Paraguay ha desarrollado unas prácticas interesantes para alinear los presupuestos anuales y las inversiones con los objetivos de política estratégica, como son la formulación del Plan Nacional de Desarrollo con su horizonte de planificación a largo plazo, las reformas en la estructura presupuestaria y el establecimiento de objetivos anuales a nivel institucional. Sin embargo, a pesar de estas mejoras, el país afronta problemas de sostenibilidad de dichas reformas y la necesidad de complementarlas con técnicas presupuestarias basadas en resultados y con marcos presupuestarios de mediano plazo.
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Paraguay
Hacia un desarrollo nacional mediante una gobernanza pública integrada
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
Capítulo 3. Vinculación de la planificación estratégica con los presupuestos
Abstract
Introducción
El presupuesto es el documento político central del gobierno que expone la priorización de objetivos anuales y plurianuales con sus respectivas asignaciones de recursos. Acompañado de otros instrumentos de política gubernamental, como leyes, reglamentos y acciones conjuntas con otros agentes sociales, el presupuesto trata de convertir en realidad los planes y las aspiraciones. El presupuesto es pues una herramienta de planificación y un reflejo de las prioridades gubernamentales. Requiere una gobernanza sana para que sea eficiente, estratégico, claro, transparente y depositario de la confianza de los ciudadanos. La experiencia de los últimos años ha demostrado hasta qué punto el presupuesto es una piedra angular clave en la arquitectura de la confianza entre los Estados y sus ciudadanos.
La recomendación del Consejo sobre gobernanza presupuestaria de la OCDE (2015) afirma que los presupuestos deberían estar estrechamente alineados con las prioridades estratégicas gubernamentales de mediano plazo organizando y estructurando las dotaciones presupuestarias de manera que se correspondan con los objetivos nacionales y que refuercen la dimensión de mediano plazo en el proceso presupuestario, más allá del ciclo anual (Recuadro 3.1). Un presupuesto eficaz a mediano plazo sienta las bases para vincular presupuestos, planes y políticas (como complemento de la programación presupuestaria) y aporta previsibilidad a la política. De esta manera, la elaboración de presupuestos de mediano plazo puede ser el vehículo para:
Aportar más garantías a los planificadores políticos sobre la disponibilidad de recursos plurianuales.
Determinar cuáles son las metas de mediano plazo con las que se han de alinear los recursos.
Asimismo, las herramientas de presupuesto por resultados son fundamentales para que los gobiernos puedan evaluar periódicamente si se cumplen realmente los objetivos políticos para los que se reservaron los fondos. Por ello es fundamental que los resultados, la evaluación y la relación entre coste y prestación sean una parte integrante del proceso presupuestario y estén claramente vinculados con los objetivos estratégicos de todo el gobierno (Recuadro 3.2).
La mejora de la gestión de las finanzas públicas como medio para optimizar el cumplimiento de los objetivos de desarrollo estratégico nacional es un reto clave para Paraguay, al igual que sucede en muchos otros países. Paraguay ha dado varios pasos en este sentido, especialmente con la formulación del Plan Nacional de Desarrollo y su horizonte de planificación a largo plazo, con las reformas en la estructura presupuestaria y con el establecimiento de objetivos anuales en el ámbito institucional. A pesar de estas mejoras, el gobierno y la sociedad civil temen por la durabilidad de las reformas, que podría aumentar con un sólido marco de gasto de mediano plazo y con herramientas de presupuesto por resultados. Además, Paraguay podría plantearse la consolidación de otros elementos de gobernanza presupuestaria interrelacionados y que se potencien recíprocamente, como un debate inclusivo, participativo y realista sobre opciones presupuestarias, transparencia, apertura y accesibilidad a documentos presupuestarios, implicación de los ciudadanos, ejecución eficaz del presupuesto, riesgos fiscales y elaboración de presupuestos dentro de los objetivos fiscales.
Recuadro 3.1. Principio 2 de gobernanza presupuestaria de la OCDE
Alinear estrechamente los presupuestos con las prioridades estratégicas de mediano plazo del gobierno:
Reforzando la dimensión de mediano plazo en la elaboración de presupuestos de mediano plazo del presupuesto, más allá del ciclo anual tradicional.
Organizando y estructurando partidas presupuestarias de forma que se correspondan con los objetivos nacionales.
Reconociendo la posible utilidad de un marco de gasto de mediano plazo (MGMP) para establecer las bases del presupuesto anual, de una manera eficaz que:
Tenga fuerza real a la hora de fijar límites para las principales categorías de gasto de cada año del horizonte de mediano plazo.
Esté plenamente en línea con las limitaciones del presupuesto descendente acordadas por el gobierno.
Se base en previsiones realistas de los gastos iniciales (es decir, utilice las políticas existentes), incluido un esquema claro de las principales hipótesis utilizadas.
Muestre correspondencia con los objetivos de gasto y los resultados de los planes estratégicos nacionales.
Incluya suficiente flexibilidad e incentivos institucionales para asegurar que se respetan los límites de gasto.
Fomentando una estrecha relación de trabajo entre la Autoridad Presupuestaria Central (APC) y el resto de instituciones que forman el centro de gobierno (por ejemplo, oficina del primer ministro, consejo de ministros o ministerio de planificación), dadas las interdependencias existentes entre el proceso presupuestario y el logro de las políticas gubernamentales globales.
Considerando cómo concebir e implementar procesos regulares de análisis de las políticas de gasto existentes, incluidos los gastos tributarios, de un modo que contribuya a establecer expectativas presupuestarias en línea con los avances en todo el gobierno.
Este capítulo analiza la mejor forma de vincular la planificación estratégica con el presupuesto nacional de manera que se vea acompañada por los recursos financieros necesarios para alcanzar los objetivos estratégicos definidos en el plan. El capítulo comienza con una definición de las mejores prácticas de la OCDE para alinear la planificación estratégica con los presupuestos. A continuación ofrece una visión general del ciclo presupuestario de Paraguay, poniendo de relieve algunas de sus dinámicas y obstáculos particulares. Partiendo de este marco general, el capítulo examina con atención los recientes esfuerzos para mejorar la alineación de las prioridades estratégicas con el presupuesto. Por último aporta sugerencias y recomendaciones para el futuro desarrollo y dirección de dichas iniciativas teniendo en cuenta las mejores prácticas de la OCDE, como el diseño de un marco de gasto a mediano plazo actualizable, de forma que soporte la aplicación eficaz de una programación presupuestaria, e introduciendo al mismo tiempo un marco más fuerte de presupuesto por resultados.
Recuadro 3.2. Principio 8 de gobernanza presupuestaria de la OCDE
Hacer que los resultados, la evaluación y la relación entre coste y prestación sean una parte integrante del proceso presupuestario:
Ayudando al parlamento y a los ciudadanos a entender no sólo lo que se está gastando, sino también lo que se está comprando en nombre de los ciudadanos, esto es, qué servicios públicos se están prestando realmente, con qué nivel de calidad y a qué nivel de eficiencia.
Presentando de forma rutinaria información sobre resultados de manera que alimente y proporcione un contexto útil a las dotaciones financieras del informe de presupuesto; observando que dicha información debe aclarar, y no ocultar ni impedir la rendición de cuentas y la supervisión.
Utilizando información sobre resultados, por tanto, que (i) se limite a un reducido número de indicadores pertinentes para cada programa o área de las políticas; (ii) sea clara y fácil de entender; (iii) permita hacer un seguimiento de los resultados contrastando objetivos y una comparación con referencias internacionales y de otro tipo; (iv) clarifique el vínculo con los objetivos estratégicos a nivel de gobierno.
Evaluando y revisando los programas de gasto (incluidos los recursos de dotación de personal asociados y los gastos tributarios) de forma objetiva, rutinaria y regular, para informar de la asignación de recursos y la reorganización de prioridades tanto con los ministerios competentes como dentro del gobierno en su conjunto.
Garantizando la disponibilidad de información sobre resultados y evaluación de alta calidad (es decir, pertinente, coherente, exhaustiva y comparable) para facilitar una revisión basada en datos reales.
Realizando evaluaciones rutinarias y abiertas ex ante de todas las propuestas sustantivas de nuevas políticas para evaluar la coherencia con las prioridades nacionales, la claridad de objetivos, y los costes y beneficios previstos.
Tomando en consideración, periódicamente, el gasto global (incluido el gasto tributario) y la reevaluación de su alineación con los objetivos fiscales y las prioridades nacionales, teniendo en cuenta los resultados de las evaluaciones; poniendo de relieve que, para que esa revisión exhaustiva sea eficaz, debe responder a las necesidades prácticas del gobierno en su conjunto.
Vinculación de la planificación estratégica con los presupuestos en los países de la OCDE
Los países de la OCDE utilizan herramientas de gestión de las finanzas públicas que contribuyen a alinear el presupuesto con los objetivos estratégicos del gobierno. La mayoría de los países de la OCDE cuentan con un marco de gasto de mediano plazo (Figura 3.1). Un marco de este tipo bien diseñado obliga a las partes interesadas a adoptar una perspectiva de mediano plazo en las políticas presupuestarias en lugar de limitarse a un planteamiento anual. Además, aporta más garantías a los planificadores políticos sobre la disponibilidad de recursos plurianuales y ayuda a alinear los recursos con las metas gubernamentales de mediano plazo.
Figura 3.1. Porcentaje de países de la OCDE que poseen un marco de gasto de mediano plazo
Fuente: Base de datos de la OCDE para prácticas y procedimientos presupuestarios
El marco de gasto de mediano plazo suele abarcar cuatro años y su objetivo es mejorar la calidad y la certidumbre de la planificación fiscal plurianual combinando umbrales anuales prescriptivos con estimaciones previsionales descriptivas. Las 'estimaciones' son aquí cálculos de cómo se van a comportar los gastos, los ingresos y la posición fiscal global bajo ciertos supuestos. Por su propia naturaleza, los límites fiscales de alto nivel se establecen en un contexto de mediano plazo. Los umbrales son objetivos o límites establecidos por el gobierno para el gasto global o del área política de cada año del intervalo plurianual de referencia. Los umbrales se pueden actualizar anualmente o fijarse para un periodo. Para que el esquema de mediano plazo funcione con eficacia, las estimaciones y los umbrales se tienen que conjugar en el contexto de una planificación presupuestaria y una formulación política con visión de futuro.
De la misma manera, el marco de mediano plazo debería exponer claramente los objetivos fiscales gubernamentales de alto nivel de mediano plazo, como el nivel de ingresos globales, de gasto, de déficit o superávit, y de deuda. También debería ayudar a las partes a identificar las elecciones políticas y las concesiones necesarias teniendo en cuenta las estimaciones sobre qué pasaría en los 3 a 5 años siguientes si las políticas no varían.
La mayoría de los países de la OCDE ha acometido además reformas para organizar y estructurar las dotaciones de manera que se correspondan con los objetivos de desarrollo nacional estratégico (Recuadro 3.3). Más concretamente, algunos países han introducido el presupuesto por programas, en el que el presupuesto remite a programas funcionales o estratégicos (a diferencia de las tradicionales "partidas", capítulos y subcapítulos de gastos) para centrarse más claramente en los resultados y en los impactos del gasto público y promover unos vínculos más estrechos con objetivos de desarrollo y de planificación a mediano plazo. Entre las ventajas de este enfoque destacan el mejor monitoreo de la eficacia del programa, la mayor eficiencia de las dotaciones y la mayor transparencia para las partes sobre el uso y el impacto de los fondos públicos.
Recuadro 3.3. Sistema francés de programación presupuestaria
Francia promulgó en 2001 una nueva ley orgánica de presupuesto que incluía una estructura programática bien definida, en la que los presupuestos se clasificaban según los objetivos de la política pública y no por la naturaleza de los gastos. Según este nuevo enfoque, el presupuesto se tiene que dividir en misiones, programas y acciones:
Una misión abarca una serie de programas diseñados para contribuir a una política pública específica. Puede involucrar a uno o a varios ministerios. El parlamento no puede cambiar ni ajustar las misiones. Tiene que aceptar las dotaciones presupuestarias propuestas por el gobierno ejecutivo y sólo tiene poder para variar la dotación entre programas.
Un programa abarca un grupo coherente de actividades de un solo ministerio con un objetivo de política pública específico. Si hay más de un ministerio que participa en una política pública de gran envergadura, cada uno de ellos deberá tener un programa separado que cubra su propia responsabilidad en esa materia y que garantice la coordinación. Un programa corresponde por tanto a un centro de responsabilidad. Y para cada programa se nombra un director. Todos los recursos del presupuesto estatal se deben asignar y gastar dentro de un programa. En la misma línea, los ministerios no pueden gastar en otro programa los recursos asignados por el parlamento a un programa particular.
Una acción abarca una serie de medios operativos para implementar el programa. El presupuesto desglosa los recursos asignados a las acciones de cada programa: sin embargo, este desglose es indicativo, no vinculante. De hecho los ministerios gozan de un alto grado de libertad para elegir los gastos de manera que el programa alcance los resultados previstos. No obstante, existe una excepción a este aumento de libertad: los créditos para gastos de personal no son indicativos, sino vinculantes de una manera asimétrica: si bien estos créditos se pueden usar para otros propósitos, los créditos para otros propósitos no se pueden destinar a los costes de personal.
La ley orgánica de presupuesto prescribe un amplio proceso de información sobre los resultados para integrar dicha información en el sistema presupuestario mediante los dos siguientes tipos de documentos presupuestarios obligatorios: planes anuales de resultados (projets annuels de performances, PAP) e informes anuales de resultados (rapports annuels de performances, RAP). Para una misión dada, el plan anual describe con detalle su propósito, sus metas, sus objetivos políticos y sus indicadores de eficiencia. Como parte de la ley de presupuesto anual, los documentos del plan anual tienen carácter previsional y deben contribuir al debate público sobre los costes y beneficios de la política pública. Los informes anuales de resultados se publican durante el primer trimestre, junto con la ley de revisión presupuestaria; se centran en los logros de eficiencia y ofrecen una información detallada sobre la implementación del programa y los resultados. Estos informes tienen carácter retrospectivo y suelen contribuir al debate público sobre la eficiencia de la administración.
Fuente: Loi organique relative aux lois de finances 2001 (Ley orgánica sobre leyes financieras, 2001)
La experiencia internacional sugiere que la programación presupuestaria se debería implementar progresivamente, pasando de unos presupuestos financieros detallados por "partidas" a unos presupuestos programáticos y temáticos que aumenten el compromiso con el contenido político y el "significado" de las dotaciones presupuestarias. En muchos países los programas se seleccionan en el contexto de una "cascada" política desde las metas estratégicas y de desarrollo de alto nivel, que arrojan resultados específicos de mediano plazo que, a su vez, alimentan objetivos sectoriales o departamentales, y los correspondientes productos y resultados. Una vez seleccionados los programas, los países pueden asignar claramente las responsabilidades (organizativas e, idealmente, administrativas) para la ejecución de los programas y la consecución de los objetivos.
Una lección fundamental aprendida por los países de la OCDE en la anticipación de un sistema de programación presupuestaria ha sido la necesidad de evitar la sobrecarga de información y de ganarse el interés y la aceptación del parlamento, del público y de todo el sistema de gobierno de la administración pública para el presupuesto por programas como el instrumento central de la política. La experiencia internacional (Kraan, D. J., 2008) también dice que hay dos factores principales de éxito en la reclasificación del presupuesto por programas:
Las estimaciones presupuestarias y las previsiones anuales se tienen que exponer con precisión, preferiblemente en productos y en costes unitarios.
Se deben aplicar estrictas reglas de disciplina presupuestaria para evitar que el gasto ministerial supere sus umbrales.
Una clasificación programática se considera más apropiada para la función de priorización política del presupuesto; además puede mejorar las funciones de gestión y de control macroeconómico del presupuesto. Para que el control macroeconómico sea eficiente, los programas presupuestados deberán contener, además de las estimaciones del año presupuestado, estimaciones de mediano plazo. Si bien en la práctica puede que no se adopten legalmente las estimaciones plurianuales y que no tengan carácter vinculante como "consignaciones", pueden ser importantes para la planificación macropresupuestaria.
Por último, estas herramientas también se han acompañado por esfuerzos destinados a desarrollar y usar la información de resultados para comunicar, influir o determinar el nivel de los fondos públicos asignados a esas políticas en el contexto presupuestario. Entre otras cosas, el presupuesto por resultados puede informar el proceso de toma de decisión presupuestaria y mejorar la elaboración de políticas con base empírica. Un sistema de presupuesto por resultados aporta información pertinente que facilita la elaboración de presupuestos anuales y plurianuales, como el hecho de asignar (o reasignar) el mejor destino para recursos limitados. De forma similar, una clara vinculación de los presupuestos con los resultados y los impactos, basándose en conclusiones de diferentes sectores, y de países y regiones comparables, contribuye a sentar los cimientos de una política con base empírica.
Si bien el uso de presupuestos por resultados varía ampliamente, casi todos los países de la OCDE usan ahora objetivos o medidas por resultados no financieros en sus procesos presupuestarios (Recuadro 3.4). Aun cuando los países han adoptado modelos similares, sus formas de implementarlos han sido diversas, adaptándolos a sus capacidades, culturas y prioridades nacionales.
Recuadro 3.4. Modelos internacionales de presupuesto por resultados
En la OCDE se observan diferentes modelos y enfoques de presupuesto por resultados. Aun cuando los países han adoptado modelos similares, sus formas de implementarlos han sido diversas, adaptándolos a sus capacidades, culturas y prioridades nacionales. En este sentido, la OCDE ha observado tres grandes categorías de sistemas de presupuesto por resultados:
Presupuesto para presentación: incluye información sobre los resultados junto con el presupuesto anual, se trata de un ejercicio de transparencia o una base de referencia para los políticos, sin que la información se tenga necesariamente en cuenta a la hora de decidir las dotaciones presupuestarias.
Presupuesto con información: presenta de forma sistemática la información sobre resultados junto con las dotaciones financieras, facilitando así la compresión de los políticos y que puedan utilizarla en la medida que estimen oportuno a la hora de decidir las dotaciones presupuestarias.
Presupuesto directo (o presupuesto por resultados): los resultados están acompañados por la información financiera y se supone que los resultados de los objetivos anteriormente mencionados van a influir directamente en las dotaciones presupuestarias.
La OCDE ha encontrado recientemente una cuarta categoría:
Presupuesto para administración: la información sobre resultados se genera y se usa para la administración interna y para la rendición de cuentas organizativa y administrativa, otorgando menor importancia a su vinculación con las dotaciones presupuestarias.
En los países de la OCDE las prácticas de presupuesto por resultados suelen entrar en las dos primeras categorías. Sólo unos pocos realizan presupuestos directos (tercera categoría) para tipos especiales de gastos (financiación de enseñanza superior o de hospitales).
Fuente: Ronnie Downes, Delphine Moretti y Scherie Nicol (2017)
Ciclo presupuestario de Paraguay
Paraguay cuenta con un calendario presupuestario que resulta claro y comprensible para las principales partes implicadas en el proceso presupuestario. La formulación del presupuesto comienza a finales de abril con la comunicación de las directrices a todos los organismos y entes del Estado y termina a finales de agosto, cuando se remite para su debate y aprobación. La ley de presupuesto se debate durante casi cuatro meses en el Congreso y el 20 de diciembre tiene que estar aprobado. El ministerio de hacienda adapta la versión definitiva de la ley en el plan financiero anual, en el que cada ministerio cuenta con sus dotaciones presupuestarias para el ejercicio (Figura 3.2).
Tal como se explicará más detalladamente, Paraguay adopta unas disposiciones institucionales particulares que afectan a la credibilidad, transparencia y sostenibilidad del documento presupuestario. Más concretamente, las diferentes funciones y prerrogativas entre el poder legislativo y el ejecutivo no están bien alineadas, lo que socava la predictibilidad y la eficiencia de las dotaciones presupuestarias.
La principal vía para autorizar y asignar ingresos en un país debería ser un proceso presupuestario reglamentado, abierto y transparente, con aprobación del Congreso. A diferencia de la práctica habitual en los países de la OCDE, el documento guía para programar los gastos en Paraguay es el plan financiero anual preparado por el ministerio de hacienda a principios de año para ajustar los umbrales de gasto aprobados en la ley de presupuesto.
Figura 3.2. Calendario presupuestario de Paraguay
Fuente: Ministerio de Hacienda de Paraguay, 2017
Formulación
La Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda se encarga de administrar el proceso de planificación y programación presupuestaria. La Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia contribuye también al proceso de formulación y monitoreo del proceso. Coordina la programación física y ayuda a los entes públicos en la preparación del borrador del presupuesto y en la alineación con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
La formulación del presupuesto comienza a finales de abril cuando el ministerio de hacienda comunica las directrices a todos los Organismos y Entes del Estado (OEE). Estos último preparan los borradores de presupuesto basándose en las directrices y los remiten, como muy tarde el 30 de junio, para su consolidación en el presupuesto general. Durante este proceso de consolidación se producen ciertas negociaciones informales entre el ministerio de hacienda y los ministerios competentes. Las solicitudes de los ministerios se analizan en función de la disponibilidad de recursos y de su impacto en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. En el marco institucional de Paraguay no existe un subcomité que resuelva las negociaciones presupuestarias. El ministerio de hacienda es el único que tiene competencia en este sentido. La ley de presupuesto consolidado se tiene que presentar al Congreso el 1 de septiembre y el 20 de diciembre tiene que estar aprobado (o rechazado).
Aprobación
Una comisión bicameral conjunta, compuesta por quince diputados y quince senadores, estudia el presupuesto durante 60 días, comenzando el 1 de septiembre, antes de remitir una recomendación no vinculante. La propuesta revisada se transmite a continuación a la Cámara de Diputados, donde se analiza durante dos semanas. Por último se traslada a la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Senado, en la que se estudia durante otras dos semanas. El Senado puede modificar cualquier elemento de la ley de presupuesto por mayoría simple, redactando prácticamente la versión “definitiva” del presupuesto (Molinas, J. R., & Pérez-Liñán, A, 2005).
A diferencia de la mayoría de países de la región, el congreso de Paraguay tiene poderes ilimitados para revisar y corregir la ley de presupuesto remitida por el Ejecutivo. Si bien las leyes de responsabilidad fiscal y de administración financiera del estado contienen importantes restricciones en cuanto a la protección de la sostenibilidad fiscal, en la práctica la propuesta de presupuesto ejecutivo se puede modificar e incrementar de manera sustancial (Santos A., 2009). El Congreso no sólo puede aumentar el importe de las inversiones, también puede elevar las dotaciones de gasto actuales, como nóminas y salarios (cf. capítulo 5). Estos aumentos los suele justificar con revisiones al alza de las proyecciones de ingresos, que por lo general carecen de realismo y credibilidad.
El papel del Congreso en el proceso presupuestario, especialmente la falta de herramientas y garantías para asegurar su adherencia a los objetivos fiscales, merma la validez del proceso de preparación del presupuesto, compromete la sostenibilidad fiscal y reduce la credibilidad del documento presupuestario. Este problema se puso especialmente de manifiesto en los dos últimos procesos de formulación presupuestaria. En 2016 hubo una escalada de tensiones entre los dos poderes del gobierno que culminó con un veto presidencial sin precedentes al presupuesto y una prórroga para la implementación del presupuesto de 2016 en el ejercicio de 2017. De forma similar, el presidente vetó parcialmente la ley de presupuesto para 2018. No obstante, en esta ocasión el veto fue revocado por mayoría absoluta en ambas cámaras del Congreso (Recuadro 3.5), amenazando la capacidad del país para cumplir la regla fiscal.
Recuadro 3.5. Tensiones entre los poderes del gobierno: vetos presidenciales de 2017 y 2018 a la ley de presupuestos
El Presidente vetó en diciembre de 2016 el presupuesto aprobado por el Congreso para el ejercicio 2017. La principal razón esgrimida fue el cumplimiento de los requisitos de la ley de Responsabilidad Fiscal y evitar el riesgo de que Paraguay no pudiese hacer frente a su endeudamiento durante 2017. Entre algunas de las modificaciones introducidas por el Senado destacan la limitación en el número de bonos a emitir por el gobierno, el aumento de los salarios del sector público (suponiendo un 0,2 % del PIB) y la imposición de un límite a los instrumentos utilizados por el Banco Central para operaciones de mercado abierto y de gestión de liquidez.
A falta de una invalidación del veto presidencial por parte del Congreso, el presupuesto anual de 2016, aprobado por el Congreso en 2015, fue restablecido para 2017. La Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda publicó el plan financiero anual para 2017, adaptando el presupuesto aprobado para 2016.
La ley de presupuesto de 2018 fue objeto de un veto presidencial similar en diciembre de 2017. El principal objetivo de esta medida ejecutiva fue bloquear los incrementos salariales en los sectores de sanidad y educación y cumplir los requisitos de la ley de Responsabilidad Fiscal. Sin embargo, las dos cámaras del Congreso revocaron la decisión por mayoría absoluta apoyándose en los poderes que les otorga la Constitución, no dejando otra salida al presidente que publicar y promulgar la ley.
Fuente: FMI (2017), Faruqee, H y David, A (2017)
Ejecución
El ejercicio de ejecución presupuestaria coincide en Paraguay con el año civil. De acuerdo con la ley de administración financiera del estado, el ministerio de hacienda, en coordinación con los organismos y entes del estado, propone al Presidente un plan financiero mensual con ingresos y gastos para la ejecución presupuestaria. El plan de liquidez del gobierno central se basa en el plan financiero y está sujeto a la disponibilidad de recursos de la tesorería general.
Una característica especial del proceso presupuestario de Paraguay es que los ministerios competentes no usan la ley de presupuesto como el documento guía para programar sus gastos. Transcurridos dos meses de la aprobación de la ley de presupuesto nacional por el congreso, el ministerio de hacienda prepara y publica el plan financiero anual ajustando los umbrales incluidos en ella para tener en cuenta las previsiones de ingresos y el cumplimiento de las reglas fiscales (Recuadro 3.6). Los organismos y entes del estado conocen los umbrales de gasto definitivos para el ejercicio únicamente cuando el Presidente aprueba el plan por decreto y sale publicado. Como consecuencia parece existir un solapamiento entre la fase de ejecución y la fase de formulación del presupuesto, como mínimo durante los primeros meses del año.
Durante la fase de ejecución los organismos y entes del estado pueden solicitar reasignaciones presupuestarias al ministerio de hacienda. Las reglas y procedimientos de estas reasignaciones se establecen en la ley de presupuesto anual. Como norma general, los suplementos presupuestarios sólo se pueden autorizar por ley, las reasignaciones presupuestarias entre programas de la misma organización se deben autorizar por decreto y las de un mismo programa se deben autorizar mediante una resolución ministerial especial.
Las particularidades del proceso presupuestario de Paraguay llevan a diferencias sustanciales entre el proyecto de presupuesto elaborado por el Ejecutivo, la ley de presupuesto aprobada por el Congreso y los gastos reales (Figura 3.3).
Recuadro 3.6. Normas fiscales en Paraguay
La Ley de Responsabilidad Fiscal nº 5098/13 incluye claros compromisos para desarrollar una política fiscal sana y sostenible en Paraguay. Más concretamente, el artículo 7 establece que las Leyes anuales del Presupuesto General de la Nación se sujetarán a las siguientes reglas:
El déficit fiscal anual de la Administración Central, incluidas las transferencias, no será mayor que el 1,5% del Producto Interno Bruto (PIB) estimado para dicho año fiscal.
El incremento anual del gasto corriente primario del Sector Público no podrá exceder a la tasa de inflación interanual más el 4%. El gasto corriente primario se define como gasto corriente total excluido el pago de intereses.
No se podrán incorporar incrementos salariales, excepto cuando se produzca un aumento en el salario vital mínimo y móvil vigente. El aumento será como máximo en la misma proporción y se incorporará en el Presupuesto del siguiente Ejercicio Fiscal.
La Ley de Administración Financiera del Estado nº 1535/99 establece por su parte que el crédito público sólo se podrá utilizar para realizar inversiones productivas, para atender casos de evidente necesidad o emergencia nacional, para reestructurar su administración pública o para refinanciar sus pasivos (regla de oro).
Figura 3.3. Diferencias entre el gasto conjunto de la ley presupuestaria presentada por el ejecutivo, la ley presupuestaria aprobada por el Congreso y el gasto real (2013 - 2015)
Fuente: Cálculos propios basados en la Evaluación PEFA de la Gestión de las Finanzas Públicas en Paraguay, agosto de 2016
Recientes esfuerzos para mejorar la alineación de las prioridades estratégicas con el presupuesto
Marco de planificación estratégica: Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030
El primer paso hacia la alineación del presupuesto con los objetivos estratégicos del gobierno es contar con un marco estratégico eficaz y bien desarrollado. Para que sean eficaces, los planes nacionales de desarrollo tienen que incluir costos, indicadores, objetivos y metas medibles, y tienen que ofrecer una herramienta con la que los ministerios competentes puedan desarrollar los planes sectoriales y, a continuación, los planes anuales. Esta estratificación de herramientas de planificación, especialmente de mediano plazo, es el núcleo de una gestión eficaz de gastos a mediano plazo. La previsión de estos gastos se debe basar en el primer nivel de conceptualización y priorización política desarrollado en estos planes, asegurándose de que los presupuestos se elaboren meticulosamente.
Tal como se detalla en los capítulos 1 y 2, Paraguay ha realizado importantes progresos en cuanto a planificación estratégica. El Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030 es el documento estratégico que establece los objetivos estratégicos del país y guía las acciones adoptadas por el Gobierno. Se estructura en torno a tres ejes estratégicos: 1) Reducción de pobreza y desarrollo social, 2) Crecimiento económico inclusivo, e 3) Inserción de Paraguay en el mundo en forma adecuada; y cuatro líneas transversales: 1) Igualdad de oportunidades, 2) Gestión pública transparente y eficiente, 3) Ordenamiento y desarrollo territorial, y 4) Sostenibilidad ambiental. Basándose en estos ejes y líneas estratégicas, el gobierno estableció 12 estrategias generales, cada cual con una serie de objetivos específicos.
Paraguay ha trabajado también en el desarrollo de planes sectoriales e institucionales. Ciento veintiún (121) órganos y entidades del Estado tienen un plan estratégico institucional (Planes Estratégicos Institucionales PEI), en la mayoría de los casos por una duración de cinco años y, habitualmente, abarcan un mandato presidencial. No obstante, el nivel de desarrollo no es homogéneo y estos planes no se articulan con el Plan Nacional de Desarrollo o sólo se articulan parcialmente con él. Además, hasta ahora no existe un proceso estructurado para coordinar el Plan Nacional de Desarrollo y los planes institucionales con el marco de planificación fiscal de mediano plazo. En el nivel subnacional se han dado los primeros pasos para desarrollar esta práctica. A partir de 2018, la Ley de Presupuesto recomienda a las municipalidades y a los departamentos que tenga un plan institucional.
Reforma de la estructura presupuestaria: hacia una programación de presupuestos
Con la implementación del Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030, el gobierno de Paraguay ha realizado importantes esfuerzos para reestructurar el documento presupuestario y aumentar su vinculación con sus objetivos estratégicos. Desde 2014 el Gobierno comenzó a implementar el Sistema de Planificación por Resultados. El proceso se basa en los resultados obtenidos, siendo éstos la base para definir la combinación de recursos, actividades y procesos productivos necesarios para alcanzar dichos resultados.
La implementación eficaz del plan se lleva a cabo mediante la preparación de los Planes Operativos Institucionales POI, en los que cada institución establece las metas, los niveles de responsabilidad y los recursos necesarios para alcanzarlas. Estos planes tienen que tener en cuenta los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y las acciones, planes y proyectos llevados a cabo para alcanzar los objetivos de reducción de extrema pobreza.
Cada organismo y ente del estado prepara su plan operativo institucional y su presupuesto basándose en los umbrales presupuestarios establecidos por el ministerio de hacienda. El plan se carga a continuación en el Sistema de Planificación por Resultados de la Secretaría Técnica de Planificación, en el que todos los gastos están vinculados con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. La secretaría técnica no sólo ha desarrollado el marco conceptual del sistema de planificación por resultados, sino también las directrices para la implementación, incluyendo un manual para preparar y cargar el plan en el sistema.
En la actualidad las 12 estrategias del Plan Nacional de Desarrollo se consideran programas presupuestarios relacionados o vinculados con él, lo que proporciona una estimación de la dotación de recursos asignados a cada estrategia. Esta nueva estructura ha contribuido a reducir el número de programas presupuestarios y a mejorar su claridad, además de facilitar la comprensión de sus vínculos y coherencia con el Plan Nacional de Desarrollo. Por ejemplo, varias entidades tenían un programa para ayudar a la población indígena. Con este nuevo sistema, los tres programas se agruparon bajo un objetivo común. Por otra parte, la nueva estructura del presupuesto aumenta la flexibilidad del proceso presupuestario al definir líneas en un nivel más agregado.
El proceso de carga en el Sistema de Planificación por Resultados comienza a principios de mayo y tiene que estar terminado a finales de ese mismo mes. A continuación la información se transmite durante los primeros días de junio al Sistema Integrado de la Administración Financiera (SIAF) para articular la información presupuestaria con los sistemas de Inversión Pública, Tesorería, Crédito y Deuda Pública y Contabilidad. Este proceso tiene que estar terminado a finales de junio. El ministerio de hacienda está reestructurando el Sistema Integrado de la Administración Financiera para disponer de un sistema de información más integral que articule la planificación, la elaboración de presupuestos y la ejecución.
En poco tiempo se han realizado considerables avances en la definición de un marco integral y unas directrices claras para desarrollar la estructura del programa, con aclaraciones y definiciones de los términos y conceptos clave. La Secretaría Técnica de Planificación colaboró con el ministerio de hacienda en este proceso para ofrecer a los ministerios competentes formación y directrices sobre cómo vincular sus presupuestos con el Plan Nacional de Desarrollo. La secretaría ha trabajado también estrechamente con la oficina técnica de la Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso. A pesar de las dificultades iniciales para adaptar la nueva estructura, la mayoría de organismos y entes del estado reconoce las ventajas del nuevo sistema en cuanto a simplificación, flexibilidad y alineación con los objetivos estratégicos.
A pesar de estas importantes mejoras, todavía queda margen para desarrollar la reforma de la programación presupuestaria. Si bien existe una relación entre los objetivos o resultados anuales y el presupuesto anual (Plan Operativo Institucional), falta la correlación entre objetivos y su dotación económica. Tal como se explicará más detalladamente en el siguiente apartado, el marco de gasto de mediano plazo no tiene en cuenta los objetivos de mediano plazo especificados en el Plan Nacional de Desarrollo.
Presupuesto por resultados
Uno de los elementos más problemáticos de la gobernanza presupuestaria es hacer que los fondos públicos, una vez asignados y gastados, puedan ser monitoreados y evaluados para garantizar que se ha alcanzado la relación entre el coste y la prestación (Recuadro 3.7). El presupuesto por resultados es una herramienta fundamental para vincular los objetivos estratégicos del gobierno con el proceso presupuestario anual y plurianual. Dichos objetivos deberían ser monitoreados y evaluados de manera que el gobierno y la sociedad en su conjunto puedan ver las mejoras conseguidas e implementar, en caso necesario, medidas correctivas.
El monitoreo y evaluación de programas es una herramienta esencial para evaluar y mejorar las políticas y para reasignar los recursos allá donde puedan tener mayor impacto. La dimensión de monitoreo implica el uso de los datos generados durante la ejecución del programa para garantizar el cumplimiento de las restricciones presupuestarias y evaluar la consecución de los objetivos. La evaluación sistemática de programas emplea metodologías estandarizadas y profesionales que permiten una reevaluación de la justificación política de la continuidad de un programa en vista de otras modalidades y prioridades políticas rivales, y que garantizan la posibilidad de integrar las lecciones aprendidas en la revisión política.
Tal como se explica en el capítulo 2, el marco de monitoreo y evaluación no está bien definido en Paraguay. El Ministerio de Hacienda y la Secretaría Técnica de Planificación han creado iniciativas interesantes para medir la eficiencia (por ejemplo, presupuestos informados por resultados y sistemas de planificación por resultados). Sin embargo, las responsabilidades no están claramente definidas y faltan dispositivos de coordinación. Por otra parte, todavía no se ha creado el nuevo consejo previsto por el Plan Nacional de Desarrollo para evaluar la eficiencia de los programas e instituciones públicas (cf. siguiente apartado).
Recuadro 3.7. Principales dificultades para la implementación de una programación presupuestaria en los países de la OCDE
Algunos problemas comunes a la implementación de presupuestos programáticos y por resultados en los países de la OCDE, independientemente del enfoque, se refieren al uso de la información de resultados, que se realiza en la fase más avanzada de la implantación de un sistema de presupuesto informado por resultados. Estos problemas implican mejorar la medición de los resultados, encontrar formas adecuadas para integrar la información de resultados en el proceso presupuestario, captar la atención de los decisores clave y mejorar la calidad de la información sobre rendimiento. Si bien existen excepciones, a la mayoría de los gobiernos le ha resultado difícil aportar a los decisores de manera oportuna una información de buena calidad, creíble y pertinente, además de ofrecer incentivos para que las partes interesadas usen esta información a la hora de decidir los presupuestos. Algunos países de la OCDE han afrontado cierto nivel de resistencia de sus funcionarios públicos para cambiar las prácticas, además de dificultades para desarrollar la capacidad institucional del ministerio de hacienda y de los ministerios competentes para usar la información de rendimiento.
La estrategia de Australia, uno de los primeros países en adoptar la programación presupuestaria para incorporar el criterio de resultados, ha sido un proceso prolongado e iterativo. Esto ha aportado muchos beneficios, aparte de la oportunidad de aprender de la experiencia antes de emprender nuevas reformas. Además ha sido importante debido a la interrelación entre los resultados y otros aspectos del entorno financiero, de rendición de cuentas, político y de gestión. La complejidad de las interacciones e incentivos es difícil de comprender si se aíslan de la experiencia práctica, haciendo que los cambios radicales tengan un alto potencial de riesgo. Dos temas recurrentes que ha afrontado Australia en el establecimiento de buena información de rendimiento son:
La calidad de la información sobre las contribuciones de las entidades a los productos y los resultados.
El uso limitado de la información de resultados para la toma de decisiones en el contexto presupuestario.
En lo que respecta a productos y resultados, es importante asegurarse de que los vínculos entre programas, resultados y productos sean claros y se midan con eficacia, especialmente si la información de rendimiento se tiene que utilizar en la toma de decisiones presupuestarias. Es fundamental que las personas que trabajan en las entidades entiendan bien las nuevas políticas y prácticas y que tengan las habilidades, capacitación, recursos y autoridad para implementar con eficacia las iniciativas. En lo que respecta a la utilidad de la información de rendimiento para la toma de decisiones presupuestaria, un importante reto a la introducción de un enfoque sistemático de los análisis programáticos ha sido asegurar que aporte valor a las consideraciones gubernamentales, que use con eficiencia los recursos de las entidades y que no se convierta en un ejercicio mecánico.
Fuente: Performance Budgeting in OECD Countries (Presupuestos por resultados en los países de la OCDE), OCDE (2007)
Presupuesto informado por resultados
Si bien Paraguay empezó a usar la información por resultados en 2004, el Gobierno no comenzaría a sentar las bases de un marco por resultados más completo hasta 2011. En virtud de la Resolución del Ministerio de Hacienda N° 287 del 31 de agosto de 2011, el Gobierno implementará el presupuesto por resultados como una herramienta que crea un vínculo indirecto pero sistemático entre la información de desempeño y la asignación de los recursos entre las instituciones públicas y las prioridades. El ministerio de hacienda ejerce el papel de control, monitoreo y evaluación de la información remitida por los órganos y las entidades del Estado bajo el marco de presupuesto informado por resultados.
En la actualidad hay tres herramientas implantadas bajo el marco de Presupuesto por resultados (Ministerio de Hacienda de Paraguay, 2016). Sin embargo, estas herramientas todavía no están articuladas con la reforma del Plan Nacional de Desarrollo ni del Sistema de Planificación por Resultados.
Indicadores de Desempeño. Entregan información cuantitativa o cualitativa respecto del logro o resultado en la provisión de los bienes o servicios generados por las entidades públicas. En 2015 se aplicaron 166 indicadores a 57 programas, subprogramas y proyectos de la administración central.
Balances Anuales de Gestión Pública. Los balances anuales de la gestión pública son análisis anuales en los que los organismos y entes del estado informan sobre el progreso logrado durante el ejercicio fiscal en términos de objetivos, metas y resultados, y establecen los compromisos institucionales para el siguiente ejercicio. Estos documentos se presentan al Congreso y están disponibles en el sitio web de cada institución.
Evaluación de programas públicos. Se trata de una forma de informe de evaluación retroactiva sobre la evolución de programas públicos comparando los resultados obtenidos con los objetivos iniciales. En los últimos 5 años se han evaluado 26 programas y subprogramas públicos.
Sistema de Planificación por Resultados (SPR)
La reforma del Sistema de Planificación por Resultados ayuda a los organismos y entes del estado a definir sus resultados esperados y a establecer indicadores para monitorear el progreso en el nivel institucional; sin embargo, no existe un marco general para monitorear y evaluar la implementación del plan. El Plan Nacional de Desarrollo prevé la creación de un Consejo Nacional de Evaluación de la Gestión Pública. Este nuevo consejo debería evaluar los resultados de los programas e instituciones públicas. Más concretamente, debería establecer una agenda bianual priorizando las evaluaciones de instituciones y programas y estableciendo las responsabilidades y los recursos para realizar dichas evaluaciones. A pesar de la vital importancia de esta institución para la implementación de la reforma del Sistema de Planificación por Resultados, el consejo todavía no se ha creado.
La Secretaría Técnica de Planificación ha desarrollado una herramienta institucional para planificar, gestionar, monitorear y evaluar el logro de las metas institucionales alineadas con el Plan Nacional de Desarrollo. La implementación de esta herramienta de monitoreo ha sido gradual. Los organismos y entes del estado que tienen resultados sociopolíticos priorizados en el marco del programa gubernamental Sembrando Oportunidades (un importante programa sociopolítico) empezaron a informar sobre los progresos de los resultados institucionales en 2015. Los resultados se publican en un tablero de control ciudadano con información detallada sobre los avances realizados. En 2017 todos los organismos y entes del estado comenzaron a informar mensualmente sobre el progreso de las metas establecidas en el Plan Operativo Institucional.
Bajo la reforma del sistema de planificación por resultados los organismos y entes del estado deben definir uno o más resultados esperados de cada uno de los programas, subprogramas y proyectos definidos en los Planes Operativos Institucionales anuales. Los resultados se tienen que anexar al Plan Nacional de Desarrollo (Figura 3.4). Cada resultado deberá estar vinculado con un indicador y un objetivo para los 3 años siguientes (Figura 3.5). Los indicadores se seleccionan en un catálogo (los organismos pueden añadir libremente indicadores en él).
Figura 3.4. Ejemplo de resultados previstos en los Planes Operativos Institucionales
Fuente: Secretaría Técnica de Planificación, 2017
Figura 3.5. Ejemplo de indicadores en los Planes Operativos Institucionales
Fuente: Secretaría Técnica de Planificación, 2017
Desde 2017 todos los organismos y entes del estado tienen que preparar los planes operativos basándose en este marco. Sin embargo, la calidad de los indicadores y los grupos de objetivos varían de una institución a otra. A pesar de las mejoras, en la práctica parece que queda trabajo por hacer para asegurar que estos conceptos se entiendan de manera correcta y uniforme en todas las entidades y ministerios competentes.
La selección y el uso de indicadores de resultados para monitorear y medir el progreso en el logro de los objetivos son unas de las dimensiones más complejas de una reforma de presupuesto programático. No obstante, cuando se dispone de un grupo de indicadores correcto, puede contribuir a impulsar el sistema por resultados como un catalizador de progreso en otras dimensiones de la política pública (Recuadro 3.8).
Recuadro 3.8. Indicadores clave de desempeño y política pública
Austria ha reformado y optimizado en los últimos años su marco presupuestario de manera que cada ministerio presenta sus previsiones basándose en un programa con un reducido número de objetivos de desempeño (no más de 3 a 5) especificados para cada programa. Como mínimo uno de los programas tiene que estar relacionado con la igualdad de género. Tanto los recursos asignados a cada programa como los resultados relacionados con los objetivos están sometidos a auditoría por el órgano supremo de auditoría.
Ejemplo de indicadores: número de hombres y mujeres que se someten a examen médico preventivo; porcentaje de mujeres entre 45 y 75 años que participan en la detección del cáncer de seno.
De forma similar, Nueva Zelanda tiene un enfoque de resultados bien desarrollado según el cual las entidades se organizan en torno a los resultados que preocupan a los ciudadanos. En este contexto, cada entidad tiene que especificar los indicadores “pocos vitales” que dirán si se están alcanzando las metas.
Ejemplo de indicador: porcentaje de niños que asisten a clases y obtienen el certificado escolar en cinco materias.
Estados Unidos también ha otorgado una alta prioridad a articular objetivos claros de desempeño para cada entidad, incluyendo un reducido número de “metas prioritarias”; estos objetivos se han convertido en un principio organizativo tanto para la rendición de cuentas pública como para la gestión interna y la implicación del personal.
El marco de desempeño nacional de Escocia integra un dispositivo de coordinación para asegurar la alineación de las estrategias y programas entre sectores, contribuyendo a unos resultados nacionales más amplios.
Ejemplo de indicadores: proporción de trayectos retrasados por conductor debido a congestiones de tránsito; total de adiciones a la oferta de viviendas, incluidas las viviendas de nueva construcción públicas y privadas; conversión de edificios existentes a uso residencial; y rehabilitación de viviendas.
Fuente: OECD, The Governance of Inclusive Growth (OCDE, La gobernanza del crecimiento inclusivo), 2015
Marco de gasto de mediano plazo
Fortalecer la dimensión de mediano plazo en el proceso presupuestario (más allá del tradicional ciclo anual) es fundamental a la hora de asegurar la estrecha alineación de los presupuestos con las prioridades estratégicas gubernamentales de mediano plazo. Los marcos de gasto de mediano plazo consolidan la capacidad, del gobierno en general, y del ministerio de hacienda en particular, para planificar y aplicar una vía fiscal sostenible. Si se formula adecuadamente, un marco de este tipo obliga a las partes interesadas a adoptar una perspectiva de mediano plazo en las políticas presupuestarias, en lugar de un planteamiento anual.
Paraguay posee algunos de los fundamentos básicos para elaborar presupuestos de mediano plazo. En particular, la ley de Responsabilidad Fiscal (2013) aporta una perspectiva plurianual al proceso presupuestario. El presupuesto anual de Paraguay se ha tenido que encuadrar desde 2014 dentro de un escenario fiscal plurianual (Ley de Responsabilidad Fiscal nº 5098/13). La Dirección de Política Macrofiscal del ministerio de hacienda desarrolla proyecciones fiscales de mediano plazo basadas en el PIB nominal, en la inflación prevista, en el crecimiento real del PIB, en el tipo de cambio y en los niveles de importación. Estas proyecciones se incluyen en el Reporte de Finanzas Públicas y se integran en la documentación del presupuesto anual presentada ante el Congreso.
El sistema de programación financiera plurianual tiene una perspectiva de tres años, con previsiones para el año en curso y para dos años más incluidos como anexos en dicha documentación. El ministerio de hacienda, basándose en las proyecciones macroeconómicas plurianuales, establece umbrales indicativos plurianuales de gasto. Estos umbrales se definen centralmente y se comunican a las instituciones públicas el 1 de julio. Basándose en estos umbrales, las instituciones públicas estiman sus gastos de mediano plazo para el año presupuestario y los dos años siguientes. Estos umbrales sólo se usan como referencia. En la práctica, las dotaciones presupuestarias se definen durante el proceso de formulación del presupuesto anual.
Recuadro 3.9. Niveles de desarrollo de la elaboración de presupuestos de mediano plazo
Al igual que con otras reformas, existen varios niveles en los que se pueden acometer presupuestos de mediano plazo. De acuerdo con una tipología desarrollada por el Banco Mundial, en un primer nivel un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) contiene una declaración de objetivos de política fiscal y una serie de metas y proyecciones integradas macroeconómicas y fiscales de mediano plazo. Un Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) se basa en un Marco Fiscal de Mediano Plazo desarrollando previsiones de presupuestos de mediano plazo para entidades de gasto individuales. El objetivo de un Marco Presupuestario de Mediano Plazo es asignar recursos a prioridades estratégicas y asegurar que las asignaciones son coherentes con los objetivos fiscales globales. La ventaja de este enfoque es ofrecer un cierto grado de predictibilidad presupuestaria a las entidades de gasto, garantizando al mismo tiempo la disciplina fiscal general. Un marco de gasto de mediano plazo añade un detalle más a este enfoque mediante elementos adicionales de presupuestos por actividades y resultados. Estas adiciones pretenden potenciar el énfasis de la relación entre coste y prestación del gasto público, además de reforzar la disciplina fiscal y la priorización estratégica.
Fuente: Banco Mundial, 2013
A pesar de las recientes mejoras, el marco de gasto de mediano plazo aún se encuentra en su fase inicial de desarrollo (Recuadro 3.9). En Paraguay los umbrales de gasto plurianual sólo se usan como referencia en el documento presupuestario. En la práctica, el Ministerio de Hacienda los reajusta cada año durante la fase de programación anual. Las diferencias en las previsiones no se estudian en el reporte de finanzas públicas y apenas se analizan los motivos de estas variaciones.
El impacto de una perspectiva de mediano plazo en el presupuesto depende finalmente de la credibilidad de las previsiones y de los umbrales de gasto, así como del uso que los decisores y miembros de la sociedad civil hagan de esta información. El fracaso en el cumplimiento de los objetivos del presupuesto de mediano plazo se deriva a menudo de unas disposiciones frágiles en cuanto a preparación, legislación e implementación de los objetivos presupuestarios.
El nuevo consejo fiscal podría desempeñar un papel estratégico en la mejora de las proyecciones plurianuales de los gastos y los ingresos en Paraguay, aumentando la credibilidad de las previsiones.
Una segunda consideración es que el ejercicio de programación financiera plurianual de Paraguay no tiene en cuenta los objetivos de mediano plazo vinculados con el plan estratégico a largo plazo. Si bien existe una relación entre los objetivos o resultados anuales y el presupuesto anual (Plan Operativo Institucional), falta la correlación entre objetivos y su dotación económica. Los gastos se proyectan según un aumento porcentual comparativo, sin una clara vinculación con los Planes Estratégicos Institucionales ni con el Plan Nacional de Desarrollo.
En los países con presupuesto a mediano plazo, las proyecciones de mediano plazo de los programas presupuestarios se basan en políticas de gasto ya existentes y en el impacto de las nuevas políticas presupuestarias propuestas, claramente vinculadas con los presupuestos anuales, todo ello basado en la programación. Sin embargo, el gobierno de Paraguay no elabora previsiones de gasto para los programas y las inversiones de mediano plazo; las prioridades de gasto sólo se estudian para el año presupuestario en curso. Además, el sistema que se usa para programar el presupuesto anual (Sistema de Planificación por Resultados) está disociado del ejercicio de programación del marco plurianual.
La credibilidad del marco de gasto de mediano plazo también se ve afectada por los poderes ilimitados del Congreso a la hora de aprobar los presupuestos con la incorporación de enmiendas sustantivas al proyecto de ley de presupuesto presentado por el Ejecutivo, comprometiendo la sostenibilidad fiscal y reduciendo la credibilidad de las previsiones plurianuales de gasto.
Recuadro 3.10. El nuevo Consejo Fiscal Asesor
El Consejo Fiscal Asesor (CFA) se creó en virtud del decreto nº 6498 de 2016 como una instancia independiente que contribuirá en la discusión, análisis y emisión de opiniones en materia de política fiscal. La opinión del CFA será importante para definir las variables sobre las cuales se construye la política presupuestaria, ayudando a difundir el conocimiento sobre el estado de las finanzas públicas, y orientando las discusiones sobre la política fiscal.
Las funciones del Consejo Fiscal Asesor son:
Emitir opinión acerca del cálculo del resultado fiscal realizado por el Ministerio de Hacienda en el proyecto de Ley de Presupuesto. Esto incluye emitir opinión acerca de las proyecciones macroeconómicas, de ingresos y gastos fiscales, realizados por el Ministerio de Hacienda.
Emitir opinión acerca de las implicancias fiscales y macroeconómicas de los cambios realizados por el Poder Legislativo al proyecto de Presupuesto presentado por el Gobierno Nacional.
Manifestar su opinión y formular recomendaciones al Ministerio de Hacienda sobre eventuales cambios metodológicos relacionados a las finanzas públicas, así como cambios en las reglas y metas fiscales.
Asesorar el Ministerio de Hacienda en las materias fiscales que éste le solicite de manera expresa.
El Consejo está integrado por tres miembros expertos designados por el Ministro de Hacienda. Los miembros provendrán del ámbito privado o académico, y será nombrados por periodos de hasta tres años, y podrán ser reconfirmados por un periodo adicional. Si bien el consejo no tiene personal permanente, el decreto establece el apoyo técnico y administrativo a cargo de la Dirección de Política Macro Fiscal del Ministerio de Hacienda, que cuenta con personal cualificado para satisfacer las necesidades del consejo.
Recomendaciones
Con arreglo a la evaluación precedente, para fortalecer los vínculos entre la planificación estratégica y el proceso de elaboración de presupuestos, Paraguay podría plantearse lo siguiente:
Aumentar la transparencia informando a los ciudadanos sobre la ley de presupuesto, sobre las diferencias con el proyecto presentado por el Ejecutivo, sobre el plan financiero y sobre los gastos reales.
La transparencia presupuestaria significa ofrecer una completa apertura hacia la población sobre cómo se recauda y como se gasta el dinero público. La claridad sobre el uso de los fondos públicos es necesaria para que los representantes y funcionarios públicos puedan rendir cuentas de la eficacia y eficiencia. De la misma manera, un proceso presupuestario abierto y transparente hace que se refuerce la confianza de la sociedad en que sus opiniones e intereses se respetan y en que el dinero público se está usando correctamente. Además, la transparencia contribuye a mejores resultados fiscales y a políticas públicas más impactantes y equitativas.
Teniendo en cuenta las particularidades del proceso presupuestario paraguayo, es fundamental que los ciudadanos tengan acceso no sólo a toda la documentación presupuestaria y a los análisis económicos subyacentes, sino también a la información sobre las enmiendas introducidas durante el debate legislativo, sobre el plan financiero y sobre la escala y justificación de las diferencias entres estos instrumentos. Este enfoque fomentará la rendición de cuentas y, presentando el material presupuestario (incluida la información de resultados) de manera precisa y regular, se subrayará el vínculo entre los recursos disponibles y los objetivos que hay que alcanzar. Además, si están bien informados, los ciudadanos pueden desempeñar un papel clave en hacer que el Congreso rinda cuentas de la calidad de las enmiendas introducidas durante la fase de aprobación del presupuesto. El nuevo Consejo Fiscal Asesor podría tener también una función clave apoyando la implementación de esta recomendación.
Promover un compromiso constante y responsable por parte del Congreso a lo largo del proceso presupuestario
El gobierno podría considerar la realización de actualizaciones regulares de las proyecciones de ingresos y gastos, y de debates sobre objetivos fiscales para implicar positivamente al Congreso y para construir alianzas que conduzcan a una participación responsable en el desarrollo presupuestario. Por ejemplo, el Ejecutivo podría comprometerse a implementar actualizaciones de las proyecciones de ingresos y gastos antes del cierre del primer semestre del año, con objeto de informar al Congreso sobre la economía y asegurarse de que estos aspectos se tienen en cuenta durante la fase de formulación y aprobación del presupuesto del año presupuestario siguiente. Además, el Ejecutivo podría presentar al Congreso el marco fiscal y las prioridades del presupuesto antes de la presentación de la ley de presupuesto.
Vincular el plan nacional con planes institucionales y sectoriales (y con el marco de descentralización, cf. recomendaciones del capítulo 4).
Para que sean eficaces, los planes nacionales de desarrollo tienen que incluir costos, indicadores, objetivos y metas medibles, y tienen que ofrecer una herramienta con la que los ministerios competentes puedan desarrollar los planes sectoriales y, a continuación, los planes anuales.
Si bien Paraguay ha trabajado en el desarrollo de planes sectoriales e institucionales, estos planes no están totalmente articulados con el Plan Nacional de Desarrollo y el nivel de desarrollo no es homogéneo. Por ello se podría beneficiar con el desarrollo de un proceso estructurado para coordinar el Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales e institucionales con el marco de planificación fiscal de mediano plazo.
Consolidar la reforma del "Sistema de Planificación por Resultados" reforzando el esquema de presupuesto basado en la eficiencia.
El gobierno de Paraguay ha realizado importantes esfuerzos para reestructurar el documento presupuestario y aumentar su vinculación con sus objetivos estratégicos. No obstante, todavía queda margen para reformar la programación presupuestaria. Más concretamente, el gobierno podría plantearse:
Integrar la reforma en un instrumento más robusto para garantizar su estabilidad y continuidad.
Establecer un dispositivo que permita al gobierno diseñar y formular programas presupuestarios para vincularlos mejor con los resultados institucionales, sectoriales y nacionales, definiendo un marco general para monitorear y evaluar la implementación del plan.
Definir responsabilidades precisas para el monitoreo y la evaluación y articular los actuales marcos por resultados (por ejemplo, presupuestos informados por resultados y sistemas de planificación por resultados).
Fortalecer el vínculo con objetivos clave de alto nivel (por ejemplo, indicadores nacionales clave y objetivos de desarrollo sostenible). Ello contribuirá a afianzar y orientar el marco de presupuesto por resultados.
Desarrollar un plan de mediano plazo para articular el sistema de planificación por resultados con el marco de gasto de mediano plazo y los programas presupuestarios en el nivel del gobierno subnacional.
Consolidar el marco de gasto de mediano plazo
Las proyecciones plurianuales de gastos e ingresos, que en la actualidad son extrapolaciones técnicas, deberían convertirse en previsiones realistas basadas en información y en asunciones reales sobre las consecuencias y costos de la política actual (teniendo en cuenta el desarrollo de la demanda) y de las políticas alternativas propuestas. Más concretamente, Paraguay podría considerar la adopción de las siguientes recomendaciones:
Los umbrales de gastos y las dotaciones ministeriales deberían referirse al mediano plazo.
El ejercicio de programación financiera plurianual debería tener en cuenta los objetivos de mediano plazo vinculados con el plan estratégico a largo plazo.
Los umbrales de gastos y las dotaciones ministeriales deberían basarse en un intercambio o conciliación de los planes sectoriales de mediano plazo y las opciones de ingresos.
Considerar la implementación de dispositivos de transmisión que, bajo ciertas condiciones, permitan trasladar al año siguiente programas que se hayan retrasado.
Alinear los planes sectoriales de mediano plazo actuales con las previsiones de mediano plazo.
Hacer uso del nuevo Consejo Fiscal Asesor (CFA) para reforzar las previsiones de ingresos y gastos
Los ingresos se deberían calcular con la mayor precisión posible desde el comienzo del proceso anual. Además, las proyecciones económicas y las asunciones subyacentes se deberían hacer públicas para que puedan inspirar la confianza pública y política como la base oficial estándar para la toma de decisiones sobre gasto y desarrollos de política tributaria. Ello no sólo aumentará la predictibilidad y transparencia en el proceso tributario, sino que además consolidará las bases de la preparación del proceso presupuestario, ayudando a informar y orientar el compromiso del Congreso durante el ciclo presupuestario.
Al igual que ocurre en varios países de la OCDE, la existencia de una entidad técnica independiente encargada de las asunciones económicas para el pronóstico de ingresos puede sustentar la calidad, la credibilidad y la transparencia de las previsiones de ingresos.
Recuadro 3.11. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal española y su impacto en la proyección de ingresos
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) española se estableció en 2013 como parte de un proceso de reforma con objeto de fortalecer el marco fiscal, cumpliendo nuevas obligaciones europeas, restableciendo las finanzas públicas y colocándolas en una vía sostenible. Tiene un extenso mandato para asegurar el cumplimiento eficaz del principio de estabilidad presupuestaria constitucional por parte de las administraciones públicas de todos los niveles del gobierno. Ello incluye el monitoreo continuo del ciclo presupuestario y de la deuda pública, así como el análisis de las previsiones económicas del gobierno.
De acuerdo con un reciente estudio llevado a cabo por la OCDE, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ha contribuido positivamente a una mejor gestión fiscal en todas las fases del ciclo de política fiscal. Según la opinión general, en la fase de planificación ha ayudado a generar mejoras en los métodos de previsión. Las partes interesadas que trabajan en previsiones nacionales agradecieron los debates técnicos más profundos en los que ahora podían participar gracias a la integración de la AIReF en esta área. Observaron además que, mientras que en un principio opinó que los ingresos estaban sobrevalorados en relación con las previsiones macroeconómicas y con el índice de revalorización de las pensiones, más adelante se ha producido una convergencia entre las previsiones del gobierno y la opinión de la AIReF. Ello sugiere que la supervisión de este órgano ha contribuido a hacer que el gobierno sea más prudente, si bien puede haber otros factores en juego como una mejora de las condiciones económicas. La AIReF también ha mejorado los métodos de previsión en el nivel regional, por ejemplo creando un grupo de trabajo para garantizar que todas las regiones tengan acceso a herramientas robustas para proyectar el PIB regional y el empleo.
Fuente: OCDE, 2017
El Consejo Fiscal Asesor fue creado en Paraguay por iniciativa del Ministerio de Hacienda y autorizado por decreto. De reciente creación, está todavía en una fase muy temprana de desarrollo. Sin embargo, teniendo en cuenta su mandato y sus objetivos funcionales globales, tiene potencial para desempeñar un papel principal en el fortalecimiento de las proyecciones de ingresos. Las proyecciones políticas se deberían analizar a fondo y, si procede, deberían ser revisadas por esta institución. A largo plazo pude ser aconsejable que el Consejo Fiscal Asesor adopte una función más sustantiva en este sentido, manteniéndose en las tendencias de los países de la OCDE.
Para alcanzar este objetivo, Paraguay debería considerar la aplicación de la recomendación del Consejo sobre los Principios para Instituciones Fiscales de la OCDE (por ejemplo, garantizar el apartidismo de las instituciones fiscales independientes y su estatus de independencia, y asegurar que su mandato esté alineado con los recursos asignados a la institución). Un análisis detallado sobre cómo alinear mejor el marco institucional actual con las recomendaciones de la OCDE se podría incluir en un estudio de la OCDE centrado exclusivamente en la gobernanza presupuestaria.
Reforzar otros elementos interrelacionados y complementarios dentro de la esfera de la gobernanza presupuestaria
La implementación de un marco nacional realista y creíble de planificación y elaboración de presupuesto requiere hacer progresos en muchas dimensiones de gobernanza presupuestaria como: flexibilidad presupuestaria, ejecución eficaz del presupuesto, un debate inclusivo, participativo y realista sobre opciones presupuestarias; transparencia, apertura y accesibilidad a documentos presupuestarios; implicación de los ciudadanos; identificación y gestión de riesgos fiscales; y elaboración de presupuestos dentro de los objetivos fiscales. Teniendo en cuenta la amplitud y la complejidad de estos temas, Paraguay se beneficiaría en gran medida de un estudio de la OCDE centrado exclusivamente en la gobernanza presupuestaria.
Referencias
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Banco Mundial (2013), Beyond the annual budget, Global experience with Medium-term expenditure frameworks (Más allá del presupuesto anual, experiencia global con marcos de gasto de mediano plazo)