Öffentliche Vergabe in Deutschland

4.  Elektronische Vergabe in Deutschland

Abstract

Im Zuge der breiteren Digitalisierung staatlicher Tätigkeiten verändert elektronische Vergabe (E-Vergabe) die Art und Weise, wie die öffentliche Hand und Privatwirtschaft interagieren. Zu den positiven Auswirkungen dieser Transformation gehören eine höhere Effizienz bei der Durchführung von Ausschreibungen, geringere Ausschreibungskosten für Unternehmen und Verbesserungen bei der Erhebung und Nutzung von Daten. Die jüngsten EU-Richtlinien haben Fristen für die Umsetzung der elektronischen Vergabe (E-Vergabe) in den EU-Mitgliedstaaten festgelegt, doch die geringe Reife bei elektronischen Vergabeverfahren stellt sowohl Vergabestellen als auch Auftragnehmer vor zeitliche Herausforderungen. In diesem Kapitel werden Hindernisse für die Umsetzung von E-Vergabe auf verschiedenen Ebenen der deutschen Verwaltung aufgezeigt. Insbesondere geht es um die Komplexität der technischen Rahmenbedingungen und die Notwendigkeit, die Visibilität von Informationen über öffentliche Beschaffung sowie die systematische Datenerfassung zu verbessern. Schließlich bietet das Kapitel Möglichkeiten für den Ausbau und die Systematisierung der Nutzung von E-Vergabe-Verfahren durch die Einbettung in Change-Management-Plänen, aufbauend auf dem Engagement der Interessensgruppen und der Verknüpfung von E-Vergabe mit der umfassenderen Digitalisierungsagenda in Deutschland.

Eine aktuelle Herausforderung für Staaten besteht darin, angemessen öffentliche Leistungen bereitzustellen und gleichzeitig den Haushaltsdruck zu begrenzen (OECD, 2017[1]). Um dieser Herausforderung zu begegnen, haben viele Staaten Reformen durchgeführt, die darauf abzielen, die Effektivität der öffentlichen Hand zu erhöhen und gleichzeitig die Effizienz der Staatsausgaben zu verbessern. Digitalisierung staatlicher Tätigkeiten bietet die Möglichkeit, die Produktivität öffentlicher Bediensteter zu steigern und gleichzeitig die Interaktion des Staates mit Bürgern, Unternehmen und der Zivilgesellschaft tiefgreifend zu verbessern. Die OECD Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-Empfehlung des Rates für öffentliche Beschaffung) befürwortet den Einsatz elektronischer Vergabe (E-Vergabe) wenn es darum geht, staatliche Ziele durch einen strategischen Einsatz öffentlicher Beschaffung zu erreichen (siehe Feld ‎4.1).

Feld ‎4.1. OECD Recommendation of the Council on Public Procurement – Das Prinzip E-Vergabe

Der Rat:

VII. EMPFIEHLT, dass teilnehmende Regierungen das öffentliche Auftragswesen durch den Einsatz digitaler Technologien verbessern, um geeignete Innovationen im Bereich der elektronischen Vergabe während des gesamten Vergabezyklus zu unterstützen.

Zu diesem Zweck sollten Staaten, die der Empfehlung nachkommen, Folgendes tun:

i. Die neuesten Entwicklungen der Digitaltechnologie nutzen, die integrierte E-Vergabe-Lösungen für den gesamten Beschaffungszyklus ermöglichen. Informations- und Kommunikationstechnologien sollten im öffentlichen Auftragswesen eingesetzt werden, um Transparenz und Zugang zu öffentlichen Ausschreibungen zu gewährleisten, den Wettbewerb zu erhöhen, Vergabe- und Verwaltungsverfahren zu vereinfachen, Kosteneinsparungen voranzutreiben und Informationen aus dem Bereich der öffentlichen Beschaffung mit Informationen aus dem Bereich der öffentlichen Finanzverwaltung zu verknüpfen.

ii. Modernste E-Vergabe-Tools einsetzen, die modular, flexibel, skalierbar und sicher sind, um Betriebskontinuität, Datenschutz und Integrität zu gewährleisten, eine faire Behandlung sicher zu stellen und sensible Daten zu schützen und gleichzeitig die Kernfunktionen und Merkmale bereitzustellen, die Innovationen ermöglichen. E-Vergabe-Tools sollten einfach zu bedienen und ihrem Zweck angemessen sein, zudem sollten sie so weit wie möglich über Vergabestellen hinweg vergleichbar sein; übermäßig komplizierte Systeme können Umsetzungsrisiken und Herausforderungen für neue Marktteilnehmer oder kleine und mittlere Unternehmen mit sich bringen.

Quelle: (OECD, 2015[2]), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/recommendation/.

Im Jahr 2012 legte die Europäische Union (EU) eine Nutzenabschätzung der Digitalisierung der öffentlichen Beschaffung in den Mitgliedstaaten vor. Zu den identifizierten Vorteilen gehören:

• erhebliche Einsparungen für alle Beteiligten

• vereinfachte und verkürzte Prozesse

• Verringerung des Bürokratie- und Verwaltungsaufwands

• erhöhte Transparenz

• mehr Innovation

• größere Chancen durch einen verbesserten Zugang der Unternehmen zu öffentlichen Beschaffungsmärkte, einschließlich größerer Chancen für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) (Europäische Kommission, 2012[3]).

E-Vergabe fördert die Verbreitung von Innovationen, Investitionen in wissensbasiertes Kapital sowie Investitionen in Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT). E-Vergabe ermöglicht außerdem die Übertragung von Innovationen auf andere Wirtschaftsbereiche (OECD, 2015[4]; OECD, 2013[5]; OECD, 2011[6]). Investitionen in E-Vergabe sind für Deutschland besonders wichtig. Die IKT-Ausgaben des Bundes gehören zu den niedrigsten unter den OECD-Ländern (OECD, 2015[7]). Darüber hinaus behindern der begrenzte Einsatz elektronischer Verwaltungs- und Vergabetechniken sowie restriktive Vorschriften für bestimmte Sektoren (z. B. Telekommunikation) Wachstum und Wettbewerb (OECD, 2017[1]).

Eine OECD-Studie zur deutschen Wirtschaftspolitik im Jahr 2017 ergab, dass die „öffentliche Verwaltung wenig Gebrauch von elektronischen Verwaltungs- und Vergabetechniken macht“ (OECD, 2017[1]). Als Reaktion darauf legt Deutschland nun verstärkt einen Fokus auf Effektivitätssteigerung und Reichweitensteigerung der elektronischen Vergabe. Im Zuge der wachsenden Wertschätzung von E-Vergabe unternimmt Deutschland auch aufgrund des von der Europäischen Union (EU) vorgegebenen gesetzlichen Zeitrahmens Schritte zur erweiterten Nutzung von E-Vergabe. Die EU beabsichtigt mit diesen Zeitvorgaben einen Impuls zur Umsetzung von E-Vergabe in den Mitgliedsländern zu geben.

Wie erwähnt hat die zunehmende Verbreitung der E-Vergabe sowohl weltweit als auch in Deutschland zu Effizienzsteigerungen für Beschaffer und Auftragnehmer geführt (OECD, 2017[8]). Diese Effizienzgewinne können jedoch untergraben werden, wenn die Systeme nicht darauf ausgelegt sind, Fehler und sich wiederholende Aufgaben zu vermeiden und Prozesse wie Datenerhebung zu rationalisieren. Die Vorteile von E-Vergabe mögen offensichtlich erscheinen, doch die Analyse des tatsächlichen Nutzens von E-Vergabe-Systemen steckt noch in den Kinderschuhen. 66% der OECD-Länder messen Effizienzgewinne oder Einsparungen durch E-Vergabe nicht. Wo der Einfluss von E-Vergabe nicht verstanden oder gemessen wird, werden positive Effekte von E-Vergabe noch nicht voll genutzt (OECD, 2017[8]).

Befragungen der OECD von Interessenvertretern ergaben folgende Haupthindernisse für die Realisierung der vollen Vorteile von E-Vergabe in Deutschland:

• Viele Vergabestellen, insbesondere auf Ebene der Bundesländer und Kommunen, sind noch nicht auf die Nutzung von E-Vergabe-Plattformen zur Durchführung von Ausschreibungen oder zur vollständigen Abdeckung des Beschaffungszyklus übergegangen.

• Unternehmen in Deutschland haben keine fundierte Erfahrung mit der Nutzung von E-Vergabe bei der Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen.

• Einige der derzeit genutzten E-Vergabe-Plattformen scheinen den nationalen Standards für den plattformübergreifenden Austausch von Vergabeinformationen nicht zu entsprechen; das gilt insbesondere für E-Vergabeplattformen in Kommunen.

• In Deutschland werden keine Daten über verschiedene E-Vergabe-Plattformen hinweg erfasst, so dass eine weitere, übergreifende Analyse nicht möglich ist.

• Deutschland nimmt keine Integration von relevanten Informationen über Vergabe mit andere Aktivitäten aus verschiedenen staatlichen Datenbanken auf Bundesebene vor, so dass auch hier keine weitere, übergreifende Analyse möglich ist.

• Systeme werden nicht auf breiter Basis eingesetzt, um andere Teile des Vergabezyklus zu verwalten, einschließlich Zahlungen und Vertragsausführung.

Die erneute Fokussierung auf E-Vergabe in Deutschland hat dazu geführt, dass eine Reihe von Aktivitäten zur Einhaltung der EU-Frist eingeleitet wurden. Der deutsche Ansatz zur Umsetzung dieser Initiativen und zur Bewältigung der aktuellen Herausforderungen wird darüber entscheiden, inwieweit potenzielle Vorteile von E-Vergabe vollständig ausgeschöpft werden. In diesem Kapitel werden der aktuelle Stand der E-Vergabe in Deutschland, seine Auswirkungen auf das Vergabesystem und die Initiativen zur Verbesserung analysiert. Ausgehend von einem Vergleich mit den Ansätzen in anderen Ländern gibt das Kapitel Empfehlungen für E-Vergabe in Deutschland, die mit internationalen bewährten Verfahren übereinstimmen.

4.1. Die Regulierungs- und Systemlandschaft für E-Vergabe in Deutschland

4.1.1. Mit der Umsetzung der jüngsten EU-Richtlinien hat Deutschland die Möglichkeit, die Nutzung von E-Vergabe zu verbessern.

Derzeit werden in Deutschland von Vergabestellen auf allen staatlichen Ebenen entweder: 1) E-Vergabe-Plattformen nicht konsequent genutzt; oder 2) eine Reihe von verschiedenen Plattformen genutzt. Durch diese fragmentierte Herangehensweise an E-Vergabe ist die Analyse und Überprüfung öffentlicher Beschaffung in Deutschland als Ganzes schwierig. Diese Fragmentierung führt außerdem zu Widersprüchlichkeiten in der Art und Weise, wie die Verwaltung mit dem Angebotsmarkt interagiert. Die Bundesregierung hat daher zusätzlich zu Digitalisierungsinitiativen im Bereich der öffentlichen Beschaffung im Besonderen die Erfassung von Daten von Vergabestellen angestoßen.

Um die Einführung der E-Vergabe in ganz Europa anzuregen und sicherzustellen, dass sowohl Staaten als auch Unternehmen von der Digitalisierung von Prozessen profitieren, haben die EU-Richtlinien von 2014 die Mitgliedstaaten verpflichtet, folgende Fristen einzuhalten:

• Ausschreibungen und die dazugehörigen Unterlagen für Vergabeverfahren mit einem Beschaffungswert oberhalb der EU-Schwellenwerte müssen seit April 2016 elektronisch zur Verfügung gestellt werden. (Jedes Land war verpflichtet, die überarbeitete EU-Richtlinie in seinem länderspezifischen Rechtssystem bis April 2016 umzusetzen.)

• Zentrale Vergabestellen waren verpflichtet, bis April 2017 auf vollelektronische Kommunikationsmittel, einschließlich der elektronischen Angebotsabgabe für Ausschreibungen oberhalb der EU-Schwellenwerte, umzusteigen.

• Die Einreichung von Angeboten auf elektronischem Weg wurde für alle Beschaffungsstellen und alle Beschaffungsvorhaben oberhalb der EU-Schwellenwerte ab Oktober 2018 (zwei Jahre nach der erwarteten Umsetzung der überarbeiteten Richtlinie durch jedes Mitgliedsland) verbindlich vorgeschrieben (Europäische Kommission, 2016[9]).

Der erste Schritt Deutschlands zur Erreichung dieser Meilensteine war die Reform des öffentlichen Auftragswesens des Bundes. Die jüngsten Reformen des deutschen Vergaberechts, die auf den EU-Richtlinien von 2014 basieren, zielten im Bereich der E-Vergabe auf folgende Ziele ab:

• Elektronische Kommunikation soll für alle Vergabeprozesse obligatorisch sein. Kleine kommunale Vergabestellen sowie KMU müssen jedoch einen flexiblen Zeitrahmen erhalten, um elektronische Prozesse vollständig zu umzusetzen.

• Derzeit gibt es keine verlässlichen Daten über das öffentliche Auftragswesen in Deutschland. Durch eine systematische Datenerhebung kann eine zuverlässige Statistik über das öffentliche Auftragswesen erstellt werden.

Um diese Ziele zu erreichen, wurden zwei gesetzliche Änderungen vorgenommen:

• Die Verpflichtung zur Nutzung elektronischer Kommunikation und die entsprechenden Elemente zur Implementierung wurden durch Änderungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) umgesetzt.

• Es wurde eine Verordnung (Vergabestatistikverordnung, VergStatVO) erlassen, die die Erhebung von vergabebezogenen Daten vorschreibt (wie im Abschnitt ‎4.2.1 näher erläutert).

Der rechtliche Rahmen, der zur Nutzung elektronischer Kommunikation in Deutschland verpflichtet, umfasst alle wesentlichen Phasen des Vergabeverfahrens. Diese Phasen umfassen die Bereitstellung von Ausschreibungsunterlagen, die Beschreibung von Dienstleistungen in einer Online-Plattform, elektronische Angebotsabgabe und die Veröffentlichung von Ausschreibungen. Der Übergang zu elektronischen Kommunikationsmitteln ist für alle Prozesse im Geltungsbereich des Vergaberechts verpflichtend, unabhängig dessen, was gekauft wird (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2017[10]).

Die Unterschwellenvergabeverordnung (UVgO) wurde ebenfalls auf Ausschreibungen unterhalb der EU-Schwellenwerte ausgedehnt. Nach der überarbeiteten Gesetzgebung müssen Vergabestellen für Ausschreibungen oberhalb der EU-Schwellenwerte bis 2018 elektronische Kommunikationsverfahren umsetzen. Bei Ausschreibungen unterhalb des Schwellenwerts müssen Vergabestellen bis 2020 elektronische Kommunikation umsetzen. Ausgenommen hiervon ist die Vergabemethode der freihändigen Vergabe, die für Vergaben unter einem Wert von 25 000 EUR angewendet werden kann. Um über die Bundesebene hinaus wirksam zu werden, müssen diese Vorgaben in den Rechtsrahmen auf Landesebene aufgenommen werden. Ende 2017 war der Stadtstaat Hamburg das zweite Bundesland, das die geänderten Schwellenwerte umgesetzt hatte (Cosinex, 2017[11]).

Im Zuge der Beratung der Mitgliedsländer bei der Umsetzung der Richtlinie über die elektronische Rechnungsstellung schlug die EU eine Reihe von Herangehensweisen für die Einführung von E-Vergabe-Tools auf nationaler Ebene vor (European Multi-Stakeholder Forum on e-Invoicing, 2016[12]):

• Einzelne Institutionen der öffentlichen Hand können zu operativen Zwecken in eine zentral bereitgestellte Infrastruktur integriert werden, wie beispielsweise ein nationales Portal oder eine Reihe von Gateways, über die Transaktionen der öffentlichen Verwaltung erfasst und dann an die verschiedenen zentralen, lokalen und autonomen Stellen der Verwaltung verteilt werden.

• Da es keine zentral bereitgestellten Leitlinien gibt, können Vergabestellen völlig frei entscheiden und eigene E-Vergabe-Modelle umsetzen.

• Alternativ können Vergabestellen aufgefordert werden, eigene Modelle zu erstellen, die jedoch zentral bereitgestellten Richtlinien oder Normen entsprechen müssen.

Derzeit orientiert sich E-Vergabe in Deutschland am ehesten an der dritten Option (Vergabestellen können eigene Modelle etablieren, solange sie eng an zentral bereitgestellten Richtlinien ausgerichtet sind). Das föderale System in Deutschland bietet den Bundesländern ein hohes Maß an Autonomie bei Gesetzgebung und Politik. Jedes Land hat eine etablierte Arbeitsweise, die nicht immer mit anderen Bundesländern oder den Ansätzen der Bundesregierung übereinstimmt. Aus diesem Grund versucht die Bundesregierung mit Initiativen, Aktivitäten zu koordinieren und gemeinsame Standards zu etablieren. Als Folge können Vorteile einer standardisierten Arbeitsweise unter Wahrung der Autonomie der Bundesländer realisiert werden.

Trotz der größeren Kontrollfähigkeit des Bundes über Vergabestellen auf Bundesebene können Schwierigkeiten bei der Koordination von E-Vergabe auf Bundesebene entstehen. Zuweilen verfolgen verschiedene Bundesinstitutionen unterschiedliche Ansätze. Diese Fragmentierung illustriert die Tatsache, dass Verantwortlichkeiten für das öffentliche Auftragswesen auf mehrere Bundesinstitutionen in Deutschland verteilt sind. Zum Beispiel:

• Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) regelt die Gesetzgebung zum Einsatz von E-Vergabe und alle daraus resultierenden statistischen Analysen von Vergabedaten.

• Das „Projekt E-Beschaffung“ wird vom Bundesministerium für Inneres, Bau und Heimat geleitet und von einer Einheit im Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern (BeschA) entwickelt und umgesetzt.

• Eine eigene Einheit innerhalb des BeschA verwaltet das Kaufhaus des Bundes (KdB), ein E-Katalog-System für Produkte und Dienstleistungen aus Rahmenverträgen. Es ist jedoch zu beachten, dass vier verschiedene zentrale Vergabestellen diese Rahmenverträge entwickeln.

Der aktuelle Fokus auf E-Vergabe durch die Umsetzung der EU-Richtlinien bietet Deutschland die Möglichkeit, einen Ansatz zu finden, der auf verschiedenen staatlichen Ebenen harmonisiert werden kann. Verschiedene Interessengruppen sollten sich auf einen Ansatz einigen, um eine Abstimmung zwischen jenen Institutionen zu gewährleisten, die eine Schlüsselrolle bei der Gewährleistung der effektiven Umsetzung und Nutzung von E-Vergabe-Systemen spielen. Auf Bundesebene existiert derzeit eine interministerielle Arbeitsgruppe zur elektronischen Beschaffung (UAG E-Beschaffung). Durch die Einberufung einer breiteren Arbeitsgruppe für elektronische Beschaffung auf föderaler Ebene können jedoch alle relevanten Interessengruppen (einschließlich Vertretern der Privatwirtschaft) zusammengeführt werden, um sicherzustellen, dass Fortschritte bei der Umsetzung der EU-Richtlinien nachgehalten werden können. Eine breitere Arbeitsgruppe würde es außerdem ermöglichen, Herangehensweisen auszutauschen, die auf eine langfristige Standardisierung abzielen.

4.1.2. Das fragmentierte E-Vergabe-Umfeld erfordert Koordination und Governance, um gemeinsame Standards und gegenseitigen Abgleich aufrechtzuerhalten.

Das föderale System Deutschlands und die Verteilung der Verantwortlichkeiten für E-Vergabe auf verschiedene Stellen haben zu einem fragmentierten Ansatz für E-Vergabe geführt. Die Unterschiede bei der E-Vergabe-Praxis in Deutschland zeigen sich deutlich in der Verbreitung verschiedener elektronischer Plattformen (siehe Abbildung ‎4.1).

Abbildung ‎4.1. E-Vergabe-Plattformen, die von Vergabestellen in ganz Deutschland genutzt werden

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen; Befragungen.

Wie in Abbildung ‎4.1 gezeigt, hat das Fehlen einer verbindlichen E-Vergabe-Plattform für ganz Deutschland zu einem offenen E-Vergabe-Markt geführt. Eine Reihe von Unternehmen konkurrieren um die Erbringung von E-Vergabedienstleistungen für Vergabestellen, und sie konkurrieren dabei oft mit Plattformen, die vom Staat entwickelt wurden oder verwaltet werden. Für alle Bundesbehörden ist eine einheitliche E-Vergabe-Plattform verbindlich. Diese Plattform steht jedoch Ländern und Kommunen nicht zur Verfügung. Das bedeutet, dass durch den offenen E-Vergabe-Markt Dutzende Plattformen auf verschiedenen staatlichen Ebenen koexistieren. Um die Ausschreibungsverfahren für den Bund steuern zu können, müssen diese Plattformen dem öffentlichen Auftragswesen des Bundes entsprechen. Systeme auf Landesebene müssen den regionalen Unterschieden bei der Regulierung Rechnung tragen. Dieses System aus mehreren Plattformen, die auf unterschiedliche Vorschriften zugeschnitten sind, wirkt sich letztlich auf die Fähigkeit Deutschlands aus, Systeme bundesweit zu standardisieren.

Im Laufe der Zeit haben sich die E-Vergabe-Systeme und -Technologien weiterentwickelt. Portale, die das Internet als Kommunikationsmittel zur Unterstützung der traditionellen Vergabeverfahren nutzen, sind zu digitalen Tools herangewachsen, die den Vergabeprozess automatisieren und effizienter gestalten (Vereinte Nationen, 2006[13]). Zum wesentlichen Vorteil moderner E-Vergabe-Systeme gehört die Fähigkeit, Wissen zu vermitteln und Beschaffer durch rechtliche Rahmenbedingungen zu führen, sowie die Fähigkeit, Beschaffer bei der Einhaltung von bewährten Verfahren der öffentlichen Beschaffung zu unterstützen (EBRD; UNCITRAL, 2015[14]). Im fragmentierten Umfeld Deutschlands ist die Automatisierung und Standardisierung von Prozessen durch elektronische Werkzeuge jedoch immer schwieriger geworden. Dies ist bedauerlich, da Deutschlands Beschaffer auf mehr als 30 000 Vergabestellen verteilt sind (siehe Kapitel 6). Diese Streuung macht Wissenstransfer und Standardisierung noch wichtiger; beides kann die Fähigkeiten der Beschaffer besonders auf Landes- und kommunaler Ebene stärken.

Die Öffnung des E-Vergabemarktes für den Wettbewerb ging jedoch auch mit mehreren Vorteilen einher, wie z. B. die Möglichkeit der Vergabestellen, solche Plattformen frei auszuwählen, die ihren Bedürfnissen oder den Anforderungen bestimmter Vergabeverfahren am besten entsprechen. Die Öffnung des E-Vergabe-Marktes für den Wettbewerb bedeutet auch, dass E-Vergabe-Anbieter in der Lage sind, innovative Lösungen für Vergabestellen anzubieten. Das bedeutet, dass öffentliche Käufer nicht aus einem monopolisierten Markt wählen müssen, der von einem bestimmten Anbieter dominiert wird. Dies wiederum führt zu einem florierenden Markt.

Um die Herausforderungen der Fragmentierung zu bewältigen, hat die Bundesregierung Maßnahmen ergriffen, um einen gewissen Grad an Standardisierung über die verschiedenen E-Vergabe-Systeme hinweg aufzubauen. Mit diesem gemeinsamen Standard versucht die Bundesregierung, Interoperabilität zwischen verschiedenen Plattformen in ganz Deutschland herzustellen. Dabei wurde ein gemeinsamer E-Vergabe-Standard namens „xVergabe“ entwickelt. xVergabe definiert nach Angaben von BeschA „einen plattformübergreifenden Daten- und Austauschprozessstandard zwischen Bieterkunden und Ausschreibungsplattformen, der die Kompatibilität der von verschiedenen Vergabeplattformen verarbeiteten Daten gewährleistet“. Ziel des Projekts xVergabe war es, eine breitere Beteiligung am digitalen Ausschreibungs- und Vergabeverfahren zu erreichen. Dies sollte nicht durch die Standardisierung von Softwareprodukten geschehen, sondern durch die Gewährleistung des Datenaustauschs zwischen verschiedenen Plattformen (Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern, 2017[15]). Als Ergebnis dieses Projekts werden die von einer Vergabestelle auf einer bestimmten Plattform ausgeschriebenen Angebote automatisch an alle anderen registrierten Plattformen sowie (falls zutreffend) an die Europäischen E-Vergabe-Plattform (TED) übermittelt.

Die Anforderungen von xVergabe an Plattformanbieter ermöglichen eine automatisierte Übermittlung von Ausschreibungsinformationen an die Bundesplattform (www.bund.de). Dadurch wird sichergestellt, dass Unternehmen in einem einzigen Portal alle Beschaffungsvorhaben mit einem Beschaffungswert von über 25 000 EUR einsehen können. Der xVergabe-Standard führt außerdem eine Funktion ein, die sicherstellt, dass einmal registrierte Unternehmen automatisch auf allen konformen Vergabeplattformen (auch auf Landesebene) registriert werden. Nach den von der OECD durchgeführten Befragungen ist xVergabe jedoch noch nicht auf allen staatlichen Ebenen weit verbreitet. Einige Bundesländer gaben beispielsweise an, dass die meisten Systeme zwar eine Verbindung zwischen ihrem System und der Plattform TED ermöglichen, dass jedoch einige E-Vergabe-Systeme keine Verbindung zum föderalen System herstellen können. Einige Behörden in Deutschland sind besorgt über die Sicherheit des Austauschs von Vergabeinformationen auf verschiedenen Plattformen. Gleichzeitig werden jedoch die meisten Ausschreibungen oberhalb des EU-Schwellenwertes automatisch an TED übermittelt. Diese Funktion wurde allerdings noch nicht flächendeckend implementiert, um eine deutschlandweite Vernetzung zu ermöglichen.

Infolgedessen ist in Deutschland eine Industrie spezialisierter Dienstleister gewachsen, die Unternehmen helfen soll, auf der großen Zahl von E-Vergabe-Plattformen geeignete Beschaffungsvorhaben zu identifizieren (Europäische Kommission, 2016[16]). Nicht alle Unternehmen haben ausreichend Zeit und Ressourcen, um die große Zahl von Vergabeplattformen zu beobachten (oder die Beobachtung auszulagern). Dies erklärt, warum die Beteiligung von KMU an öffentlichen Ausschreibungen zurückgegangen ist (Europäische Kommission, 2017[17]). Während der Anteil der mit KMU geschlossenen Verträge zugenommen hat, korreliert der Rückgang der Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen mit einem Rückgang der Zahl der Unternehmen, die ihr Angebot elektronisch abgeben (Europäische Kommission, 2016[18]).

In den neuen EU-Richtlinien wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Instrumente und Vorrichtungen, die für die elektronische Übermittlung von Ausschreibungsinformationen verwendet werden, diskriminierungsfrei, allgemein verfügbar, interoperabel und im Einklang mit den Grundsätzen der OECD Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-Empfehlung des Rates über das öffentliche Auftragswesen) sein sollten. Dies bedeutet, dass elektronische Plattformen die Möglichkeiten eines Unternehmens, an einem öffentlichen Vergabeverfahren teilzunehmen, nicht einschränken sollten. So kann beispielsweise eine Plattform, die von einer Vergabestelle genutzt wird, ein Unternehmen nicht verpflichten, Software zu kaufen, die für die Beantwortung von Ausschreibungen nicht allgemein verfügbar ist.

Die Sicherstellung der Konformität der auf Bundesebene betriebenen Plattformen mit den xVergabe- und EU-Richtlinien erfordert eine kontinuierliche Steuerung und Aufsicht durch den Bund. Ein systemweites Monitoring kann in einer dezentralen Umgebung jedoch eine Herausforderung sein. Wie in Feld ‎4.2 gezeigt, hat die italienische Regierung mit spezialisierten regionalen Stellen zusammengearbeitet, um den Einsatz von E-Vergabe anzuregen und die Datenerfassung verschiedener Regionen zu koordinieren.

Feld ‎4.2. Regionale Koordination von E-Vergabe in Italien

Die Landschaft des öffentlichen Auftragswesens in Italien ist komplex. Eine zentrale Vergabestelle, Consip, ist für zentrale Vergabe, E-Vergabe und die Aufsicht von rund 36 000 Vergabestellen zuständig. Nur 13 Ministerien sind in Italien auf nationaler Ebene tätig. Gleichzeitig ist die lokale Regierung in 20 Regionen, 110 Provinzen und 8 101 Gemeinden aufgeteilt.

Um Consip bei der Koordinierung der Beschaffungsaktivitäten im ganzen Land zu unterstützen, hat Italien in 2014 bestimmte rechtliche Befugnisse an eine ständige Gruppe von „Aggregatoren“ für das öffentliche Auftragswesen übertragen. Zu den 35 Instituten, die dieser Behörde unterstellt sind, gehören 21 regionale zentrale Vergabestellen, Consip selbst und eine ausgewählte Anzahl Kommunen. Italien hat dann im Jahr 2015 eine ständige technische Arbeitsgruppe eingerichtet, die es Vertretern der 35 Institutionen ermöglicht, ihre Ziele zu koordinieren. Zu diesen Zielen gehören:

• Koordinierter Planungsaktivitäten

• Stärkung der Fähigkeiten im Bereich der Bedarfsprognose

• Erhebung von Daten über den Bedarf der öffentlichen Verwaltungen

• Festlegung gemeinsamer Methoden und Terminologie

• Aufbau einer gemeinsamen und vollständigen Datenbank, um den politischen Entscheidungsträgern Informationen zur Verfügung zu stellen

• Analyse der Auswirkungen der Nachfrageaggregation

• Definition und Verbreitung von Best Practices

• Förderung des Einsatzes von E-Vergabe.

Die italienische nationale Antikorruptionsbehörde (ANAC) übersieht die Arbeit der zentralen Vergabestellen, die Nachfrage bündeln. Die ANAC stellt sicher, dass jede zentrale Vergabestelle qualifiziert ist, ihre Arbeit auf der Grundlage einer Reihe von grundlegenden und zusätzlichen Anforderungen durchzuführen:

1. grundlegend: unter anderem angemessene Organisationsstruktur, Qualifikationsniveau der Mitarbeiter, Schulung der Mitarbeiter und Einhaltung der Zahlungsbedingungen;

2. zusätzlich: Qualitätszertifikate, Anzahl der eingegangenen Beschwerden, Verwendung elektronischer Kommunikationsmittel und Verwendung von Sozial- und Umweltkriterien, unter anderem.

Quelle: Russo (2016), General Presentation on Consip, http://www.chilecompra.cl/wp-content/uploads/2017/01/Chile-12-Dec-consip-general-presentation-.ppt.

Um die zunehmende Verbreitung von E-Vergabe in Deutschland zu bewältigen und Unternehmen die Identifizierung und Reaktion auf Ausschreibungen zu erleichtern, sind Mechanismen zur Stärkung der Kontrolle über die Nutzung von E-Vergabe durch Bundesbehörden erforderlich. Jede Governance Struktur muss auch berücksichtigen, wie die Umsetzung von xVergabe durch Anbieter von E-Vergabe-Systemen überprüft und gefördert wird. Gleichzeitig sollte die Regierung weiterhin mit Partnern auf Landesebene zusammenarbeiten, um sicherzustellen, dass die von verschiedenen Anbieter entwickelten E-Vergabe-Plattformen nationalen Standards entsprechen.

4.2. Erkenntnisgewinn durch eine effiziente Datenerfassung und -analyse im Bereich der öffentlichen Beschaffung

4.2.1.  Behörden könnten auf xVergabe und einer verstärkten Automatisierung im gesamten System aufbauen, um eine ganzheitlichere Statistik der öffentlichen Beschaffung für Deutschland zu entwickeln.

Bei der Umsetzung der EU-Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe in deutsches Bundesrecht hat sich die Bundesregierung bemüht, im Bereich der E-Vergabe über die EU-Anforderungen hinauszugehen. Dabei versuchte die Regierung, vor allem solche Maßnahmen für eine zentrale Erfassung von Vergabedaten zu ergreifen, die eine weitergehende Analyse ermöglichen. Anschließend wurde in Deutschland eine Verordnung (Vergabestatistikverordnung, VergStatVO) erlassen, die die Erhebung von Vergabebezogenen Daten vorschreibt. Die Absicht der Bundesregierung, Vergabedaten zu erheben, steht im Einklang mit international bewährten Ansätzen. So ist beispielsweise ein wesentlicher Vorteil der E-Vergabe für viele Länder, dass elektronische Systeme die Erhebung und Verwendung vergabebezogener Daten erleichtern. Laut einer Deloitte-Umfrage unter Chief Procurement Officers (CPOs) der Privatwirtschaft sind 65% der CPOs der Meinung, dass Analytik der Technologiebereich ist, der in den nächsten zwei Jahren den größten Einfluss auf öffentliche Beschaffung haben wird (Deloitte UK, 2017[19]).

Die im April 2016 verabschiedete VergStatVO verpflichtet alle Vergabestellen dazu, Informationen über ihre Vergabeaktivitäten vorzulegen. Alle Ausschreibungen über 25 000 EUR, die von Vergabestellen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene durchgeführt werden, sind verpflichtet, eine umfassende Reihe von Informationen im Zusammenhang mit der Ausschreibung vorzulegen (z. B. den Beschaffungswert, die Art des angewandten Verfahrens, Auswahlkriterien und eine Reihe von Informationen über die Vergabestelle und den Wirtschaftsteilnehmer).

Gleichzeitig hat die Bundesregierung anerkannt, dass es derzeit keinen Mechanismus zur automatischen Erhebung und Übermittlung der von der VergStatVO geforderten Daten gibt. Aus diesem Grund gewährt die VergStatVO eine Übergangsfrist, in der die Vergabestellen Daten manuell übermitteln können, bis die erforderliche Infrastruktur vorhanden ist. Den Vergabestellen wird jährlich eine Vorlage im Excel-Format zugesandt, um die Datenerfassung zu erleichtern. Dieser Prozess hat zu Fehlern geführt. Die manuelle Dateneingabe erhöht auch den Verwaltungsaufwand für die Vergabestellen. Es war eine wichtige Verpflichtung für Institutionen auf allen staatlichen Ebenen, Daten aus den Hunderttausenden von Vergabeaktivitäten, die jedes Jahr durchgeführt werden, zu dokumentieren, zu sammeln, zu analysieren, zu synthetisieren und neu zu formatieren. Trotz der gesetzlichen Verpflichtung zur Einhaltung waren die Rücklaufquoten der Vergabestellen auf allen staatlichen Ebenen niedrig. So ergab beispielsweise eine OECD-Befragung mit einem deutschen Bundesland, dass sie eine Rücklaufquote von 50% hatten. Einige der Herausforderungen, die während des Datenerhebungsprozesses auftreten, sind in Abbildung ‎4.2 aufgeführt.

Abbildung ‎4.2. Verteilung von Vergabedaten in einem bundesweiten Datenerfassungsprozess

Quelle: Illustration der Autoren.

Angesichts der Bedeutung der Erhebung von Vergabedaten und des Zeit- und Arbeitsaufwands, den die Vergabestellen bei der Erfüllung der neuen Berichtspflichten haben, ist ein Fokus auf der integrierten Sammlung, Speicherung und Verwendung von Daten von mehreren Plattformen entscheidend. Im Projekt xVergabe ist es gelungen, einen Weg zu finden, wie Vergabedaten zwischen den Plattformen übertragen werden können. Das Projekt ist derzeit nicht so konzipiert, dass es Verfahren zur Erhebung und Zentralisierung von Daten über Beschaffungsaktivitäten auf verschiedenen Plattformen umfasst. Während also Informationen über eine einzelne Ausschreibung auf mehreren Plattformen ausgetauscht werden sollten, lag der Schwerpunkt nicht darauf, wie diese Plattformen Informationen über mehrere Ausschreibungen sammeln könnten, damit die Informationen auch angemessen analysiert werden können. Durch den effektiveren Einsatz von xVergabe zur Automatisierung des Datenerhebungsprozesses würde die Qualität und Quantität der erfassten Daten erheblich verbessert. Dies würde auch zu einer Verringerung des derzeitigen Verwaltungsaufwands für die Vergabestellen beitragen.

Die aktuellen Herausforderungen bei der Datenerhebung untergraben die Versuche Deutschlands, öffentliche Beschaffung auf ihren wirtschaftlichen Einfluss hin zu analysieren, Ineffizienzen zu identifizieren und Zielfortschritte zu messen. Die Erhebung von Daten zur öffentlichen Beschaffung kann politische Entscheidungsträger dabei unterstützen, Erkenntnisse darüber zu gewinnen, wie öffentliche Beschaffung zu staatlichen Zielen wie Wirtschaftsleistung und Produktivität beiträgt. Daten können auch dem breiteren Zweck dienen, einen offeneren und transparenteren Staat zu fördern, öffentliches Vertrauen aufzubauen und den Bedürfnissen eines breiten Spektrums von Interessengruppen gerecht zu werden. Bei der Arbeit mit einem unvollständigen Datensatz gibt es jedoch Einschränkungen in der Effektivität der Daten. Einige dieser Einschränkungen sind im Falle Deutschlands besonders ausgeprägt, aufgrund des Aufwands und der Ressourcen, die für die Durchführung des laufenden manuellen Erfassungsprozesses erforderlich sind. Dieser Prozess kann verbessert werden, indem bestehende E-Vergabe-Systeme zur Datenerfassung genutzt werden.

4.2.2. Die Festlegung einer Datenmanagementstrategie kann Formate, Verortung und Verwendung von Vergabedaten klarer strukturieren.

Der derzeitige Prozess der Datenerhebung in Deutschland ist nicht nur für die Vergabestellen aufwändig, sondern erfordert auch zusätzlichen Aufwand vor einer etwaigen Analyse. Daten, die über Tabellendokumente mit einer Reihe von offenen Textfeldern gesammelt werden, erfordern oft eine gewisse Bereinigung, bevor Ergebnisse zusammengeführt und analysiert werden können. Darüber hinaus ist es möglicherweise nicht einfach, die Ergebnisse dieser Daten zur Identifizierung von Trends und Problemen zu nutzen.

In den Vereinigten Staaten stellte das Fehlen eines breit angelegten E-Vergabe-Systems für die US-Bundesregierung eine Herausforderung für die Datenerfassung dar. Als Reaktion darauf entwickelte die Regierung eine elektronische Lösung zur Erfassung von Vergabedaten in einer fragmentierten E-Vergabe-Umgebung durch ein Format, das es schnell und einfach ermöglicht hat, Vergabedaten für Erkenntnisgewinne zu nutzen (siehe Feld ‎4.3).

Feld ‎4.3. Elektronische Datenerhebung durch die US-Bundesregierung

In den Vereinigten Staaten wurde eine Reihe von elektronischen Lösungen für Vergabestellen auf Bundesebene zur Verfügung gestellt. Vergabestellen müssen Informationen über föderale Ausgaben an das Informationssystem für öffentliche Beschaffung des Bundes übermitteln. Aufträge der Bundesebene über einem Wert von 3 500 USD (sowie Verträge, die nachträglich geändert werden) müssen ebenfalls an das Datensystem für öffentliche Beschaffung des Bundes übermittelt werden.

Die US-Bundesregierung verwendet die in diesem System gespeicherten Daten zur Messung und Bewertung: 1) der Auswirkungen der föderalen öffentlichen Beschaffung auf die gesamte Bundeswirtschaft; 2) inwiefern Unternehmen in verschiedenen sozioökonomischen Kategorien Aufträge erhalten; 3) um Auswirkungen eines vollständigen und offenen Wettbewerbs auf den Akquisitionsprozess zu verstehen; und 4) um politische Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Beschaffung zu planen. Diese Analysen werden durch die Verwendung von eindeutigen Identifizierungsmerkmalen ermöglicht. Die Identifizierungsmerkmale verbinden die gesammelten Informationen mit anderen Systemen, die Informationen über diese Unternehmen enthalten. Jedes Unternehmen erhält einen Code, durch den Behörden die Transaktionen mit anderen Informationen wie Unternehmensgröße und Steuerinformationen zu vergleichen können.

Das System für Auftragsmanagement (SAM, System of Award Management) ist eine separate Datenbank, in der sich Unternehmen registrieren müssen, bevor sie Dienstleistungen für den Bund anbieten (und erbringen) können. SAM ermöglicht es öffentlichen Auftraggebern und Auftragnehmern, nach Unternehmen auf der Grundlage von Fähigkeiten, Größe, Standort, Erfahrung und Inhaberschaft zu suchen. In Verbindung mit Informationen im Informationssystem für öffentliche Beschaffung des Bundes kann der Bund den Erfolg von verschiedenen Typen von Auftragnehmern bei öffentliche Ausschreibungen analysieren, so unter anderem den Erfolg von KMU, Unternehmen im Besitz von Frauen, Veteranen und Minderheiten sowie Unternehmen in wirtschaftlich schwierigen Gebieten.

Aufträge können auch auf spezielle Ausgabenkategorien ausgerichtet werden, um die Ausgaben auf einer detaillierteren Ebene zu analysieren. So hat die Regierung beispielsweise individuelle Codes für Naturkatastrophen festgelegt. Die damit verbundenen Verträge sind an den Kodex für Naturkatastrophen angepasst, um die Ausgaben für Wiederaufbaumaßnahmen nachverfolgen zu können.

Quelle: General Services Administration (o.J.), Federal Procurement Data System, https://www.fpds.gov/fpdsng_cms/index.php/en/reports.html.

In Deutschland hat das Projekt xVergabe Standards für Datenformate festgelegt, so dass Vergabeinformationen plattformübergreifend übertragen werden können. Während diese Standards jedoch besonderes Augenmerk auf die Übertragung von Datenpaketen legen, gibt es keine einheitliche Regel, in welchem Format die Ausschreibungsunterlagen erstellt werden müssen. In diesem Zusammenhang wenden Staaten in aller Welt zunehmend Datenmanagementstrategien an, die sich an offenen Datenstandards orientieren.

Die Verwendung offener Datenstandards kann viele positive Effekte haben, darunter eine verstärkte Rechenschaftspflicht und vertiefte Analysefähigkeit auf der Basis von Beschaffungsdaten (siehe Feld ‎4.4). In vielen der derzeit bundesweit eingesetzten Systeme ist der Prozess zur Schaffung von Transparenz und Rechenschaftspflicht im öffentlichen Auftragswesen mit der Offenlegung einer großen Anzahl von Dokumenten in Formaten wie gescannten PDF-Dateien verbunden. Dies bedeutet, dass Kontrollinstanzen und andere Interessengruppen (z. B. Wirtschaftsprüfer oder die Öffentlichkeit) erhebliche Anstrengungen und Ressourcen aufwenden müssen, um Trends oder Einzelfälle zu identifizieren, die einer Untersuchung bedürfen. So ist beispielsweise das kollusive Verhalten eine bedeutende Gefahr für Wettbewerb. Wettbewerbsbehörden können Beschaffungsdaten in einem offenen Format nutzen, um solches Verhalten zu erkennen und zu verhindern. Rechenschaftspflicht für Staatsausgaben abzusichern erfordert daher unter anderem die Offenlegung hochwertiger Daten in einem Format, das es Analysten ermöglicht, Trends und Ausnahmen zu erkennen.

Feld ‎4.4. Die Open Government Data-Bewegung fördert die effektive Erfassung und Nutzung von Daten zur öffentlichen Beschaffung

Laut OECD ist Open Government Data „eine Philosophie, und zunehmend eine Reihe von Richtlinien, die Transparenz, Rechenschaftspflicht und Wertschöpfung fördert, indem sie Daten des Staates allen zugänglich macht“ (OECD, 2018[20]). Die Offenlegung von Daten trägt der Bedeutung harmonisierter Verfahren zur Datenerfassung Rechnung, und das auch im Bereich öffentlicher Beschaffung. Offene Daten können durch hocheffiziente Vergabeverfahren erreicht werden, die auf die Bedürfnisse von Beschaffern und Unternehmen zugeschnitten sind. Aufgrund des Nutzens von Transparenz, Rechenschaftspflicht und Wertschöpfung werden offene Daten zunehmend als ein wichtiges öffentliches Gut angesehen.

Die Offenlegung von Daten im Bereich der öffentlichen Beschaffung kann schwierig sein, da die Daten zu öffentliche Aufträgen oft unvollständig sind. Das ist häufig der Fall, weil sie nicht alle Vergabephasen (einschließlich Zahlung und Lieferung) abdecken oder weil bestimmte Prozesse undokumentiert gelassen oder in divergierenden Formaten erfasst wurden. Aufgrund der unterschiedlichen Erhebungsmethoden in zahlreichen Ministerien können Daten außerdem fragmentiert sein. Des Weiteren können Daten weitgehend ungenutzt bleiben.

Die Open Government Data-Bewegung betrachtet die Verfügbarkeit hochwertiger Daten zusammen mit der Anwendung von Big-Data-Analytik zur Stärkung ihrer Interpretation als unverzichtbare Voraussetzungen für die Unterstützung einer effizienteren Nutzung öffentlicher Ressourcen und verantwortungsvollerer Staatstätigkeit. Die Anwendung von Big-Data-Analytik-Techniken auf Daten zur öffentlichen Beschaffung kann eine Reihe von Möglichkeiten für eine solidere Politikgestaltung, eine stärkere Aufsicht über die Aktivitäten von Staaten und die Bewertung der Leistung der Staaten bieten. Der Übergang von offenen Vergabeinformationen (die unlesbare und unflexible Formate wie PDF-Dateien beinhalten können) zu Offenlegung von Daten zu Verträgen unterstützt diese Ziele. Denn offene Daten aus Verträgen ermöglichen es eher, Daten zu erfassen und für Analysezwecke zu nutzen.

Einige konkrete Vorteile, die Open Government Data bringen, sind:

• Beurteilung des Organisationsverhaltens: Die Verknüpfung offener Daten über mehrere Transaktionen im Laufe der Zeit (wie Daten über einzelne Ausschreibungen, Organisationen, Programme lokaler Regierungen und staatliche Programme) kann Beschaffern helfen, Muster im Verhalten der Organisation, Entscheidungen, Investitionen und mehr zu beobachten.

• Die Einbettung neuer Leistungsindikatoren in die Politikgestaltung: Die Verknüpfung von Daten über öffentliche Beschaffung mit anderen Verwaltungsdatensätzen, wie beispielsweise nationalen Unternehmensregistern, kann neue Beweisquellen und Statistiken zur Messung der Regierungsleistung liefern.

• Einsatz von Marktanalysen zur Erkennung von kollusivem Verhalten: Staaten nutzen Daten über öffentliche Beschaffung zunehmend auf innovative Weise, um Absprachen zwischen Unternehmen aufzudecken und wettbewerbswidriges Verhalten zu ahnden (Cingolani et al., 2016[21]). Anzeichen von kollusivem Verhalten können durch die Analyse von preisbezogenen Variablen wie: Verteilung der Angebote, spezifische Angebotsmuster wie Angebotsrotation oder Angebotsunterdrückung und marktstrukturbezogenen Variablen wie Marktkonzentration erkannt werden.

• Staaten zur Verantwortung ziehen und staatliche Ausgaben schützen: Die jüngsten Entwicklungen zeigen, dass viele offene Datenportale von Organisationen der Zivilgesellschaft eingerichtet werden, um Staaten im Bezug auf Effizienz und Transparenz bei staatlichen Ausgaben zur Rechenschaft zu ziehen.

• Vorteile für verschiedene Interessengruppen: Mehrere Arten von Nutzern können von Informationen über öffentliche Beschaffung profitieren: Die Bürger können überprüfen, wie Projekte in ihrem Interessengebiet verwaltet und finanziert werden; investigative Journalisten können Zugang zu Informationen über konkrete Vergabeprozesse erhalten; potenzielle Auftragnehmer können neue öffentliche Beschaffungsmärkte erkunden; und öffentliche Aufsichtsbehörden können Daten nutzen, um spezifische Fälle zu untersuchen oder allgemeine Trends zu identifizieren.

Quelle: (OECD, 2016[22]), Compendium of good practices on the use of open data for Anti-corruption, https://www.oecd.org/gov/digital-government/g20-oecd-compendium.pdf.

Während die Verwendung von Vergabedaten zur Erreichung strategischer und politischer Ziele gut verstanden werden kann, gibt es Herausforderungen bei der Zentralisierung und Analyse von Daten in Deutschland. Die Umsetzung von Initiativen wie Vergabedaten offenzulegen und Daten auf Bundesebene zu erheben kann kurz- bis mittelfristig möglich sein. Allerdings ist die Erhebung und Konzentration eines breiten Spektrums von Daten aus verschiedenen Bundesländern schwieriger. Der Grund dafür ist, dass sich die Autonomie der einzelnen Länder auch auf die Bereitstellung von Daten an den Bund auf Länderebene erstreckt.

In Anbetracht der Tatsache, dass die Verwendung von Daten zur Identifizierung von Trends und Herausforderungen eine lohnende Aufgabe ist, könnte Deutschland alternative Ansätze zur Datenerhebung in einem dezentralen Umfeld in Betracht ziehen. Wie in Feld ‎4.5 beschrieben, entwickelte das Vereinigte Königreich ein Analyseinstrument um potenzielle Absprachen zwischen Bietern bei Vergabeverfahren aufzudecken. In der Folge musste das Vereinigte Königreich jedoch einen alternativen Ansatz entwickeln, da die lokalen Behörden Bedenken hatten, wirtschaftlich sensible Daten außerhalb ihrer eigenen IT-Umgebung auszutauschen. Die Behörden mussten einen dezentralen Ansatz für die Datenanalyse entwickeln; als Folge wurde das Analysetool für die Nutzung durch die Vergabestellen selbst bereitgestellt.

Feld ‎4.5. Verwendung von Vergabedaten zur Überprüfung von wettbewerbswidrigem Verhalten im Vereinigten Königreich

Im Rahmen der Umsetzung der britischen Antikorruptionsstrategie hat die Wettbewerbsbehörde (Competition and Markets Authority, CMA) ein Projekt zur Entwicklung und Erprobung eines Instruments eingeleitet, das Vergabedaten auf wettbewerbswidriges Verhalten hin analysieren kann. Damals war das Vereinigte Königreich in dieser Analyse durch das Fehlen eines zentralen Speichers für Vergabedaten gehindert. Dieser Mangel an einer zentralen Datenbank schränkte die Fähigkeit zur Beobachtung von kollusivem Verhalten im Zeitablauf und von Markttrends ein. Bei Gesprächen mit lokalen Behörden wurden auch Bedenken hinsichtlich der Weitergabe wirtschaftlich sensibler Vergabedaten außerhalb ihrer IT-Umgebung deutlich.

Als Reaktion auf diese Einschränkungen entwickelte die CMA ein Tool, das lokale Behörden zur Analyse ihrer Daten nutzen können. Das Tool analysiert Informationen aus Vergabeverfahren (einschließlich der zugrundeliegenden Metadaten aus den Ausschreibungsunterlagen), um eine Reihe von Situationen zu identifizieren:

• Anzahl und Muster der Bieter (d. h. eine geringe Anzahl von Bietern)

• verdächtige Preismuster (gewinnender Preis als Ausreißer, ähnliche Preise bei allen Geboten)

• wenig Aufwand bei der Einreichung (Dokumente, die vom gleichen Verfasser erstellt wurden, ähnlicher Text über Angebote oder geringer Zeitaufwand bei der Erstellung von Ausschreibungsunterlagen)

• Kombinationen der oben genannten Faktoren.

Die Gewichtung kann auf jeden der oben genannten Faktoren angewendet werden, je nach ihrer Stärke als Indikator innerhalb des relevanten Marktes, was zu einem Gesamtergebnis führt. Für die Analyse stützt sich das Tool auf Dokumente in Microsoft Word oder lesbare PDF-Dateien (ohne gescannte PDF-Dateien).

Diese dezentrale Methode zur Datenerfassung hat ihre Grenzen. Die Methode ist darauf angewiesen, dass die lokalen Behörden ihre eigenen Analysen mit Hilfe des Tools durchführen und gegebenenfalls Probleme für die CMA markieren. Durch den Aufbau eines Netzwerks von Nutzern des Tools in verschiedenen Regionen hofft die CMA, dass die Nutzer Erfahrungen und Trends zur Identifizierung von kollusivem Verhalten austauschen können.

Quelle: Competition and Markets Authority (2017), CMA launches digital tool to fight bid-rigging, https://www.gov.uk/government/news/cma-launches-digital-tool-to-fight-bid-rigging.

Wo Vergabedaten im richtigen Format erfasst werden, kann die Analyse wertvolle und aufschlussreiche Erkenntnisse liefern. Dies innerhalb eines föderalen Systems zu tun, erfordert eine sorgfältige Prüfung der Daten. Die Behörden sollten zwischen solchen Daten unterscheiden, die konzentriert werden, und solchen Daten, die auf subnationaler Ebene dezentralisiert bleiben sollten, die aber gegebenenfalls noch von den Behörden genutzt werden.

Die Bundesregierung könnte daher eine Datenmanagementstrategie entwickeln, die aufzeigt, wie die von Plattformen in ganz Deutschland gesammelten Daten erfasst werden können, um wertvolle und aufschlussreiche Analysen zu ermöglichen. Gleichzeitig sollte die Bundesregierung erwägen, Instrumente bereitzustellen, die bei Bedarf eine dezentrale Analyse ermöglichen.

4.3. Erweiterung des Umfangs und der Reichweite der Digitalisierung

4.3.1. Wird der Ausbau von E-Vergabe mit umfassender Digitalisierung der Verwaltung verknüpft, kann ein erhöhter Nutzen erreicht werden.

OECD-Länder haben zusätzliche, weitreichende Möglichkeiten identifiziert, die sich aus der Erweiterung der E-Vergabe zur Einbeziehung von Aktivitäten vor und nach Veröffentlichung einer Ausschreibung ergeben können. Zu den positiven Effekten gehören Effizienzsteigerung und Standardisierung über den gesamten Vergabezyklus hinweg sowie ein besseres Management der Staatsausgaben und die Einhaltung von Verträgen. Darüber hinaus kann der Bund durch die Integration von Vergabeplattformen mit Finanzsystemen und anderen Datenbanken des Bundes eine breite Visibilität der Verwendung von Bundesmitteln erlangen. Diese Sichtbarkeit wiederum kann Konjunkturanalysen ermöglichen.

OECD-Mitgliedstaaten entwickeln ihre E-Vergabe-Systeme langsam weiter, um mehr Transaktionsfunktionen über den Kernvergabeprozesses hinaus abzudecken (d. h. Ausschreibungen ankündigen, Ausschreibungsunterlagen bereitstellen und Ausschreibungen veröffentlichen) (OECD, 2017[8]). Wie in Abbildung ‎4.3 gezeigt, haben laut Umfragedaten alle OECD-Länder die Möglichkeit, elektronische Plattformen für die Veröffentlichungsphasen des Vergabezyklus zu nutzen, nämlich die Veröffentlichung von Ausschreibungen und Vergabemeldungen. 80% der OECD-Länder haben den Übergang zu fortgeschrittener Transaktionssystemen begonnen, indem sie die elektronische Abgabe von Angeboten als Funktion eingeführt haben. Die meisten Länder (einschließlich Deutschlands) verfügen jedoch nicht über nationale Systeme, die Funktionen nach der Ausschreibungsveröffentlichung, wie elektronische Rechnungsstellung und „reverse auctions“ (umgekehrte Auktionen), verwalten können.

Abbildung ‎4.3. Einsatz elektronischer Prozesse zur Steuerung von Beschaffungszyklen in OECD-Ländern

Quelle: OECD (2016), Survey on Public Procurement.

Daten zur öffentlichen Beschaffung können zur Politikgestaltung im Bereich der öffentlichen Beschaffung verwendet werden, aber auch mit anderen Informationsquellen des Bundes zur Erreichung von staatlichen Zielen kombiniert werden. Die Digitalisierung von Prozessen in verschiedenen Bereichen der öffentlichen Verwaltung bietet die Möglichkeit, Vergabedaten mit Daten aus anderen Bereichen zu verknüpfen.

Die Europäische Kommission empfiehlt Mitgliedsländern, Datenbanken über die Verwaltung hinweg zu vernetzen, um Unternehmensinformationen umfassender zur Verfügung stellen zu können (Europäische Kommission, o.J.[23]). Die Verknüpfung von Datenbanken kann sowohl für den Staat als auch für die Privatwirtschaft zu Effizienzsteigerungen führen. Wie in Feld ‎4.6 gezeigt, werden beispielsweise in Neuseeland Informationen über Unternehmen über die New Zealand Business Number identifiziert und verknüpft; New Zealand Business Number ist eine Initiative, die die Interaktionen zwischen Staat und Unternehmen zu optimieren versucht.

Feld ‎4.6. Verbesserung der Interaktion zwischen Staat und Unternehmen in Neuseeland

Die New Zealand Business Number (NZBN) ist eine einzelne, eindeutige Kennung, die Unternehmen dabei unterstützt, eine einheitliche Version von Registrierungs- und anderen Unternehmensinformationen zu verwalten. Unternehmen jeder Größe können sich für eine Nummer bewerben.

Die Kerninformationen jedes Unternehmens (die so genannten primären Geschäftsdaten) werden online im NZBN-Register sicher gespeichert. Zu diesen Informationen gehören der Handelsname eines Unternehmens, seine Adresse und andere Kontaktdaten. Unternehmen können auch zusätzliche Informationen wie z. B. Rechnungsdetails angeben.

Die NZBN soll die Interaktion zwischen Unternehmen und Behörden sowie zwischen Unternehmen untereinander erleichtern. NZBN-Details können bei einer Behörde aktualisiert werden. Änderungen von Informationen im NZBN-Register können von Behörden ohne Kommunikation mit anderen Abteilungen vorgenommen werden. Darüber hinaus können andere Unternehmen und Behörden auf Informationen im NZBN-Register zugreifen, um Zeit bei Rechnungsstellung und Vergabeprozessen zu sparen. Die Bereitstellung der NZBN eines Unternehmens in einem öffentlichen Ausschreibungsverfahren erübrigt die Notwendigkeit, widerholt generische Informationen bereitzustellen.

Das NZBN-Projektteam hat eine Reihe von Erfolgsgeschichten gesammelt, um die Vorteile aufzuzeigen, der sich durch die Einführung der NZBN für Staat und Wirtschaft ergeben haben, wie z. B.:

• Ein Unternehmen, das Buchhaltungssoftware anbietet, hat durch die NZBN die Korrektheit von Informationen über andere Unternehmen (sowohl Kunden als auch Auftragnehmer) überprüft.

• Eine Bank beschrieb, wie sie mit Hilfe von Informationen aus dem NZBN-Register aktuelle Kundendaten in Echtzeit erfassen konnte.

• Das Ministerium für soziale Entwicklung nutzt die NZBNs von Sozialdienstleistern, um Doppelarbeit und inkonsistente Informationen in der gesamten Branche zu vermeiden.

Quelle: New Zealand Business Number (o.J.), New Zealand Business Number, https://www.nzbn.govt.nz.

Der deutsche Rechtsrahmen zur Korruptionsbekämpfung wurde 2017 durch Einführung des Wettbewerbsregistergesetzes aktualisiert. Das Register ermöglicht es Beschaffern, digital zu überprüfen, ob potenzielle Auftragnehmer eine Straftat begangen haben. Darüber hinaus erlaubt das Register Behörden den Zugriff auf Unternehmensinformationen. Durch die Digitalisierung des Vergabeprozesses können Informationen aus dem Wettbewerbsregister direkt in den E-Vergabe-Prozess einbezogen werden.

Die systemübergreifende Verknüpfung von Informationen stellt sicher, dass im Wettbewerbsregister eingetragene Unternehmen von der Registrierung und Teilnahme an Ausschreibungen ausgeschlossen werden. Wenn Unternehmensinformationen im Wettbewerbsregister Informationen wie die Unternehmensgröße enthalten, ermöglichen sie eine verbesserte Berichterstattung über die Beteiligung von KMU und den Erfolg bei öffentlichen Ausschreibungen. Derzeit verbinden die OECD-Länder ihre Vergabesysteme mit mehreren anderen Arten von Informationssystemen der öffentlichen Verwaltung, um öffentliche Beschaffung besser zu evaluieren und ganzheitlichere Daten zu erheben. Die zentralen Systeme, die am häufigsten mit dem öffentlichen Auftragswesen der OECD-Länder integriert sind, werden in Abbildung ‎4.4 dargestellt.

Abbildung ‎4.4. Informationssysteme der öffentlichen Verwaltung, die in OECD-Ländern am häufigsten mit Vergabesystemen verknüpft werden

Quelle: OECD (2016), Survey on Public Procurement.

Wie in Feld ‎4.7 beschrieben, haben Länder wie Kolumbien von der Verknüpfung ihrer nationalen elektronischen Vergabe- und Finanzsysteme profitiert.

Feld ‎4.7. Horizontale Systemintegration mit dem nationalen Finanzsystem in Kolumbien

Im Jahr 2015 hat Kolumbien seine E-Vergabe-Plattform aktualisiert. In der zweiten Phase dieses Upgrades hat die Verwaltung das elektronische System für öffentliche Beschaffung (Sistema Electrónico para la Contratación Pública, SECOP II) erweitert und in das integrierte Finanzinformationssystem (Sistema Integrado de Información Financiera, SIIF) integriert. Diese direkte Verbindung zwischen dem E-Vergabe-System und dem Finanzberichtssystem erhöhte die Datengenauigkeit und Transparenz der Ausgaben der Vergabestellen erheblich.

Die Integration von Vergabe- und Budgetdaten reduzierte Korruptionsrisiken, einschließlich der Trennung von Finanzaufgaben, falsche Buchhaltung und Fehlallokation von Kosten sowie verspätete Zahlung von Rechnungen. In Kolumbien sind einige öffentliche Institutionen verpflichtet, das System zu nutzen, und einige werden lediglich ermutigt, dies zu tun.

Um öffentliche Institutionen (z. B. staatseigene Unternehmen) einzubeziehen, die nicht gesetzlich zur Nutzung des Systems verpflichtet sind, hat die kolumbianische Vergabebehörde Colombia Compra Eficiente eine Reihe von Schlüsselindikatoren entwickelt, die die Leistung des nationalen Vergabesystems in einer Reihe von Kategorien evaluiert. Jede Maßnahme verwendet ein Basisergebnis aus dem Vorjahr, um Ziele in den folgenden Bereichen zu entwickeln:

• Preis-Leistungs-Verhältnis: einschließlich Indikatoren über den Zeitaufwand für Beschaffungsprozesse und Einsparungen durch das öffentliche Auftragswesen

• Integrität und Transparenz im Wettbewerb: einschließlich Maßnahmen zur Festlegung der Anzahl der an neue Auftragnehmer vergebenen Aufträge und des Prozentsatzes der Aufträge, die im Rahmen nicht wettbewerbsfähiger Verfahren vergeben werden

• Rechenschaftspflicht: einschließlich der Maßnahmen der öffentlichen Stellen, die SECOP nutzen, und des Prozentsatzes der vergebenen Aufträge, der in SECOP veröffentlicht ist

• Risikomanagement: umfasst einen Indikator für den Prozentsatz der Verträge mit Zeit- oder Wertänderungen.

Quelle: (OECD, 2016[24]), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the difference, http://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

Informationen zur öffentlichen Beschaffung können helfen, ein ganzheitlicheres Bild der wirtschaftlichen Entwicklung und des Geschäftsumfelds in einem Land zu vermitteln, wenn sie mit Informationen verknüpft sind, die von anderen Teilen des Staates erhoben werden.

4.3.2. Das Kaufhaus des Bundes bietet einen wertvollen Service, wird aber nur für einen kleinen Teil der Staatsausgaben verwendet.

Zentral verwaltete Vergabeprozesse auf Bundesebene in der Phase nach der Ausschreibungsveröffentlichung sind derzeit auf das Kaufhaus des Bundes (KdB) beschränkt. Das KdB ist ein elektronischer Katalog, der es Vergabestellen ermöglicht, Waren und Dienstleistungen aus Rahmenverträgen zu erwerben. Alle zentralen Vergabestellen auf Bundesebene (mit Ausnahme der ZV-BMEL) schließen Rahmenverträge mit dem KdB ab, so dass die zugelassenen Vergabestellen von ihnen kaufen können.

Derzeit stehen über das KdB rund 460 Verträge zur Verfügung. Rund 380 Vergabestellen und andere öffentliche Einrichtungen nutzen diese Rahmenverträge. Wie in Abbildung ‎4.5 gezeigt, stellt diese Zahl jedoch nur einen geringen Teil der Ausgaben sowohl auf Bundesebene als auch in Deutschland dar.

Abbildung ‎4.5. Veranschaulichung des Anteils der durch föderale Rahmenverträge verwalteten Staatsausgaben

Hinweis: Die Größe der Kreise entspricht nicht der relativen Anteile der Ausgaben.

Quelle: Illustration der Autoren.

Mit Ausnahme öffentlicher Beschaffung im Rahmen von föderalen Rahmenverträgen haben Vergabestellen auf allen Ebenen in Deutschland die Möglichkeit, Aktivitäten nach den zentralen Elementen einer Vergabe (d. h. die Ausführung eines Auftrags, die Bestellung, das Vertragsverwaltung und die Rechnungsstellung) nach eigenem Ermessen zu steuern. Behörden in dieser Position verwenden oft manuelle und papierbasierte Prozesse. Die von der OECD befragten Stellen erklärten, dass ein großer Teil der Käufe aus föderalen Rahmenverträgen mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht über das KdB abgewickelt wird. In diesen Fällen würden Vergabestellen der Bundesverwaltung aus Rahmenverträgen einkaufen, dies jedoch durch direkten Kontakt mit Unternehmen tun.

Das KdB bietet Zugang zu Rahmenvereinbarungen zu einer ganzen Reihe von Waren und Dienstleistungen, für die ein gemeinsamer Bedarf verschiedener Stellen der Bundesverwaltung besteht. Wie jedoch in Kapitel 3 erläutert, zeigt das Volumen der vom KdB verwalteten Transaktionen, dass diese Rahmenverträge auch in den jeweiligen Produktkategorien keinen großen Anteil der Bundesausgaben ausmachen. Bei dieser relativ geringen Abdeckung besteht Anlass zur Befürchtung, dass die KdB-Plattform in ihrer jetzigen Form nicht in der Lage ist, einen deutlichen Anstieg der Nutzerzahlen oder Rahmenverträge aufrechtzuerhalten. Die aktuellen Transaktionsvolumina verursachen Probleme in der Systemleistung, und jede Rahmenvereinbarung, die dem System hinzugefügt wird, beeinträchtigt die Leistung zusätzlich. Zukünftige Projekte zur Verbesserung von E-Vergabe in Deutschland könnten daher darauf abzielen, das KdB so zu modernisieren, dass es der erwarteten Ausweitung der Rahmenverträge gerecht wird. Diese Agenda ist Bestandteil der Ziele des IT-Projekts ERP/KdB 4.0, das die Gesamtumsetzung der Reform des deutschen E-Vergabe-Systems beschreibt.

Das KdB-System dient Vergabestellen als Portal für Einkäufe aus Katalogen, die durch Rahmenverträge festgelegt wurden. Die Geschäftsstelle der KdB befindet sich im Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern (BeschA). Diese Stelle ist für die Verwaltung des Systems verantwortlich, und stellt außerdem sicher, dass die Arbeitsabläufe des Systems für den Einkauf von Waren und Dienstleistungen gemäß den Genehmigungsverfahren der Vergabestelle strukturiert sind. Mit Hilfe der elektronischen Signatur genehmigt das KdB Verträge, erstellt automatisch Rechnungen und sendet diese an die Vergabestellen. Es besteht keine Anforderung an die Interoperabilität zwischen KdB und den Finanzsystemen der Vergabestellen für Käufe. Das KdB schafft zweifellos einen Mehrwert für das deutsche öffentliche Auftragswesen, indem es die effiziente Nutzung von Rahmenverträgen durch Vergabestellen erleichtert. Durch die Erweiterung der Nutzung und Reichweite des Systems kann jedoch ein höherer Mehrwert erzielt werden.

4.3.3. Die Digitalisierung des gesamten Beschaffungszyklus ist ein notwendiger nächster Schritt zur Verbesserung des staatlichen Finanzmanagements.

Die Europäische Kommission hat durch die Einführung einer Richtlinie über die elektronische Rechnungsstellung Maßnahmen ergriffen, um den Einsatz elektronischer Verfahren über den traditionellen Ausschreibungszyklus hinaus zu verstärken. Unternehmen in ganz Europa erleben derzeit Ineffizienzen bei der Arbeit mit unterschiedlichen Rechnungssystemen und -prozessen in verschiedenen Ländern. Häufig müssen diese Unternehmen auch mit unterschiedlichen Abrechnungssystemen und -prozessen im selben EU-Mitgliedstaat arbeiten. Rechnungen, die sich in Format und Inhalt unterscheiden, verursachen unnötige Komplexität und hohe Kosten für Unternehmen und öffentliche Einrichtungen. Nach der Richtlinie der Europäischen Kommission 2014 müssen alle Vergabestellen des Bundes bis November 2018 elektronische Rechnungen akzeptieren, die der europäischen Norm entsprechen (E-Rechnungsgesetz 2018). Kleinere Vergabestellen haben zusätzliche 12 Monate Zeit, um der Richtlinie nachzukommen. Nationale Sonderregelungen, die nicht gegen die Richtlinie verstoßen, bleiben jedoch gültig. Die Richtlinie soll nicht zu einer europäischen Infrastruktur für elektronischen Rechnungsstellung führen. Stattdessen ist der Markt für die Entwicklung konformer Lösungen verantwortlich (Europäische Kommission, 2018[25]).

Die EU-Richtlinie bedeutet für Vergabestellen, dass sie in der Lage sein müssen, solche elektronische Rechnungen zu empfangen und zu verarbeiten, die der europäischen Norm für elektronische Rechnungsstellung entsprechen. Es gibt eine Reihe von Möglichkeiten, dies technologisch umzusetzen. Der effizienteste Prozess wäre die automatische Übertragung einer Rechnung aus dem System eines Auftragnehmers an das System einer Vergabestelle. Dies würde von Vergabestellen verlangen, ein elektronisches Finanzmanagement- oder Zahlungssystem einzusetzen. Nach den Ergebnissen von OECD-Befragungen ist diese Technologie bei den Vergabestellen in Deutschland, insbesondere auf Landesebene, nicht üblich. Die Vergabestellen, die diese Systeme einsetzen, können erhebliche Vorteile vorweisen, wie in Feld ‎4.8 beschrieben.

Feld ‎4.8. Einsatz von Systemen zur Verbesserung des Finanzmanagements im Bundesministerium der Verteidigung

Laut OECD-Befragungen mit Interessenvertretern haben deutsche Vergabestellen, die elektronische Systeme zur Überwachung und Verwaltung von Finanzen und Ausgabenbereichen eingeführt haben, erheblichen Vorteil aus diesen Investitionen gezogen.

Das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) hat seine Gesamtausgaben analysiert, und konnte als Folge 90 Verträge einer bestimmten Kategorie in einer einzigen Rahmenvereinbarung zusammenfassen. Die zusätzliche Transparenz, die das eingeführte E-Vergabe-System bietet, hat es dem BMVg ermöglicht, sich ein genaues Bild von den Ausgaben in der gesamten Organisation zu machen. Alle neuen Aufträge und Beschaffungsvorhaben werden nun über das System abgewickelt. Diese bessere Darstellung der Ausgaben wiederum hat ein höheres Maß an Ausgabenkontrolle, besseres Lieferantenmanagement und größere Effizienz in den Vertragsmanagementprozessen ermöglicht.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

Es gibt andere, weniger effiziente Herangehensweisen, mit denen Vergabestellen die EU-Rechnungslegungsrichtlinie einhalten können. So gilt es beispielsweise als konform, wenn eine Vergabestelle Rechnungen als elektronische Datei über ein Portal eingereicht akzeptiert, oder wenn die Rechnung als maschinell erzeugte PDF-Datei eingereicht wird (European Multi-Stakeholder Forum on e-Invoicing, 2016[12]).

Da sich die staatlichen Prozesse zunehmend in Richtung Digitalisierung entwickeln, sollte die elektronische Finanzverwaltung auf verschiedenen staatlichen Ebenen– einschließlich der Verwaltung der Ausgaben an Dritte – als ein vorrangiger Bereich für Investitionen angesehen werden. Die vertikale Integration der Systeme (d. h. die Integration der zentralen Vergabeplattform mit Finanzsystemen oder Vertragsmanagementsystemen der Vergabestellen) kann zu einem vollständig integrierten, durchgängigen Ausgabenmanagement führen. Eine vollständige Transparenz der Ausgaben und die Abkehr von papierbasierten Transaktionen führt zur Effizienzsteigerung für Vergabestellen und den Staat insgesamt. Weitere Anwendungen, die dank eines stärker integrierten und durchgängigen E-Vergabe-Systems genutzt werden können, sind:

• die Fähigkeit, Daten über Staatsausgaben zu erheben, um evidenzbasierte Entscheidungen über politische Maßnahmen im Bereich Wirtschaft und öffentliche Beschaffung zu ermöglichen

• genauere Kontrolle, ob Unternehmen öffentliche Aufträge wie geplant erfüllen

• die Einrichtung zentraler Instrumente wie Vertragsmanagementmodule, um die Vertragsmanagementfähigkeit auszubauen und die Effizienz aller Phasen des Beschaffungszyklus zu erhöhen.

Wie in Abbildung ‎4.6 gezeigt, muss im Beschaffungszyklus jeder Schritt digital durchgeführt werden, um eine nahtlose Verbindung von Prozessen und Daten über verschiedene Systeme hinweg zu ermöglichen.

Abbildung ‎4.6. Darstellung der Trennung zwischen den Schritten im Vergabeprozess: föderales System und Prozesse der Vergabestellen

Quelle: Autorendarstellung auf der Grundlage von Antworten deutscher Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

Wie bereits erwähnt, stellt die Digitalisierung der Vertragsunterzeichnung und Genehmigung einen wichtigen Schritt bei der Digitalisierung des Beschaffungszyklus dar. In Deutschland legt der xVergabe-Standard die Merkmale der Berechtigungstechnologie fest, die Plattformen nutzen müssen. Trotz dieser Leitlinien zögern viele Vergabestellen, diesen Schritt zu digitalisieren. Diese Zurückhaltung kann auf Bedenken im Zusammenhang mit der Privatsphäre und der Sicherheit digitaler Prozesse zurückzuführen sein. So halten beispielsweise einige Vergabestellen und Auftragnehmer in Deutschland elektronische Signaturen für kompliziert, fehleranfällig und teuer in der Umsetzung. In einer Umfrage unter KMU in der gesamten EU nannten etwa 7% der KMU eine fehlende nationale elektronische Authentifizierungsinfrastruktur für die E-Signatur in der Tat als das wichtigste Problem bei der Einführung von E-Vergabe-Lösungen. Insgesamt wurde in dieser Umfrage das Fehlen einer nationalen Authentifizierungsinfrastruktur zur Akzeptanz von E-Signaturen am fünfthäufigsten genannt (Vincze et al., 2010[26])

Nach den EU-Richtlinien können die Mitgliederregierungen verlangen, dass elektronische Ausschreibungen mit einer fortschrittlichen elektronischen Signatur versehen werden. Allerdings haben die EU-Vorschriften klargestellt, dass elektronische Signaturen nicht mehr als Mittel zur Authentifizierung, sondern lediglich als Werkzeug zur Unterzeichnung von Dokumenten angesehen werden.

Viele Staaten haben andere Formen der Authentifizierung effektiv umgesetzt. Die digitale Einreichung und Annahme von Angeboten ist abhängig von elektronischen Authentifizierungs- und Zertifizierungstechnologien. Allerdings gab es immer wieder Herausforderungen bei der Umsetzung dieses Aspektes zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Diese Herausforderungen sind darauf zurückzuführen, dass:

• die Zertifizierung als Hindernis für den grenzüberschreitenden Handel wirken kann, da die Zertifizierung für ausländische Auftragnehmer zu schwierig oder kostspielig ist

• einige Unternehmen nicht über die technologischen Mittel oder Kenntnisse verfügen, um Authentifizierungssoftware zu verwenden

• einige Mitgliedstaaten nicht über die geeignete Software zur Unterstützung der Umsetzung verfügen.

Daher müssen die Bundesbehörden diese Faktoren bei der Auswahl einer geeigneten Authentifizierungslösung berücksichtigen. Darüber hinaus sollten die Bundesbehörden handeln, um die Bedenken hinsichtlich der digitalen Authentifizierung der Nutzer zu zerstreuen. Diese Bemühungen sollten durch Schulungen für Beschaffer und Auftragnehmer über den Einsatz von Authentifizierungsinstrumenten und die Vermeidung häufiger Fallstricke unterstützt werden. Österreich zum Beispiel setzt auf den Einsatz der elektronischen Authentifizierung und hat ein technisches Verfahren gefunden, das seinen Bedürfnissen entspricht (siehe Feld ‎4.9).

Feld ‎4.9. Implementierung der elektronischen Authentifizierung bei der Bundesbeschaffung GmbH (BBG) in Österreich

Ein wichtiger Grundsatz des österreichischen E-Vergabe-Systems ist die Fähigkeit der Nutzer, Angebote digital abzugeben (und der Beschaffer, Angebote anzunehmen). Das österreichische Vergaberecht sieht die elektronisch qualifizierte Signatur vor und legt ebenso viel Wert auf eine manuelle Signatur.

Um ein elektronisches Dokument rechtsverbindlich unterzeichnen zu können (z. B. ein Angebot), benötigt der Unterzeichner ein qualifiziertes Zertifikat. Um ein Zertifikat zu erhalten, müssen Unternehmen in Österreich mehrere formale Anforderungen erfüllen. Um die Sicherheit des Zertifikats zu gewährleisten, wendet sich die Zertifizierungsstelle an ein Unternehmen, um ihm geheime Informationen zur Verfügung zu stellen, die für die Aktivierung seiner Unterschrift erforderlich sind.

Für die Unterzeichnung eines Dokuments benötigt der Unterzeichner ein Mobiltelefon oder eine Signaturkarte und eine entsprechende Software, die online erhältlich ist. Der Prozess ähnelt dem TAN-Verfahren (Mobile Transaction Authentication Number), das im Onlinebanking weit verbreitet ist.

Quelle: Informationen der BBG.

Deutschland kann die Vorteile von Digitalisierung noch besser verwirklichen, indem es prüft, inwieweit die Reform der E-Vergabe mit einer umfassenderen Digitalisierung der Verwaltung und Regierungsführung vereinbar ist. Dies kann die Einbeziehung digitaler Prozesse für Transaktionen in allen Phasen des Beschaffungszyklus beinhalten. Solche Schritte würden eine größere End-to-End-Transparenz (d. h. Sichtbarkeit des gesamten Beschaffungszyklus) und ein Management der staatlichen Ausgaben ermöglichen, wie im Projekt ERP/KDB 4.0 geplant. Durch den Ausbau der digitalen Prozesse für das öffentliche Auftragswesen wird die Verwendung von Steuergeldern sichtbarer.

4.4. Überwindung von Hindernissen für die Nutzung von E-Vergabe

4.4.1. Bei den Bemühungen Deutschlands um die Reform des föderalen E-Vergabe-Systems müssen die Ursachen für die geringe Systemnutzung durch Vergabestellen berücksichtigt werden.

Derzeit führt Deutschland ein Projekt durch, um seine E-Vergabe-Umgebung auf einer einzigen Plattform zu harmonisieren. Mit dem Projekt, das vom Frühjahr 2018 bis zum Frühjahr 2021 laufen soll, wird eine einheitliche Plattform geschaffen, auf der Vergabestellen des Bundes Ausschreibungen veröffentlichen sollen. Das Projekt geht auch über die Kern-Schritte des Beschaffungsprozesses hinaus, indem es die aktuelle KdB-Funktion integriert und eine elektronische Rechnungsstellung verwirklicht. Die Integration der elektronischen Rechnungsstellung in das System ermöglicht die Datenerfassung von Auftragsvolumina. Die Plattform wird auch für Vergabestellen auf Ebene der Länder und Kommunen nutzbar sein. Darüber hinaus planen die Behörden, die verfügbaren Funktionen zu erweitern, um die Kommunikation zwischen Vergabestellen und Auftragnehmern während des Vergabeverfahrens vollständig zu steuern. Diese Bemühungen zielen außerdem auf die Steuerung zeitlicher Abläufe der einzelnen Schritte und der Bereitstellung bestimmter Unterlagen ab, so dass die Einhaltung der Vorschriften genauer überprüft werden kann.

Mit der erfolgreichen Umsetzung dieses Projektes ist die Lösung einiger der in diesem Kapitel benannten Probleme zu erwarten. Abgesehen von den Schwierigkeiten, die typischerweise mit dieser Art von Projekten verbunden sind, wie z. B. die Auswahl der richtigen technischen Lösung und die erfolgreiche Einführung der Technologie innerhalb von Zeit- und Kostenrahmen, sind spezifische Schwierigkeiten als Folge des derzeit geringen Einsatzes von E-Vergabe durch Vergabestellen und Auftragnehmer wahrscheinlich.

Die Herausforderungen, vor denen Deutschland bei der Einführung von E-Vergabe steht, zeigen sich an der Leistungsfähigkeit des Landes in verschiedenen Bereichen im Vergleich zu anderen EU-Mitgliedstaaten. Derzeit ist festzustellen, dass Deutschland bei der Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien im öffentlichen Auftragswesen hinter anderen EU-Mitgliedstaaten zurückbleibt. Was beispielsweise die Online-Ausschreibungsveröffentlichung über den Schwellenwerten anbelangt, so war Deutschland im Jahr 2015 das Mitgliedsland mit der niedrigsten Veröffentlichungsrate in der EU, wobei nur 6% aller Ausschreibungen auf der europäischen Ausschreibungsseite TED veröffentlicht wurden (siehe Abbildung ‎4.7). Diese Zahl liegt deutlich unter dem EU-Durchschnitt von 24,8% (Europäische Kommission, 2016[16]). Der Wert der auf TED gelisteten öffentlichen Ausschreibungen entspricht nur 1,1% des deutschen BIP bzw. 6,4% der öffentlichen Ausgaben (ohne Versorgungsunternehmen). Der europäische Durchschnitt liegt bei 3,2% des BIP oder 19,1% der öffentlichen Ausgaben, so dass Deutschland nur ein Drittel der Ausschreibungen im Vergleich zu seinen europäischen Kollegen europaweit sichtbar macht. Obwohl die niedrige Veröffentlichungsrate nicht automatisch einen geringen Einsatz von E-Vergabe impliziert, zeigt sie, dass in Deutschland Reformen nötig wären, um das Land in spezifischen Indikatoren an den EU-Durchschnitt anzugleichen.

Abbildung ‎4.7. Veröffentlichungsraten auf TED: Deutschland im Vergleich zum EU-Durchschnitt

Quelle: (Europäische Kommission, 2016[16]), Public procurement – Study on administrative capacity in the EU: Germany Country Profile, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/policy/how/improving-investment/public-procurement/study/country_profile/de.pdf.

Es gibt Faktoren, die diese geringe Zahl erklären könnten. In den EU-Mitgliedstaaten, in denen die öffentliche Beschaffung und Vergabe weitgehend dezentral in Länder und Kommunen erfolgt (wie in Deutschland), sind die Beschaffungsvorhaben tendenziell kleiner. Viele Ausschreibungen in diesen Ländern überschreiten die EU-Schwellenwerte nicht, ab denen eine Veröffentlichung in TED verpflichtend ist (Vincze et al., 2010[26]).

Die gewerblichen Investitionen sind in Deutschland seit der Finanzkrise zurückgegangen, trotz einer starken gesamtwirtschaftlichen und finanziellen Erholung. Derzeit weist Deutschland auch einen rückläufigen Anteil des ausländischen Kapitalwachstums auf, insbesondere bei IT-Software und -Infrastruktur, was auch mit einem mangelnden Produktivitätswachstum zusammenhängt. E-Vergabe könnte für Investitionen und Kapitalzuwachs außerhalb des privaten Bereichs attraktiv sein, aber Deutschland muss E-Vergabe besser nutzen, um diese Ergebnisse zu erzielen. Die Folgen, wenn es nicht gelingt, externe Unternehmen für Investitionen in Deutschland durch den Einsatz von E-Vergabe zu gewinnen, könnten erheblich sein. Es besteht die Sorge, dass die vergleichsweise geringen Investitionen in die Infrastruktur zu einem Mangel an Fachwissen bei der Durchführung komplexer Vergabeverfahren auf lokaler Ebene geführt haben, wo sich der Großteil der Vergabeausgaben befindet (Fuentes Hutfilter et al., 2016[27]).

Wie in Vorjahren hat die OECD 2016 eine Umfrage zur öffentlichen Beschaffung und Vergabe durchgeführt. Die Umfrage ergab, dass Vergabestellen in OECD-Ländern vor vielen Herausforderungen im Zusammenhang mit E-Vergabe stehen. Zu diesen Herausforderungen gehörten: 1) eine Organisationskultur, die nicht so innovativ war, wie sie sein könnte (57%), 2) begrenzte IKT-Kenntnisse und -Fertigkeiten (40%), und 3) begrenzte Vertrautheit mit den wirtschaftlichen Möglichkeiten, die E-Vergabe-Systeme bieten können (37%) (siehe Abbildung ‎4.8).

Abbildung ‎4.8. Herausforderungen für Vergabestellen in OECD-Ländern im Zusammenhang mit E-Vergabe

Quelle: OECD (2016), Survey on Public Procurement.

Die Daten, die über die Nutzung der elektronischen Beschaffung und Vergabe durch Vergabestellen in Deutschland erhoben wurden, bestätigen, dass Vergabestellen viele dieser Herausforderungen bewältigen müssen. Wie in Abbildung ‎4.9 der Studie gezeigt, nimmt die Vertrautheit mit (und der Einsatz von) E-Vergabe in Deutschland außerhalb der Kernphasen des Ausschreibungsverfahrens ab.

Abbildung ‎4.9. Nutzung von E-Vergabe-Technologien durch Vergabestellen in Deutschland

Quelle: (Schaupp, Eßig and von Deimling, 2017[28]), Anwendung von Werkzeugen der innovativen öffentlichen Beschaffung in der Praxis: Eine Analyse der TED-Datenbank.

Der geringere Einsatz von E-Vergabe außerhalb der Kernphasen des Vergabeprozesses zeigt, dass viele Vergabestellen der Verpflichtung zur elektronischen Durchführung von Beschaffungsvorhaben möglicherweise nicht nachkommen. Wenn Vergabestellen das E-Vergabesystem nicht für die verpflichtenden Teile des Verfahrens nutzen, kann das für Deutschland insgesamt bedeuten, gegen EU-Recht zur E-Vergabe zu verstoßen. Darüber hinaus könnte die Nichteinhaltung von vorgeschriebenen E-Vergabe-Prozessen zu einer hohen Ineffizienz des Vergabeverfahrens, zum Unwillen auf Seiten der Unternehmen an der Teilhabe von Digitalisierung, und zu geringerem Wettbewerb führen.

4.4.2. Unternehmen müssen einen Anreiz erhalten, sich an der Einführung von E-Vergabe zu beteiligen – denn auch sie profitieren davon.

Wie bereits erwähnt, bietet der Übergang zur E-Vergabe das Potenzial, wichtige Vorteile zu realisieren, darunter die Steigerung der Effizienz des Beschaffungsprozesses für Einkäufer und Unternehmen. Allerdings weisen Unternehmen in Deutschland im Vergleich zu anderen OECD-Ländern einen geringeren Reifegrad bei der Nutzung von E-Vergabe auf. Daher müssen die Bemühungen um die Einhaltung gesetzlicher Fristen und den Übergang zu digitalen Prozessen die Geschäftswelt berücksichtigen. Wenn Unternehmen nicht ausreichend auf den Übergang vorbereitet oder ausgebildet sind, kann es zu einer Verringerung der Effizienz der Unternehmen oder zu einer Verringerung des Wettbewerbs um öffentliche Ausschreibungen kommen.

Deutsche Unternehmen verlieren die Chance, ihre Produktivität durch den Einsatz von E-Vergabe zu steigern. Die folgende Abbildung zeigt, dass deutsche Unternehmen im Vergleich zu anderen europäischen Unternehmen bei der Nutzung der E-Vergabe nicht gut abschneiden (Fuentes Hutfilter et al., 2016[27]). Wie in Abbildung ‎4.10 gezeigt, nutzen weniger als 20% der deutschen Unternehmen elektronische Plattformen für den Zugang zu Ausschreibungsunterlagen und Spezifikationen, während weniger als 10% auf Ausschreibungen elektronisch antworten. Untersuchungen haben gezeigt, dass der Einsatz von E-Vergabe im verarbeitenden Gewerbe die Produktivität der Unternehmen um 2,5% steigern kann (Clayton, Criscuolo and Goodridge, 2004[29]). Daher müssen bei den Bemühungen, die öffentlichen Vergabestellen auf die Digitalisierung hinzuweisen, auch die Fähigkeiten der Privatwirtschaft berücksichtigt werden, um den daraus resultierenden weitreichenden wirtschaftlichen Nutzen zu erzielen.

Abbildung ‎4.10. Nutzung von E-Vergabe durch Unternehmen in OECD-Ländern

Hinweis: Fehlende OECD-Mitgliedsländer sind nicht im OECD-Durchschnitt enthalten.

Quelle: (OECD, 2013[30]), Government at a Glance 2013, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-en.

Die Höhe der erforderlichen Investitionen für die Einführung von E-Vergabe in Unternehmen sollten nicht unterschätzt werden. In Niedersachsen beispielsweise werden schätzungsweise 90% des E-Vergabe-Budgets für die Schulung von Unternehmen bei der Nutzung des Systems und für die breite Förderung seiner Nutzung verwendet. Tatsächlich ergaben Befragungen von Wirtschaftsvertretern, dass die Verwendung elektronischer Rechnungsstellung und elektronische Einreichung von Angeboten zwar bald obligatorisch sein wird, die deutschen Unternehmen aber nicht für die Umsetzung bereit sind. Ein Grund, warum Unternehmen nicht bereit für die Einführung von E-Vergabe sind hängt mit Probleme im Zusammenhang mit der Interoperabilität des elektronischen Geschäftsverkehrs gibt.

Laut der OECD-Umfrage über das öffentliche Auftragswesen unterscheiden sich die Hindernisse bei der Nutzung von E-Vergabe für Unternehmen von denen der Vergabestellen. Wie in Abbildung ‎4.11 gezeigt, sind die Barrieren für Unternehmen vielfältiger und umfassen Beschränkungen ihrer Kenntnisse und Fähigkeiten bei der Nutzung von IKT, Schwierigkeiten bei der Interaktion mit dem System und Probleme beim Verständnis oder der Anwendung der erforderlichen Verfahren.

Abbildung ‎4.11. Herausforderungen für Unternehmen in OECD-Ländern, die E-Vergabe nutzen

Quelle: OECD (2014, 2016), Survey on Public Procurement.

Deutschland muss eine starke Botschaft senden, um Unternehmen bei der Teilnahme von E-Vergabe zu motivieren. Deutschland sollte Unternehmen klare Anreize für ein Engagement geben. Die Bundesregierung hat bereits untersucht, welche Vorteile Unternehmen durch ein elektronisches anstelle eines papierbasierten Vergabeverfahrens erzielen können. Die Ergebnisse deuten auf Effizienzsteigerungen für Unternehmen hin. Diese Ergebnisse sollten Unternehmen mitgeteilt werden, um die Einführung von E-Vergabe anzuregen.

Gleichzeitig sind Interessenvertreter im Bereich der E-Vergabe der Meinung, dass die Rolle der Wirtschaft bei Entscheidungen rund um E-Vergabe abnimmt. Ausschüsse der Privatwirtschaft dominierten einst die Entscheidungsfindung im deutschen öffentlichen Auftragswesen. Jetzt funktioniert nur noch der für Bauleistungen zuständige Ausschuss, wobei ein Großteil der Entscheidungsbefugnis an den Staat übergegangen ist. Die Geschäftswelt ist der Ansicht, dass die Konsultation der Privatwirtschaft zu den jüngsten Gesetzesänderungen im Zusammenhang mit der elektronischen Beschaffung und Vergabe nicht genügend Zeit für ein gründliches und umfassendes Feedback gelassen hat. Um erhebliche Herausforderungen bei der Umsetzung zu vermeiden, sollten zukünftige Änderungen des E-Vergabe-Systems in Deutschland die Anliegen und Herausforderungen der Privatwirtschaft berücksichtigen.

E-Vergabe kann eine wichtige Rolle bei der Reform des öffentlichen Auftragswesens spielen, wird aber nicht unbedingt schlechte Vergabepraktiken beseitigen oder grundlegende Probleme bei der öffentlichen Beschaffung lösen. Die positiven Effekte von E-Vergabe sind in der Regel das Ergebnis einer stärkeren Verwaltung und Koordination, die durch Technologie ermöglicht wird, und nicht das Ergebnis der Technologie selbst (Asian Development Bank, 2013[31]). Diese Fakten über die Schlüsselrolle des Personalmanagements und der operativen Tätigkeiten verdeutlichen die Notwendigkeit für einen umfassenden Ansatz für die Umsetzung von E-Vergabe. Es sollten Wege aufzeigt werden, wie die derzeitigen Hindernisse bei der Nutzung von E-Vergabe überwunden werden können.

4.4.3. Die Bemühungen zur Modernisierung des E-Vergabe-Systems müssen Teil eines umfassenden Programms sein, um Veränderungen effektiv herbeizuführen.

Der technologische Wandel muss Teil einer umfassenden Strategie sein, die Hindernisse für den effektiven Einsatz von E-Vergabe beseitigt. Laut einer Studie der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung über die Umsetzung verschiedener E-Vergabe-Lösungen sind diese fünf Säulen die wesentlichen Elemente einer E-Vergabe-Strategie (EBRD; UNCITRAL, 2015[14]):

1. Führung durch Regierungen und Institutionen: Die Regierung legt die Vision für das fest, was erreicht werden soll; die operative Umsetzung der E-Vergabe muss dann im Besitz einer einzigen Agentur sein oder koordiniert werden, um eine Übereinstimmung der Standards und Ansätze zu erreichen.

2. Management, Gesetzgebung, Regulierung und Politik: E-Vergabe ist eher als Geschäftstätigkeit („business“) anstatt als technologisches System zu betrachten. E-Vergabe erfordert einen starken Rechts- und Verwaltungsrahmen, um erfolgreich zu sein. Änderungen am E-Vergabe-System führen zu Änderungen der Prozesse und Richtlinien im Zusammenhang mit öffentlicher Beschaffung, einschließlich überarbeiteter Audit- und Compliance-Regelungen und verbesserter Managementinformationen über alle Aspekte öffentlicher Beschaffung. Diese Änderungen müssen verstanden und vorbereitet werden, bevor Änderungen am System vorgenommen werden.

3. Aktivierung durch die Privatwirtschaft: Wie bereits erwähnt, muss eine E-Vergabe-Strategie die Privatwirtschaft berücksichtigen. Der Staat sollte sich mit der Privatwirtschaft abstimmen, um die E-Vergabe-Strategie sowohl im Hinblick auf Angebot als auch auf Nachfrage wirksam zu gestalten. Jede Strategie sollte die Kommunikation mit Unternehmen als Mittel betrachten, um die Voraussetzungen für Systemänderungen zu schaffen und die Benutzer auf Änderungen in der Funktion vorzubereiten.

4. Infrastruktur und Webservices: Der Erfolg eines staatlichen E-Vergabe-Systems hängt davon ab, inwieweit alle Akteure der öffentlichen Beschaffung sowie alle tatsächlichen und potenziellen Auftragnehmer darauf zugreifen können. Darüber hinaus muss eine E-Vergabe-Strategie durch andere IT-Management-Praktiken wie Datenmanagement, Sicherheitsmanagement und Zugriffsmanagement verankert werden.

5. Funktionen und Standards: Der erforderliche Funktionsumfang hängt von der Art der Vorgänge ab, für die das System verwendet wird. (Umgekehrt gilt: Je komplexer die Transaktion, desto einfacher die Systemanforderungen.) Die Auswahl offener oder proprietärer technischer Standards ist eine komplexe Entscheidung, die viele Faktoren umfasst.

Bisher war die Gesetzgebung das wichtigste Instrument, um den Einsatz von E-Vergabe in Deutschland voran zu treiben. Die Verwendung von Gesetzen zur Stärkung der E-Vergabe ist ein Ansatz vieler OECD-Länder, wobei viele Länder die Verpflichtung zur E-Vergabe über die Kernphasen des Ausschreibungsprozesses hinaus erweitern (siehe Abbildung ‎4.12).

Abbildung ‎4.12. Entlang des Beschaffungszyklus bieten OECD-Länder E-Vergabe-Funktionen in unterschiedlichem Umfang an

Quelle: OECD (2016), Survey on Public Procurement.

Die Bemühungen um die Förderung der Annahme neuer Initiativen wie der E-Vergabe sollten auch Initiativen zur Förderung des Übergangs zu einer neuen Arbeitsweise umfassen, begleitet von einer Abkehr vom Status quo. Eine Kombination von positiven und negativen Anreizen ist erforderlich, um die Nutzer zu Veränderungen zu bewegen. Chiles Ansatz zur Förderung des Übergangs von papierbasierter zu elektronischer Beschaffung wird in Feld ‎4.10 erklärt.

Feld ‎4.10. Förderung der Einführung elektronischer Beschaffung in Chile

In Chile erforderte der Übergang von papierbasierten und gemischten Ausschreibungen zu voll-elektronischen Ausschreibungsunterlagen, dass die zentrale Vergabestelle des Landes, ChileCompra, Anreize zur Nutzung von E-Vergabe für Unternehmer und Vergabestellen schuf. ChileCompra hat dies getan durch:

• Intensivierung der Anzahl der Audits bei gemischten und physischen Prozessen bei gleichzeitiger klarer Kommunikation der Strategie an Vergabestellen

• Verwendung der Nutzungsbedingungen des Systems, um eine strenge und anspruchsvolle Frist für das Hochladen von papierbasierten Ausschreibungsunterlagen festzulegen

• Übermittlung von Statistiken über die Anzahl der Upload-Fehler, die von den Vergabestellen gemacht wurden

• Berechnung der Kosten für die Stunden, die Vergabestellen für das Hochladen von Dokumenten und die Verbreitung der Ergebnisse aufgewendet haben, um Effizienzlücken im aufzuzeigen.

Neben der Nutzung von Rechtsinstrumenten, die im Einsatz von E-Vergabe resultierten, ermöglichten diese verschiedenen Taktiken ChileCompra eine schnelle Umstellung der Nutzer auf elektronische Prozesse.

Quelle: (OECD, 2018[32]), Mexico's e-Procurement System: Redesigning CompraNet through Stakeholder Engagement, http://dx.doi.org/10.1787/9789264287426-en.

Für das deutsche Reformprojekt zu E-Vergabe bieten sich verschiedene Herangehensweisen in Bezug auf Größenordnung und Umfang an. Um Mitgliedstaaten auf die bevorstehende Umsetzung der Richtlinie zur elektronischen Rechnungsstellung vorzubereiten, hat die EU mehrere Optionen für die Anpassung nationaler Umsetzungspläne an andere E-Vergabe-Instrumente entwickelt (European Multi-Stakeholder Forum on e-Invoicing, 2016[12]):

• Es könnte ein End-to-End-Ansatz verwendet werden, bei dem die Phasen vor und nach der eigentlichen Auftragsvergabe automatisiert werden. Die elektronische Rechnungsstellung wird als Prozess in der Phase nach der Auftragsvergabe integriert, was zu einem vollständig integrierten Ansatz für die Automatisierung der E-Vergabe führt. Dieser Ansatz wird gewöhnlich nicht von Ländern oder Organisationen gewählt.

• Phasen nach der Auftragsvergabe wie die elektronische Rechnungsstellung können im Rahmen eines eigenständigen Projekts umgesetzt werden. Die Automatisierung der Vorgänge vor der Auftragsvergabe stellt verschiedene Herausforderungen in Bezug auf die Komplexität und den unvermeidlichen Bedarf an mehr menschliche Intervention dar. Elektronische Rechnungsstellung ist eine einfachere Implementierung, die Teil der Transaktionskette ist.

• Ein drittes Szenario besteht darin, einen modularen Ansatz bei der etwaigen Umsetzung der End-to-End-Automatisierung zu verfolgen, indem jedes einzelne Element (wie Benachrichtigung, Zugriff, Einreichung, Vergabe, Bestellung, Rechnungsstellung und Zahlung) als ein einziges Projekt implementiert wird, wobei deren enge Koordination und Kohärenz gewährleistet werden.

Die Europäische Union stellt ihren Mitgliedsländern bei der Durchführung von E-Vergabe-Projekten eine Reihe von Ressourcen zur Verfügung. Dazu gehört eine Checkliste der wichtigsten Schritte, die bei der Durchführung eines E-Vergabe-Programms innerhalb einer Vergabestellens zu unternehmen sind, wie in Feld ‎4.11 beschrieben.

Feld ‎4.11. Erfolgsfaktoren für die Einführung eines E-Vergabe-Projekts

Die folgenden Attribute sind entscheidend für die erfolgreiche Einführung von E-Vergabe-Projekten. Die EU hat diese Attribute durch die Einhaltung der Praktiken der EU-Mitgliedstaaten ermittelt. Erfolgreiche Länder:

• Entscheiden, ob der Gesamtansatz für E-Vergabe ein zentral verwaltetes oder ein dezentrales Modell sein wird, wobei allzu ehrgeizige Projekte vermieden werden sollten.

• Entscheiden, ob elektronische Rechnungsstellung angeboten oder verkauft werden soll. Wenn Auslagerung die bevorzugte Option ist, müssen formelle Verfahren eingehalten werden.

• Etablieren die notwendigen Projektleitungsmodelle mit einem ausgewogenen Geschäfts- und IT-Fokus.

• Führen Projektverantwortung und eine richtige Mischung aus Fähigkeiten und organisatorischen Perspektiven ein, um ein straffes Projektmanagement und eine Risikokontrolle zu gewährleisten.

• Berücksichtigen Modelle für shared services (gemeinsam genutzte Leistungen), um Skaleneffekte aus der Kooperation verschiedener Intuitionen zu nutzen.

• Erwägen ob durch Auslagerung von Elementen die Unterstützung durch Unternehmen mit Spezialisierung in der elektronischen Rechnungsstellung genutzt werden kann. Diese Unternehmen sollten über starke Dienstleister- und Netzwerkfähigkeiten sowie eine hohe Reichweite verfügen.

• Analysieren bestehende Bausteine und Werkzeuge sowie die Organisationen, die sie zur Verfügung stellen.

• Erwägen eine schrittweisen Implementierung, um schnelle Erfolge zu erzielen.

Quelle: European Multi-Stakeholder Forum on e-Invoicing (2016), The adoption of e-invoicing in public procurement: Guidance for EU public administrations, http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/17301/attachments/1/translations.

Der Erfolg eines E-Vergabe-Systems und die daraus erwachsenden Vorteile hängen von der Entwicklung einer koordinierten und umfassenden Strategie für die Umsetzung ab. Eine solche Strategie muss sorgfältig prüfen, wie mit den Änderungen umzugehen ist, die Nutzern im öffentlichen Dienst und in der Privatwirtschaft auferlegt werden. Eine Reihe von Instrumenten, einschließlich Weiterbildung und verhaltensbezogene Maßnahmen, können die Gesetzgebung ergänzen und die Umsetzung unterstützen.

4.5. Verstärkte Nutzung von E-Vergabe in den Bundesländern

4.5.1. Das fragmentierte E-Vergabe-Umfeld in Deutschland bewirkt, dass Bundesländer selten in der Lage sind, Vergabedaten zu erheben und zu analysieren

Der Einsatz und die Effektivität von E-Vergabe in den verschiedenen Bundesländern ist sehr unterschiedlich. Die Beschaffenheit des deutschen föderalen Systems, zusammen mit einer geringen Umsetzung von Vorgaben des Bundes, hat zu einer Vielzahl von Herangehensweisen geführt. Da subnationale Ausgaben den größten Teil der Staatsausgaben in Deutschland ausmachen, kann von einer verstärkten Umsetzung der E-Vergabe auf dieser Ebene viel gewonnen werden. Dazu gehören Effizienzsteigerung durch E-Vergabe und die Realisierung eines größeren wirtschaftlichen Vorteils, die mit einem verstärkten Wettbewerb und der Einbeziehung von mehr KMU verbunden sind (OECD, 2017[1]).

Alle zehn an der OECD-Studie beteiligten Bundesländer gaben an, dass sie sich auf ihr eigenes Vergabesystem auf Landesebene verlassen, anstatt Systeme mit anderen gemeinsam zu verwenden oder Systeme der Bundesebene zu nutzen. Wie in Abbildung ‎4.1 erwähnt, ist die E-Vergabe-Landschaft auf Landesebene jedoch aufgrund der Anzahl der verschiedenen Plattformen stark fragmentiert. Als Antwort auf den OECD-Fragebogen gaben nur drei Bundesländer an, dass sie über eine einzige, zentral mandatierte Plattform verfügen. Wie in Abbildung ‎4.13 gezeigt, bedeutet dies, dass Beschaffer in den meisten untersuchten Bundesländern aus einer Reihe von Ausschreibungsplattformen wählen können. Wenn diese Plattformen nicht den xVergabe Standard erfüllen, werden Ausschreibungsankündigungen nicht automatisch auf andere Plattformen eingespielt. Das wiederum führt zu einem fragmentierten Ansatz, der Unternehmen in der Sichtung von Vergabeplattformen Arbeitsaufwand und Kosten verursacht.

Abbildung ‎4.13. Anzahl der in den Bundesländern verfügbaren E-Vergabe-Plattformen

Hinweis:

** Weder Brandenburg noch Baden-Württemberg konnten auf die Anzahl der verfügbaren E-Vergabe-Plattformen antworten, auch wenn diese im Einsatz sind.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

Wie bereits erwähnt, stellt diese fragmentierte Landschaft eine Herausforderung für die Erhebung und Analyse von Vergabedaten in Deutschland dar. Nur sehr wenige Bundesländer sind in der Lage, Vergabedaten aus ihrem gesamten Gebiet zu sammeln und zu analysieren. Derzeit erhebt und analysiert nur eines der zehn untersuchten Bundesländer die Daten, die von seinem E-Vergabe-System erfasst werden.

Während des von der VergStatVO vorgeschriebenen Datenerhebungsprozesses fungiert ein zentrales Ministerium in jedem Bundesland (typischerweise das für die regionale Vergabegesetzgebung zuständige Ministerium) als Koordinationsstelle. Dieses Ministerium stellt allen anderen Vergabestellen eine Excel-Vorlage für die Erfassung von Daten zur öffentlichen Beschaffung zur Verfügung. Trotz der Tatsache, dass die Bereitstellung dieser Daten obligatorisch und gesetzlich vorgeschrieben ist, werden in einigen Bundesländern Rücklaufquoten von nur 50% gemeldet. Sollten die Kapazitäten für die Datenerfassung ausgebaut werden, wäre jedes Bundesland befugt, Daten zur öffentlichen Beschaffung zu analysieren und zu nutzen, um die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen öffentlicher Beschaffung zu analysieren. In Nordrhein-Westfalen wurden erste Schritte unternommen, um die Konzentration der Vergabedaten zu ermöglichen, wie in Feld ‎4.12 beschrieben.

Feld ‎4.12. Analyse von Vergabemetadaten in Nordrhein-Westfalen

Nordrhein-Westfalen hat eine gewisse zentrale elektronische Vergabe erreicht, obwohl es im Land keine zentralen Einkaufsstellen gibt. Als Alternative zu einer zentralen Vergabestelle benennen die Behörden Chefeinkäufer, die die Koordination des Einkaufs über Kategorien hinweg steuern.

Nordrhein-Westfalen verlangt, dass Beschaffungsvorhaben ab einem Wert von 25 000 EUR über eine zentrale elektronische Plattform abgewickelt werden. Aus diesem Grund ist die Verfügbarkeit von Vergabedaten davon abhängig, dass diese Plattform von Beschaffern genutzt wird. Produkte, die von Chefeinkäufern, oft über Rahmenverträge, gekauft werden, werden in den zentralen E-Katalog aufgenommen, von dem andere Vergabestellen kaufen können.

Über 80% der Kommunen nutzen auch den Online-Marktplatz von Nordrhein-Westfalen. Die Dienstleistung wird den Kommunen in Rechnung gestellt, und die Gebühr ist abhängig von der Einwohnerzahl der Gemeinde. Die übrigen Kommunen nutzen entweder separate Plattformen oder führen die Beschaffung nicht elektronisch durch. Viele Kommunen verlangen den Einsatz von E-Vergabe für Produkte mit dem gleichen Schwellenwert wie Nordrhein-Westfalen (25 000 EUR). Die Kommunen sind jedoch nicht verpflichtet, ein bestimmtes System zu verwenden.

Nordrhein-Westfalen hat derzeit erste Schritte unternommen, die auf seiner zentralen Plattform gespeicherten Daten zu analysieren. Die auf der Plattform gesammelten Daten beziehen sich in der Regel auf die Verwendung von Rahmenverträgen über den E-Katalog und Ausschreibungen, die über den E-Vergabe-Katalog veröffentlicht und vergeben werden. Die Integration mit TED ermöglicht die automatische Übermittlung von Beschaffungsvorhaben oberhalb des EU-Schwellenwertes an das europäische Vergabesystem.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

4.5.2. Die Bundesländer befinden sich in unterschiedlichen Phasen der Umsetzung der EU-Richtlinien für E-Vergabe.

Während sich die EU-Länder auf die Einhaltung der EU-Richtlinien für elektronische Werbung und Ausschreibung vorbereiten, weichen die bereitgestellten Funktionen der Systeme in den Bundesländern voneinander ab. Wie in Tabelle ‎4.1 gezeigt, sind in Deutschland alle Systeme auf Länderebene für die elektronische Bekanntmachung von Ausschreibungen ausgestattet. Einige Bundesländer sind jedoch noch nicht in der Lage, elektronische Angebotsabgaben abzuwickeln. Die Komponenten der letzten Phasen des Beschaffungszyklus werden derzeit weitgehend nicht durch Ländersysteme abgedeckt. Derzeit ist die elektronische Signatur in 60% der Bundesländer verfügbar, die Vertragsverwaltungsfunktionen in 20% der Bundesländer und die elektronische Rechnungsstellung in 10% der Bundesländer.

Tabelle ‎4.1. Verfügbare E-Vergabe-Funktionen in Systemen auf Länderebene

Funktion verfügbar (•); Informationen nicht verfügbar (-)

	Veröffentlichungsmöglichkeiten	Abgabe von Geboten	E-Signatur	Vertragsmanagement	Kommunikation mit dem Bieter	Datenerfassung	Verbindung zum föderalen System	Verbindung zur EU-Ebene (TED)	Zugänglich für Kommunen	Rechnungsstellung	Bestellung	E-Katalog
Bayern	•	•	•		•			•	•		•	•
Berlin	•	•	•		•			•	•
Brandenburg	•	-		-	-			•	•
Bremen	•	•	•	•	•	-	•	•	-	•	•	•
Baden-Württemberg	•	•	•	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Rheinland-Pfalz	•	•	-	•	•	-	-	•	•	-	-	-
Schleswig-Holstein	•	•	•	•	•	-	-	•	•
Niedersachsen	•	•	•	-	•	-	-	•	•	-	-	•
Nordrhein-Westfalen	•	•	•		•	•	•	•	•	•	•	•
Sachsen	•							•	•

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen. Unterstützt durch zusätzliche Online-Recherchen und Befragungen.

Hinweis: Die Rechnungsstellung wird in Nordrhein-Westfalen bis Anfang 2019 verfügbar sein.

Tabelle ‎4.1 zeigt, dass die Systeme der Bundesländer in Deutschland gut mit den Kommunen und EU-Systemen verbunden sind. 80% der Ländersysteme sind für Kommunen zugänglich, und 80% der Ländersysteme können Ausschreibungen mit dem TED-System verbinden. Allerdings scheinen nur wenige Systeme auf Landesebene eine Verbindung zu Systemen auf Bundesebene zu haben. Für das bevorstehende E-Vergabe-Reformprojekt in Deutschland bedeutet dies, dass durch ein verbessertes Engagement und eine bessere Koordination mit den Bundesländern auch die Kommunen aufgrund ihrer Anbindung an regionale Systeme in den Prozess einbezogen werden dürften.

In den meisten Bundesländern wird der Einsatz von E-Vergabe-Tools für die Ausschreibungsphase des Vergabezyklus gefordert. Die Bundesländer haben diese Anforderung umgesetzt, um den Einsatz von Instrumenten für die elektronische Beschaffung und Vergabe zu verstärken und sicherzustellen, dass Vergabestellen für die bevorstehende Frist zur Umsetzung der EU-Richtlinien über die elektronische Angebotsabgabe bereit sind. Wie in Abbildung ‎4.14 dargestellt, haben einige Bundesländer auch den Einsatz elektronischer Werkzeuge für Aktivitäten vor und nach der Ausschreibung vorgeschrieben. Die Verabschiedung der Richtlinie über elektronische Rechnungsstellung im Landesrecht wird diese Situation wahrscheinlich ändern, indem sie den Einsatz von E-Vergabe auf andere Teile des Vergabezyklus ausdehnt und es ermöglicht, mehr Funktionen zu nutzen.

Abbildung ‎4.14. Umfang der verfügbaren E-Vergabe-Funktion auf Länderebene und obligatorische Nutzung von E-Vergabe nach Landesrecht

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

Trotz der aktuellen Versuche, bundesweit einheitliche Regelungen für die Vergabe öffentlicher Aufträge zu entwickeln, gibt es in den Bundesländern Gesetze, die von den Bundesreformen in recht signifikanter Weise abweichen. So schreibt das Bundesgesetz beispielsweise vor, dass Vergabestellen strenge Regeln für die Abgabe von Angeboten unter 25 000 EUR beibehalten müssen. Zu diesen strengen Regeln gehört die Abgabe von Geboten in verschlüsselter Form, was die Abgabe von Geboten per E-Mail ausschließt. Ein beispielsweise von Hamburg verabschiedetes Landesgesetz verlangt jedoch, dass Antworten per E-Mail auf Ausschreibungen unter 25 000 EUR weiterhin akzeptiert werden müssen.

Als die Frist zur Einführung der elektronischen Angebotsabgabe im Oktober 2018 näher rückte, waren Vergabestellen auf Landes- und Kommunalebene in Deutschland weiterhin stark auf die Verwendung von E-Mails für den Angebotseingang angewiesen. Obwohl E-Mail den Anforderungen der Richtlinie entspricht, gibt es Herausforderungen bei der Verwendung. In einer kürzlich ergangenen Gerichtsentscheidung im Vereinigten Königreich wurde klargestellt, dass eine Lesebestätigung eingeholt und dokumentiert werden muss, damit Beschaffer nachweisen können, dass Bieter etwaige Ausschreibungsaktualisierung erhalten haben. Trotz der Komplexität dieses Prozesses sind elektronische Plattformen in der Lage, Vergabeprozess so zu steuern, dass das Risiko einer rechtlichen Auseinandersetzung minimiert wird.

4.5.3. Strategien zur verstärkten Nutzung von E-Vergabe in den Bundesländern.

Während in Deutschland auf Länderebene E-Vergabe zur Verfügung steht, ist nicht klar, wann und wie Beschaffer diese Systeme tatsächlich nutzen. Wie bereits erwähnt, ist der Einsatz elektronischer Mittel zur Durchführung von Beschaffungsvorhaben in den Bundesländern gering. Laut einer Umfrage unter Beschaffern gaben nur 36% der Befragten an, dass sie für die Durchführung von Ausschreibungen immer elektronische Plattformen nutzen. Diese Zahl nimmt für frühere und spätere Phasen des Beschaffungszyklus ab (Schaupp, Eßig and von Deimling, 2017[28]). Die Zurückhaltung bei der Einführung von E-Vergabe könnte auf ein mangelndes Verständnis der Vorteile von E-Vergabe hinweisen.

OECD-Befragungen mit Mitarbeiten im Vergabebereich auf Ebene der Bundesländer zeigen mehrere Hindernisse für den effektiven Einsatz der E-Vergabe durch Vergabepersonal auf Länderebene auf. Zu diesen Barrieren gehören:

• Mangelnde Vertrautheit mit IT im Allgemeinen, inklusive einiger Mitarbeiter von Landesverwaltungen, die im Rahmen ihrer täglichen Aufgaben keinen Zugang zu IT haben.

• Kleinere Vergabestellen könnten derzeit keine E-Vergabe-Plattformen nutzen. Stattdessen verlassen sie sich bei der Durchführung von Beschaffungsvorhaben auf größere Vergabestellen.

• Geringer politischer Wille oder Ermutigung der Führungskräfte für Mitarbeiter auf subnationaler Ebene, E-Vergabe anstelle herkömmlicher Methoden einzusetzen.

• Eine Wahrnehmung, dass E-Vergabe-Systeme den Vergabeprozess verkomplizieren (statt sie zu vereinfachen).

• Geringer Reifegrad im Bereich von E-Vergabe in der Geschäftswelt, einschließlich der qualifizierten Nutzung und des Zugangs zu Technologien.

Einige Bundesländer haben eine bessere Kontrolle über die Ausgaben nach der Ausschreibung erreicht als andere. So wurde beispielsweise in Rheinland-Pfalz (siehe Feld ‎4.13) eine Verbindung zwischen Ausschreibungsplattformen und einem E-Katalogsystem entwickelt. Die Bundesländer, die in der Lage sind, diesen Grad an Ausgabenkontrolle zu erreichen, sind typischerweise diejenigen, die einen höheren Grad an Zentralisierung aufweisen. Die Bundesländer, die Zentralisierungsinitiativen wie spezialisierte zentrale Vergabestellen, gemeinsame Durchführung von Beschaffungsvorhaben verschiedener Vergabestellen („joint procurement“) und Rahmenvereinbarungen initiiert haben, waren auch in der Lage, E-Katalogsysteme einzuführen, um die Einkaufstätigkeit zu optimieren. Wie bereits in Feld ‎4.13 beschrieben, hat das Bundesland Rheinland-Pfalz das landesweite E-Katalogsystem „Kaufhaus des Landes“ eingeführt, das es den Vergabestellen ermöglicht, Waren und Dienstleistungen aus Rahmenverträgen zu beziehen.

Feld ‎4.13. Ausgabenmanagement nach der Ausschreibung in Rheinland-Pfalz

Mit der Schaffung von drei zentralen Vergabestellen hat das Bundesland Rheinland-Pfalz eine gewisse Einkaufszentralisierung erreicht. Es handelt sich um den Landesbetrieb Liegenschafts- und Baubetreuung (LBB), den Landesbetrieb Daten und Information (LDI) und den Landesbetrieb Mobilität (LBM). Die Zentrale Vergabestelle des Landes, ZBL, im LBM ist auch für alle Verfahren für Standardgüter und Standarddienstleistungen für das Land zuständig.

Vergabestellen des Landes führen Beschaffungsvorhaben durch, die nicht von den zentralen Vergabestellen durchgeführt werden. Diese Art der Beschaffung und Vergabe erfolgt in der Regel ad hoc oder ist spezialisiert. Die Prozesse, die von Vergabestellen verwendet werden, sind unterschiedlich. Eine gewisse Standardisierung kann jedoch durch die Beaufsichtigung einer zentralen Einkaufsstelle gewährleistet werden.

Die Ausschreibungen im Land erfolgen auf einem von zwei elektronischen Systemen, entweder auf dem Vergabemarktplatz (VMP) oder mit dem Vergabemanagementsystem (VMS). Diese Systeme bieten die folgenden Funktionen:

• Veröffentlichung von Ankündigungen vor der Ausschreibung und nach der Auftragsvergabe

• die Durchführung verschiedener Arten von Verfahren, die nach der Gesetzgebung des Bundes und der Länder zulässig sind, einschließlich Vergabeverfahren unterhalb der Schwellenwerte

• Datenverbindungen mit TED und Veröffentlichungsseiten des Bundes

• elektronische Bereitstellung und Einreichung von Ausschreibungsunterlagen

• Kommunikation mit den Bietern

• Dokumentation des gesamten Beschaffungsprozesses als Orientierungshilfe für Vergabepersonal und Unternehmen, auch bei der Bewertung und Vergabe.

Nach Abschluss werden alle Aufträge, die für die Nutzung durch die Vergabestelle in Frage kommen, in das Kaufhaus des Landes (KdL), das E-Katalogsystem auf Landesebene, geladen.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

Eine große Anzahl von Beschaffern in den rund 30 000 Vergabestellen in Deutschland braucht mit großer Wahrscheinlichkeit eine Schulung über die Benutzung von E-Vergabe-Systemen. Um die Kosten für die Implementierung von E-Vergabe zu senken und zahlreiche weitere Vorteile wie Skaleneffekte und Spezialisierung zu erzielen, haben einige Bundesländer ihre öffentliche Beschaffung so weit zentralisiert, dass Nutzer außerhalb einer kleinen Anzahl von zentralen Vergabestelle nicht verpflichtet sind, Beschaffungsvorhaben überhaupt selbst durchzuführen oder das E-Vergabe-System zu nutzen (siehe Kapitel 3). Der Ansatz Niedersachsens zur Bewältigung dieser Herausforderungen durch die Zentralisierung der Nutzung des E-Vergabe-Systems wird in Feld ‎4.14 beschrieben.

Feld ‎4.14. Zentralisierung von E-Vergabe in Niedersachsen

Im Bundesland Niedersachsen leiten vier zentrale Einkaufsorganisationen die Beschaffungsprozesse. Das Logistik Zentrum Niedersachsen (LZN) beschafft eine Reihe von Waren und Dienstleistungen, während sich IT.Niedersachsen auf die Vergabeverfahren im IT-Bereich konzentriert. Das Landesamt für Straßenbau und Hochbau führt Bauleistungen durch, und das Landesamt für Bau und Liegenschaften beschafft Liegenschaften. Im Prinzip führen diese vier Organe alle Vergaben im Bundesland durch. Die einzigen Ausnahmen betreffen Waren oder Dienstleistungen, die nicht für zentralisierte Beschaffung geeignet sind, wie z. B. stark spezialisierte oder schnelllebige Produkte und Dienstleistungen. Die vier zentralen Vergabestellen arbeiten zusammen, um in einer Umgebung ohne zentrale Koordinierungsstelle öffentliche Beschaffung als Ganzes abzudecken; Niedersachsen hat aus Gründen der Ressortunabhängigkeit keine zentrale Koordinierungsstelle.

Eine zentral arbeitende E-Vergabe-Plattform deckt mehrere Phasen des Beschaffungszyklus in Niedersachsen ab, darunter die Veröffentlichung von Ausschreibungen, Abgabe von Angeboten, Kommunikation mit Bietern, Bekanntmachung über Auftragsvergabe, sowie die elektronische Genehmigung und Unterzeichnung von Verträgen. Einzelpersonen innerhalb jeder zentralen Einkaufsorganisation unternehmen Vergabeaktivitäten über die E-Vergabe-Plattform. Diese Personen stützen ihre Vergabeaktivitäten auf eine gründliche Erhebung des Bedarfs der einzelnen Bedarfsträger. Diese Bedarfsanalyse wird durch historische Einkaufsdaten untermauert.

Die Tatsache, dass die Vergabeaktivität innerhalb eines einzigen Systems durchgeführt wird, versetzt zentrale Vergabestellen in die Lage, Analysen der vom System erfassten Metadaten durchführen zu können. Niedersachsen befindet sich noch in einem frühen Stadium der analytischen Verwendung dieser Daten, die zukünftig auch zur evidenz-basierten Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit wirtschaftspolitischen Maßnahmen genutzt werden können.

Quelle: Antworten von Institutionen des Bundes und der Länder auf einen OECD-Fragebogen und Befragungen.

Die in einigen Ländern festgestellten Herangehensweisen haben zu einer stärkeren Verwendung von E-Vergabe geführt. Der Einsatz von Systemen zur Durchführung von Vergabeverfahren ist jedoch noch gering. Die Regierungen der Länder sollten den Einsatz von E-Vergabe stärker unterstützen. Die Unterstützung und Führung von Regierungen auf Landesebene ist unerlässlich, um Veränderungen in einem dezentralen Umfeld herbeizuführen. Die Bundesregierung kann diese Bemühungen unterstützen, indem sie dazu beiträgt, die Vorteile von E-Vergabe für die Nutzer klar zu artikulieren, Fortbildungsressourcen zu standardisieren und einen klaren Fahrplan für den Ausbau der E-Vergabe in Deutschland zu entwickeln.

Handlungsvorschläge

Die Bundesregierung hat bereits entscheidende Schritte zur Digitalisierung der öffentlichen Beschaffung unternommen. Der überarbeitete Rechtsrahmen für öffentliche Beschaffung hat auch Möglichkeiten zur Verbesserung der Datenerhebung eröffnet. Um die EU-Richtlinien zu erfüllen und in Deutschland international bewährte Herangehensweisen umzusetzen, muss der Schwerpunkt weiterhin darauf liegen, Privatwirtschaft und öffentliche Verwaltung auf den Übergang zur E-Vergabe vorzubereiten. Die folgenden Empfehlungen identifizieren Maßnahmen, die die Bundesregierung zur Unterstützung dieses Übergangs einsetzen kann, damit alle Vorteile von E-Vergabe realisiert werden können.

• Entwicklung einer nationalen Arbeitsgruppe für E-Vergabe, die Interessenvertreter aus allen staatlichen Ebenen, einschließlich der Privatwirtschaft, zusammenbringt. Ziel der Gruppe sollte es sein, die Sichtbarkeit der E-Vergabe-Praxis in Deutschland zu erhöhen, Zusammenarbeit und Standardisierung zu verbessern und den Austausch von erfolgreichen Ansätzen zu ermöglichen.

• Formulierung einer Datenmanagementstrategie, die sich an offenen Datenstandards orientiert und einen Übergang zu einer rationalisierten, automatisierten Datenerfassung aus E-Vergabe-Systemen auf Bundesebene skizziert. Gleichzeitig sollte die Datenmanagementstrategie Datenschutzbelange berücksichtigen und sicherstellen, dass die Bundesländer bei der Analyse und Nutzung ihrer eigenen Daten unterstützt werden können.

• Die Verknüpfung der E-Vergabe-Reform mit der umfassenderen E-Government-Agenda, um den Umfang der Digitalisierung zu erweitern und Verbindungen zwischen den Systemen der Vergabestellen und anderen Bundesdatenbanken zu ermöglichen.

• Sicherstellen, dass zukünftige E-Vergabe-Projekte einen umfassenden Change-Management-Ansatz verfolgen, um den reibungslosen Übergang von öffentlichen und privaten Nutzern zu digitalen Prozessen zu gewährleisten.

• Unterstützung der Einführung von E-Vergabe in den Bundesländern durch die Festlegung einer Vision und eines Fahrplans für E-Vergabe und durch eine klare Darstellung der positiven Auswirkungen der Umstellung auf digitale Prozesse.

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