and Galindo-Rueda, 2016[23]). Das Fallbeispiel aus den USA in Feld ‎1.4 zeigt, dass die Analyse relevanter Datensätze eine Entscheidungshilfe für politische Maßnahmen und Investitionen sein kann, so dass Regierungen sinnvollere politische Entscheidungen treffen können, die größere positive Auswirkungen haben.

Feld ‎1.4. Messung der Auswirkungen von Beschaffung auf Innovation in den Vereinigten Staaten

Die US-Regierung führte eine Evaluation von Daten der öffentlichen Beschaffung im Verteidigungsbereich der National Archives and Records Administration (NARA) durch, um die Auswirkungen der Ausgaben auf die Innovationsbeschaffung zu bewerten. Zur Durchführung der Analyse verwendeten die USA Daten eines längeren Zeitraumes (1996-2003).

Die Analyse umfasste einen Vergleich zwischen Auftragnehmern, die: 1) in der Vergangenheit an öffentlichen Ausschreibungen beteiligt waren, aber nicht erfolgreich waren; und 2) denjenigen, die erfolgreich waren. Zu den Daten gehörten die Höhe der Ausgaben, die alle Unternehmen für F&E-Tätigkeiten aufgewendet hatten, sowie die Auswirkungen von Regierungsaufträgen auf die Gesamteinnahmen dieser Unternehmen. Schließlich untersuchten Analysten die Zusammenhänge zwischen mit Anträgen dieser Unternehmen auf Erteilung neuer Patente und früheren Verpflichtungen im Zusammenhang mit Patenten.

Die Ergebnis der Analyse zeigte, dass Unternehmen, die in der Vergangenheit an öffentlichen Aufträgen beteiligt waren, doppelt so häufig F&E-Ausgaben meldeten wie Unternehmen, die keinen Auftrag der US-Bundesregierung erhalten hatten. Darüber hinaus stiegen die F&E-Ausgaben der Unternehmen, die an den Staat geliefert hatten, um 0,2%, wenn der Wert der im Vorjahr abgeschlossenen öffentlichen Aufträge um 10% gestiegen war. Der größte Anstieg der von den Unternehmen getragenen F&E-Aktivitäten wurde jedoch durch Aufträge verursacht, die nicht speziell für F&E-Aktivitäten bestimmt waren, nämlich solchen, die im Rahmen einer normalen verteidigungsbezogenen Ausschreibung vergeben wurden.

Quelle: (Appelt and Galindo-Rueda, 2016[23]), Measuring the Link between Public Procurement and Innovation, http://dx.doi.org/10.1787/5jlvc7sl1w7h-en.

Staaten können Innovation anregen, indem sie die Beteiligung von KMU an öffentlichen Aufträgen erhöhen. Die verstärkte Beteiligung von KMU an Vergabeverfahren ist ein weiterer Bereich der Vergabepolitik mit erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen (Wright, Westhead and Ucbasaran, 2010[24]). In Deutschland ist die Wirkung besonders ausgeprägt, da die deutsche Wirtschaft von KMU dominiert wird, die mehr als die Hälfte des BIP erwirtschaften und über die Hälfte aller Arbeitsplätze in Deutschland schaffen (BMWi, o.J.[25]). Die Entwicklung von KMU trägt somit durch die Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten zum Human- und Sozialkapital bei. Dies wiederum trägt zur Entwicklung von Kenntnissen und Fähigkeiten der Menschen bei, und kann zu einer Verbesserung der sozialen Integration führen.

In Deutschland entfällt ein hoher Anteil der Unternehmen unterschiedlicher wirtschaftlicher Dimension auf KMU. Zum Beispiel: 99,6% der Unternehmen in Deutschland sind KMU, 82% der Auszubildenden sammeln ihre Erfahrungen in KMU und fast 59% der Arbeitskräfte ist in KMU beschäftigt (BMWi, 2017[26]). Auch der Anteil von KMU an öffentlichen Aufträgen in Deutschland ist mit 48% des gesamten Vergabewertes deutlich höher als im europäischen Durchschnitt (29%). Der hohe Anteil der an KMU vergebenen Aufträge zeigt die Bedeutung ihrer Rolle in der Volkswirtschaft und bei der Lieferung von Waren und Dienstleistungen an die öffentliche Hand (Europäische Kommission, 2016[27]).

Unternehmen, die mehr öffentliche Aufträge aus Vergabeverfahren erhalten, verzeichnen signifikante Wachstumssteigerungen, die weit über die Vertragslaufzeit hinaus anhalten. Der Gewinn von mindestens einem Auftrag in einem bestimmten Quartal erhöht das Unternehmenswachstum im Quartalsverlauf um beachtliche 2,2 Prozentpunkte (Ferraz, Finan and Szerman, 2015[28]). Neue und wachsende Kleinunternehmen fördern das Wirtschaftswachstum, indem sie Innovationen fördern, bestehende Unternehmen zur Steigerung ihrer Produktivität veranlassen und zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen (Wright, Westhead and Ucbasaran, 2010[24]). Daher kann eine stärkere Beteiligung von KMU an Vergabeverfahren das Wirtschaftswachstum stimulieren.

Deutschland verfügt im Allgemeinen über ein unternehmensfreundliches Umfeld und einen günstigen kartellrechtlichen Rahmen, gemessen an den Indikatoren der Produktmarktordnung (ein international vergleichbares Bündel an Indikatoren, mit dem der Grad gemessen wird, zu dem politische Maßnahmen den Wettbewerb in Bereichen des Produktmarktes (in denen Wettbewerb möglich ist) fördern oder behindern (OECD, o.J.[29]). Wie in der OECD-Studie SMEs in Public Procurement: Practices and Strategies for Shared Benefits erörtert, bemühen sich Staaten insbesondere darum, in Anerkennung des Beitrags, den KMU für Beschäftigung, Produktivität und Innovation leisten, ein für ihr Wachstum günstiges Umfeld zu schaffen. Auf diese Weise können Staaten das Potential der KMU zur Förderung des wirtschaftlichen Wohlstands und des Wohls der Bürger voll ausschöpfen. Diese Bemühungen umfassen „harte“ und „weiche“ Aspekte des Unternehmensumfelds, einschließlich des institutionellen und regulatorischen Rahmens, des Marktzugangs, des Zugangs zu Ressourcen und der Unternehmenskultur (OECD, 2018[30]).

Diese Studie ergab, dass sich Staaten bei der Wirksamkeitsanalyse von Strategien zur Unterstützung von KMU für die Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen verschiedene Aspekte konzentrieren. Dabei ist der Anteil der an KMU vergebenen Aufträge der häufigste gemeinsam genutzte Indikator. So hat die irische Regierung beispielsweise eine Strategie zur Erhöhung der Beteiligung von KMU an öffentlichen Ausschreibungen festgelegt. Um den Erfolg der Strategie kontinuierlich zu evaluieren und relevante Datenpunkte zu erheben, hat sie ihre Datenerhebungs- und Analysefähigkeiten erhöht, wie in Feld ‎1.5 beschrieben.

Feld ‎1.5. Aufbau einer Plattform zur Durchführung von KMU-Analysen in Irland

Die „High-Level Group on SME Access to Public Procurement“ (Spitzengruppe für KMU Zugang zu öffentlichen Aufträgen) wurde vom irischen Office of Government Procurement (Büro für öffentliche Beschaffung, OGP) eingerichtet, um sich auf politische Maßnahmen und Strategien zu konzentrieren, die KMU bei der Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen unterstützen. Um den Fortschritt der Strategie zur Erhöhung der Beteiligung der KMU an öffentlichen Vergabeverfahren fortlaufend zu evaluieren, ist ein zuverlässiger Maßstab für die Analyse sowie ein robustes System zur kontinuierlichen Datenerhebung wichtig.

Ende 2014 startete das OGP ein Programm zur Erhebung und Analyse detaillierter nicht-gehaltsbezogener Ausgaben des öffentlichen Dienstes. Viele öffentlich finanzierte Einrichtungen, darunter Schulen, Krankenhäuser, uniformierte Dienste und große zentrale Regierungsstellen, kamen für die Datenerhebung in Betracht. Das Projekt umfasste die Erhebung von Daten von 64 öffentlichen Einrichtungen und die Analyse von Tausenden von Kontocodes in Zusammenhang mit fast vier Millionen Zahlungsvorgängen. Diese 64 Einrichtungen des öffentlichen Dienstes wurden entsprechend dem Umfang der Vergabeausgaben in ihren Sektoren priorisiert. Das Projektteam musste die Daten anreichern (d. h. bereinigen), kategorisieren und analysieren, um einen zuverlässigen Datensatz und eine solide Faktengrundlage zu schaffen für die Vielen, die ein Interesse daran hatten, zu identifizieren, wo Steuergelder im Rahmen der öffentlichen Beschaffung ausgegeben werden. OGP hat über 35 000 Unternehmen klassifiziert und in die analysierten Daten zu öffentlichen Ausgaben einbezogen.

Die Datenerhebung war zwar nicht vollständig, diente aber als Ausgangspunkt für zukünftige Berichtsrunden. Durch die Verwendung einer robusten Methodik waren die Daten für die Ausgaben in der gesamten öffentlichen Verwaltung repräsentativ.

Im März 2015 veröffentlichte das OGP die „Public Service Spend and Tendering Analysis“ für 2013. Die OGP beabsichtigt, jedes Jahr einen Jahresbericht über die analysierten Ausgaben und die Ausschreibungstätigkeiten zu erstellen. Die erste Analyse ergab, dass:

• 93% (2,559 Mrd. EUR) der analysierten Ausgaben in Irland vergeben wurden (davon 1,67 Mrd. EUR für irische KMU).

• 7% (183 Mio. EUR) des Wertes der analysierten öffentlichen Dienstleistungsausgaben auf Unternehmen mit Sitz außerhalb der Republik Irland entfielen

Quelle: (Office of Government Procurement, 2015[31]), High Level Group on SME Access to Public Procurement: Progress Report.

Der von der irischen Regierung gewählte Ansatz kann nur dann erfolgreich sein, wenn Zugang zu ausreichenden Daten über das öffentliche Auftragswesen besteht. Wo dies nicht möglich ist, müssen die Staaten andere Wege zur Bewertung der Auswirkungen ermitteln. Da es an einem Gesamtüberblick über die Beschaffungsausgaben fehlte, führte die neuseeländische Regierung eine umfassende Unternehmensbefragung durch, um den Erfolg ihrer Vergabepolitik zu bewerten (siehe Feld ‎1.6).

Feld ‎1.6. Befragung der Geschäftswelt in Neuseeland

Die neuseeländische Regierung verfügt über begrenzte Informationen über die Beschaffungstätigkeiten der öffentlichen Auftraggeber. Infolgedessen entwickelte das New Zealand Government Procurement (NZGP) im Jahr 2014 eine jährliche Unternehmensbefragung, um die Erfahrungen der Unternehmen mit Vergabeprozessen zu ermitteln.

Die Umfrage wurde allen Unternehmen geschickt, die auf der nationalen E-Vergabe-Plattform registriert sind. Sie war auch für Unternehmen auf der NZGP-Website öffentlich zugänglich. Im Jahr 2017 nahmen über 2.000 Unternehmen teil.

Die Umfrage befragte Unternehmen zu ihren Erfahrungen mit öffentlicher Beschaffung über den gesamten Lebenszyklus – vom ersten Engagement auf dem Markt und Innovation bis hin zum Vertrags- und Beziehungsmanagement. Als Ergebnis der Umfrage führt das NZGP nun jedes Jahr Initiativen zur Verbesserung des Systems durch. Die Ergebnisse der Umfrage 2017 zeigten Veränderungen gegenüber früheren Umfragen, wie z. B.:

• Das Vertragsmanagement hat sich weiter verbessert, wobei die Unternehmen die Leistungen ihrer Vertragsmanager im Vergleich zu 2016 in jeder Kategorie positiver bewerten.

• Bei den meisten Maßnahmen, die direkt mit der Umfrage 2016 vergleichbar sind, hat sich die Situation verbessert.

• Seit 2014 ist der Prozentsatz der Unternehmen, die die Regierung nicht als Kunden empfehlen würden, zurückgegangen.

• Kleinere Unternehmen waren im Allgemeinen noch immer negativer hinsichtlich öffentlicher Aufträge als größere.

Quelle: (New Zealand Government Procurement, 2017[32]), New Zealand Government Procurement Business Survey 2017

1.2.2. Naturkapital

Öffentliche Beschaffung beeinflusst Naturkapital durch die sorgfältige Nutzung und Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen. Ökologische öffentliche Beschaffung bezieht sich beispielsweise auf den Kauf umweltfreundlicher Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen (Europäische Kommission, o.J.[33]). Wenn die Kaufkraft der öffentlichen Hand für die Beschaffung umweltfreundlicher Produkte genutzt wird, kann sie zu nachhaltigem Konsum und zu einer nachhaltigen Produktion beitragen.

Dies ist ein wichtiger Politikbereich für Deutschland, zumal das Land aufgrund seiner Verpflichtungen aus dem Pariser Abkommen (Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety, 2017[34])_]) bis 2050 treibhausgasneutral werden will. Dies ist eine bedeutende Veränderung für eine Industrienation, die die höchsten CO2-Gesamtemissionen in Europa aufweist. In Deutschland wurde die Umweltpolitik lange Zeit als Belastung für Wirtschaftstätigkeit angesehen. Mittlerweile wird zunehmend argumentiert, dass eine gut durchdachte Umweltpolitik Innovationen fördern und Gewinne bei Rentabilität und Produktivität erzielen kann. Darüber hinaus sind einige Beobachter der Meinung, dass diese Gewinne die Kosten für die Umsetzung der Politik überwiegen können (Kozluk and Zipperer, 2014[35]).

Eine Wirkungsanalyse umweltfreundlicher Vergabeverfahren ist aufgrund der immateriellen und komplexen Auswirkungen und Folgen eine Herausforderung. Umweltaspekte umfassen ein breites Spektrum von Politikbereichen, wie z. B. die Nutzung sauberer Energie, die Wasserqualität (einschließlich der Meere und Flüsse), die Verringerung der Umweltverschmutzung (was zu gesundheitlichen Verbesserungen führt) und die Minimierung von CO2-Emissionen.

Um umweltfreundliche Vergabeverfahren umzusetzen, nutzen Staaten zunehmend die Lebenszykluskostenrechnung, in dem Bestreben, Art und Weise, in der der Wert eines Produkts oder einer Dienstleistung quantifiziert wird, zu ändern, so dass in diese Werte Umweltbelange einbezogen werden. Während die Vorlaufkosten für umweltfreundliche Produkte höher sein können, empfiehlt die Europäische Kommission bei der Bewertung eines Produkts oder einer Dienstleistung den Kaufpreis nur als eine der Kostenkomponenten im gesamten Prozess des Erwerbs, des Besitzes und der Entsorgung einer Ware oder Dienstleistung zu betrachten. Das bedeutet, dass alle Kosten berücksichtigt werden, die während der Lebensdauer des Produkts, der Arbeit oder der Dienstleistung anfallen, einschließlich:

• Kaufpreis und alle damit verbundenen Kosten (Lieferung, Installation, Versicherung und mehr)

• Betriebskosten, einschließlich Energie-, Kraftstoff- und Wassereinsatz, Ersatzteile und Wartung

• Kosten am Ende der Nutzungsdauer (z. B. Stilllegung oder Entsorgung) oder Restwert (z. B. Umsatzerlöse aus dem Verkauf von Produkten)

• die Kosten, die der Gesellschaft durch spezifische Umweltauswirkungen entstehen, wie beispielsweise durch den Klimawandel oder die Versauerung von Boden oder Wasser durch die Anwendung einer bestimmten Methode. (Europäische Kommission, 2016[36]).

Zunächst wurde die Lebenszykluskostenrechnung als ökonomisches Instrument eingesetzt, mit dem Ziel, vergangene, gegenwärtige und zukünftige Kosten zu analysieren, um die kostengünstigste Option zu wählen. Die Lebenszykluskostenrechnung kann nun genutzt werden, um Umweltexternalitäten (oder indirekte Kosten) als direkte Kosten in die Wertschöpfungskette einzubeziehen.

Es gibt eine Reihe von Hindernissen für eine universelle und konsequente Anwendung der Lebenszykluskostenrechnung, wie eine Studie des International Institute for Sustainable Development (IISD) zeigt. Aufgrund unterschiedlicher Kontexte und gesetzlicher Rahmenbedingungen wenden Beschaffer weltweit ein weites Spektrum von Konzepten, Formaten und Kostenstrukturplänen (Kostenaufgliederungen) in ihren Lebenszykluskosten-Analysen an. Eines der Hauptprobleme ist, dass laut Aussage der Beschaffer viele für die Berechnung von Lebenszykluskosten überhaupt keine belastbare Methodik anwenden (Perera and Morton, 2009[37]).

Es gibt jedoch Beispiele dafür, dass die Lebenszykluskostenrechnung standardisiert zur Entwicklung quantitativer Analysen eingesetzt wird. Die Studie des IISD ergab auch, dass die Lebenszykluskostenrechnung nur bei ausgewählten Waren und Dienstleistungen praktikabel ist. Dies erklärt, warum eine quantitative Analyse von Verbesserungen bei umweltfreundlicher Beschaffung nur in bestimmten Kategorien erreicht wurde. Die Durchführung einer aussagekräftigen quantitativen Bewertung erfordert einen Vergleich zwischen den finanziellen und ökologischen Aspekten von umweltfreundlichen im Gegensatz zu nicht-umweltfreundlichen Produkten. Die Stadt Wien hat beispielsweise ein Programm aufgelegt, das eine Reihe von Bereichen identifiziert, in denen Verbesserungen quantitativ evaluiert werden können, wobei der Schwerpunkt auf der Verbesserung des Lebens der Bewohner der Stadt liegt (siehe Feld ‎1.7).

Feld ‎1.7. Quantitative Analyse einer verbesserten Lebensqualität in Wien

ÖkoKauf Wien ist ein von der Stadtverwaltung Wien eingerichtetes Programm. Ziel des Programms ist es, Waren und Dienstleistungen nach ökologischen Gesichtspunkten einzukaufen, um die Lebensqualität der Stadtbewohner positiv zu beeinflussen.

Die Stadt Wien verlangte von Unternehmen, dass sie hochwertige Produkte herstellen und die Anforderungen an Umweltverträglichkeit, Benutzerfreundlichkeit, Effizienz, Qualität und Arbeitsschutz erfüllen. Daten über die Anwendung von Umweltkriterien ermöglichten es der Stadt Wien, sowohl eine qualitative als auch eine quantitative Bewertung der Wirksamkeit des Programms durchzuführen. Die Folgenabschätzung ergab eine signifikante Verbesserung der ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Nachhaltigkeit, gemessen an einer Reihe von Indikatoren. Die Stadt gruppierte diese Ergebnisse dann in drei Vergabekategorien:

• umweltfreundliches Arbeiten in Wien (Beschaffung umweltfreundlicher Produkte wie Elektro- und Bürogeräte, Papier, Reinigungsmittel und Fahrzeuge)

• umweltfreundliche Gebäude in Wien (Beschaffung moderner, ressourceneffizienter Gebäudetechnologien)

• umweltfreundliches Leben in Wien (Beschaffung von regionalen und ökologischen Lebensmitteln für Kindergärten, Schulen, Krankenhäuser und Seniorenheime).

Die mit dem Programms ÖkoKauf Wien erreichten Vorteile sind sowohl qualitativer als auch quantitativer Natur (siehe Tabelle unten).

 

Qualitative Auswirkungen	Quantitative Auswirkungen
Vorreiterrolle bei der Harmonisierung der Standards für ökologisches Bauen	Reduzierung der CO2 Emissionen um 15 000 Tonnen pro Jahr
Vorreiterrolle bei der Beschaffung nachhaltiger Reinigungsmittel	Kosteneinsparungen von 1,5 Millionen EUR pro Jahr durch moderne Gebäudetechnik
Verbesserung des Bewusstseins für die Auswirkungen von umweltfreundlichen Gebäuden	Effizienzsteigerung der Reinigungsmittel durch Reduzierung ihrer Anzahl um 40% und Erreichung des gleichen Ergebnisses
Sensibilisierung der Gesellschaft durch Medienkampagnen	Reduzierung der schädlichen Lösungsmittel um über 4 000 kg pro Jahr
Umsetzung etablierter sozial-ökologischer Kriterien durch Auftragnehmer.	Gesamtwirtschaftlicher Nutzen von 300 000 EUR pro Jahr.

Quelle: (Hatvan et al., 2014[38]), ÖkoKauf Wien: Protecting our climate and our environment.

Durch das Programm ÖkoKauf Wien konnte die Stadt Wien eine ganzheitliche Bewertung der konkreten Umwelt- und finanziellen Wirkungen von Beschaffungsvorhaben vornehmen. Das Programm erreichte dies speziell mit dem Versuch, quantitative Wirkungsanalysen bei den einfacher messbaren Kategorien durchzuführen, und diese Bewertungen durch qualitative Analysen anderer, schwierig erfassbarere Bereiche zu ergänzen. Grundlage dafür waren detaillierte Kenntnisse über die von der Stadtverwaltung gekauften Waren und Dienstleistungen sowie ein Vergleich mit den in der Vergangenheit gekauften Waren und Dienstleistungen.

Wo Standards konkreter sind und Daten verfügbar, kann die öffentliche Hand einen besseren Einblick in die Eigenschaften der verwendeten Produkte und Dienstleistungen gewinnen. Dies kann auf nationaler Ebene geschehen, wenn die Auftraggeber einen Überblick über die Waren oder Dienstleistungen haben, die zentral beschafft werden. Dieser Ansatz wurde, wie unter Feld ‎1.8 beschrieben, in Kanada verfolgt, wo Verbesserungen von Umweltvorgaben für zentral beschaffte Waren und Dienstleistungen im Laufe der Zeit nach Maßgabe der Verbesserungen bei den umweltfreundlichen Standards evaluiert werden.

Feld ‎1.8. Monitoring der kanadischen Politik für umweltfreundliche Beschaffung

Die kanadische Politik für umweltfreundliche Beschaffung wurde 2006 entwickelt, um eine umweltfreundliche Beschaffung zentral zu steuern sowie eine Grundlage für die Bewertung der Fortschritte bei der umweltfreundlichen Beschaffung zu schaffen. Die Umsetzungsstrategie für die Politik der umweltfreundlichen Beschaffung basiert auf folgenden Prinzipien:

• Integration von Überlegungen zur Umweltleistung in bestehende Beschaffungsprozesse, Richtlinien, Verfahren, Instrumentarien und Methoden unter Verwendung der Lebenszyklusanalyse

• Evaluation und Berichterstattung zur Unterstützung der kontinuierlichen Verbesserung der Integration der Ökobilanz in die Beschaffung

• koordinierter, landesweiter Ansatz zur Optimierung von Informationsaustausch und -vergleichbarkeit, sowie zur Leistungsmessung.

Ein wichtiger Teil der Umsetzung der politischen Strategie war die Einbeziehung von Umweltvorgaben und Bewertungskriterien in ein zentrales Beschaffungsmanagement, verwaltet von Public Works and Government Services Canada (PWGSC). Die von PWGSC verwalteten Rahmenverträge umfassen nun auch umweltfreundliche Beschaffungspläne. Die Pläne beschreiben die wichtigsten Umweltauswirkungen eines bestimmten Produkts und geben an, wie über den Rahmenvertrag die Waren oder Dienstleistungen auf eine Weise beschafft werden, die diese Auswirkungen entschärft. Ziel ist es, dass im Laufe der Zeit alle beschafften Artikel dem angestrebten umweltfreundlichen Standard näher zu bringen.

Kanada führt eine Leistungskontrolle der Strategie anhand einer „Scorecard“ durch. Diese Scorecard fasst verschiedene Kriterien zusammen: derzeit verwendeten Kriterien, in der laufenden Verlängerung enthaltene Kriterien und für die nächste Verlängerung erwartete Kriterien. Diese Informationen werden den Unternehmen mitgeteilt, so dass sie Zeit haben, sich auf die nächste Verlängerung vorzubereiten und so den Wettbewerb mit den Unternehmen aufrechtzuerhalten. Durch die Verfolgung des Umfangs dieser Kategorie kann die Scorecard den konkreten Nutzen kontinuierlich darstellen, der durch den Kauf des neuen, umweltfreundlicheren Produkts oder der neuen Dienstleistung erzielt wird.

Quelle: (OECD, 2015[39]), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement.

Die oben genannten Ansätze basieren auf einem tiefen Verständnis der verschiedenen beschafften Produkte und Dienstleistungen sowie umfassenden Daten darüber, wie diese Produkte und Dienstleistungen im Laufe der Zeit in bestimmten Kategorien gekauft wurden. Wenn die Daten nicht umfassend sind, müssen alternative Ansätze verwendet werden, um die Auswirkungen einer umweltfreundlichen Beschaffung zu bewerten. Eine Studie aus dem Jahr 2008 stützte sich auf eine Stichprobe von Daten über die Anwendung grüner Kriterien durch sieben EU-Länder und stellte – basierend auf einer Reihe von Annahmen und Extrapolationen – quantitative Zusammenhänge mit der finanziellen Leistungsfähigkeit und CO2-Reduzierung her (siehe Feld ‎1.9).

Feld ‎1.9. Erstellung eines auf Annahmen basierenden Wirkungsmodells

Im September 2008 forderte der Europäische Rat die Europäische Kommission auf, eine praktische Bewertungsmethode zu entwickeln, um die Fortschritte bei der umweltfreundlichen Beschaffung bis 2010 und danach zu evaluieren. Eine 2008 von den Beratungsunternehmen PricewaterhouseCoopers, Significant und Ecofys durchgeführte Studie hat dazu beigetragen.

Die Studie wählte zehn Produktgruppen aus, die häufig von öffentlichen Einrichtungen in sieben EU-Ländern beschafft werden; dabei wurden Daten auch auf Grundlage der vorhandenen Daten und deren Qualität ausgewählt. Die Befragten wurden gebeten, anzugeben, ob ihre zuletzt abgeschlossenen Aufträge bestimmten umweltfreundlichen Kriterien entsprachen, die in der Studie definiert wurden. Die Studie verknüpfte diese Kriterien mit den wichtigsten Umweltauswirkungen während der Produktions- und Konsumphase von Produkten. Darüber hinaus wurden die Kriterien in „Core Green“ (das die wichtigsten Umweltauswirkungen berücksichtigt) und „Comprehensive Green“ (Kriterien für die insgesamt besten Umweltprodukte) unterteilt. Die Studie untersuchte dann, inwieweit die Kriterien für den Einkauf verwendet wurden, und wurde dann verwendet, um Annahmen über die Umweltauswirkungen der Produkte zu treffen. Schließlich identifizierte die Studie die nicht-umweltfreundlichen und umweltfreundlichen Produkte, die die Kriterien für jede Produktgruppe erfüllen.

Die Studie berechnete die finanziellen Auswirkungen der Anwendung von Umweltkriterien, indem sie die Kosten eines umweltfreundlichen Produkts mit denen eines nicht-umweltfreundlichen Produktes verglich. Die Analyse basierte weitestgehend auf dem Konzept der Lebenszykluskostenrechnung, so dass die Kosten für Anschaffung, Betrieb und Entsorgung berücksichtigt wurden. In jeder Phase ermittelte die Studie für jedes Produkt eine „Kostenquote“, das heißt, das Verhältnis der Kosten eines umweltfreundlichen Produkts zu den Kosten eines nicht-umweltfreundlichen Produkts. Dies geschah sowohl für Kernkriterien als auch für umfassende Umweltkriterien.

Die in dieser Studie verwendete Methodik hat Verallgemeinerungen zur Folge; daher gelten bei der Betrachtung der Ergebnisse einige Vorbehalte. So enthält die Studie beispielsweise keine vollständige Lebenszykluskostenanalyse für jede Produktgruppe, die es ermöglicht hätte, eine breitere Palette von Umweltaspekten zu bewerten. Stattdessen konzentrierte sich die Studie aufgrund der Datenbeschränkungen speziell auf die CO²-Emissionen. Die Ergebnisse der Studie stützten sich auf diese Annahmen, um eine Bewertung der Nutzung und Leistung der umweltfreundlichen öffentlichen Beschaffung zu liefern. Nachfolgende Tabelle fasst die Ergebnisse zusammen.

 

	% des Gesamtwertes der Beschaffung nach umweltfreundlichen Kriterien			CO2-Auswirkungen des umweltfreundlichen Ansatzes pro Funktionseinheit (negative Zahlen bedeuten eine Reduzierung der CO2-Emissionen)		Finanzielle Auswirkungen des umweltfreundlichen Ansatzes pro Funktionseinheit (negative Zahlen bedeuten Kostensenkungen)
Kategorien	Core Green (Kernkriterien)	Comprehensive Green (umfassende Kriterien)	Nicht-umweltfreundlich	Core Green (Kernkriterien)	Comprehensive Green (umfassende Kriterien)	Core Green (Kernkriterien)	Comprehensive Green (umfassende Kriterien)
Reinigung	15%	33%	52%	0%	-100%	1%	-9%
Bauwesen	19%	18%	63%	-69%	-70%	-10%	-10%
Elektrizität	63%	17%	20%	-26%	-100%	1%	3%
Gastronomie	43%	0%	57%	0%	n/v	2%	n/v
Gartenarbeit	12%	14%	74%	-100%	-100%	2%	2%
Büro-IT	57%	3%	41%	-24%	-24%	1%	1%
Papier	5%	72%	23%	-97%	-89%	15%	19%
Textilien	40%	7%	53%	-76%	-76%	8%	8%
Transport	19%	0%	81%	-12%	n/v	-3%	n/v
Möbel	82%	0%	18%	n/v	n/v	n/v	n/v

Quelle: (PWC, 2009[40]). Collection of statistical information on Green Public Procurement in the EU.

Die obige Studie basierte auf einer makroökonomischen Sichtweise des Ausgabengrades in bestimmten Kategorien und der Frage, inwieweit Umweltkriterien auf diese Kategorien angewendet wurden. Diese Studie erforderte keine umfassende Sammlung von hochdetaillierten Daten auf Transaktionsebene. Ein solcher Ansatz kann nützlich sein, wenn nur begrenzte Daten verfügbar sind.

1.2.3. Sozialkapital

Öffentliche Beschaffung trägt zu den sozialen Ressourcen bei, indem es Vertrauen, Sicherheit und das Gefüge der Gesellschaft unterstützt. Soziale Ressourcen, sowohl formelle als auch informelle, bieten das Umfeld, in dem andere Arten von Kapital gedeihen können, z. B. durch ein stabiles Geschäftsklima. Im Bereich der öffentlichen Beschaffung bezieht sich das Sozialkapital auf die Integrität und Transparenz der mit Vergabe befassten Institutionen (einschließlich der E-Vergabe-Systeme). Sozialkapital ist eng mit dem Humankapital verbunden, da hochqualifizierte und bewusste Beschaffer ein hohes Maß an Integrität fördern können.

Im Rahmen eines Beschaffungsvorgangs können soziale Ergebnisse und Überlegungen berücksichtigt werden. Dieser Tätigkeitsbereich ist nicht zu verwechseln mit der Beschaffung von Sozialdienstleistungen (die oft als „soziale Beschaffung“, „social procurement“, bezeichnet werden). Viele Staaten führen die soziale Beschaffung getrennt von den eher kommerziellen Vergabeaktivitäten durch. Öffentliche Beschaffung kann das Sozialkapital auf verschiedene Weise verbessern und unterstützen:

• Soziale Ergebnisse können als Mehrwert für ein Vergabeprojekt geliefert werden. Dazu gehören die Schaffung von Arbeitsplätzen in einkommensschwachen Gebieten oder das Engagement für bestimmte Arten von Unternehmen, z.B. Unternehmen aus der Umgebung oder solche, deren Eigentümer Frauen sind.

• Durch zusätzliche Schritte wird sichergestellt, dass die Lieferkette von öffentlichen Auftragnehmern eine konforme oder verantwortungsvolle „Wertschöpfungskette“ aufweist, d. h. dass Subunternehmer verantwortungsvolle Geschäftspraktiken oder Verhaltensweisen wie faire Löhne und gute Arbeitsbedingungen befolgen.

• Öffentliche Auftraggeber treffen bewusst Entscheidungen, um mit Unternehmen mit bestimmten Merkmalen zu arbeiten, wie z. B. mit Unternehmen, die sich im Besitz von Einwanderern befinden, mit Unternehmen, die Personen mit Behinderungen oder andere benachteiligte Gruppen beschäftigen.

Staaten, die die Durchführung sozialer Beschaffung überprüfen, messen den Anteil der öffentlichen Aufträge, bei denen Beschaffer die oben genannten Überlegungen berücksichtigt haben. Chile überprüft beispielsweise die Umsetzung von Sozialkriterien, indem es den Marktanteil (in Wert und Menge) von an Frauen vergebene öffentliche Aufträge erhebt; dabei werden Einzelpersonen anstatt Organisationen berücksichtigt (OECD, 2017[41]). Wie bereits in Feld ‎1.10 beschrieben, evaluiert die polnische Regierung die Umsetzung ihres Nationalen Aktionsplans für nachhaltige öffentliche Beschaffung, indem sie eine Auswahl öffentlicher Aufträge analysiert, um den Anteil sozialverträglicher Vergabe festzustellen.

Feld ‎1.10. Monitoring der Einbeziehung von Sozialklauseln in Polen

Polens Nationaler Aktionsplan für nachhaltige öffentliche Beschaffung für 2013-2016 (NAP SPP) befasst sich mit umweltfreundlichen und sozial verantwortlichen öffentlichen Aufträgen. Die Umsetzung eines Großteils des Plans durch die öffentlichen Auftraggeber ist freiwillig, wobei einige Elemente obligatorisch sind, einschließlich der Verpflichtungen:

• die Anwendung von Sozialklauseln (wie die Klausel über „Reservierung“ von sozialverantwortlichen Verträgen, die Beschäftigungsklausel und die Arbeitsklausel) bei Beschaffungsvorhaben in Betracht zu ziehen, insbesondere beim Kauf von Dienstleistungen der allgemeinen und beruflichen Bildung und anderen

• Wirtschaftsteilnehmer von den Ausschreibungsverfahren auszuschließen, wenn sie mit der Zahlung von Steuern, Gebühren, Sozialversicherungsbeiträgen oder Krankenversicherungsprämien in Verzug sind oder rechtskräftig verurteilt wurden

• ungewöhnlich niedrige Vertragspreise im Verhältnis zu den Arbeitskosten und der Lohnfertigung zu klären

• soziale Aspekte der Bedürfnisse aller Menschen und Behinderten in die Beschreibung des Vertragsgegenstandes aufzunehmen.

Der Aktionsplan beinhaltete das Ziel, bis Ende 2016 10% der Verträge sozial verantwortlich zu vergeben. Polen hat dann jährlich das Niveau der umweltorientierten und der sozial verantwortlichen öffentlichen Beschaffung gemessen.

Polen stützte sich bei der Methodik für den NAP SPP auf die Analyse von Ausschreibungen im nationalen Bulletin für öffentliche Aufträge (für Aufträge unterhalb der EU-Schwellenwerte) und in der europäischen TED-Datenbank (für Aufträge oberhalb der EU-Schwellenwerte). Aus jeder Quelle wurde eine Stichprobe von 4% der Ausschreibungen für Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge nach dem Datum ihrer Veröffentlichung ausgewählt. Um sicherzustellen, dass es sich bei der Auswahl um einen zufälligen Querschnitt handelt, wurde der Zufallszahlengenerator von Microsoft Excel verwendet.

Die folgenden Elemente wurden analysiert:

• der Vertragsgegenstand (einschließlich Titel und Kurzbeschreibung)

• verwendete Auswahlkriterien

• Auftragsvergabekriterien

• Vertragserfüllungsanforderungen.

Im Jahr 2015 berücksichtigten 4,08% der öffentlichen Aufträge in Polen soziale Aspekte.

Quelle: OECD (2016), Survey on Public Procurement, OECD.

Die oben genannten Evaluationsbemühungen konzentrieren sich auf die Ergebnisse öffentlicher Aufträge. Die Analyse der sozialen Auswirkungen dieser Ergebnisse ist viel schwieriger. Politische Entscheidungsträger sind in der Lage, die Resultate konkreter Vergabeverfahren zu erheben (d. h. die Anzahl oder den Wert von Aufträgen, die bestimmte soziale Kriterien erfüllen), aber nicht unbedingt den daraus resultierenden Einfluss. Staaten können jedoch einen Hinweis darauf erhalten, welchen Nutzen die Zielgruppen von Unternehmen aus einer verstärkten wirtschaftlichen Aktivität ziehen können. So hat sich beispielsweise die australische Commonwealth-Regierung kürzlich verpflichtet, 3% ihrer öffentlichen Aufträge mit einheimischen Unternehmen abzuschließen. Im Gegenzug wird davon ausgegangen, dass diese Verpflichtung schätzungsweise 1 500 Verträge oder 135 Millionen AUD pro Jahr generiert (Jagatheeswaran, Stephens and O’Conner, 2018[42]). In anderen Ländern können Regierungen durch die Festlegung von Zielen im Voraus oder die rückwirkende Überprüfung des Gesamtwertes der Aufträge, die an Unternehmen vergeben werden, die Sozialkapital erhöhen, einen Hinweis auf die zusätzlichen Einnahmen erhalten, von denen diese Unternehmen profitieren werden. Auftraggeber und andere zuständige Behörden müssen oft überprüfen, ob Auftragnehmer (und gegebenenfalls Sub-Unternehmer) soziale Kriterien erfüllen. Einige Staaten haben komplexe Ansätze entwickelt, um die Einhaltung der Vertragsbestimmungen durch Auftragnehmer zu überprüfen. Wie in Feld ‎1.11 beschrieben, haben Länder wie die USA und Dänemark Evaluierungsprogramme eingeführt, um sicherzustellen, dass Auftragnehmer ihren Verpflichtungen nachkommen.

Feld ‎1.11. Monitoring der Einhaltung von Sozialkriterien als Teil öffentlicher Aufträge in den Vereinigten Staaten, Dänemark und Schweden

Vereinigte Staaten

Das Sweatfree Purchasing Consortium (SPC) besteht aus 14 US-Städten und drei US-Bundesstaaten und soll sicherstellen, dass von der US-Regierung gekaufte Bekleidung ohne Ausbeutung hergestellt werden. Das SPC stellt den Vergabebehörden Muster-Vergaberichtlinien und Verhaltenskodexe, Einkaufsleitfäden, Fragebögen zur Einhaltung der Vorschriften und Online-Formulare für die Einhaltung der Vorschriften bezüglich der Beschäftigten zur Verfügung.

Die Teilnahme am Programm erfordert auch, dass Unternehmen unabhängig auf die Einhaltung von Verhaltenskodizes überprüft werden. Die Verhaltenskodizes sehen vor, dass die Unternehmen glaubwürdige Anstrengungen zur Bekämpfung von Missbrauch unternehmen. Mehrere Städte, darunter Los Angeles und San Francisco, verlangen von Bekleidungsunternehmen, dass sie Fabrikstandorte offenlegen und die Dienste des Worker Rights Consortium in Anspruch nehmen, um Evaluationsberichte über die Einhaltung des Verhaltenskodex jeder Stadt zu erstellen.

Dänemark

Nach einem Bericht von Danwatch, in dem festgestellt wurde, dass Zwangsarbeit und gefährliche Arbeitsbedingungen in den Lieferketten der Informationstechnologie (IT) des dänischen Staates und der Kommunen vorliegen, waren Behörden in Dänemark, Schweden und anderen Jurisdiktionen gezwungen, öffentliche Aufträge neu zu bewerten und eine erhebliche Sorgfaltspflichtprüfung ihrer Auftragnehmer und Lieferanten durchzuführen. Dazu gehörten die Einleitung von externen „Audits“, Werksbesichtigungen vor Ort und die laufende Berichterstattung über die Bemühungen der Unternehmen zur Bekämpfung von Missbrauch.

Schweden

Im Falle der schwedischen kommunalen Gesundheitsbehörden sendet die Vergabebehörde Fragebögen an Lieferanten von medizinischen Geräten, um festzustellen, ob die Sorgfaltspflichten in der Lieferkette ordnungsgemäß eingehalten werden. Die Behörden bereiten diese Fragebögen anschließend nach, indem sie Ergebnisse von diesen „Audits“ anfordern und fragen, ob eine Strategie zur Risikobewältigung angewendet wird. In einigen Fällen können Vergabestellen externe Rechnungsprüfer mit der Durchführung von Unternehmensbewertungen vor Ort beauftragen.

Quelle: (OECD, 2017[43]), Responsible business conduct in government procurement practices.

Solche Evaluationskampagnen helfen Auftraggebern Verpflichtungen im Zusammenhang mit Vergabeaktivitäten zu überprüfen, wie z.B. faire Arbeitsbedingungen oder der Einsatz von Subunternehmern, die sich im Besitz von Minderheiten befinden.

Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass diese Maßnahmen keine Informationen darüber liefern, welche Auswirkungen gestiegene Einnahmen, Gehälter oder sozial verantwortliche Geschäftspraktiken auf das Leben der Bürger hatten. Es gibt Beispiele aus der Privatwirtschaft, die zeigen, wie die Auswirkungen eines verbesserten Rufes gemessen werden können. Neben den positiven sozialen Auswirkungen hat die soziale Beschaffung das Potenzial, einen echten Geschäftswert zu generieren (Jagatheeswaran, Stephens and O’Conner, 2018[42]).

Diese Ergebnisse entsprechen einem Schlüsselelement für die Verbesserung des Sozialkapitals gemäß des OECD Well-being Frameworks. Das OECD Well-Being Framework zeigt, dass das Vertrauen in die Gesellschaft durch mehr Vertrauen in öffentliche Institutionen verbessert werden kann. Dies wurde in Deutschland nicht als wichtiges Thema angesehen, da das Land nach dem Korruptionswahrnehmungsindex (Corruption Perception Index, CPI) von Transparency International bei der Vertrauenswürdigkeit seiner Institutionen auf Platz 12 von 137 Ländern rangiert (Transparency International, 2018[44]). Der Global Competitiveness Report des Weltwirtschaftsforums bewertet Deutschland auf Platz 21 von 190 Ländern in Bezug auf die Qualität seiner Institutionen (World Economic Forum, 2017[21]). Auch bei der Regierungsqualität auf der subzentralen Ebene schneidet Deutschland gut ab. Auf regionaler Ebene werden Schleswig-Holstein (36. Platz von 236 Regionen), Niedersachsen (37.), Bayern (40.), Rheinland-Pfalz (42.) und Saarland (43.) als die besten Bundesländer als eingestuft.

Deutschland hat diese hohe Leistung bei den Transparenz- und Integritätsindikatoren erreicht, obwohl das Land beim Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) im Bereich der öffentlichen Vergabe hinterherhinkt (OECD, 2018[45]) (siehe Kapitel 4). Transparency International bezeichnet die Bereitstellung von Daten zur öffentlichen Beschaffung für die Öffentlichkeit und die Interessengruppen in Deutschland als verbesserungswürdig (Transparency International, 2017[46]). Dies veranlasste Deutschland, die Open Government Partnership zu unterzeichnen, die die Bedeutung offener Standards für die Förderung des Zugangs der Zivilgesellschaft zu öffentlichen Daten und die Förderung der Interoperabilität staatlicher Informationssysteme anerkennt (Open Government Partnership, 2011[47]).

Das Vertrauen der Öffentlichkeit in staatliche Institutionen hängt nicht nur mit der Effizienz der öffentlichen Bediensteten und der Wirksamkeit der öffentlichen Ausgaben zusammen. Auch politische Ereignisse und Medienberichte können das Vertrauen in Institutionen beeinflussen. Aus diesem Grund steht die Analyse öffentlichen Vertrauens nicht unbedingt in direktem Zusammenhang mit den Bemühungen zur Verbesserung der Transparenz der öffentlichen Ausgaben. Das Edelman Trust Barometer misst seit 28 Jahren jedes Jahr das Vertrauen in öffentliche Institutionen („public trust“). Die Umfrage 2018 umfasste 28 Länder und befragte über 33 000 Bürger. Es zeigte sich, dass das Vertrauen in Institutionen derzeit generell gering ist, obwohl in Deutschland das Vertrauen in die Regierung 2018 gegenüber dem Vorjahr leicht gestiegen ist (Edelman, 2018[48]).

Während diese Indikatoren Einschränkungen aufweisen, die sich aus ihrer Konstruktion ergeben, würde ein Anstieg des CPI-Wertes beispielsweise eine Verbesserung der Wahrnehmung der Zivilgesellschaft gegenüber öffentlichen Institutionen widerspiegeln. Dies ist etwas, was Südkorea durch die Verbesserung seiner E-Vergabe-Plattform (wie in beschrieben Feld ‎1.12) erreicht hat.

Feld ‎1.12. Eine Verbesserung der Wahrnehmung von Integrität in Korea

Korea hat die Transparenz seines öffentlichen Auftragswesens in den frühen 2000er Jahren durch die Einführung eines nationalen E-Vergabe-Systems deutlich verbessert. Im Jahr 2002 führte der Public Procurement Service (PPS), die zentrale Vergabebehörde Koreas, ein vollständig integriertes End-to-End-E-Vergabe-System namens KONEPS ein. KONEPS verbindet sich mit etwa 140 externen Systemen, um Informationen über Ausschreibungen und Auftragnehmer auszutauschen und abzurufen. Darüber hinaus bietet KONEPS einen umfassenden Service in Echtzeit. Alle öffentlichen Einrichtungen sind verpflichtet, Ausschreibungen über KONEPS zu veröffentlichen. Im Jahr 2012 wurden über 62,7% der gesamten öffentlichen Aufträge Koreas (106 Milliarden USD) über KONEPS abgewickelt.

Das System hat die Beteiligung an öffentlichen Ausschreibungen verstärkt und die Transparenz erheblich verbessert, indem es Korruptionsfälle durch die Verhinderung von illegalen Praktiken und Kollusionen beseitigt. Der Integritätsbewertung durch die Koreanischen Antikorruptions- und Bürgerrechtskommission zufolge hat sich der Index für die Wahrnehmung von Integrität des PPS seit der Einführung von KONEPS von 6,8 auf 8,52 von 10 verbessert.

Ein zentrales Anliegen der koreanischen Regierung war die Anwendung illegaler Praktiken zur Erlangung geliehener E-Zertifikate. Um dieses Risiko zu minimieren, hat der Vergabedienst im Jahr 2010 die elektronische Angebotsabgabe unter Zuhilfenahme von Fingerabdruckerkennung eingeführt. Bis Juli 2010 hatte die Regierung dieses Instrument auf alle über die KONEPS durchgeführten Ausschreibungen angewendet. Betroffen waren Ausschreibungen von Kommunalverwaltungen und anderen öffentlichen Einrichtungen, die Waren, Dienstleistungen und Bauvorhaben beschaffen. Diese Maßnahmen haben mit großer Wahrscheinlichkeit die Wahrnehmung der Integrität im Bereich öffentlicher Beschaffung in Korea verbessert.

Quelle: (OECD, 2016[49]), The Korean Public Procurement Service Innovating for Effectiveness.

1.2.4. Humankapital

Öffentliche Beschaffung leistet einen Beitrag zu den Humanressourcen der gesamten Gesellschaft. Eine effiziente und effektive öffentliche Beschaffung im Gesundheitswesen trägt zu einer qualitativ hochwertigeren Gesundheitsversorgung und besseren medizinischen Geräten bei, was wiederum zu einer höheren Lebenserwartung führt (und zu einem höheren Anteil der Bevölkerung, der länger bei gleichzeitig guter Gesundheit lebt). Diese Vorteile lassen sich in niedrigere Ausgaben für das Gesundheitswesen und eine höhere Erwerbsquote übertragen, was direkt zu wirtschaftlichem Nutzen führt. Die Verbesserung des Zugangs der Arbeitnehmer zur Qualifizierung trägt durch eine höhere Arbeitsmarktbeteiligung (in Bezug auf Quantität, Qualität und Dauer) zum Wirtschaftswachstum bei. Die Ausbildung von Fähigkeiten kann auch die Weitergabe von Wissen erleichtern, was die Umsetzung neuer Technologien erleichtert.

Bildung hat einen starken Einfluss auf das Wohl der Bürger. Besser ausgebildete Personen verdienen höhere Löhne und gehen mit höherer Wahrscheinlichkeit einer Beschäftigung nach. Sie leben länger, berichten über einen besseren Gesundheitszustand und haben ein geringeres Auftreten von chronischen Krankheiten und Behinderungen. Besser ausgebildete Personen beteiligen sich auch aktiver an der Politik und in ihren Gemeinden. Sie begehen weniger Verbrechen und sind weniger auf Sozialhilfe angewiesen. Auf gesellschaftlicher Ebene führt eine bessere Bildung zu einem höheren BIP-Wachstum, höheren Steuereinnahmen und niedrigeren Sozialausgaben.

Eine Herausforderung, vor der Deutschland im Hinblick auf das Humankapital steht, betrifft den demografischen Wandel (d. h. die alternde Bevölkerung Deutschlands). Der Altenquotient, der die Zahl der älteren Personen als Anteil am Erwerbsalter misst, wird in den kommenden Jahrzehnten voraussichtlich stark ansteigen. Während der Abhängigkeitsgrad im Jahr 2000 26,2 betrug, wird er voraussichtlich auf 43,7 im Jahr 2025 und 65,1 im Jahr 2050 steigen (OECD, 2015[50]). Diese Entwicklung wird zu einem zunehmenden Druck auf das deutsche Renten- und Gesundheitssystem führen. Der durch den demografischen Wandel verursachte Anstieg der öffentlichen Gesundheitsausgaben wird im Zeitraum 2013-2060 um 0,7 Prozentpunkte zunehmen und in Deutschland 8,3% des BIP betragen (Europäische Kommission, 2015[51]). Im Vergleich zu anderen EU-Ländern ist der prognostizierte Anstieg relativ gering, dennoch hat Deutschland bereits die fünfthöchsten relativen Gesundheitsausgaben in der EU (Europäische Kommission, 2015[51]).

Bildung ist ein weiterer Bereich, in dem Deutschland das Potenzial hat, öffentliche Ausgaben effizienter zur wirtschaftlichen Entwicklung zu nutzen. Deutschland investiert weniger in Bildung als andere OECD-Länder (OECD, 2016[52]). Die Ausgaben für Bildungseinrichtungen in Deutschland machen 4,2% des BIP aus und liegen damit unter dem OECD-Durchschnitt von 4,8% (OECD, 2016[52]). Trotz unterdurchschnittlicher Bildungsausgaben schneidet das deutsche Bildungssystem vergleichsweise gut ab. Im Bericht über die globale Wettbewerbsfähigkeit rangiert Deutschland auf Platz 13 (von 137 Ländern) bei der Qualität der Gesundheitsversorgung und der Grundschulbildung und auf Platz 15 bei der Qualität der Hochschulbildung (World Economic Forum, 2017[53]). Um eine qualitativ hochwertige Bildung zu erhalten, ist jedoch eine nachhaltige Finanzierung erforderlich.

Wenn staatliche Initiativen eher indirekte Auswirkungen auf die Gesundheit der Bürger haben, kann die Quantifizierung der Auswirkungen schwierig sein. So hat beispielsweise die Stadt Ferrara, eine italienische Gemeinde, ein Projekt zur Förderung der Gesundheit und des Wohlbefindens der Schüler durch ein Engagement für Biolebensmittel in Schulkantinen durchgeführt. Auch wenn die positiven Auswirkungen des ökologischen Landbaus auf die Umwelt und die Gesundheit der Menschen allgemein anerkannt sind, ist es heute noch schwierig, sie genau zu quantifizieren. Ausschreibungsunterlagen verbieten die Verwendung von Düngemitteln, Pestiziden, Insektiziden, Fungiziden und gentechnisch veränderten Organismen in der Landwirtschaft. Obwohl dies wahrscheinlich zu einer Verbesserung der Gesundheit führen würde, war es nicht möglich, die Auswirkungen auf die Gesundheit der Bürger zu bewerten. (United Nations Environment Programme, 2012[54])

Auch die Zuordnung von Bildungsergebnissen zu einer bestimmten Vergabemaßnahme ist eine Herausforderung. Die Beschaffung von Einrichtungen, Technologien und anderen Ressourcen kann das Bildungsumfeld positiv beeinflussen. Allerdings müssen diese Faktoren nicht unbedingt mit den tatsächlichen Bildungsergebnissen in einem kausalen Zusammen stehen. Quantitative Wirkungsanalysen waren dann möglich, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt waren:

• Es wurde ein Vergleichswert definiert, der die Bedingungen vor der Intervention beschrieb; gleichzeitig wurde eine Mischung aus qualitativen und quantitativen Methoden verwendet um mögliche Ergebnisse der Intervention zu definieren (United Nations Environment Programme, 2016[55]).

• es wurde ein „ergebnisorientierter“ Vertragsansatz gewählt, bei dem Unternehmen Anreize erhalten, bestimmte Ergebnisse zu liefern, die dann durch detaillierte Key Performance Indicators (KPIs) überprüft wurden (Harvard Kennedy School, 2016[56]).

Es gibt konkrete Beispiele dafür, wie öffentliche Aufträge zur Verbesserung der Bildungs- und Gesundheitsergebnisse genutzt werden können. Die Art und Weise, wie Beschaffer Ausschreibungen oder Verträge entwerfen, kann Marktmacht und das Wissen über den Markt im Sinne der Bürger aktivieren. Damit diese Ergebnisse wirksam gemessen werden können, ist es für Staaten wichtig, detaillierte Key Performance Indicators (KPIs) festzulegen, wie in Feld ‎1.13 beschrieben.

Feld ‎1.13. Verbesserungen des Bildungsstandes durch öffentliche Beschaffung in Schottland

Rund ein Viertel der schottischen Bevölkerung (26,7%) hat Defizite im Bereich der Lesekompetenz. Die geografische Bündelung dieser Leseschwächen kann wirtschaftliche Schwierigkeiten verstärken, mit denen Einzelpersonen in einigen Bereichen sowieso individuell konfrontiert sind. Die schottische Wirtschaft hängt stark von KMU ab: KMU machen 99% der Gesamtzahl der schottischen Unternehmen aus und stellen mehr als die Hälfte aller Arbeitsplätze in der Privatwirtschaft. KMU tragen auch wesentlich zur Unterstützung von weniger fähigen Personen bei sowie dazu, deren Lese- und Rechenkompetenzen zu verbessern. Häufig wären diese weniger fähigen Personen nicht in der Lage, Arbeit in großen Unternehmen zu finden; die Anstellung in KMU ermöglichst es außerdem, Lese- und Rechenkompetenzen durch konkrete Anreize zu verbessern. In der Vergangenheit haben viele dieser Unternehmen jedoch nicht erfolgreich an öffentlichen Ausschreibungen teilgenommen.

Die schottische Regierung hat sich vorgenommen, Rahmenvereinbarungen für Berater und Zeitarbeiter unter der Kategorie „flexible Ressourcen“ zu beschaffen. Mit einem Budget von bis zu 144 Millionen USD pro Jahr hatten diese Rahmenvereinbarungen ein beträchtliches Potenzial, das Wirtschaftswachstum zu fördern und das Bildungsniveau der in KMU tätigen Personen in Schottland zu erhöhen. Das Kontinuum der Rollen in der Kategorie der flexiblen Ressourcen wurde in 13 separate Rahmenvereinbarungen unterteilt, um KMU die Möglichkeit einer erfolgreichen Teilnahme an Vergabeverfahren zu geben. Darüber hinaus hat die Regierung in die Ausschreibungen für Rahmenvereinbarungen einen Aspekt in die Leistungsbeschreibung aufgenommen, der die Verbesserung von Lese- und Rechenkompetenz sowie den beruflichen Aufstieg der flexiblen Arbeitskräfte anstrebt.

Das Projektteam fand heraus, dass bei Trainingsinitativen eine Erfolgskontrolle schwierig war. Dabei stellte das Team fest, dass in zukünftigen Iterationen detaillierte Key Performance Indicators (KPIs) in die Beschaffungsvorhaben aufgenommen werden sollten. Diese KPIs sollten Schulungsergebnisse sowie Verbesserungen in der Lese- und Rechenkompetenz dokumentieren. Die erste Iteration des Programms ermöglichte die Definition eines Vergleichswertes, von dem zukünftige Verbesserungen abgeleitet werden konnten.

Quelle: (United Nations Environment Programme, 2012[54]), The Impacts of Sustainable Public Procurement.

1.3. Gestaltung eines Vergabesystems zur besseren Wirkungsanalyse

In diesem Abschnitt wird untersucht, wie Deutschland Erkenntnisse aus anderen Ländern und der Forschung nutzen kann, um die Auswirkungen der öffentlichen Beschaffung systematisch zu erfassen. Durch die quantitative Erfassung der Auswirkungen einzelner Beschaffungsvorhaben und die Einspeisung dieser Daten in ein übergeordnetes Archiv könnte Deutschland den Einfluss öffentlicher Beschaffung in all seinen Facetten analysieren (wie in Abschnitt ‎1.2 beschrieben). Gleichzeitig kann die Analyse der Arbeit der zentralen Vergabestellen und der Auswirkungen von Rahmenverträgen ein erster Schritt zum Verständnis der Auswirkungen der Beschaffung sein. Dieser Ansatz kombiniert das Wissen über Faktoren, die integratives Wachstum und nationales Wohlbefinden beeinflussen können (wie im OECD Well-Being Framework beschrieben), mit einem Prozess zur Bewertung und Analyse der Auswirkungen (in Form des Benefits Managements, deutsch: „Nutzenmanagement“, und des Rahmenkonzeptes mit Indikatoren zur Messung der Auswirkungen öffentlicher Beschaffung).

Die zuvor genannten Länderbeispiele zeigen eine Reihe erfolgreicher Ansätze zum Verständnis des Einflusses öffentlicher Beschaffung auf Wirtschaft und Gesellschaft insgesamt. Die Beispiele sind zwar lehrreich, aber auch kontextspezifisch, einzigartig und auf ihre Schwerpunkte konzentriert. Dies veranschaulicht eine der größten Herausforderungen: ein umfassendes Verständnis der Gesamtauswirkungen öffentlicher Beschaffung. Darüber hinaus stehen die Staaten vor einer gemeinsamen Herausforderung bei der Erhebung von Daten aus einzelnen Vergabeprozessen, die eine solide Grundlage für eine aussagekräftige Analyse der Auswirkungen auf aggregierter Ebene bilden.

Da die Datenqualität und -verfügbarkeit in den meisten Staaten zum jetzigen Zeitpunkt begrenzt ist, können Wirkungsanalysen nicht durch robuste Daten unterstützt werden. Eine verstärkte Datenerfassung kann jedoch die Möglichkeit bieten, die Auswirkungen zu evaluieren. Diese beiden Aspekte, Qualität und Verfügbarkeit der Daten und deren Analyse, sind zu einem positiven Kreislauf verknüpft: Die Evaluation einzelner Beschaffungsvorhaben kann es ermöglichen, Auswirkungen auf einer übergreifenden Ebene zu beobachten. Zu einem späteren Zeitpunkt können diese Daten von Fall zu Fall zusammengefasst werden, um eine allgemeinere Analyse der Wirkung öffentlicher Beschaffung zu ermöglichen. Dies wiederum ermöglicht eine Feinabstimmung der Strategien, die auf einer fundierten Sicht der Vergabepraxis basierte. Abbildung ‎1.6 veranschaulicht den Zyklus der Datennutzung zur Information der Strategieentwicklung.

Abbildung ‎1.6. Wirkungsanalysen können positive Effekte strategischer Beschaffung verstärken

Quelle: Illustration der Autoren.

Wie bereits erwähnt, sollte eine strukturierte Analyse des Einflusses öffentlicher Beschaffung mögliche Folgen in allen Bereichen berücksichtigen, die im OECD Well-Being Framework festgelegt sind. Dies sollte durch einen strukturierten Ansatz zur Analyse der täglichen Prozesse ergänzt werden, wie der Ansatz des Benefits Managements zeigt, der einen strukturierten Prozess zur Bewertung möglicher positiver (oder negativer) Effekte öffentlicher Beschaffung bietet. Ohne die zugrundeliegenden Informationen kann keine fundierte Analyse der Auswirkungen öffentlicher Aufträge durchgeführt werden.

1.3.1. Einfluss öffentlicher Beschaffung von der Projekt- bis zur Portfolioebene

Wie die Länderbeispiele im vorherigen Abschnitt veranschaulichen, kann der Einfluss öffentlicher Beschaffung auf verschiedenen Ebenen analysiert werden. Erstens können Staaten analysieren, wie sich öffentliche Beschaffung auf die Gesamtwirtschaft auf aggregierter Ebene auswirkt. Zweitens können Staaten die Auswirkungen einzelner Vergabeprozesse untersuchen.

Staaten können durch die Analyse einzelner Beschaffungsvorhaben ein Gesamtbild der Beschaffungsaktivitäten gewinnen. Dieser Ansatz stellt eigene Herausforderungen; vor allem erfordert er, dass Wirkungsmessung in die tägliche Arbeit von Beschaffern integriert wird. Der Ansatz bietet politischen Entscheidungsträgern jedoch die Möglichkeit, einen Analyseansatz zu entwickeln, der die weitreichenden Auswirkungen öffentlicher Beschaffung erfasst.

Ein Beschaffungsvorhaben als Projekt zu betrachten, kann politischen Entscheidungsträgern helfen, die vielfältigen und oft widersprüchlichen Auswirkungen bestimmter Beschaffungsvorhaben zu verstehen und zu bewerten. Ein Projekt erstreckt sich von der Ermittlung eines Bedarfs über die Lieferung bis hin zum laufenden Management eines Auftragsnehmers. Die Betrachtung der Beschaffungs- und Vergabemaßnahmen als Projekt unterstreicht die Tatsache, dass jedes Beschaffungsvorhaben einen Prozess beinhaltet, der auf dem Wunsch basiert, Ziele zu erreichen und Nutzen zu erzielen. Darüber hinaus kann eine Strategie wie die Bereitstellung einer nachhaltigen Beschaffung als ein Programm oder eine Sammlung von Projekten betrachtet werden. Wenn öffentliche Beschaffung auf diese Weise betrachtet wird, können die politischen Entscheidungsträger die vielen Variablen, die die Auswirkungen beeinflussen, besser im Griff haben.

Einige Staaten haben Rahmenbedingungen geschaffen, die die Bewertung und Messung von Projekterfolgen unterstützen. Projekte im privaten Sektor werden oft nach einer Reihe von Kriterien bewertet, von denen viele sich auf die finanziellen Auswirkungen oder den Grad der termingerechten und budgetgerechten Fertigstellung des Projekts beziehen. Forscher identifizierten eine Reihe von Kriterien, die von Befragten aus der Privatwirtschaft verwendet werden, um den Erfolg eines Projekts zu bewerten, wie in Tabelle ‎1.1 dargestellt.

Tabelle ‎1.1. Häufig genutzte Indikatoren um Projekterfolg zu evaluieren

Erfolgskriterium	Beschreibung	Häufigkeit der Erwähnung
Technische Leistung	Inwieweit wurden die zu Beginn der Ausführungsphase festgelegten technischen Anforderungen erreicht?	93%
Effizienz der Projektdurchführung	Der Grad, in dem die Zeit- und Kostenziele erreicht wurden	93%
Auswirkungen auf das Management und die Organisation	Ein Maß für die Benutzerzufriedenheit, das den Grad der Durchführung des Projekts umfasst, ohne die Unternehmenskultur oder -werte zu beeinträchtigen	43%
Herstellbarkeit und Geschäftsleistung	Die Leichtigkeit, mit der das aus dem Projekt resultierende Produkt hergestellt werden kann, und seine kommerzielle Leistungsfähigkeit	43%
Persönliches Wachstum	Die Zufriedenheit des Projektteams, insbesondere in Bezug auf Interesse, Herausforderung und berufliche Entwicklung	29%
Projektabschluss	Die Vollständigkeit des Endprodukts, das Fehlen von Problemen nach dem Projekt und die Resultate der Rechnungsprüfung	14%
Technische Innovationsfähigkeit	Der Erfolg bei der Identifizierung technischer Probleme während des Projekts und deren Lösung.	14%

Hinweis: Ein Prozentsatz der Erwähnungen aus 14 überprüften Publikationen

Quelle: (Freeman and Beale, 1992[57]), Measuring Project Success.

Viele der oben aufgeführten Maßnahmen sind für Staaten unzureichend, da sie das breite Spektrum der möglichen Beschaffungsziele eines Staates nicht ausreichend wiedergeben können. Ergebnisse können von der Errichtung von Sportanlagen über die Inhaftierung von Gefangenen bis hin zu anderen Ergebnissen reichen. Wenn ein Staat ein Beschaffungs- oder Vergabeprojekt in Angriff nimmt, hat sie oft ein breites Spektrum von Ergebnissen, das sie erreichen will, und jedes muss mit den relevanten Regierungsstrategien in Einklang gebracht werden. Als Reaktion auf diese Herausforderung entwickelte das Vereinigte Königreich eine neue Herangehensweise, bei der die Durchführung von Großprojekten durch strukturierte Erfolgskontrolle und Wirkungsmessung begleitet wird (siehe Feld ‎1.14).

Feld ‎1.14. Benefits Management („Nutzenmanagement“) zur Wirkungsanalyse öffentlicher Beschaffung im Vereinigten Königreich

Großbritannien legt seit langem ein Augenmerk auf die Erfassung positiver Effekte von Beschaffungsvorhaben. Die tatsächliche Realisierung dieser Effekte und ihr Verhältnis zu den Resultaten der ursprünglichen Investition wurden in der Vergangenheit jedoch nicht oft nachgehalten, evaluiert oder kommuniziert. Als Reaktion darauf entwickelte das Vereinigte Königreich einen strukturierten Ansatz, um die Effekte eines Beschaffungs- oder Vergabeprojekts zu erfassen und aktiv zu steuern. Benefits Management, „Nutzenmanagement“, wie dieser Ansatz heute genannt wird, besteht darin, den erwarteten Nutzen eines Projekts messbar darzustellen und weiterhin zu evaluieren, ob dieser realisiert wurde (und ob die Kosten, die für dessen Umsetzung erforderlich sind, gestiegen sind). Dieser Ansatz basiert auf der Projektmanagement-Methodik „Prince2“.

Nach dem Guide for Effective Benefits Management der britischen Regierung wird ein Nutzen definiert als: „die messbare Verbesserung, die sich aus einem Ergebnis ergibt, das von einem oder mehreren Beteiligten als Vorteil wahrgenommen wird und das zu einem oder mehreren Unternehmenszielen beiträgt“ (Infrastructure and Projects Authority, 2017[58]). Im Grunde genommen bedeutet das, dass Nutzen:

• Messbar sein sollte. Wenn er nicht messbar ist, kann er nicht identifiziert werden.

• Das Ergebnis einer Veränderung ist, und nicht die Veränderung selbst.

• Im Auge des Betrachters liegt. Mit anderen Worten, verschiedene Interessengruppen schätzen den gleichen Nutzen unterschiedlich ein. Darüber hinaus kann in einigen Fällen ein Nutzen für den einen Interessenvertreter von einem anderen als negatives Ergebnis empfunden werden.

• Die Verbindung zwischen konkreten Ergebnissen und strategischen Zielen herstellt.

• Sicherstellt, dass Aufwand, Ressourcen und Investitionen auf das Erreichen der Ziele einer Organisation ausgerichtet sind.

Gemäß dem Ansatz des Benefits Managements sollte die Vorbereitung eines Beschaffungsvorhabens mit der Ermittlung der zu erreichenden Ziele und Nutzen beginnen. Ein Schlüsselresultat in dieser Phase des Benefits Managements ist die Entwicklung einer Benefits Logic Map („Nutzenlogikkarte“), die Auslöser („Driver“), ermöglichende Elemente und Veränderungen im Betrieb, die sich aus dem Projekt ergeben, mit den erwarteten positiven und negativen Effekten verknüpft und die Nutzen mit Zielen und Vorgaben verknüpft. Ein Beispiel für eine Benefits Logic Map für eine umweltfreundliche Beschaffung ist in ‎0 zu diesem Kapitel enthalten. Die angestrebten Ziele eines Projekts sollten den S.M.A.R.T.-Prinzipien entsprechen (d. h. sie sollten specific, measurable, achievable, realistic und time-bound, also spezifisch, messbar, erreichbar, realistisch und zeitgebunden sein). Dies bedeutet auch, dass geprüft werden sollte, wie Daten über positive und negative Effekte erfasst und aggregiert werden, damit eine „Bottom-up“ Ansicht der Auswirkungen des gesamten öffentlichen Auftragswesen überprüft werden kann.

Die letzte Phase jedes Beschaffungsvorhabens sollte sich auf die Evaluation konzentrieren, Informationen über die Wirksamkeit des Verfahrens selbst liefern und analysieren, ob das Ergebnis dazu beigetragen hat, den erwarteten Nutzen zu erzielen. Die Entwicklung von Vergabestrategien nach diesen Regeln kann die Effizienz und Effektivität des öffentlichen Auftragswesens steigern. Sie können auch dazu führen, dass dank der richtigen Gestaltung, Evaluierung und Bewertung des Prozesses der gewünschte Nutzen erzielt wird.

Quelle: (Infrastructure and Projects Authority, 2017[58]), Guide for Effective Benefits Management in Major Projects: Key benefits management principles and activities for major projects; Department of Finance (o.J.), Identifying and structuring programme and project benefits.

Entwickelt ein Staat einen Analyseansatz zur Evaluierung einzelner Projekte, müssen die Auswirkungen zusammengefasst werden, um ein ganzheitlicheres Bild zu erhalten. Die Zusammenführung der Auswirkungen ist am einfachsten, wenn es einen vorgegebenen Satz von Ergebnissen und Indikatoren gibt, so dass sich die Analyse aller Aktivitäten auf die gleichen Kriterien stützt. Mit sehr einfachen Indikatoren können schwer zu definierende Auswirkungen gemessen werden. So können beispielsweise Sozialprogramme, die eine Reihe von Aktivitäten und Zielen haben, über „betroffene Leben“ („lives touched“) berichten, um viele verschiedene Arten von Veränderungen im Leben und in den Auswirkungen der Menschen auf einfache Weise zu erfassen.

1.3.2. Schaffung eines umfassenden Analyseansatzes für die Folgen öffentlicher Leistungen in einem dezentralen Umfeld

Die für öffentliche Beschaffung zuständigen Institutionen auf Bundesebene haben ein geringes Maß an Sichtbarkeit und Kontrolle über die letztendlichen Auswirkungen öffentlicher Beschaffung. Der Grund dafür ist, dass aus der Perspektive derjenigen, die Politik gestalten, Beschaffungsaktivität über zentral verwaltete Vorgänge größerer Kontrolle ausgesetzt ist als dezentrale Beschaffung und der Effekt auf die Gesamtwirtschaft. Dies gilt insbesondere für Deutschland, wo der Großteil der Ausgaben auf subzentraler Ebene getätigt wird (siehe Abbildung ‎1.7).

Abbildung ‎1.7. Öffentliche Aufträge nach staatlicher Ebene, 2015

Hinweis: Daten für Australien und Chile sind nicht verfügbar. Die Daten für die Türkei sind aufgrund fehlender Zeitreihen nicht im OECD-Durchschnitt enthalten. Ausgaben für die lokale Regierung für die Vereinigten Staaten sind in der Kategorie „Landesregierung“ enthalten. In Irland, Neuseeland, Norwegen, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten sind Sozialversicherungen in der Zentralregierung enthalten. Die Daten für Costa Rica beziehen sich auf 2014 und nicht auf 2015.

Quelle: (OECD, 2017[12]), Government at a Glance 2017 auf der Grundlage der OECD National Accounts Statistics (Datenbank).

Um die Auswirkungen der öffentlichen Ausgaben zu verstehen, muss die Bundesregierung zunächst nachverfolgen zu können, wie und wo die Staatsausgaben getätigt werden. Traditionell sind E-Vergabe-Systeme ein nützliches Instrument zur Erhebung von Daten über öffentliche Ausgaben. Wie in Kapitel 4 erläutert, verfügt Deutschland jedoch derzeit nicht über ein integriertes System, das als Speicher für Daten zum öffentlichen Auftragswesen dient. Der von der Bundesregierung derzeit durchgeführte Datenerhebungsprozess vermittelt mit großer Wahrscheinlichkeit kein vollständiges Bild der Vergabetätigkeit in Deutschland.

Die Frage, wie staatliche Aktivitäten auf sub-zentraler Ebene evaluiert werden können ist weltweit ein Thema in allen Regierungsbereichen jenseits öffentlicher Beschaffung. Subnationale Regierungen sind für die Erbringung wichtiger Regierungsleistungen verantwortlich, einschließlich Bildung, Gesundheit, Recht und Ordnung und Sozialdienste. Dennoch sehen die meisten Zentralregierungen es nach wie vor als ihre Aufgabe an, sicherzustellen, dass öffentliche Güter effizient und gerecht bereit gestellt werden. Aus diesem Grund hat die OECD im Jahr 2017 eine Studie zur Leistungssteigerung subzentraler Regierungen durch Benchmarking und Leistungsberichte durchgeführt, wie in Feld ‎1.15 beschrieben. Die Schlussfolgerungen können Erkenntnisse für öffentliche Beschaffung liefern.

Feld ‎1.15. Leistungsvergleich der subnationalen Performanz in den OECD-Ländern

Die OECD-Länder haben mehrere Ansätze zur Bewertung und zum Vergleich der Verwaltungsleistung in ihren Regionen und subzentralen Institutionen angewandt. Eine bewährte Technik war es, Systeme zu etablieren, die die Leistung verschiedener subzentraler Dienste vergleichen und Anreize für eine gute Leistung schaffen.

Solche leistungsbasierten Systeme können die Effizienz und Effektivität subzentraler Dienste auf drei Arten verbessern:

1. durch den Abbau von Informationsasymmetrien zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen;

2. durch die Identifizierung von Anbietern, die eine überdurchschnittliche oder unterdurchschnittliche Leistung erbringen; und

3. durch die Stimulierung des Wettbewerbs zwischen den subzentralen Regierungen.

Während einige Länder einen recht wettbewerbsorientierten Leistungsvergleich anstellen, eignet sich eine eher kollegiale oder kollaborative Form des Leistungsvergleichs ohne direkten Vergleich zwischen Teilnehmern besser für subzentrale Regierungen mit größerer Steuermacht und administrativer Verantwortung, wie Deutschland. Der kollegiale (oder kollaborative) Leistungsvergleich basiert auf dem Lernen aus bewährten Ansätzen und nicht auf der Verwendung von „Naming and Shaming“-Techniken für die Leistung. Dazu gehören in der Regel Konsultationen und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen. Es ist einfacher, einen kollegialen Leistungsvergleich durchzuführen, wenn alle staatlichen Ebenen der Ansicht sind, dass dieser zu neuen oder besseren Informationskanälen und einer verbesserten Wirksamkeit der Politik führen wird. Es ist auch einfacher, einen kollegialen Leistungsvergleich durchzuführen, wenn alle staatlichen Ebenen das Gefühl haben, dass sie die zusätzlichen Ressourcen und die damit verbundene politische Hebelwirkung teilen können.

In Australien zum Beispiel unternehmen zentrale und subzentrale Regierungen eine gemeinsame Aktion, um einen jährlichen Bericht über die Leistung der subzentralen Leistungserbringung zu erstellen. Leistungsindikatoren umfassen Ergebnisindikatoren, die unter den Bezeichnungen Gerechtigkeit, Effektivität und Effizienz sowie Ergebnisindikatoren zusammengefasst sind. Jeder Servicebereich hat einen Leistungsindikatorrahmen und eine Reihe von Zielen, über die der Servicebereich berichten muss. Die Zentralregierung hat keine formalen Benchmarks vorgeschrieben, und die australischen Staaten und Territorien haben sich der Veröffentlichung von zusammenfassenden Informationen widersetzt, die sie einstufen oder bewerten. Diese Faktoren können die Teilnahme aller Staaten erleichtert haben. Vergleiche nach Effizienz- und Effektivitätskriterien werden als Ersatz für den Marktwettbewerb verwendet, und Leistungsindikatoren ersetzen Marktpreissignale.

Im Allgemeinen helfen qualitative Mechanismen in Form von externen Inspektionen und Benutzerbefragungen, Einblicke in die Erfahrung und das Wohl der Bevölkerung zu gewinnen. Staaten könnten Leistungssysteme einführen, die sowohl die Effizienz als auch die Wirksamkeit der öffentlichen Dienste messen.

Quelle: (Phillips, 2018[59]), Improving the Performance of Sub-national Governments through Benchmarking and Performance Reporting.

Insbesondere im Bereich der öffentlichen Beschaffung sind die politischen Entscheidungsträger auf die Berichterstattung der Auftraggeber angewiesen. Um Informationen erfolgreich aggregieren zu können, müssen die Berichtsanforderungen klare Richtlinien haben und zwischen verschiedenen Regierungsbehörden vergleichbar sein. Die Bundesregierung der Vereinigten Staaten hat ein strenges Berichtssystem entwickelt, um sicherzustellen, dass die Auftraggeber die Richtlinien der Bundesregierung für umweltfreundliche Beschaffung befolgen, wie in Feld ‎1.16 beschrieben.

Feld ‎1.16. Monitoring der Verwendung von umweltfreundlichen Beschaffungsverfahren durch die Bundesregierung in den Vereinigten Staaten

Die umweltfreundliche und nachhaltige Beschaffung durch die US-Bundesregierung datiert auf 1976, mit der Verabschiedung des ersten Gesetzes zur Einführung eines Präferenzprogramms für Produkte, die aus recycelten Materialien hergestellt wurden. Seit Anfang der 90er Jahre setzt die US-Bundesregierung auf Monitoring nachhaltiger öffentlicher Beschaffung. Darüber hinaus berichtet sie dem Kongress alle zwei Jahre über die Ergebnisse. Das Federal Procurement Data System (FPDS) wird kontinuierlich weiterentwickelt und verbessert, um den Behörden zu helfen, die Einhaltung nachhaltiger Akquisitionsmandate genau zu melden.

Drei Behörden übernehmen die Führung bei der Benennung von Produkten und der Abgabe von Kaufempfehlungen an die anderen Behörden der Bundesregierung: die US-Umweltschutzbehörde, das US-Energieministerium und das US-Agrarministerium. Diese drei Agenturen haben Umweltkriterien für mehr als 300 Produktkategorien festgelegt.

Die Einhaltung der Vorschriften der US-Bundesbehörden wird durch eine Vielzahl von Mechanismen überprüft. Zusätzlich zum FPDS-Datensystem, wo alle Informationen zum öffentlichen Auftragswesen erfasst werden, wird von den Behörden erwartet, dass sie einen jährlichen strategischen Nachhaltigkeitsplan vorlegen, in dem spezifische Maßnahmen und Ziele festgelegt werden, die die Agentur im kommenden Jahr erreichen will.

Darüber hinaus erhebt und bewertet die Regierung wichtige Meilensteine und Aktivitäten anhand halbjährlicher Wertungskarten („Scorecards“). Das Office of Management and Budget (OMB) und der Council on Environmental Quality (CEQ) verwenden Scorecards, um: 1) zu überprüfen, ob einzelne Agenturen auf dem richtigen Weg sind, um übergreifende regierungsweite Ziele zu erreichen; und 2) wie viel Fortschritte die Agenturen machen, um wichtige Aktivitäten und Meilensteine zu erreichen. Als Beitrag zur nachhaltigen Beschaffung für die Scorecard-Bewertungen werden die Agenturen gebeten, vierteljährliche Evaluationen von mindestens 5% der in diesem Zeitraum getätigten Akquisitionen durchzuführen. Daher werden die Agenturen gebeten, über die Einhaltung nachhaltiger Akquisitionsziele zu berichten. Wenn die Agenturen unter die 95%ige Konformitätsrate fallen, sollen sie Korrekturmaßnahmen ermitteln, die sie in den folgenden sechs Monaten ergreifen werden, um die Hindernisse oder die Rahmenbedingungen für die Nichteinhaltung zu beseitigen.

Quelle: (OECD, 2015[39]), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement.

Die Arbeiten zur Leistungsbeurteilung auf Länder- und Kommunalebene in Deutschland sind bereits im Gange. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) fördert beispielsweise die freiwillige Beteiligung von Bezirken und Kommunen an den Evaluierungsaktivitäten der Organisation. Die KGSt hat freiwillige Netzwerke zum Leistungsvergleich und einen gemeinsamen Bewertungsrahmen für Regierungsleistungen eingerichtet (Kuhlmann and Jäkel, 2013[60]). Sofern Wirtschaftsindikatoren für öffentliche Beschaffung vereinbart werden können, könnte dieser Ansatz genutzt werden, um ein Verständnis der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Beschaffungssystems zu gewinnen und den wirtschaftlichen und sozialen Einfluss von Vergabe in ganz Deutschland zu erfassen. Daten zur Beteiligung von KMU und zu den Ausgaben für die Beschaffung von Innovationen sind leicht zu untersuchen und könnten als Ausgangspunkt für zusätzliche Indikatoren dienen.

1.3.3. Quantitative Indikatoren sollten auf Messprioritäten und Datenverfügbarkeit basieren

Bestrebungen von OECD-Ländern, den Einflusses öffentlicher Beschaffung zu quantifizieren, umfassen in der Regel die Verwendung von Indikatoren, die sich über eine Reihe verschiedener Bereiche erstrecken, je nachdem, welche Art von Daten verfügbar sind. So kann beispielsweise die Wirksamkeit von Angeboten anhand der durchschnittlichen Anzahl der eingereichten Angebotsantworten beurteilt werden (Hoxha and Duli, 2014[61]).

Bei der Entwicklung von Analyseansätzen müssen Staaten die Grenzen der Datenverfügbarkeit berücksichtigen und sollten diejenigen Bereiche priorisieren, in denen eine effektive Messung möglich ist. Infolge der damit verbundenen erhöhten Kaufkraft hat zentralisierte Beschaffung größere wirtschaftliche Auswirkungen als die eigenständige Beschaffung durch die öffentlichen Auftraggeber. Daher können quantitative Informationen, die eigentlich nur spezifisch Projekte von zentralen Vergabestellen betreffen, einen Anteil zur Messung des Einflusses öffentlicher Beschaffung in einem Land als Ganzes leisten. Die quantitative Analyse wird schwieriger, wenn sie über zentrale öffentliche Beschaffung hinausgeht. Wie in Abbildung ‎1.8 unten veranschaulicht, findet ein großer Teil der öffentlichen Beschaffung außerhalb der zentralen Vergabestellen statt. Das macht es für politische Entscheidungsträger schwieriger, Daten zu erheben und darauf aufbauend den Einfluss von Vergabe zu evaluieren.

Abbildung ‎1.8. Veranschaulichung der verschiedenen Ebenen öffentlicher Beschaffung

Quelle: Illustration der Autoren.

Staaten sind in ihrer Fähigkeit, die vielfältigen Auswirkungen öffentlicher Beschaffung zu messen, unterschiedlich weit fortgeschritten. Der sich wandelnde Charakter der Rolle der zentralen Vergabestellen in OECD-Ländern ist nur eine der vielen Nuancen, die es schwierig machen, Leistungsdaten für den Leistungsvergleich zu verwenden oder eine Reihe einfacher und vergleichbarer Indikatoren in einzelnen Staaten zu identifizieren. Jeder Staat hat seine eigenen institutionellen Rahmenbedingungen, politischen Ziele und rechtlichen Rahmenbedingungen. Das bedeutet, dass alle Indikatoren, die für Leistungsvergleiche zwischen Ländern entwickelt werden, mit erheblichen Vorbehalten betrachtet werden müssen.

Es gibt eine Reihe von Aktivitäten im Bereich des öffentlichen Auftragswesens, die von politischen Entscheidungsträgern gemessen und kontinuierlich evaluiert werden können. Die Anwendbarkeit jeder Maßnahme in einem bestimmten Land hängt von ihrer Relevanz für die Arbeit der Regierung und der zentralen Vergabestellen sowie von der Verfügbarkeit von Daten ab. Tabelle ‎1.2 unten bietet eine Reihe von Indikatoren, die zur Analyse von Vergabeaktivitäten verwendet werden können. Die Maßnahmen sind nach verschiedenen Ebenen gruppiert, je nachdem, welche Verwaltungsebene sie ansprechen (d. h. Analyse der Wirkung von zentraler Vergabe gegenüber der Analyse der Auswirkungen des gesamten öffentlichen Auftragswesens). Sie werden auch nach den im OECD Well-Being Framework beschriebenen Kapitalarten (Natur-, Human-, Wirtschafts- und Sozialkapital) gruppiert, um zu zeigen, wie der Einfluss öffentlicher Beschaffung auf diese Bereiche gemessen und umgesetzt werden kann. Die Tabelle erläutert auch die Datenanforderungen für jeden Indikator.

Tabelle ‎1.2. Indikatoren zur Zielerreichung im Bereich öffentlicher Beschaffung auf verschiedenen staatlichen Ebenen

	Zielsetzung	Beschreibung des Indikators	Implikation für den Staat	Datenanforderungen
Messung der Leistung von zentralen Vergabestellen
Wirtschaftliche Auswirkungen	Beiträge – allgemein
	Erforderliche Gesamtbeiträge („inputs“) der zentralen Vergabestellen	Messung der Mitarbeiterzahl und der Kosten in Bezug auf das Ausgabenniveau und die durchgeführten Tätigkeiten	Festlegung eines optimalen Personalbestands für die Durchführung der zentralisierten Tätigkeit	Personalbestand; Kosten für den Betrieb der zentralen Vergabestellen; Aufteilung der für verschiedene Aktivitäten aufgewendeten Zeit
	Beiträge – Rahmenvereinbarungen
	Kosten für den Abschluss von Rahmenverträgen	Anzahl der Mitarbeiter und Zeit für die zentrale Entwicklung der Rahmenvereinbarung	Kann als Kostenmaßstab für den zentralen oder dezentralen Einkauf verwendet werden	Kosten und Personalaufwand (innerhalb und außerhalb der zentralen Vergabestellen) für die Erstellung und Verwaltung von Rahmenverträgen
	Verschärfter Wettbewerb bei Rahmenvereinbarungen	Entwicklung der Unternehmensbeteiligung an Ausschreibungen für Rahmenvereinbarungen	Hinweis auf ein erhöhtes Interesse an der Zusammenarbeit mit dem Staat sowie die Annahme, dass ein verstärkter Wettbewerb die Preise senkt	Anzahl der Angebote, die für verschiedene Phasen jeder Rahmenvereinbarung (einschließlich Abrufphase) abgegeben wurden
	Teilnahme von KMU an Rahmenvereinbarungen und Ausschreibungen	Anteil und Anzahl der von KMU erhaltenen Angebote bei Ausschreibungen für Rahmenvereinbarungen	Erfolgsmaßstab für Maßnahmen zum Abbau von Hindernissen für die Beteiligung von KMU, um die wirtschaftliche Aktivität von KMU zu steigern	Anzahl der Angebote, die von Unternehmen, die als KMU eingestuft sind, für verschiedene Phasen jeder Rahmenvereinbarung abgegeben wurden
Menschliche Einflüsse	Beiträge – Kompetenzaufbau und Beratungsleistungen
	Ausgaben/Zeit für Beratungsleistungen und Ressourcen	Höhe der Ausgaben zentraler Vergabestellen und des Personalaufwands, der durch Ressourcen zur Unterstützung der Vergabetätigkeit der Auftraggeber (CA) verbraucht wird	Nutzung des zentralen Know-how-Pools zur Verbesserung der Ergebnisse und zum Risikomanagement im gesamten Staatsausgabenportfolio	Personalbestand im Zusammenhang mit Beratungsleistungen; zusätzliche Kosten für die Bereitstellung solcher Ressourcen und Instrumente
	Schulungsausgaben	Ausgaben/Zeit für die Bereitstellung von Schulungs- und Zertifizierungsdienstleistungen für Beschaffer	Steigerung der Effizienz und Effektivität öffentlicher Beschaffung durch Stärkung der Fähigkeiten des Personals	Kosten für die Durchführung von Schulungen; Zeitaufwand der Mitarbeiter für die Durchführung von Schulungen
Wirtschaftliche Auswirkungen	Ergebnisse – Rahmenverträge
	Rahmenvereinbarung: „harte“ Einsparungen	Senkung des Preises aus Rahmenvereinbarungen im Vergleich zum Marktpreis, bezogen auf die Höhe der Ausgaben des öffentlichen Auftraggebers durch die Rahmenvereinbarungen	Wertsteigerung durch Staatsausgaben	Die in der Rahmenvereinbarung vereinbarten Kosten für Waren und Dienstleistungen (oder die von Vergabestellen in der zweiten Stufe gezahlten Kosten) im Vergleich zum Marktpreis für Vergabestellen oder zum zentral vereinbarten Preis, je nach Methodik
	Rahmenvereinbarung Zeitersparnis	Messung der Zeitersparnis durch die Verwendung von Rahmenvereinbarungen durch die Auftraggeber	Effizienzsteigerung im öffentlichen Dienst	Durchschnittliche Zeit, die das CA-Personal aufwendet, um einen Vertrag für die betreffende Ware oder Dienstleistung abzuschließen
	Rahmenvereinbarung Kundenzufriedenheit	Zufriedenheitsgrad der Vergabestellen, basierend darauf, ob die Rahmenvereinbarungen die Preis-, Service- und Qualitätserwartungen erfüllen	Hinweis darauf, dass die Rahmenvereinbarungen die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen wirksam unterstützen	Umfrageergebnisse von Nutzern von Rahmenvereinbarungen aus Vergabestellen heraus
	Effizienz in der zweiten Stufe der Rahmenvereinbarungsprozesse, durch Dynamic Purchasing Systems (DPS), andere Instrumente: Seite der Unternehmen	Zeitaufwand für den Abschluss der zweiten Stufe des Abwärtswahlprozesses	Preis-Leistungs-Verhältnis (d. h. Einnahmen im Vergleich zu den Kosten des Wettbewerbs) für den privaten Sektor bei der Teilnahme an Ausschreibungen von Rahmenvereinbarungen	Bewertung der Zeit, die Unternehmen (gemittelt über mehrere Unternehmensprofile) für den Wettbewerb in der Anfangs- und Abrufphase der Ausschreibung mit und ohne Effizienzinstrumente wie DPS benötigen
	Effizienz in Rahmenvereinbarungsprozessen der zweiten Stufe, DPS und anderen Instrumenten: Seite der Vergabestellen	Zeitaufwand für die Reaktion auf den Prozess der zweiten Stufe in Bezug auf den Grad des Erfolgs	Effizienzsteigerung im öffentlichen Dienst	Bewertung der Zeit, die die öffentlichen Auftraggeber (gemittelt über mehrere CA-Profile) benötigen, um in der Anfangs- und Ausschreibungsphase mit und ohne Effizienzinstrumente wie DPS zu konkurrieren
	KMU-Erfolg	Anteil der KMU-Angebote, die ausgewählt werden und Einnahmen aus Rahmenvereinbarungen generieren	Beitrag zur Wirtschaftskraft der KMU, was zu einem Beschäftigungswachstum führen kann	Anteil der KMU, die in der Ausschreibung von Rahmenvereinbarungen erfolgreich sind. Bei mehrstufiger Rahmenvereinbarung Bewertung des Erfolgs in 1) der ersten Ausschreibungsphase und 2) der Abrufphase (sowie Anzahl und Wert der an KMU vergebenen Aufträge)
	Auswirkungen innovativer Vergabeverfahren	Einführung innovativer Produkte und Dienstleistungen für Rahmenvereinbarungen durch spezifische Innovationspolitiken und –instrumente	Innovative Waren und Dienstleistungen können die öffentlichen Dienstleistungen verbessern und Unternehmen einen Wettbewerbsvorteil verschaffen, möglicherweise auf den Überseemärkten	Anteil der eingekauften Waren und Dienstleistungen, die den Innovationskriterien entsprechen (z. B. durch vorkommerzielle Beschaffung (Pre-commercial Procurement, PCP), erste Einführung auf dem Inlandsmarkt usw.).
Menschliche Einflüsse	Leistungen – Kompetenzaufbau und Beratungsleistungen
	Ausgaben im Rahmen von Beratungsleistungen	Höhe der Ausgaben einer Vergabestelle für Projekte, die Gegenstand von Beratungsleistungen zentraler Vergabestellen sind	Nutzung des zentralen Know-how-Pools zur Verbesserung der Ergebnisse und zum Risikomanagement im gesamten Staatsausgabenportfolio	Informationen über Projekte des öffentlichen Auftraggebers (z. B. Art der Beschaffung, Ausgabenhöhe), die von der zentralen Vergabestelle unterstützt wurden
	Zufriedenheit mit der Beratungsleistung	Feedback von Vergabestellen zur Wirksamkeit von Beratung und Unterstützung durch Beratungsdienste zentraler Vergabestellen	Nachweis der Wirksamkeit der Unterstützung und Beratung durch das Personal zentraler Vergabestellen	Umfrageergebnisse von relevanten Vergabestellen
	Qualifiziertes und zertifiziertes Personal	Anteil an der Gesamtheit der Beschaffer	Steigerung der Effizienz und Effektivität der öffentlichen Beschaffung durch Erhöhung der Mitarbeiterfähigkeiten	Stufen der professionellen Zertifizierung im Vergabebereich im Vergleich zu den professionellen Zertifizierungen in der Gesamtbelegschaft
Umweltauswirkungen	Reduzierung des Energieverbrauchs	Anwendung einer einheitlichen Methodik der Lebenszykluskostenrechnung zur Messung des Energieverbrauchs aus bestimmten Produktkategorien in Rahmenvereinbarungen	Unterstützung bei der Erreichung der staatlichen und nachhaltigen Entwicklungsziele (SDG) in Bezug auf die Umweltziele	Vergleich zwischen dem Energieverbrauch historischer Güter und Dienstleistungen von Rahmenvereinbarungen und neuen Gütern und Dienstleistungen, die nach MEAT (Most Economically Advantageous Tender) oder anderen Kriterien ausgewählt wurden
	Reduzierung der CO2-Emissionen	Messung der zeitlichen Veränderungen der CO2-Emissionen von Waren und Dienstleistungen in Rahmenvereinbarungen	Unterstützung bei der Erreichung von staatlichen und SDG-Umweltzielen	Vergleich zwischen CO2-Emissionen aus historischen Gütern und Dienstleistungen von Rahmenvereinbarungen und neuen Gütern und Dienstleistungen, die anhand von Emissionen als Kriterien ausgewählt wurden
	Verbesserung der Luft-/Wasserqualität	Vergleich der Auswirkungen von Gütern/Dienstleistungen und Bauarbeiten in Rahmenvereinbarungen auf die Wasser- und/oder Luftqualität	Wird dazu beitragen, die Umweltziele des Staates und der SDG zu erreichen	Vergleich zwischen den Auswirkungen historischer Güter und Dienstleistungen von Rahmenvereinbarungen auf die Luft/Wasserqualität und neuen Gütern und Dienstleistungen, die nach Umweltaspekten als Kriterien ausgewählt wurden
Soziale Auswirkungen	Transparenz bei der Nutzung von Rahmenvereinbarungen	Umfang des öffentlichen Zugangs zu Ausschreibungsunterlagen im Zusammenhang mit Rahmenvereinbarungen	Nachweis der Transparenz bei der öffentlichen Beschaffung und Vergabe, wodurch die Rechenschaftspflicht und das öffentliche Vertrauen erhöht werden	Anteil der Ausschreibungsunterlagen für Rahmenvereinbarungen, die offen in einem Format geteilt werden, das eine Überprüfung und Analyse ermöglicht
	Offene Beschaffung	Fähigkeit aller Unternehmen, um Möglichkeiten zur Teilnahme an Rahmenvereinbarungen zu konkurrieren	Bessere Wahrnehmung der Zugänglichkeit von Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge	Anteil der zentralisierten Ausschreibungen (und der Prozesse der zweiten Stufe), die offene Verfahren im Gegensatz zu eingeschränkten oder geschlossenen Ausschreibungen verwenden
	Wahrnehmung und Einbeziehung von Interessengruppen	Feedback von Unternehmen und/oder der Zivilgesellschaft zur zentralen Vergabe	Verbesserung der Wahrnehmung öffentlicher Beschaffung durch mehr Engagement bei Interessengruppen	Umfrageergebnisse aus verschiedenen Gesellschaftsgruppen (z. B. Unternehmen, Zivilgesellschaft, NGOs) im Zusammenhang mit der Performanz von Rahmenvereinbarungen
	Verwendung von Sozialkriterien in Rahmenvereinbarungen	Umfang der zentralisierten Ausschreibungen, die neben dem Hauptziel auch soziale Ziele verfolgen	Verwendung öffentlicher Mittel, um den Privatsektor zu motivieren, zusätzlichen Nutzen für die Bürger zu erbringen	Anteil der Rahmenvereinbarungen, die soziale Ziele verfolgen (und wenn möglich, Aggregation der sozialen Ergebnisse, die durch Rahmenvereinbarungen gesichert sind)
	Schaffung von Fähigkeiten und Arbeitsplätzen	Quantifizierung der Verwendung von Sozialklauseln in zentralisierten Aufträgen zur Schaffung von Arbeitsplätzen oder zur Durchführung von Schulungen	Verwendung öffentlicher Mittel, um den Privatsektor zu motivieren, zusätzlichen Nutzen für die Bürger zu erbringen	Anzahl der durch Rahmenvereinbarungen generierten Stellen/Ausbildungskurse/Qualifikationen (Hinweis: speziell durch Vertragsklauseln generiert)
Messung der Performanz des nationalen, öffentlichen Auftragswesens
Wirtschaftliche Auswirkungen	Beiträge
	Kosten und Zeit für Vergabeprozesse	Messung der Zeit, die das beteiligte Personal für die Durchführung der Ausschreibung benötigt	Steigerung der Effizienz des öffentlichen Dienstes und der Fähigkeit, die Mitarbeiterzahl zu reduzieren oder Zeit für wertvollere Tätigkeiten aufzuwenden	Zeitaufwand (und alle damit verbundenen offensichtlichen Kosten, ohne Mitarbeitergehälter) für das staatliche Personal, einschließlich der Nicht-Vergaberollen, zur Durchführung von Beschaffungsvorhaben
	KMU-Beteiligung	Anteil und Anzahl der von KMU gewonnenen Verträge	Erfolgsmaßstab für Maßnahmen zum Abbau von Hindernissen für die Beteiligung von KMU, um die wirtschaftliche Aktivität von KMU zu steigern	Anzahl der Angebote, die von Unternehmen, die als KMU eingestuft sind, für staatliche Ausschreibungen abgegeben wurden
	Unternehmenswahrnehmung über Kosten und Zeit der Teilnahme an staatlichen Ausschreibungen	Bewertung öffentlicher Beschaffung durch teilnehmende Unternehmen	Feedback zur Regierungsleistung und Zugänglichkeit von wichtigen Interessengruppen	Umfrageergebnisse, einschließlich quantitativer Ergebnisse, über den Zeitaufwand (und die eingesetzten Ressourcen) bei der Beantwortung öffentlicher Ausschreibungen
	Gesamtheit des nationalen öffentlichen Auftragswesens	Messung der Anzahl der Mitarbeiter, die die Vergabetätigkeiten ausüben, in Bezug auf das Ausgabenniveau oder die Anzahl der Verfahren	Ermöglicht eine Analyse der Verteilung von Vergabeaktivität auf verschiedene Analyseebenen (e.g., Vergabestellen, Bundesländer, Kommunen)	Daten/Schätzungen über die Anzahl der Mitarbeiter bei jedem öffentlichen Auftraggeber, die an der Vergabetätigkeit beteiligt sind, und Wert der von verschiedenen Vergabestellen vergebenen Aufträge
	Unternehmensbeteiligung und Wettbewerb	Entwicklung der Unternehmensbeteiligung an öffentlichen Ausschreibungen	Hinweis auf ein erhöhtes Interesse an der Zusammenarbeit mit dem Staat sowie die Annahme, dass ein verstärkter Wettbewerb die Preise senkt	Durchschnittliche Anzahl von Bietern pro Ausschreibung; Verhältnis der Anzahl offener Ausschreibungen zu nicht-offenen Ausschreibungen und andere Verfahrensarten
	Beiträge von E-Vergabe	Kosten und Ressourcen, die für die Einrichtung, Aktualisierung und/oder Wartung des E-Vergabe-Systems aufgewendet werden müssen	Angabe der Beiträge für die Einrichtung eines oder mehrerer nationaler E-Vergabe-Systeme	Direkte Kosten für den Kauf, die Modernisierung oder die Wartung des E-Vergabe-Systems; Personalkosten im Zusammenhang mit dem Systemmanagement und der Wartung
	Ergebnisse
	Zufriedenheit von Kunden des Staates	Bewertung der Ergebnisse der öffentlichen Beschaffung durch Interessengruppen innerhalb der Vergabestellen, die von den Beschaffungsdiensten profitieren	Ermöglicht die Analyse, ob die Beschaffung bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen wirksam ist	Umfrageergebnisse zu Service/Effizienz/Effektivität von Beschaffern aus Umfragen mit Teams innerhalb von Vergabestellen, die zentrale Beschaffungsangebote in Anspruch nehmen
	KMU-Erfolg	Anteil der KMU-Angebote, die sowohl ausgewählt werden als auch Einnahmen aus öffentlichen Ausschreibungen generieren	Beitrag zur Wirtschaftskraft der KMU, was zu einem Beschäftigungswachstum führen kann	Anteil von KMU, die bei öffentlichen Ausschreibungen erfolgreich sind, sowie Anzahl und Wert der an KMU vergebenen Aufträge
	Zeitersparnis durch E-Vergabe	Messung der durch E-Vergabe erzielten Einsparungen durch Messung der durchschnittlichen Reduktionen im Verhältnis zur Systemnutzung	Demonstration, wie die Einführung elektronischer Werkzeuge die Effizienz gesteigert hat	Bewertung der Zeit, die öffentliche Auftraggeber und Unternehmen für die Durchführung von Ausschreibungen vor und nach der Einführung verschiedener Funktionen der digitalen Beschaffung benötigen
	Nutzung der Gesamtlebenszykluskostenrechnung	Aufträge, die auf der Grundlage von MEAT-Kriterien vergeben werden, im Gegensatz zu den niedrigsten Preisen	Kann zu einer Senkung der vom Staat gezahlten Gesamtkosten bei gleichzeitiger Verringerung der Umweltauswirkungen führen	Anteil, Wert und Anzahl der vergebenen Aufträge nach einem Verfahren, das Vergabekriterien für die Lebenszykluskostenrechnung enthält
	Kosten- und Zeitersparnis durch Prozessvereinfachung	Messung der Zeitersparnis durch die Einführung von Tools	Nachweis, wie politische Änderungen zur Vereinfachung von Prozessen die Effizienz gesteigert haben	Messung der Zeit, die die Mitarbeiter von öffentlicher Verwaltung und potenziellen Auftragnehmern benötigen, um die Ausschreibungsverfahren sowohl vor als auch nach den Bemühungen zur Verbesserung oder Vereinfachung der Prozesse abzuschließen (z. B. Verwendung von Musterverträgen)
Umweltauswirkungen	Reduzierung des Energieverbrauchs	Anwendung einer einheitlichen Methodik der Lebenszykluskostenrechnung zur Messung des Energieverbrauchs aus bestimmten Produktkategorien	Kann dazu beitragen, die Umweltziele des Staates und der SDG zu erreichen	Vergleich zwischen dem Energieverbrauch historischer Güter und Dienstleistungen, die vom Staat gekauft wurden, und neuen Gütern und Dienstleistungen, die nach MEAT oder anderen Kriterien ausgewählt wurden
	Reduzierung der CO2-Emissionen	Messung der zeitlichen Veränderungen der CO2-Emissionen von Waren und Dienstleistungen, die vom Staat gekauft wurden	Kann dazu beitragen, die Umweltziele des Staates und der SDG zu erreichen	Vergleich zwischen CO2-Emissionen aus historischen Gütern und Dienstleistungen, die vom Staat gekauft wurden, und neuen Gütern und Dienstleistungen, die anhand von Emissionen als Kriterien ausgewählt wurden
	Verbesserung der Luft- und Wasserqualität	Vergleich der Auswirkungen, die vom Staat gekaufte Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen auf die Wasser- und Luftqualität haben	Kann dazu beitragen, die Umweltziele des Staates und der SDG zu erreichen	Vergleich zwischen den Auswirkungen auf die Luft- und Wasserqualität historischer Güter und Dienstleistungen, die vom Staat gekauft wurden, und neuer Güter und Dienstleistungen, die nach ökologischen Gesichtspunkten ausgewählt wurden
Soziale Auswirkungen	Transparenz bei öffentlichen Aufträgen	Umfang des öffentlichen Zugangs zu öffentlichen Ausschreibungsunterlagen	Nachweis der Transparenz bei der öffentlichen Beschaffung und Vergabe, wodurch die Rechenschaftspflicht und das öffentliche Vertrauen erhöht werden	Anteil der öffentlichen Ausschreibungsunterlagen, die offen in einem Format geteilt werden, das eine Überprüfung und Analyse ermöglicht
	Offene und inklusive Beschaffung	Fähigkeit aller Unternehmen, um Möglichkeiten zur Teilnahme an Rahmenvereinbarungen zu konkurrieren	Bessere Wahrnehmung der Zugänglichkeit von Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge	Anteil der öffentlichen Ausschreibungen, die offene Verfahren im Gegensatz zu eingeschränkten oder geschlossenen Ausschreibungen verwenden
	Wahrnehmung und Einbeziehung von Interessengruppen	Feedback von Unternehmen und der Zivilgesellschaft zu Beschaffungsaktivitäten	Verbesserte Wahrnehmung öffentlicher Beschaffung durch größere Involvierung von Interessengruppen	Umfrageergebnisse aus verschiedenen Gesellschaftsgruppen (z. B. Unternehmen, Zivilgesellschaft, NGOs) im Zusammenhang mit öffentlicher Beschaffung
	Verwendung von Sozialkriterien bei öffentlichen Aufträgen	Umfang der staatlichen Ausschreibungen, die neben den primären Zielen auch soziale Ziele verfolgen	Verwendung öffentlicher Mittel, um den Privatsektor zu motivieren, zusätzlichen Nutzen für die Bürger zu erbringen	Anteil der öffentlichen Aufträge, die soziale Ziele verfolgen (und wenn möglich, Aggregation der sozialen Ergebnisse, die durch öffentliche Aufträge gesichert sind)
	Qualifikationen und Schaffung von Arbeitsplätzen	Quantifizierung der Verwendung von Sozialklauseln in öffentlichen Aufträgen zur Schaffung von Arbeitsplätzen oder zur Durchführung von Schulungen	Verwendung öffentlicher Mittel, um den Privatsektor zu motivieren, zusätzlichen Nutzen für die Bürger zu erbringen	Anzahl der Arbeitsplätze, Lehrgänge und Qualifikationen, die im Rahmen der öffentlichen Beschaffung geschaffen wurden (wie durch Vertragsklauseln festgelegt)

Quelle: (OECD, 2018[62]), Methodology for Assessing Procurement Systems (MAPS).

Im Rahmen einer Studie über die Produktivität öffentlicher Beschaffung in Finnland wurden die Indikatoren in der obigen Tabelle auf das finnische System angewendet, um die relevanten und anwendbaren Maßnahmen zu identifizieren (siehe Feld ‎1.17).

Feld ‎1.17. Verwendung von Indikatoren zur Evaluierung von Beschaffung im Hinblick auf das Natur-, Human-, Wirtschafts- und Sozialkapital

Eine 2019 veröffentlichte OECD-Studie hatte zum Ziel, ein Rahmenkonzept zur Analyse der Produktivität öffentlicher Beschaffung in zentralen Vergabestellen zu entwickeln. Der Analyseansatz basiert auf einer Reihe der in Tabelle ‎1.2 oben aufgeführten Indikatoren. Anschließend bewerteten die Analysten das finnische Vergabesystem und die Fähigkeit der Regierung, die Aktivitäten zu kontinuierlich zu evaluieren. Die Fähigkeit Finnlands, die oben genannten Indikatoren sinnvoll anzuwenden, wurde auf der Grundlage der Verfügbarkeit von Daten bewertet, wie im Folgenden dargestellt.

Tabelle ‎1.3. Auszug aus der Indikatorenbewertung basierend auf der Datenverfügbarkeit in Finnland

	Zielsetzung	Datenanforderungen	Anwendbarkeit in Finnland
Wirtschaftliche Auswirkungen	Rahmenvereinbarungen: Zeitersparnis	Durchschnittliche Zeit, die das CA-Personal aufwendet, um einen Vertrag für die betreffende Ware oder Dienstleistung abzuschließen		Zeitaufwand der Vergabestellen für die Durchführung von Ausschreibungen, die durch akademische Arbeiten im Jahr 2009 festgelegt wurden; der Vergleichswert könnte aktualisiert werden, um technologischen Veränderungen Rechnung zu tragen
	Effizienz der Prozesse für die zweiten Stufe von Rahmenvereinbarungen sowie durch das Dynamic Purchasing System (DPS) und andere Instrumente: Seite der Unternehmen	Bewertung der Zeit, die Unternehmen (gemittelt über mehrere Unternehmensprofile) für den Wettbewerb in der Anfangs- und Abrufphase der Ausschreibung mit und ohne Effizienzinstrumente wie DPS benötigen		Derzeit werden keine Daten über die Zeit gespeichert, die Unternehmen für die Beantwortung von Ausschreibungen für Rahmenvereinbarungen oder für die Nutzung von DPS oder anderen Effizienzinstrumenten benötigen
Umweltauswirkungen	Reduzierung der CO2-Emissionen	Vergleich zwischen CO2-Emissionen aus historischen Gütern und Dienstleistungen von Rahmenvereinbarungen und neuen Gütern und Dienstleistungen, die anhand von Emissionen als Kriterien ausgewählt wurden		Erfordert das Verständnis von CO2-Emissionen früherer Güter und Dienstleistungen über den gesamten Lebenszyklus sowie Emissionen aktueller Güter und Dienstleistungen (z. B. Emissionen aus früheren Fahrzeugflotten im Vergleich zu aktuellen Flotten). Die aktuelle Bewertung beinhaltet lediglich die Berechnung der Ausgaben durch „grüne“ (umweltfreundliche) Aufträge.
Soziale Auswirkungen	Verwendung von Sozialkriterien in Rahmenvereinbarung	Anteil von Rahmenverträgen, die soziale Ziele verfolgen (und wenn möglich, Aggregation der sozialen Ergebnisse, die durch Rahmenvereinbarungen gesichert sind)		Verfügbare Informationen darüber, welche aktuellen Rahmenvereinbarungen Klauseln oder Kriterien im Zusammenhang mit der Erreichung sozialer Ergebnisse enthalten

Quelle: (OECD, 2019[63]), Productivity in Public Procurement.

In diesem Kapitel wurde untersucht, wie öffentliche Beschaffung die Erbringung öffentlicher Leistungen, Wirtschaftswachstum und das Wohl der Bevölkerung direkt und indirekt beeinflussen kann, gemessen am OECD Well-Being Framework. Außerdem wurden verschiedene Analyseansätze zur Bestimmung des Einflusses öffentlicher Beschaffung aufgezeigt. Das Kapitel beschäftigte sich mit Fallstudien aus den Ländern, um zu veranschaulichen, wie Wirkungsanalysen in einzelnen Bereichen des wirtschaftlichen, natürlichen, sozialen und Humankapitals durchgeführt wurde. Die verschiedenen Ansätze zur Berechnung der Auswirkungen können durch ein Rahmenkonzept zusammengeführt werden. Ein solcher Analyseansatz würde die kurzfristige Evaluierung der zentralisierten Tätigkeit und eine längerfristige Verpflichtung zum Verständnis der Auswirkungen öffentlicher Beschaffung auf einer detaillierteren Ebene umfassen. Deutschland verfügt bereits über die erforderliche rechtliche Unterstützung, um ein solches Rahmenkonzept für die Wirkungsmessung zu schaffen. Nach Artikel 91d des Grundgesetzes haben Bund und Länder die Möglichkeit, Leistungsvergleiche und Vergleichsstudien durchzuführen. Öffentliche Beschaffung wäre ein hervorragendes Anwendungsgebiet.

Handlungsvorschläge

Die Analyse der Wirkung öffentlicher Beschaffung ist eine Herausforderung, da es keine standardisierten Ansätze für Datenerfassung und Wirkungsmessung gibt. Darüber hinaus ist die Folgenabschätzung öffentlicher Beschaffung insgesamt oft schwierig, da es an zuverlässigen Informationen mangelt. Wo die Messung des Einflusses öffentlicher Beschaffung erfolgreich durchgeführt wird, können die Errungenschaften öffentlicher Beschaffung gegen die weitere Perspektive der öffentlichen Verwaltung allgemein abgegrenzt werden. Diese Errungenschaften können dadurch außerdem, mit dem Ziel der höheren Anerkennung einerseits und der weiteren Verbesserung andererseits, tiefergehend individuell zugeordnet werden. In diesem Kapitel wird ein Ansatz vorgeschlagen, um die weitreichenden Folgen und Wechselwirkungen öffentlicher Beschaffung besser zu beschreiben, indem Kanäle ermittelt werden, über die das öffentliche Beschaffung genutzt werden kann, um die Wirtschaft, die Umwelt und die Gesellschaft zu beeinflussen.

Die Analyse des öffentlichen Auftragswesens in Deutschland aus der Perspektive der nachhaltigen Lebensqualität zeigt Bereiche auf, in denen öffentliche Beschaffung einen weitreichenden Nutzen für das Leben der Menschen bringen kann. Die Analyse zeigt auch die Zusammenhänge zwischen verschiedenen Wirkungsbereichen auf. Basierend auf der Analyse haben sich folgende Handlungsfelder ergeben. Deutschland könnte in Betracht ziehen:

• sich auf die breite Perspektive der strategischen Beschaffung zu konzentrieren, die über die rein wirtschaftlichen Auswirkungen hinausgeht und auf das Wohl der Bevölkerung abzielt.

• mit der Wirkungsmessung öffentlicher Beschaffung anhand von international bewährten Indikatoren zu beginnen, um die potenziellen Gewinne kontinuierlich zu evaluieren und zu maximieren.

• das Indikatorenspektrum zur Umsetzung der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie mit Daten zum öffentlichen Auftragswesen zu erweitern.

• eine einheitliche Methodik zu entwickeln, die freiwillig auf subnationaler Ebene eingesetzt werden kann, um den Einfluss öffentlicher Beschaffung zu ermitteln und die Vergleichbarkeit zwischen den Staaten zu gewährleisten.

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[30] OECD (2018), SMEs in Public Procurement: Practices and Strategies for Shared Benefits, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264307476-en.

[41] OECD (2017), Government at a Glance (dataset), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=GOV_2017 (accessed on 11 September 2017).

[12] OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.

[10] OECD (2017), How’s Life? 2017: Measuring Well-being, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/how_life-2017-en.

[43] OECD (2017), Responsible business conduct in government procurement practices, concept note, OECD, http://mneguidelines.oecd.org/Responsible-business-conduct-in-government-procurement-practices.pdf.

[2] OECD (2017), “Understanding public sector productivity”, https://one.oecd.org/document/GOV/PGC(2017)10/en/pdf (accessed on 26 February 2018).

[52] OECD (2016), “Germany”, in Education at a Glance 2016: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/eag-2016-56-en.

[5] OECD (2016), OECD-Ausblick Regulierungspolitik 2015, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264252325-de.

[49] OECD (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en.

[39] OECD (2015), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement, https://www.oecd.org/gov/ethics/Going_Green_Best_Practices_for_Sustainable_Procurement.pdf (accessed on 14 February 2018).

[18] OECD (2019), Gross domestic product (GDP) (indicator), https://dx.doi.org/10.1787/dc2f7aec-en (accessed on 25 March 2019).

[9] OECD (2015), How’s Life? 2015: Measuring Well-being, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/how_life-2015-en.

[3] OECD (2015), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/ethics/OECD-Recommendation-on-Public-Procurement.pdf.

[50] OECD (2015), Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2015-en.

[1] OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, http://www.oecd.org/governance/regulatory-policy/49990817.pdf (accessed on 20 February 2018).

[29] OECD (o.J.), Indicators of Product Market Regulation Homepage, http://www.oecd.org/eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm (accessed on 13 March 2018).

[31] Office of Government Procurement (2015), High Level Group on SME Access to Public Procurement: Progress Report, http://ogp.gov.ie/progress-report-high-level-group-on-sme-access-to-public-procurement/.

[47] Open Government Partnership (2011), Open Government Declaration, https://www.opengovpartnership.org/open-government-declaration (accessed on 13 March 2018).

[37] Perera, O. and B. Morton (2009), Life Cycle Costing in Sustainable Public Procurement: A Question of Value, International Institute for Sustainable Development, http://www.iisd.org/pdf/2009/life_cycle_costing.pdf.

[59] Phillips, L. (2018), “Improving the Performance of Sub-national Governments through Benchmarking and Performance Reporting”, OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No. 22, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/ffff92c6-en.

[6] Porsch, L. et al. (2014), Leitfaden zur Nutzen-Kosten-Abschätzung umweltrelevanter Effekte in der Gesetzesfolgenabschätzung, Umweltbundesamt, http://www.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Pools/Forschungsdatenbank/fkz_3711_14_106_leitfaden_gfa_bf.pdf.

[40] PWC (2009), Collection of Statistical Information on Green Public Procurement in the EU, http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/statistical_information.pdf.

[8] Ribarsky, J. (2017), Insight from the OECD Household Dashboard: Why household incomes don’t always track changes in GDP - OECD Ecoscope blog, https://oecdecoscope.wordpress.com/2017/09/08/insight-from-the-oecd-household-dashboard-why-household-incomes-dont-always-track-changes-in-gdp/ (accessed on 5 March 2018).

[11] The Treasury New Zealand (o.J.), Our living standards framework, https://treasury.govt.nz/information-and-services/nz-economy/living-standards/our-living-standards-framework (accessed on 10 August 2018).

[7] Tiessen, J. et al. (2013), Quantifizierung des Nutzens von Regelungsvorhaben, Nationaler Normenkontrollrat, http://www.normenkontrollrat.bund.de/resource/blob/72494/444136/2365c75689a494066ab6a874ee687554/2013-05-23-nutzenstudie-data.pdf.

[44] Transparency International (2018), Corruption Perceptions Index 2017, http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017 (accessed on 13 March 2018).

[46] Transparency International (2017), Open Data and the Fight Against Corruption in Germany, http://www.transparency.org/whatwedo/publication/open_data_and_the_fight_against_corruption_in_germany.

[55] United Nations Environment Programme (2016), Measuring and Communicating the Benefits of Sustainable Public Procurement, UNEP DTIE Sustainable Consumption and Production Branch, Paris, https://www.upphandlingsmyndigheten.se/globalassets/publikationer/rapporter/measuring-and-communicating-the-benefits-of-sustainable-public-procurement-spp-baseline-review-and-development-of-a-guidance-framework.pdf.

[54] United Nations Environment Programme (2012), The Impacts of Sustainable Public Procurement, UNEP DTIE Sustainable Consumption and Production Branch, Paris, http://www.unep.fr/scp/procurement/docsres/projectinfo/studyonimpactsofspp.pdf.

[16] Vogel, L. (2009), “Macroeconomic effects of cost savings in public procurement”, Economic Papers, Vol. 389, http://dx.doi.org/10.2765/29810.

[53] World Economic Forum (2017), The Global Competitiveness Report 2016–2017, https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-2016-2017-1 (accessed on 26 January 2018).

[21] World Economic Forum (2017), The Global Competitiveness Report: 2017-2018, World Economic Forum, Geneva, http://www3.weforum.org/docs/GCR2017-2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf.

[24] Wright, M., P. Westhead and D. Ucbasaran (2010), “The Internationalization of SMEs and International Entrepreneurship: A Critique and Policy Implications”, Regional Studies, Vol. 41/7, pp. 1013-1029, https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-00514644/document.

Anhang 1.A. Ressourcen und Risiken für zukünftige Lebensqualität in Deutschland

Anhang Abbildung ‎1.A.1. Exemplarische Indikatoren

Quelle: (OECD, 2017[10]), How's Life? 2017: Measuring Well-being [Wie lebt es sich in Deutschland?]

Anhang 1.B. Sozioökonomische Leistung: Internationale Indikatoren

Korruptionswahrnehmungsindex („Corruption Perception Index“): Ein von Transparency International veröffentlichter Indikator, der misst, wie korrupt der öffentliche Sektor in 176 Ländern in einem bestimmten Jahr ist. Der Index sammelt Informationen aus zahlreichen Quellen, die die Wahrnehmung von Geschäftsleuten und Länderexperten auf der Ebene der Korruption in einem Land vermitteln. Die Indikatorwerte können zwischen 0 und 100 liegen (je niedriger der Wert, desto weniger korrupt ist der öffentliche Sektor). Höherrangige Länder haben tendenziell bessere Standards für die Integrität des öffentlichen Sektors, einen besseren Zugang zu Informationen über öffentliche Ausgaben und ein unabhängiges Justizsystem. Der Korruptionswahrnehmungsindex kann verwendet werden, um das Sozialkapital eines Landes zu messen, wie es im OECD Well-Being Framework definiert ist.

Weltweite Indikatoren zur Regierungsführung: Eine Reihe von Indikatoren der Weltbank, die darauf abzielen, die Qualität der Regierungsführung in über 200 Ländern und Gebieten zu messen, unterteilt in sechs Kategorien:

• Stimme und Verantwortlichkeit

• politische Stabilität und Gewaltfreiheit

• Regierungseffektivität

• regulatorische Qualität

• Rechtsstaatlichkeit

• Kontrolle der Korruption.

Diese Indikatoren werden auf der Grundlage der Antworten auf Umfragen von Unternehmen, Bürgern und Experten sowie von Datenquellen, die von Think Tanks und internationalen und staatlichen Organisationen veröffentlicht wurden, aggregiert. Weltweite Governance-Indikatoren können zur Messung des Sozialkapitals herangezogen werden.

Europäischer Index für die Regierungsqualität: Diese Analyse basiert auf Erhebungsdaten über Korruption und Qualität von Regierungsführung auf regionaler (NUTS1 oder NUTS2) Ebene in der EU. Es geht um die Wahrnehmungen und Erfahrungen der Bürger mit Korruption sowie um die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen und Güter. Der Indikator kann zur Messung des Sozialkapitals verwendet werden.

Index der globalen Wettbewerbsfähigkeit: Ein vom Weltwirtschaftsforum veröffentlichter Indikator, der die makroökonomischen und mikroökonomischen Aspekte der Wettbewerbsfähigkeit für 144 Länder berücksichtigt. Er umfasst 12 Bereiche, in denen Institutionen, Politik und andere Faktoren, die zu einem nachhaltigen Wachstum beitragen, vertreten sind. Dieser Indikator kann Sozialkapital (Institutionen), Wirtschaftskapital (stabile makroökonomische Rahmenbedingungen) oder Humankapital (Hochschulbildung) messen.

Indikatoren der Produktmarktordnung (PMR): Die OECD hat Indikatoren entwickelt, um zu messen, ob: 1) Produktmarktregelungen in einem Land den Wettbewerb unterstützen, und 2) kartellrechtliche Rahmenbedingungen in Ländern gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen Unternehmen gewährleisten. Die Indikatoren werden für die Gesamtwirtschaft eines Landes sowie auf Sektorebene berechnet. Da Marktregeln den Wettbewerb fördern, was wiederum dazu führt, dass Investoren beruhigt, die Gesundheit der Menschen geschützt und die Umwelt geschützt werden, können PMR-Indikatoren zur Messung des Wirtschaftskapitals, aber auch des Humankapitals und des Naturkapitals herangezogen werden.

Anhang 1.C. Beispiel einer Benefits Logic Map („Nutzenlogikkarte“) für den Kauf umweltfreundlicherer Produkte