La prestación satisfactoria de algunos de los servicios de salud más cruciales, como el abastecimiento de medicamentos, depende en buena parte de la capacidad de los proveedores para proporcionar a la institución compradora los productos y servicios requeridos en forma eficaz y oportuna. Sin embargo, aparte del estricto cumplimiento de los compromisos contractuales, los proveedores cabales también podrían influir de manera más amplia en la prestación de servicios de salud y participar en la consecución de los objetivos del IMSS. En este capítulo se analizan los recientes esfuerzos del Instituto para asegurar un mayor cumplimiento de los proveedores con sus compromisos contractuales. También sugiere medios para examinar la relación del Instituto con sus proveedores al crear un marco de gestión de contratos integral y sólido.
Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
Capítulo 4. Migrar la gestión de contratos del IMSS del cumplimiento de proveedores a su buen desempeño
Abstract
Junto con estrategias meticulosas de contratación y mecanismos complejos para la evaluación de ofertas, la gestión contractual eficaz es un factor decisivo para asegurar que los proveedores contribuyan a los servicios de alta calidad del IMSS. Además, se ha detectado que optimizar la cooperación, la coordinación y la comunicación —sobre todo con la base de proveedores— tiene un efecto contundente en la reducción de costos y, al mismo tiempo, mejora la prestación de servicios (Rajagopal, 2009[1]).
El estudio anterior de la OCDE identificó varias ineficiencias en el sistema para gestionar las contrataciones del IMSS (OCDE, 2014[2]). En este capítulo se evalúa cómo ha progresado el Instituto desde entonces en la gestión de su grupo de proveedores. Analiza el cumplimiento de los proveedores con los términos y condiciones contractuales y arroja luz sobre posibles vías para profundizar las mejoras a su desempeño.
La Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública destaca la importancia de contar con recursos y conocimientos especializados adecuados en la gestión contractual para garantizar la eficiencia en todo el ciclo de contratación pública (Recuadro 4.1.). También insiste en los beneficios de evaluar de manera exhaustiva las operaciones de la contratación para sustentar las futuras decisiones de compras.
Recuadro 4.1. Principios de la Recomendación de la OCDE sobre la Gestión del Desempeño
En particular, el Consejo de la OCDE:
VII. RECOMIENDA que los Adherentes desarrollen procedimientos que, satisfaciendo las necesidades de la administración pública y de los ciudadanos, impulsen la eficiencia a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.
Con este fin, los Adherentes deberán:
i) Simplificar el sistema de contratación pública y su marco institucional. Los Adherentes deberán evaluar los actuales procedimientos e instituciones para identificar las duplicidades funcionales, ámbitos de ineficacia y otros elementos ineficientes. A continuación, y en la medida de lo posible, deberá desarrollarse, en torno a procesos de contratación y flujos de trabajo eficaces y eficientes, un sistema de contratación pública orientado al servicio, con el fin de reducir la carga administrativa y los costos de este capítulo, mediante, por ejemplo, servicios compartidos.
ii) Implantar procedimientos técnicos adecuados que satisfagan eficientemente las necesidades de los destinatarios. Los Adherentes deberán adoptar medidas encaminadas a asegurar que los resultados de los procesos de contratación satisfacen las necesidades de los administrados, por ejemplo, elaborando unas especificaciones técnicas adecuadas, estableciendo unos criterios apropiados de adjudicación de contratos, garantizando que los evaluadores de propuestas poseen los adecuados conocimientos técnicos, y asegurándose de que, tras la adjudicación de los contratos, se dispone de los recursos y conocimientos necesarios para la gestión de los mismos.
iii) Crear, y utilizar, instrumentos que mejoren los procedimientos de contratación pública, reduzcan las duplicidades y logren una mayor eficiencia, incluyéndose entre estos mecanismos la centralización de la contratación pública, los contratos marco, los catálogos electrónicos, la adquisición dinámica, las subastas electrónicas, las contrataciones compartidas y los contratos con opciones. La aplicación de estos instrumentos en los niveles subestatales de la administración, siempre que ello sea adecuado y factible, puede impulsar aún más la eficiencia.
X. RECOMIENDA que los Adherentes estimulen mejoras en el rendimiento mediante la evaluación de la eficacia del sistema de contratación pública, tanto en procesos concretos como en el sistema en su conjunto, a todos los niveles de la administración pública siempre que resulte factible y adecuado.
A tal fin, los Adherentes deberán:
i) Evaluar de modo periódico y sistemático los resultados del procedimiento de contratación pública. Los sistemas de contratación pública deberán obtener información coherente, actualizada y fiable y aprovechar los datos relativos a procedimientos anteriores, en especial en lo que atañe al precio y a los costos globales, para organizar evaluaciones de nuevas necesidades, ya que son una valiosa fuente de conocimiento con potencial de orientar las decisiones futuras en materia de contratación.
ii) Desarrollar indicadores para cuantificar el rendimiento, la eficacia y el ahorro de costos en el sistema de contratación pública a efectos comparativos y para dar apoyo a la formulación estratégica de políticas sobre contratación pública.
Fuente: (OCDE, 2015[3]).
Consolidar la rendición de cuentas para asegurar la ejecución adecuada de los contratos
El IMSS es flexible al formular principios para la gestión de contratos que se adapten a su estructura y estrategias de contratación. Aparte de las disposiciones legales y del marco normativo, la evaluación de la ejecución de contratos se deja en gran medida a las políticas discrecionales del IMSS. En esta sección se analizan los esfuerzos que realiza el IMSS para garantizar que los proveedores cumplan con las condiciones contractuales.
Los principios generales para la gestión contractual en el sistema mexicano de contratación pública están definidos en las disposiciones legislativas y reglamentaria de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM).
Si bien la LOPSRM dedica un capítulo completo a la ejecución de contratos, la LAASSP proporciona mucha menos información. Simplemente incluye disposiciones sobre pagos a proveedores, las sanciones aplicadas en caso de cumplimiento insatisfactorio o atrasos, y opciones para la terminación de contratos. Ninguno de los reglamentos (Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público [RLAASSP] y Reglamento de la Ley de Obras Publicas y Servicios Relacionados con las Mismas [RLOPSRM]) proporciona un marco más completo de lo que debe ser un proceso estructurado para la gestión de contratos.
Aunque el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (MAAGMAASSP) incluye una sección específica sobre la ejecución de contratos, en su mayor parte aborda los pasos administrativos, como la verificación e inspección, que activan los pagos a proveedores. Todas estas disposiciones normativas tampoco mencionan cómo debería estructurar el IMSS las relaciones con sus proveedores, lo que deja al Instituto la facultad discrecional de crear su propio marco para la gestión de contratos.
Reducir la tasa de incumplimiento: un mecanismo de sanción eficaz permitió un ahorro de MXN 250 millones en costos en 2016; incluso, el Instituto podría garantizar que sus objetivos estratégicos no se vean obstaculizados por el porcentaje de incumplimientos.
Las Políticas, bases y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios enumeran los pasos para controlar e inspeccionar los bienes y servicios adquiridos. También definen la terminación de los contratos y las principales sanciones aplicables en el caso de cumplimiento insatisfactorio:
Penas convencionales: en caso de atraso en la entrega de bienes y servicios, el IMSS puede aplicar las sanciones pactadas en el contrato. Las directrices internas del IMSS establecen multas diarias de 2.5% del valor del bien o servicio, hasta un máximo de 10%. Este tope corresponde a la garantía de cumplimiento que se exige al licitante ganador tras la firma del contrato. Las multas pueden aumentar hasta 20% del valor total del bien o servicio si el licitante ganador es eximido de proporcionar la garantía de cumplimiento.
Deducciones establecidas de antemano, estipuladas en el contrato para tipos de incumplimiento específico de las obligaciones contractuales.
Los manuales internos identifican quién es el responsable de la gestión administrativa de los contratos:
La Coordinación Técnica de Planeación y Contratos, a través de su División de Contratos, es la encargada de la gestión de contratos en el nivel central.
El coordinador de abastecimiento y equipamiento en las delegaciones.
El coordinador de abastecimiento de las Unidades Médicas de Alta Especialidad (UMAE).
Los servidores públicos designados como administradores de contratos son responsables de aplicar las multas y deducir los pagos. Sin embargo, el estudio anterior del IMSS detectó que los mecanismos de sanción previstos en la ley y detallados en las directrices del Instituto se aplican de manera irregular, si es que se aplican. El estudio recomendó que las sanciones se deben aplicar de manera sistemática. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) también ha hecho hincapié en este problema periódicamente en sus informes de auditoría (ASF, 2013[4]).
La aplicación más rigurosa de multas por cumplimiento insatisfactorio de los proveedores podría desalentar su incumplimiento habitual. Como se señaló en el estudio anterior, los proveedores —sobre todo los que surten medicamentos a regiones remotas— descubrieron que financieramente les conviene más pagar las penas convencionales en virtud de los contratos centralizados que cumplir con todos los requisitos, ya que las entregas en regiones remotas a menudo implican bajas cantidades y altos costos de entrega.
El análisis de las tendencias en la aplicación de mecanismos de sanción del IMSS proporciona conclusiones diferentes pero complementarias. La Gráfica 4.1 muestra que, desde las recomendaciones de la OCDE para fortalecer sus mecanismos de sanción, el IMSS ha hecho cumplir los casos de infracción de las obligaciones contractuales por parte de los proveedores de manera más sistemática. A raíz del estudio anterior, el número de incumplimientos y multas disminuyó drásticamente en 2013 y 2014, mientras que en 2015 y 2016 se estabilizó en niveles que aún ilustran la aplicación más rigurosa de los mecanismos de sanción. Esto le ha permitido evitar costos por la ejecución insatisfactoria de contratos. Por ejemplo, en 2016 se evitaron costos por un monto superior a MXN 251 millones, lo que representa un incremento de 275% respecto a 2010, y una reducción importante en el derroche de dinero público.
Gráfica 4.1. Evolución de los incumplimientos y multas, 2010-2016
Nota: el eje derecho representa el número de incumplimientos y multas reportados en un año determinado.
Fuente: cálculos de la OCDE basados en datos proporcionados por el IMSS.
Aunque imponer sanciones le permite al IMSS no incurrir en costos por la ejecución insatisfactoria de los contratos, el porcentaje de contratos incumplidos sigue siendo alto, lo que podría perjudicar la eficiencia del sistema. En 2016, 17% de las órdenes de compra fueron inferiores a lo óptimo por atrasos o incumplimiento parcial o total de las obligaciones contractuales.
La ejecución eficiente de los contratos es de importancia fundamental en los sistemas de contratación. Al momento de adjudicar el contrato, los compromisos propuestos por el adjudicatario son solo hipotéticos, pues deberán cumplirse durante la fase de ejecución. Por lo tanto, elegir proveedores con las capacidades para ejecutar el contrato conforme a los términos y condiciones pactadas es primordial en el análisis de mercado que apoya la elección de una estrategia de contratación (secciones posteriores en este capítulo).
Este ejercicio también contribuye a asegurar que los adjudicatarios en licitaciones consolidadas puedan cumplir con entregas de fármacos o dispositivos médicos a gran escala en todo el país. El informe anual de auditoría de 2014 sobre las cuentas públicas, que expide la ASF, destacó que el incumplimiento de contratos podría afectar gravemente los beneficios que se logran en este tipo de proceso de licitación (ASF, 2014[5]). Por ejemplo, en una muestra de compras consolidadas auditadas, el informe detectó que 123 referencias en tres contratos suponían la generación de ahorros superiores a MX 221 millones. Sin embargo, esos ahorros no se materializaron por el incumplimiento de los proveedores; los que representaban 77.4% del monto total adjudicado, lo que obligó a las delegaciones a utilizar otros proveedores más costosos, no incluidos en la compra consolidada.
La Gráfica 4.2 sugiere que las categorías de productos específicos, como los “dispositivos médicos” y los “productos y servicios extramedicinales” son más vulnerables al incumplimiento que otras. Para estas categorías el porcentaje de órdenes de compra incumplidas llega casi a niveles tan altos como 20% del número total de los productos pedidos. Por lo tanto, podría hacerse una revisión prudente de los motivos subyacentes del incumplimiento para evaluar si los requerimientos expresados en las licitaciones ameritan reconsiderarse.
Gráfica 4.2. Porcentaje de proveedores cumplidos, por año y tipo de productos (2013-2016)
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en datos del IMSS.
Por lo tanto, es decisivo identificar mecanismos y estrategias que garanticen que los proveedores respetarán sus compromisos iniciales y propuestas de valor para asegurar los beneficios prometidos en la fase de licitación.
Exigir que los proveedores rindan cuentas no solo de los insumos, sino también de los resultados de la contratación: el IMSS podría imputar responsabilidad a los proveedores por los resultados de la contratación al evaluar su desempeño pasado conforme a criterios previamente acordados y definidos de manera objetiva
El enorme porcentaje de órdenes de compra sujetas a sanciones exige herramientas y estrategias que ayuden a disminuir la proporción de proveedores incumplidos. El estudio anterior recomendó, entre otras estrategias, agrupar las órdenes de compra más pequeñas que, de otro modo, no ofrecerían suficiente interés financiero a los proveedores que enfrentan costos fijos de transporte y logística. También recomendó valorar la pertinencia de la evaluación del desempeño anterior en los procesos de licitación.
Al verificar y documentar exhaustivamente el desempeño de los proveedores, los funcionarios públicos pueden exigir medidas correctivas cuando el desempeño no cumpla con los requisitos contractuales. Verificar el desempeño también puede aportar información para estrategias de contratación futuras y la selección de proveedores, cuando su desempeño anterior sea evaluado para adjudicar contratos (OECD, 2016[6]).
Como se muestra en la Gráfica 4.3, el incumplimiento reiterado de los proveedores de las condiciones contractuales podría alentar al IMSS a considerar la evaluación de su desempeño anterior antes de decidir adjudicar un contrato.
Gráfica 4.3. Porcentaje de proveedores con incumplimiento inferior a 75% (en cuanto a número de pedidos)
Fuente: Basado en datos proporcionados por el IMSS.
Los artículos del 54 al 61 de la LAASSP contemplan sancionar a los proveedores en caso de infracciones contractuales graves y reiteradas. La lista de proveedores sancionados la coordina la Secretaría de la Función Pública (SFP) y puede consultarse en línea. Brinda a las dependencias contratantes la oportunidad de verificar si los oferentes que participan han sido sancionados en el pasado (OCDE, 2017[7]).
Las sanciones van de una simple multa a la exclusión temporal de procesos de licitación futuros hasta por un máximo de cinco años. Aunque el marco normativo mexicano introduce una especie de procedimiento de inhabilitación temporal de los proveedores con un desempeño reiteradamente insatisfactorio, el IMSS no ha creado un sistema más sistémico y estructurado para incluir en la evaluación de los licitantes el tema del desempeño anterior.
Otros países de la OCDE toman en cuenta el desempeño anterior de los proveedores en las licitaciones de dos maneras diferentes. El primer mecanismo en cierto modo es similar al procedimiento de inhabilitación de México e integra este componente en la etapa de selección. En otros sistemas de contratación, como el de Corea, se utiliza el desempeño anterior como criterio de selección (OECD, 2016[6]). Para ser parte de los Programas de Adjudicación Múltiple (contratos marco coreanos), los proveedores deben demostrar que al menos tres contratos anteriores se ejecutaron satisfactoriamente. Con la introducción de las Directivas de la Unión Europea en 2014, que reforman la contratación pública, los países de la Unión Europea han introducido el desempeño anterior —cuando se relaciona con el objeto del contrato— como un mecanismo para escoger a los oferentes y excluir a aquellos que han tenido un desempeño deficiente.
Estados Unidos adopta un enfoque diferente (Recuadro 4.2). Impone el uso del desempeño anterior como criterio de adjudicación en las licitaciones que exceden determinada cantidad. La diferencia fundamental con este enfoque es que el desempeño anterior se convierte en un componente de los méritos relativos de las ofertas, más que en un factor que excluya a los proveedores de la competencia. De este modo, el desempeño anterior de los proveedores se toma en cuenta en la evaluación integral de sus ofertas.
Recuadro 4.2. El desempeño anterior como criterio de adjudicación en Estados Unidos
La ley federal generalmente exige que los organismos evalúen y documenten el desempeño del contratista en los pedidos cuyo valor exceda el umbral de adquisiciones simplificado (USD 150 000, por lo general). La evaluación debe considerar, por regla general, la calidad del producto o servicio proporcionado por el contratista, sus esfuerzos para controlar los costos, su puntualidad y cumplimiento de los programas, su conducta de gestión o relaciones comerciales, su desempeño al subcontratar a empresas pequeñas y otros factores aplicables (p. ej., delincuencia fiscal). La evaluación y cualquier respuesta del contratista incluyen la información sobre el desempeño anterior que se almacena en las bases de datos del gobierno (p. ej., Sistema de Recuperación de Información sobre el Desempeño Anterior y Sistema de Información Federal sobre la Integridad y Desempeño del Adjudicatario), y puede utilizarse en decisiones futuras de selección de fuentes.
La ley federal también suele exigir que los organismos tomen en cuenta el desempeño anterior de los contratistas al decidir la selección de fuentes en contrataciones negociadas cuyo valor exceda el umbral de adquisiciones simplificado. En una contratación negociada, el contrato se adjudica al oferente cuya propuesta represente el “mejor valor” para el gobierno, basado en diversos factores identificados en la convocatoria de la licitación. En general, estos factores deben incluir el precio y el desempeño anterior. Sin embargo, se pueden considerar otros factores; y los organismos contratantes determinan la importancia que se otorgue a los distintos factores.
Aún más, los organismos están obligados por ley a considerar si el contratista tiene un “historial de cumplimiento satisfactorio” al determinar si el contratista es lo suficientemente “responsable” para que se le adjudique un contrato federal. Por regla general, los organismos no pueden adjudicar un contrato sin determinar si el contratista es “responsable”. Si bien a los organismos en general se les prohíbe declarar reiteradamente a un contratista no responsable con base en el mismo desempeño anterior deficiente, pueden excluir o suspender a los contratistas por incumplimiento deliberado de uno o varios contratos, o por un historial de incumplimiento o cumplimiento insatisfactorio de uno o varios contratos.
Fuente: Adaptado de (Manuel, 2015[8]).
Utilizar el desempeño anterior como herramienta de selección o evaluación en el proceso de adquisiciones suscita debate en todo el mundo, en particular respecto a la objetividad de la evaluación del desempeño, las barreras de entrada para nuevos proveedores y si impide que las compañías corrijan las relaciones deficientes con el sector público.
Sin embargo, la investigación que evalúa los resultados de licitaciones recurrentes en un contexto específico demostró que evaluar el desempeño anterior de los proveedores podría tener efectos positivos sobre su desempeño futuro. A partir del experimento efectuado por una empresa de servicios públicos italiana, que introdujo un nuevo sistema de calificación, la investigación descubrió que los incentivos que abonan a la reputación pueden ser un mecanismo contundente para mejorar el desempeño de los proveedores (Decarolis, Pacini and Spagnolo, 2016[9]). El análisis mostró que, en los 136 parámetros calificados para evaluar la ejecución satisfactoria de los contratos por parte de los proveedores, el cumplimiento general aumentó de 25 a 80% sin un efecto serio en los precios. Como los críticos temían que este mecanismo de evaluación creara una posible barrera para los nuevos participantes, el organismo contratante asignó la calificación promedio a los nuevos proveedores por defecto. Posteriormente, eso se revisaría conforme al futuro desempeño de los contratos.
Además de sustentar las decisiones de contratación, estos esfuerzos pueden ayudar a definir un marco más amplio para la evaluación del desempeño, que también podría redefinir la relación entre el IMSS y sus proveedores.
Al tomar en cuenta la estructura de contratación centralizada, el IMSS podría maximizar el uso de la información para verificar el desempeño de los proveedores
Al ser los principales usuarios de los bienes o servicios, las unidades descentralizadas pueden introducir de nuevo información sobre el desempeño de los proveedores para definir su próxima estrategia de contratación. Sin embargo, para hacerlo, la unidad central debe identificar aquellos aspectos de la ejecución del contrato sobre los cuales tiene que notificarse la información para valorar el desempeño de los proveedores. Por ejemplo, en el caso de adquisición de medicamentos, no solo dependerá de la entrega oportuna del producto, sino también de su calidad, trazabilidad o fecha de caducidad.
Las entidades descentralizadas proporcionan a la unidad central de adquisiciones actualizaciones semanales sobre el incumplimiento de los proveedores en los casos en que se reportaron infracciones. Sin embargo, los informes se limitan a identificar la infracción y, en el caso de atrasos, el monto de los medicamentos no entregados y el número de días que el proveedor está sujeto a multa.
Aunque proporcionar información sobre las sanciones impuestas a los proveedores es el primer paso para evaluar el cumplimiento de los contratistas, la información reportada en sí misma no refleja todos los aspectos del desempeño de los proveedores.
Los sistemas informáticos en los que se ingresa esta información también incluyen las fechas reales de entrega de los bienes o servicios. Esa información podría utilizarse para analizar la entrega tardía, que es un aspecto del desempeño del proveedor. También podría darle más conocimientos al IMSS sobre las tendencias en la entrega para categorías de productos específicos y ayudaría a definir los futuros plazos de entrega.
Como se muestra en la Gráfica 4.4, un análisis de los atrasos promedio en las órdenes de compra sujetas a multa sugiere una tendencia creciente a atrasos promedio cada vez mayores. Aunque esto podría explicarse mediante varios factores específicos de algunas categorías de productos o algunas delegaciones, también podría implicar deficiencias en el esquema de multas actual, ya que estas se limitan a un máximo de cuatro días de atraso.
Gráfica 4.4. Atraso promedio en la entrega de productos adquiridos por el IMSS, 2013-2016
Nota: El eje horizontal representa el número de días de retrasos en la entrega y el eje vertical representa la densidad.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en datos proporcionados por el IMSS
Además, aunque el IMSS hace un seguimiento del porcentaje de productos no conformes por parte de los proveedores, por referencias de producto o por delegaciones, tanto para la contratación central como para la descentralizada, este análisis podría complementarse provechosamente con un análisis del número de órdenes de compras incumplidas utilizando los mismos parámetros. Aunque el número total de productos no conformes ofrece una panorámica inicial del acatamiento de los proveedores de los términos y condiciones contractuales, solo refleja en forma parcial el efecto económico de esos incumplimientos.
Evaluar la proporción de órdenes de compra que se ven afectadas por las infracciones contractuales proporcionaría más pruebas del desempeño de los proveedores y podría utilizarse como valor sustitutivo de los costos indirectos relacionados con esos incumplimientos (véase un ejemplo en la Gráfica 4.5).
Gráfica 4.5. Proporción de órdenes de compra incumplidas, 2013-2016
Nota: El eje horizontal representa el número de órdenes y el eje vertical representa la proporción de órdenes de compra incumplidas (en término numérico).
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en datos proporcionados por el IMSS.
La Gráfica 4.5 muestra que la tasa de incumplimiento para las órdenes de compra se está incrementando entre los proveedores que reciben pocos pedidos. Por otra parte, los proveedores más grandes, que reciben más de 25 000 órdenes de compra al año, como se muestra en la gráfica anterior, tienen tasas de incumplimiento bajas, lo que sugiere que la gestión de contratos para esos proveedores podría centrarse en otros aspectos de la ejecución de contratos.
Las estrategias adoptadas en ciertas licitaciones también brindan oportunidades que amplían la esfera de acción para recabar información sobre la ejecución de contratos. En estrategias de contratación específicas como las licitaciones consolidadas, este mecanismo de retroinformación podría ampliarse para recabar datos de los gestores de contratos de otras entidades que participan en esas licitaciones. El IMSS ya puede beneficiarse de la información cualitativa y cuantitativa adicional recopilada mediante los procesos de gestión de contratos creada por otras instituciones, como PEMEX, la empresa petrolera estatal mexicana (Recuadro 4.3).
Recuadro 4.3. Procesos de gestión de contratos en PEMEX
La Dirección de PEMEX, que define las estrategias de abastecimiento y las metodologías de contratación de la empresa, tiene una subdirección responsable de las relaciones con proveedores y contratistas (Subdirección de Desarrollo y Relación con Proveedores y Contratistas, SDRPC).
La función de contratación centralizada plantea desafíos para evaluar objetivamente el desempeño de los proveedores. La SDRPC es responsable de la supervisión general de los proveedores, y colabora con las unidades de negocios para recabar información sobre su desempeño. Utiliza varios sistemas informáticos para recolectar información de las fuentes que se mencionan a continuación:
Sistema de registro de proveedores: además de utilizarlo para referirse a licitantes y contratistas, esta herramienta también se usa para implementar evaluaciones de riesgos comerciales de los licitantes. En función de la importancia estratégica o del perfil de riesgos de la empresa, y del monto de los contratos que mantienen con PEMEX, se invita a proveedores y contratistas a inscribirse en un registro ampliado. En este caso, se les pide que proporcionen información y documentos adicionales sobre múltiples aspectos comerciales, que incluyen certificaciones financieras, de la calidad de los productos y servicios, de salud y seguridad, así como de políticas de responsabilidad social empresarial.
Información transaccional: esta información se recopila del Sistema de Planeación de Recursos Empresariales de PEMEX. Esta herramienta, junto con el sistema de facturación electrónica, es fundamental para la administración de contratos e incluye información que proporciona percepciones sobre el desempeño de los proveedores. Un proceso de aprobación rastrea la presentación de facturas, su validación por parte de las unidades de negocios y los pagos correspondientes tramitados por la Dirección Corporativa de Finanzas. Sin embargo, esta información transaccional solo describe en forma parcial e indirecta el desempeño de los proveedores en los contratos suscritos con PEMEX.
Encuestas: para subsanar la deficiencia de información anterior y tomando en cuenta la función de contratación centralizada de PEMEX, se recopilan datos adicionales de los jefes de proyecto a través de encuestas periódicas. En ellas se les pide su opinión sobre los proveedores en las siguientes áreas:
Comprensión del negocio y del servicio al cliente.
Innovación y tecnología.
Calidad.
Gestión y acatamiento del contrato.
Recursos humanos.
Seguridad y responsabilidad social.
Fuente: Adaptado de (OCDE, 2017[10]).
Aunque estos análisis podrían maximizar el uso de la información para hacer un seguimiento del desempeño de los proveedores, se requerirán mayores esfuerzos para crear un marco más eficaz para la gestión de contratos, como categorizar la base de proveedores conforme a su desempeño para contribuir a la prestación de servicios médicos de alta calidad. Por ejemplo, la información notificada a la unidad central de adquisiciones no refleja ciertas perspectivas que son esenciales para implementar la gestión estratégica de contratos, como la calidad de los servicios posventa proporcionados por los proveedores o su capacidad para entablar relaciones con los clientes.
Reconstruir la relación entre el IMSS y sus proveedores
Aunque los esfuerzos realizados por el IMSS para hacer cumplir los términos y condiciones contractuales han conducido a un mayor cumplimiento de los compromisos por parte de los proveedores, la alta tasa de incumplimiento —junto con la falta de una evaluación exhaustiva del desempeño— plantea dudas sobre la eficiencia del actual marco de gestión de contratos. Además de un marco eficaz, también influye en su relación con los proveedores el compromiso del IMSS para respetar sus propias obligaciones.
Las directrices y procesos actuales del IMSS exponen principios generales de gestión de contratos similares a los hallados en otras instituciones públicas mexicanas. Sin embargo, la prestación de servicios de salud hace mayor hincapié en la ejecución satisfactoria de los contratos por parte de los proveedores.
La relación directa entre la calidad de los insumos proporcionados por los proveedores, como medicamentos y equipo, y el resultado entregado por la institución pública responsable de los servicios de salud, refuerza la posición central de la ejecución de contratos en las contrataciones relacionadas con la salud. Los proveedores de servicios de salud necesitan contar no solo con proveedores cumplidos, sino que también tengan un buen desempeño.
La gestión de las relaciones con proveedores es un método para gestionar las interacciones de una institución con las compañías que les surten productos y servicios. Puede ayudar a reducir los costos y mejorar la calidad de la prestación de servicios (Mettler and Rohner, 2008[11]). Trascender el cumplimiento contractual define los procesos y relaciones para crear un entorno propicio para un buen desempeño.
Una estrategia exitosa de gestión de contratos puede lograr resultados positivos al
gestionar las propias responsabilidades de la institución durante el contrato;
asegurar que el proveedor cumpla con los criterios mínimos de desempeño, como el acatamiento;
permitir que el desempeño de los proveedores mejore, tanto a corto como a largo plazo, al entablar relaciones efectivas con los proveedores.
Si bien el cumplimiento ya se analizó, los otros dos puntos son el tema del resto de este capítulo.
Fortalecer el desempeño de los proveedores
Gestionar las propias responsabilidades de la institución durante el contrato: el IMSS debería considerar el uso no solo de sanciones, sino también de incentivos, como los pagos puntuales, para estimular el desempeño de los proveedores.
Aparte de las multas y otras sanciones, un sistema de gestión de contratos que ofrece a los proveedores marcos contractuales estables y justos puede mejorar su desempeño. No hacerlo no solo genera infracciones y fallas, también aumenta la probabilidad de que se agreguen recargos a los precios unitarios, perjudicando así la optimización general de recursos de las condiciones financieras de los licitantes.
Por ejemplo, un estudio de experiencia colectiva en contratación en el sector farmacéutico en Brasil encontró que las fallas de algunos miembros del grupo para respetar sus obligaciones contractuales —de manera señalada el pago puntual— afectaba negativamente las condiciones financieras que otorgaban los proveedores en licitaciones posteriores (Barbosa and Fiuza, 2011[12]).
De manera similar, el estudio anterior de la OCDE detectó que la comprensión de los proveedores de las estrategias de contratación del IMSS podría tener efectos indeseados y producir consecuencias perjudiciales durante la ejecución del contrato. Por ejemplo, las conversaciones con los proveedores revelaron claramente que tanto las estrategias de contratación como las ofertas subsecuentes de descuento los indujeron a creer que el objetivo general del IMSS era adquirir artículos específicos al precio más bajo posible (OCDE, 2014[2]). De hecho, en esta estrategia de contratación se les pide a los licitantes que bajen su precio inicial propuesto durante rondas de negociación; y el contrato se adjudica al licitante que proponga el precio más bajo. Esta estrategia de contratación implica pedir a los licitantes que compitan únicamente por el precio y que reduzcan aún más sus márgenes, lo que, en última instancia, podría influir en la disposición de los proveedores para que más adelante respeten obligaciones costosas en la ejecución del contrato, como la entrega en lugares remotos.
La principal obligación del IMSS con sus proveedores, al igual que la de todas las dependencias públicas sujetas a las leyes de contratación pública, es pagar puntualmente los bienes y servicios que les son entregados en forma eficaz. Más allá de que los proveedores podrían incluir en su propuesta financiera el pago tardío como un factor a tener en cuenta y generar un recargo que se sume a los precios unitarios ofrecidos, los pagos puntuales pueden actuar como un estímulo positivo para que los proveedores cumplan con sus obligaciones contractuales.
Las encuestas periódicas que realiza la SFP muestran que la percepción de los proveedores sobre la puntualidad de los pagos del IMSS, y en general sobre la gestión de sus procesos de pago, ocupa el último lugar en toda la administración pública federal mexicana (Gráfica 4.6).
Gráfica 4.6. Índice de satisfacción de proveedores con la gestión de pagos de la administración pública federal
Fuente: Información proporcionada por la SFP.
En virtud de la LAASSP (artículo 51), las condiciones de pago no podrán exceder 20 días naturales contados a partir de la recepción de la factura respectiva. Sin embargo, el IMSS reconoce que, en la práctica, el pago excede considerablemente ese plazo, ya sea por falta de validación del área técnica o por errores garrafales en las facturas. Como se muestra en la Gráfica 4.7, se producen demoras importantes tanto a nivel central como local, con un plazo promedio de pago que llega casi a los 10 meses.
Gráfica 4.7. Promedio del tiempo de pago del IMSS para la adquisición de medicamentos (2016)
Fuente: Datos proporcionados por el IMSS.
Si bien esto daña a los proveedores de todos los tamaños y sus relaciones con el IMSS, la experiencia internacional señala que los pagos atrasados por parte del sector público afectan considerablemente a las empresas medianas y pequeñas, ya que perjudican su capacidad o disposición para participar en licitaciones públicas.
Sin embargo, este problema no es exclusivo del IMSS, sino que está generalizado en el sector público mexicano. De acuerdo con la SFP, el monto adeudado por todas las dependencias públicas en las entidades federativas a sus proveedores y contratistas equivalía a MXN 49 000 millones a finales de 2016 (Valdelamar, 2016[13]).
Las demoras en los pagos no solo afectan la relación entre el comprador y el vendedor, también aumentan las obligaciones del IMSS. El artículo 51 de la LAASSP menciona que las cantidades no pagadas pueden generar intereses. Por lo tanto, en contratos ejecutados de manera satisfactoria, se arriesga el ahorro inicial calculado por los pagos retrasados y las posibles reclamaciones de los proveedores. Por consiguiente, al mejorar los plazos de pago, el IMSS no solo alentaría a los proveedores a que cumplan con sus obligaciones contractuales, sino que también se protegería contra futuros pasivos financieros.
Crear convergencia entre el IMSS y sus proveedores: el IMSS podría apoyar el desempeño de los proveedores en las estrategias de contratación y los procesos de selección
Varios estudios hacen hincapié en los beneficios de una convergencia estratégica entre los compradores y los proveedores (véase ejemplo en Barratt, 2004[14]). De hecho, una mejor integración de la cadena de suministro puede ser un recurso eficaz para mejorar el desempeño de la institución. En diferentes industrias se analiza, generalmente, la noción de integración refiriéndose a la coincidencia de estrategias y prioridades empresariales generales entre diferentes organizaciones dentro de la cadena de suministro. Las medidas de éxito incluyen mayor rentabilidad y la satisfacción del cliente.
Crear esa convergencia entre el IMSS y sus proveedores debe empezar en la etapa temprana del proceso de contratación, como se muestra en la Gráfica 4.8. No se puede lograr después de haber implementado las estrategias de contratación ni de haber elegido a los proveedores. Exige la comunicación inmediata entre el IMSS y sus proveedores, y el proceso de licitación debe poder identificar las empresas que coincidan mejor con sus prioridades.
Gráfica 4.8. Desarrollo de las estrategias de gestión de contratos
Fuente: Producido por el Secretariado de la OCDE.
Un rasgo decisivo de la gestión de contratos en el IMSS es la compra de medicamentos, que representa casi 60% del gasto total de las contrataciones del IMSS. Los medicamentos deben entregarse en todo el país, y a veces en lugares remotos. Este proceso depende mucho de la capacidad de los proveedores para responder a las nuevas necesidades, como niveles de demanda impredecibles, que no siempre pueden anticiparse. La importancia de una cadena de suministro receptiva ha sido reconocida durante mucho tiempo en las publicaciones como un medio de responder prontamente a la demanda impredecible, y para reducir al mínimo el desabastecimiento, las rebajas forzadas y el inventario obsoleto (Fisher, 1997[15]).
El estudio anterior de la OCDE identificó deficiencias en la gestión de los inventarios de medicamentos por parte de las entidades descentralizadas, en su mayor parte delegaciones (OCDE, 2014[2]). En respuesta, el IMSS definió un proceso para medir el consumo promedio de medicamentos y emitir órdenes de reposición en cuanto los niveles disminuyan por debajo de lo óptimo. El IMSS también creó procesos mediante los cuales las delegaciones cercanas podían surtir los medicamentos necesarios a otros lugares en una urgencia. La ventaja de este proceso es que limita las órdenes de compra de emergencia.
Existen otras relaciones de contratación que pueden responder a las especificidades de la adquisición de medicamentos. Por ejemplo, el consumo a solicitud o la entrega justo a tiempo son mecanismos de entrega que podrían ofrecer varias ventajas a las instituciones compradoras, como limitar los costos de la gestión de inventarios. Importados de las prácticas de contratación de las industrias fabril y automotriz, estos métodos requieren que los proveedores tengan una amplia capacidad de entrega para verdaderamente cumplir con sus obligaciones. El IMSS decidió formular una estrategia de consumo a solicitud para un determinado número de medicamentos de bajo costo que se compran en grandes volúmenes. Mediante esta estrategia, se hace el seguimiento de los niveles de inventario y se emiten órdenes de reposición a los proveedores en cuanto la existencia en las farmacias llega a un umbral mínimo. Aplicada a 25 referencias de medicamentos, esta estrategia proporciona a las farmacias del IMSS mayor flexibilidad de existencias. Conforme a los términos y condiciones de las respectivas licitaciones, se pide a los licitantes que surtan directamente a las farmacias determinados medicamentos durante los tres días naturales posteriores a la fecha en que las existencias disminuyan por debajo de los niveles mínimos. Por lo tanto, este esquema de entrega específico exige una evaluación exhaustiva de las capacidades de los proveedores. Además, en estas condiciones de operación, las relaciones con el proveedor deberían basarse en un alto nivel de confianza mutua y apertura para aumentar la eficiencia operativa. Al entablar este tipo de relación más receptiva, es importante que el comprador elija proveedores que hayan mostrado sistemáticamente altos niveles de calidad y confiabilidad en la entrega.
Adaptar el marco de gestión de contratos a la estructura descentralizada del IMSS y a su cartera de proveedores
Para maximizar la eficacia de su marco de gestión de contratos, el IMSS podría adaptarlo a su organización de adquisiciones y asignación de responsabilidades
Otro elemento que debe tomarse en cuenta para una gestión de contratos eficaz e integral es la estructura orgánica del IMSS. Si bien las estrategias de contratación se diseñan a nivel central, la mayor parte de las actividades de seguimiento durante la ejecución del contrato se deja a las unidades descentralizadas en las delegaciones y a las UMAE. Como estas entidades son las que manejan la gestión de inventarios y la recepción de bienes y servicios, son las más indicadas para asumir esta responsabilidad.
En los países de la OCDE, casi 85% de los organismos de compras centralizadas están definiendo y aplicando instrumentos de compras de colaboración conjunta, como los contrato marco, para delegar las actividades de gestión de contratos relacionadas con las órdenes de compra (OECD, 2017[16]). Esta relación se parece a las características orgánicas del IMSS.
Para garantizar la verificación sistemática de la ejecución del contrato, las unidades centrales de compras (UCC) a menudo difunden entre los gestores de contratos descentralizados directrices de mejores prácticas para una gestión de contratos acertada y sólida (GOV U.K. Crown Commercial Service, 2014[17]). Por ejemplo, la UCC de Nueva Zelanda creó un marco para garantizar que los contratos importantes gestionados por las entidades contratantes sean evaluados de manera sistemática y que los beneficios reportados se unifiquen (Recuadro 4.4).
Recuadro 4.4. Aplicación de una gestión de contratos estratégica en Nueva Zelanda
Recientemente, los ministros ordenaron al Ministerio de Negocios, Innovación y Empleo de Nueva Zelanda establecer un marco para gestionar los contratos de servicios importantes del gobierno con proveedores externos. El propósito es brindar confianza al gobierno y al público de que verdaderamente se están prestando servicios importantes en Nueva Zelanda.
El marco incluye visibilidad del organismo y de todo el sistema, la gestión, supervisión y rendición de cuentas normalizadas de los contratos de servicios importantes de los organismos. Con la implementación de este marco, los organismos tendrán visibilidad de sus contratos de servicios importantes, estarán en condiciones de responder a los desafíos, moderar los riesgos y tener la certeza de que sus contratos de servicios importantes logran los resultados previstos.
El marco para gestionar contratos importantes ayuda a los organismos a trazar la convergencia estratégica entre sus objetivos y la ejecución de contratos de los proveedores. Para hacerlo, refuerza los siguientes aspectos:
Visibilidad en el gasto de compras al evaluar la condición crítica de los contratos suscritos con proveedores para lograr los objetivos del organismo.
Claridad en las expectativas al identificar los factores críticos que impulsan una gestión eficaz de contratos.
Rendición de cuentas al entender cómo se cumplen los contratos y cómo este desempeño contribuye a lograr los objetivos del organismo.
Crear evidencia al evaluar el desempeño del organismo contra estándares definidos de antemano.
Mejor la capacidad de los organismos y en todo el gobierno al crear herramientas y sistemas que impulsen una mejor práctica.
Los organismos están obligados a informar cada seis meses sobre sus contratos de servicios importantes; el primer informe se presentó en marzo de 2017.
Fuente: (MBIE, 2017[18]).
Para delegar estas responsabilidades eficazmente y garantizar prácticas uniformes, el IMSS podría definir un marco mínimo estandarizado de gestión de contratos que se aplicaría en todas las delegaciones y UMAE. Aunque se han creado directrices para definir los requisitos del proceso de inspección para la entrega de artículos terapéuticos y no terapéuticos, estas no integran un mecanismo estructurado para identificar los productos que deben inspeccionarse. Tampoco estipulan con qué frecuencia debe realizarse la evaluación.
Durante la misión de investigación, algunas delegaciones informaron que inspeccionan todos los medicamentos que reciben de los proveedores. Pero como en promedio reciben más de 1 600 medicamentos por orden de compra, no parece factible hacer una inspección exhaustiva de los artículos recibidos. Esto indica que se realizan prácticas desiguales en las delegaciones y las UMAE, lo que cuestiona la integralidad de las infracciones notificadas, además de los retrasos en las entregas. Definir los principios generales que deben aplicarse a las actividades de gestión de contratos proporcionaría al IMSS la certeza de que las actividades notificadas ofrecen una idea fidedigna de la ejecución de los contratos.
Adaptar la gestión de contratos a la cartera de contratación del IMSS
Para asignar los recursos estratégicamente, el IMSS podría adaptar las actividades de gestión de contratos a la condición crítica de los bienes o servicios adquiridos
Aunque la aplicación de principios estandarizados y sólidos en la gestión de contratos es un requisito previo para asegurar que los proveedores entreguen la optimización de recursos prevista que prometieron en sus ofertas, el éxito o fracaso de la gestión de contratos también depende de otros factores, como la capacidad del comprador y la solidez de la contratación del IMSS (NAO, 2016[19]).
Un marco integral y eficaz para la gestión de contratos generalmente incluye los siguientes elementos (OCDE, 2017[10]):
Planeación, recopilación de información y análisis, al proporcionar una comprensión clara del entorno circundante del contrato (reglamentario, comercial, etc.), y tener en cuenta la identificación de los riesgos del proyecto, medidas de mitigación y posibles efectos.
Administración de contratos, que define los cargos y responsabilidades para gestionar los contratos, tiene en cuenta la capacidad de respuesta para moderar los riesgos y garantiza la consecución de los objetivos.
Presentación de informes y seguimientos eficaces del desempeño, que proporcionan información estandarizada pertinente sobre la cual podrían basarse los controles y apoyar decisiones informadas.
Gestión eficiente de las relaciones, al crear vínculos a largo plazo de beneficio mutuo entre las partes y permitirles anticipar los riesgos de manera más eficaz antes de que ocurran.
Mecanismos de gobernanza e integridad que proporcionen un contexto adecuado para las interacciones con los proveedores.
Intercambio de conocimientos y gestión de la información eficaces que aseguren que la información sobre el proyecto pueda recuperarse y consultarse con facilidad; posibilitar que las partes acaten sus obligaciones sobre la retención, divulgación y protección de la información.
Gestión del cambio que garantice que cuando ocurran cambios se gestionen sin contratiempos, sin crear riesgos innecesarios ni la aceptación involuntaria del riesgo.
Planes de contingencia que contemplen reacciones rápidas y adecuadas para acontecimientos no planeados.
Revisión permanente del marco de gestión de contratos y adaptación del marco a los cambios en las orientaciones comerciales estratégicas.
Los esfuerzos del Instituto para implementar las áreas antes enlistadas dependerán de la importancia relativa del proveedor en la ejecución de la prestación de servicios públicos del IMSS. Una revisión de la cartera de contratación del IMSS revela gran heterogeneidad de productos y servicios adquiridos conforme a diferentes estrategias y en distintos niveles. Por ejemplo, las licitaciones consolidadas revelan una considerable concentración del mercado (Gráfica 4.9).
Gráfica 4.9. Concentración del mercado en licitaciones consolidadas para medicamentos y materiales de curación, 2017
Nota: No incluye vacunas ni fármacos de patente y oferente único o ambos.
Fuente: (Investigación Farmacéutica, 2017[20]).
Como la base de suministro del IMSS es tan diversa, lo que refleja los tipos de bienes y servicios que proporciona, para maximizar el valor agregado por los proveedores, las actividades de gestión de contratos deberían diseñarse a la medida de las principales características de los proveedores y a los rasgos de su relación con el IMSS.
El ejemplo citado de Nueva Zelanda (Recuadro 4.4) también destaca la pertinencia de adaptar las actividades de gestión de contratos a la naturaleza e importancia del contrato para la institución adquiriente. Esto se apoya en publicaciones antiguas sobre la segmentación de productos y, de manera señalada, en el influyente trabajo realizado por Kraljic (1983[21]) sobre la clasificación de productos o servicios basada en su riesgo de suministro y el efecto de sus beneficios. Al aprovechar este ejercicio, el IMSS podría adaptar sus estrategias de gestión de contratos a la criticidad de los bienes o servicios adquiridos.
En Australia, Health Purchasing Victoria (HPV), una dependencia subordinada al Ministerio de Salud, trabaja con los hospitales públicos y servicios de salud en el Estado para apoyar sus operaciones de adquisiciones. Creó un marco de políticas públicas, conocido como Políticas de Compras de Salud HPV, para cubrir las prácticas de contratación internas del servicio de salud. HPV diseñó esas políticas para asegurar la coherencia y probidad en las prácticas de contratación en los hospitales públicos y los servicios de salud. Para aplicar esas políticas, se creó una estrategia de gestión de contratos que coincide con la categorización de productos para indicar a cada entidad que el alcance y naturaleza de las actividades de gestión de contratos dependen de la naturaleza de los bienes o servicios adquiridos (Anexo 4.A). El IMSS podría aprovechar este ejemplo para formular una estrategia de gestión de contratos adaptada a su cartera de contratación.
Propuestas de acción
Para aumentar la eficiencia en la fase posterior a la adjudicación y garantizar que los objetivos acordados durante la etapa de licitación realmente se materialicen, el IMSS debería apoyar a sus proveedores en la transición del cumplimiento al desempeño a través de las siguientes medidas:
Fortalecer la rendición de cuentas en las relaciones del IMSS con sus proveedores
Asegurarse de que se apliquen las infracciones contractuales, pero también mantener un nivel que no afecte negativamente los beneficios prometidos en la fase de licitación.
Disminuir considerablemente el tiempo promedio para pagar a proveedores; los atrasos prolongados perjudican la relación entre el IMSS y sus proveedores y es probable que induzcan a los licitantes a agregar recargos en los precios propuestos.
Imputar responsabilidad a proveedores por los resultados de la contratación al evaluar su desempeño pasado conforme a criterios previamente acordados y definidos de manera objetiva.
Utilizar la información en el sistema informático para captar otras perspectivas de la ejecución de contratos y obtener una mejor comprensión del efecto que tiene el desempeño de los proveedores en el IMSS.
Examinar la relación del IMSS con sus proveedores para promover un mejor desempeño y, en última instancia, mejores servicios de salud
Definir estrategias de gestión de contratos en las primeras etapas de la contratación e incorporar los requisitos conexos en las estrategias de contratación y la selección de proveedores.
Diseñar un marco de gestión de contratos adaptado a la forma en que el IMSS organiza sus adquisiciones; es decir, con unidades descentralizadas con experiencia variada y necesidades heterogéneas como responsables de la gestión diaria de los contratos.
Adaptar las actividades de gestión de contratos conforme a la importancia relativa de los productos y servicios adquiridos, de manera que los recursos se asignen eficientemente en toda la cartera de contratación del IMSS.
Anexo 4.A. Estrategia de gestión de contratos en Monash Health (Health Purchasing Victoria)
Anexo Cuadro 4.A.1. Herramienta de estrategia para la gestión de contratos
Fuente: (Monash Health, 2015[22]).
Bibliografía
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