Los esfuerzos activos de México para aprovechar los frutos de la globalización se reflejan en muchos aspectos de sus políticas, prácticas e instituciones nacionales. El gobierno ha introducido consideraciones internacionales en sus procedimientos nacionales de elaboración de regulación y utiliza una variedad de formas para cooperar internacionalmente. Este capítulo establece el contexto legal e institucional en el que se desarrolla la cooperación regulatoria internacional (CRI) en México. Para ello, ofrece una visión general de los actores e instrumentos regulatorios de México, describe los instrumentos regulatorios sujetos a CRI, la legislación principal y los documentos de políticas que fomentan o requieren CRI, y las instituciones que participan en la coordinación y supervisión de los esfuerzos de CRI en México.
Estudio de cooperación regulatoria internacional de México
Capitulo 1. El contexto de políticas y prácticas de cooperación regulatoria internacional (CRI) en México
Abstract
Introducción
Las iniciativas que México ha emprendido de manera activa para adherirse a la globalización han permeado en muchos aspectos de las políticas, prácticas e instituciones nacionales. México ha incorporado criterios internacionales en sus procedimientos regulatorios internos y utiliza diversas formas de cooperación internacional. Dichas iniciativas se plasman en una gama de políticas y prácticas de cooperación regulatoria internacional (CRI) que influyen en las actividades del gobierno mexicano en sus niveles políticos más altos, así como en la labor cotidiana de los reguladores.
Los responsables de la regulación interna en México tienen que tomar cada vez más en cuenta el entorno internacional al realizar su labor. Varias leyes incluyen requisitos específicos para alentarlos a hacerlo, bien sea dentro de las disciplinas de mejora regulatoria o mediante los procedimientos específicos aplicables al desarrollo de regulaciones técnicas (NOM) y estándares (NMX).
Las autoridades mexicanas también recurren a diferentes foros para compartir experiencias y armonizar enfoques regulatorios, de manera bilateral con países específicos; regional con sus vecinos de América del Sur o del Norte, o multilateral, como miembros de organizaciones internacionales. Algunas historias de éxito destacan los importantes beneficios que las iniciativas de cooperación pueden tener para el proceso regulatorio interno. Diferentes disposiciones legales permiten adoptar estas diferentes formas de cooperación internacional, tanto a nivel técnico entre reguladores como a nivel político, con el compromiso del gobierno mexicano en su conjunto.
La combinación de formas unilaterales, bilaterales y multilaterales de CRI generó la intervención de diversos actores. Los reguladores en particular participan activamente en la implementación de estas distintas formas de CRI. Los organismos ubicados en el seno del gobierno central son responsables de garantizar que en su labor cotidiana los reguladores cuenten con los conocimientos y la orientación necesarios para poner efectivamente en marcha sus obligaciones relacionadas con la CRI. Estas autoridades están también a cargo de vigilar las medidas prácticas adoptadas para cumplir con dichas obligaciones.
Al mismo tiempo, aún es posible aumentar y ampliar la experiencia en CRI en ciertas áreas a un ámbito más generalizado en su implementación, a fin de asegurar que beneficie a toda la población mexicana. Por un lado, estas medidas parecen haberse tomado de manera puntual y no como resultado directo de una estrategia integral de CRI. Las políticas jurídicas relativas a la cooperación regulatoria internacional tienden a fragmentarse en un conjunto de disposiciones legales diferentes, lo cual da lugar a una diversidad de mecanismos a la CRI. Las medidas relacionadas con el comercio, y en particular las regulaciones técnicas y los estándares, tienen más requisitos sistemáticos de CRI que las regulaciones subordinadas1 más amplias. Además, diversas herramientas escapan a dicha cooperación de manera más general, como las derivadas del poder legislativo y los niveles subnacionales de gobierno. Ampliar la CRI a una gama más amplia de herramientas regulatorias puede ayudar a fortalecerla, no solo para acrecentar los flujos de comercio —un importante objetivo de la cooperación regulatoria internacional—, sino también para optimizar la elaboración de regulaciones basadas en evidencias con la aportación de conocimientos especializados del ámbito internacional y adaptar el marco mexicano de políticas públicas al contexto mundial.
Por otra parte, al realizarse, la CRI no necesariamente arroja resultados tangibles. Algunas herramientas de CRI integradas en las disposiciones legales nacionales se encuentran poco utilizadas y se tiene escasa evidencia acerca de sus efectos concretos sobre el proceso regulatorio mismo. Tampoco hay indicios de resultados tangibles de distintas iniciativas de cooperación. Las iniciativas de este tipo que resultan eficaces y se plasman en enfoques regulatorios comunes parecen emanar de autoridades individuales y no de una estrategia común y generalizada. En general, debido a la falta de sensibilización y comprensión de sus beneficios para las regulaciones internas, no se brindan incentivos suficientes para que las autoridades consideren practicar la CRI de manera sistemática y como parte de su labor cotidiana.
Para comprender las diversas prácticas de CRI de México, en este capítulo se establece el proceso regulatorio que opera en el país, las autoridades que participan en las iniciativas o las supervisan, la gama de instrumentos regulatorios y las disciplinas que se siguen para garantizar su calidad.
Enfoque del estudio: los actores e instrumentos regulatorios en México
Este estudio se centra en los instrumentos regulatorios que incorporan más prácticas de CRI, es decir, aquellos que pertenecen a las disciplinas de mejora regulatoria o que se someten a procedimientos regulatorios específicos. Eso incluye regulaciones emanadas del Poder Ejecutivo Federal que comprende a dependencias centralizadas como Secretarías de Estado, órganos administrativos desconcentrados y órganos reguladores coordinados en materia energética con rango de Secretaría de Estado, así como órganos autónomos y organismos descentralizados. En específico, los instrumentos regulatorios sujetos a la cooperación regulatoria internacional, y por tanto parte del ámbito del estudio, son los provenientes del Poder Ejecutivo del gobierno federal e incluyen la regulación subordinada, las regulaciones técnicas (Norma Oficial Mexicana, NOM) y los estándares (Normas Mexicanas, NMX).
La cooperación regulatoria internacional no figura en la mayoría de los instrumentos provenientes del Poder Legislativo o de las regulaciones desarrolladas a nivel subnacional. Aunque es posible explicar esto de manera lógica por los procesos específicos que dichas medidas siguen, quizá no sea tan justificable desde la perspectiva de los ciudadanos que se encuentran sujetos a la regulación o los agentes económicos, para quienes resulta irrelevante el origen de las regulaciones que los afectan. Las recientes reformas legislativas y las actuales propuestas de reformas pueden proporcionar un entorno que favorezca la ampliación del ámbito de aplicación de la mejora regulatoria. De adoptarse, pueden brindar la oportunidad de ampliar también el ámbito de aplicación de la CRI, y darla a conocer sobre todo a nivel subnacional y dentro del Poder Legislativo
Los actores de la cooperación regulatoria internacional en la administración pública de México
El gobierno federal mexicano se divide en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Además, hay tres diferentes órdenes de gobierno (véase la Gráfica 1.1): federal, estatal y municipal. Todos ellos pueden promulgar ciertos tipos de regulación, según las facultades y poderes establecidos en la Constitución.
El ámbito de este estudio abarca las regulaciones y las iniciativas de cooperación surgidas del Poder Ejecutivo federal, puesto que es en este sector del gobierno donde la regulación subordinada se incluye en la mejora regulatoria periódica y continua y donde se aplica una serie de iniciativas para promover sistemáticamente la CRI (véase la Gráfica 1.1, celda verde). En relación con los niveles subnacionales de gobierno, los estados (32) y los municipios (2 457),2 hay múltiples prácticas regulatorias heterogéneas sin enfoques sistemáticos para considerar el entorno internacional.
El estudio excluye al Poder Legislativo, el cual no está sujeto de manera sistemática a las disciplinas de mejora regulatoria y no tiene requisitos explícitos para tomar en cuenta la CRI al desarrollar leyes primarias, más allá de la evaluación de la coherencia técnica y jurídica. De hecho, los instrumentos regulatorios surgidos del Congreso tienen una pertinencia similar y tendrían que incorporar buenas prácticas regulatorias, incluida la cooperación regulatoria internacional, para incrementar su calidad mediante la implementación de procesos basados en evidencias, como se hace en algunos países de la OCDE (véase el Recuadro 1.1).
Recuadro 1.1. Buenas prácticas regulatorias en el Congreso: el Departamento de Evaluación de la Ley de Chile
Chile es uno de los pocos países de la OCDE que han formalizado la revisión ex post de las leyes en el poder Legislativo del gobierno. El Departamento de Evaluación de la Ley (DEL) se estableció por acuerdo de la Comisión de Régimen Interno, Administración y Reglamento, emitido el 21 de diciembre de 2010.1 Las principales responsabilidades del departamento son las siguientes:
Evaluar las normas jurídicas aprobadas por el Congreso Nacional en coordinación con la Secretaría de la Comisión responsable. El departamento puede proponer medidas correctivas para mejorar la implementación de la ley evaluada.
Crear y mantener una red de organizaciones sociales interesadas en participar en el proceso de evaluación.
Informar al Secretario General, mediante la Comisión de Régimen Interno, Administración y Reglamento, acerca de los resultados de las evaluaciones.
Sugerir enmiendas a la legislación en vigor, de ser necesario.
El DEL está a cargo de desarrollar un proyecto de tres etapas para evaluar la eficacia de las leyes, las cuales cubren los temas siguientes: análisis técnico, percepción de los ciudadanos y preparación de un informe final. El análisis de las leyes tiene los objetivos siguientes:
Determinar el grado de cumplimiento de los objetivos planteados al promulgarse la ley.
Identificar las externalidades, los impactos y los efectos no deseados cuando el Congreso realizó la legislación.
Conocer la percepción de los ciudadanos sobre la ley y su aplicación.
Proponer medidas correctivas a la ley y su aplicación.
1. This was formalised by Official Note 381 of the Presidency of the Chamber of Deputies. The agreement was ratified by Resolution 857 of 27 January 2011 signed by the Secretary-General of the Chamber of Deputies.
Fuente: (OECD, 2016[1]), Regulatory Policy in Chile: Government Capacity to Ensure High-Quality Regulation, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, París,
En consecuencia, la información sobre las actividades de CRI a nivel subnacional y en el Poder Legislativo es, en el mejor de los casos, anecdótica y ad hoc, como ya se mencionó. La recién aprobada Ley General de Mejora Regulatoria (véase el Recuadro 1.3) ordena a todos los órdenes y sectores del gobierno que incorporen buenas prácticas regulatorias. En este sentido, se abre una ventana de oportunidades para reflexionar sobre las buenas prácticas regulatorias que convendría incorporar y la posibilidad de incluir la cooperación regulatoria internacional para sostener una mejor regulación en México.
El Poder Ejecutivo federal depende del Presidente de la República, y sus facultades y obligaciones emanan de la Constitución mexicana, las que ejerce a través de la Administración Pública Federal, la cual está compuesta por dependencias centralizadas, entre ellas los órganos reguladores coordinados en materia energética con rango de Secretaría de Estado y organismos públicos descentralizados, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). A su vez, a los órganos autónomos se les considera separados de los tres sectores de gobierno (Gráfica 1.2).
Las secretarías sectoriales y los órganos reguladores en materia energética tienen atribuciones y están sujetos tanto a seguir disciplinas unilaterales para incorporar la CRI en el proceso de formulación de regulaciones, como a emprender iniciativas de cooperación regulatoria. Los organismos desconcentrados están sujetos a las disposiciones de la COFEMER,3 incluidos los diferentes mecanismos de CRI, con la salvedad de que tienen que actuar por medio de la secretaría competente a la que están adscritos al ejercer poderes regulatorios. Por ejemplo, la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) actúa legalmente por medio de la Secretaría de Salud.
Recuadro 1.2. Órganos constitucionales autónomos: el Instituto Federal de Telecomunicaciones como ejemplo
El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) es un órgano autónomo por mandato constitucional responsable de desarrollar un mercado eficiente de telecomunicaciones y radiodifusión. Además de los poderes usuales de los reguladores en materia de telecomunicaciones, el IFT es la autoridad competente para los sectores de telecomunicación y radiodifusión.
El IFT no puede emitir NOM o NMX para regular el mercado de telecomunicaciones; no obstante, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) otorga al órgano regulador facultades para emitir “disposiciones técnicas” sobre las características con las que deben cumplir los productos y servicios de telecomunicación y radiodifusión, así como el proceso de evaluación y los requisitos técnicos para la instalación de equipo, sistemas y/o infraestructura.
Como se mencionó, dada la autonomía del IFT, el proceso para elaborar y promulgar disposiciones técnicas no está sujeto a la vigilancia de la Dirección General de Normas (DGN) de la Secretaría de Economía (SE) o la COFEMER. No obstante, el artículo 194 de la LFTR establece un mecanismo de coordinación con SE para promulgar regulaciones técnicas (NOM) que fija las obligaciones específicas que los concesionarios y titulares de licencias deben cumplir, a fin de garantizar la eficaz protección de los derechos de los consumidores contemplados en la Ley Federal de Protección al Consumidor y la LFTR.
Durante el proceso de elaboración, el IFT cumple con tres objetivos principales:
Considerar la regulación y los estándares técnicos nacionales e internacionales.
Fomentar la innovación tecnológica.
Proteger y promover la competencia.
Al formular las disposiciones técnicas, el órgano regulador toma en cuenta a las partes interesadas mexicanas y sus perspectivas, así como las recomendaciones planteadas por organismos internacionales.
En su Programa Anual de Trabajo el IFT formula una agenda de planificación a futuro que contiene las disposiciones que serán examinadas por el IFT. Por regla general, todas las disposiciones deberán sujetarse a la consulta pública y solo habrá excepciones en aquellos casos en los que la publicidad puede poner en peligro los efectos que se pretende superar o prevenir en una situación de emergencia (LFTR, artículo 51). El proceso de consulta pública se da a conocer en el sitio web del IFT y se permite a terceros hacer comentarios al respecto.
Cuando la Unidad de Política Regulatoria del IFT presenta un proyecto de disposición técnica, está obligada a completar una evaluación de impacto regulatorio que incluye un análisis de competencia. La evaluación de impacto regulatorio es vigilada y analizada por la Coordinación General de Mejora Regulatoria, departamento interno del IFT. Por último, el proyecto es presentado al Pleno para su aprobación. De ser aprobada, la disposición técnica se publica en el Diario Oficial de la Federación y se revisará de manera sistemática cada cinco años. Desde 2013, el IFT ha promulgado 13 disposiciones técnicas, seis de ellas en 2016 y tres en 2017.
Fuente: Adaptado de (OECD, Forthcoming[2]), Standard-setting and competition in Mexico: a secretariat report, y los artículos 7, 15, 41, 289 y 290 de la LFTR; http://www.ift.org.mx/industria/politica-regulatoria/disposiciones-tecnicas
Los órganos autónomos y descentralizados no están sujetos a las disposiciones de la COFEMER en virtud de su autonomía administrativa. Sin embargo, algunas de estas instituciones podrían tener su propia unidad de mejora regulatoria (por ejemplo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT); por consiguiente, sus prácticas regulatorias, como la CRI, pueden diferir de las supervisadas por la COFEMER (Recuadro 1.2). La ley permite que dichas instituciones presenten sus propuestas regulatorias a la COFEMER; sin embargo, hasta ahora esto no sucede.
Los órganos autónomos y descentralizados que no están sujetos a las disposiciones de la COFEMER al promulgar regulaciones son los siguientes:
Banco de México (BANXICO)
Instituto Nacional Electoral (INE)
Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)
Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)
Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE)
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI)
Procuraduría General de la República
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE)
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
Gráfica 1.1. Órdenes de gobierno para los poderes Ejecutivo y Legislativo
Fuente: Elaborado por el autor.
Gráfica 1.2. Tipos de organismos de la administración pública federal relacionados con la CRI
Nota: Las buenas prácticas regulatorias se incluyen solo si tienen un componente de CRI. Como parte de la reforma constitucional de 2013, los reguladores en materia energética, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE), tienen rango ministerial en el marco de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética (LORCME) y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).
Fuente: Elaborado por el autor como adaptación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de Metrología y Normalización, y del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La materia de la cooperación regulatoria internacional: los instrumentos regulatorios de México
El marco regulatorio mexicano para el poder Ejecutivo consiste de varios instrumentos regulatorios que provienen del gran número de organismos con facultades regulatorias pertenecientes a la administración pública federal. Entre los diferentes instrumentos regulatorios hay cuatro categorías principales de regulación, según su naturaleza jurídica: i) leyes primarias; ii) regulación subordinada, iii) regulaciones técnicas de carácter obligatorio; y iv) estándares voluntarios.
Leyes primarias: documento formal que los organismos con atribuciones regulatorias, de los poderes Ejecutivo y Legislativo, presentan ante alguna de las dos Cámaras del Congreso para su estudio, discusión y aprobación con el objetivo de crear, reformar, añadir o abolir disposiciones constitucionales o legales.4
Regulación subordinada: disposiciones administrativas generales con el objetivo de establecer obligaciones específicas, expedidas por el poder Ejecutivo federal.5
Regulación técnica: regulación obligatoria que establece reglas, especificaciones, atribuciones, directivas, características o disposiciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como la relativa a terminología, símbolos, empaquetado, etiquetado y a su ejecución o implementación.6
Estándares: requisitos voluntarios emanados de un órgano normativo nacional (ONN) aplicable a un uso repetido o común de reglas, especificaciones, atribuciones, directivas, características o disposiciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como los relativos a terminología, símbolos, empaquetado y etiquetado.7
Los instrumentos regulatorios sujetos a disciplinas de cooperación regulatoria internacional, y por tanto parte del ámbito de este documento expositivo temático, son aquellos que provienen del poder Ejecutivo del gobierno federal y se muestran en el Cuadro 1.1. Esto excluye, en particular, las leyes primarias promulgadas por el poder Legislativo (cerca de 91% del universo total de leyes primarias).
Cuadro 1.1. Instrumentos regulatorios comprendidos en este informe
Nota: Solo se incluyen buenas prácticas regulatorias si tienen un componente de CRI.
Fuente: Elaboración del autor adaptada de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de Metrología y Normalización.
La elección entre los instrumentos regulatorios depende del tema que se regula. De forma predeterminada, cuando un regulador desarrolla una propuesta regulatoria, desarrolla una regulación subordinada. Sin embargo, cuando la medida apunta a establecer reglas, especificaciones, atribuciones, directivas, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción, o se relaciona con terminología, símbolos, empaquetado o etiquetado, el órgano regulador desarrolla una regulación técnica (NOM) o un estándar (NMX), después de un procedimiento específico descrito en la Gráfica 1.3.
En el Cuadro 1.2 se presenta información sobre la formulación anual de instrumentos regulatorios en México. Los datos confirman que las regulaciones subordinadas son los instrumentos regulatorios más comúnmente desarrollados por el Ejecutivo con1 166 (incluyen regulaciones técnicas) regulaciones subordinadas y 32 leyes primarias. Las NOM solo representaron 5.57% de las propuestas regulatorias de 2017 (COFEMER, 2017[3]). El registro general incluye un total de 756 regulaciones técnicas (Normas Oficiales Mexicanas o NOM) y 4 908 estándares (Normas Mexicanas o NMX) en vigor en la actualidad.8
Gráfica 1.3. Ciclo de vida de la NOM
Fuente: (OECD, Forthcoming[2]), “Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report”, OECD, Paris
Cuadro 1.2. Número de propuestas regulatorias de acuerdo con su naturaleza jurídica
Propuestas regulatorias presentadas entre diciembre de 2016 y octubre de 2017
Fuente: (COFEMER, 2017[3]), “COFEMER’s Annual Report 2016-2017”, www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf (accessed 5 March 2018).
Las dependencias que emitieron más regulaciones subordinadas (Cuadro 1.3) con costos de cumplimiento —lo que incluye NOM— en 2017 fueron la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (80), la Secretaría de Economía (39), la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (34) y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (34).9
Cuadro 1.3. Emisión de regulación subordinada por dependencia
Las propuestas comprenden el periodo de diciembre de 2016 a octubre de 2017
Fuente: (COFEMER, 2017[3]), “COFEMER’s Annual Report 2016-2017”, www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf (accessed 5 March 2018).
Según un informe de la OCDE de próxima publicación sobre la formulación de normas y competencia en México, 75% de las NOM corresponden a cuatro sectores importantes: manufactura, servicios, gobierno y transporte (Gráfica 1.4). En el caso de las NMX, casi 50% se relacionan con el sector de manufactura (Gráfica 1.5).
Gráfica 1.4. NOM por actividad económica
Fuente: (OECD, Forthcoming[2]), “Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report”, OECD, Paris.
Gráfica 1.5. NMX por actividad económica
Fuente: (OECD, Forthcoming[2]), “Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report”, OECD, Paris.
Panoráma del marco jurídico y de políticas públicas de la CRI en México
Se han emprendido diversas iniciativas para promover la CRI en México, desde la incorporación de criterios internacionales clave en la formulación de regulaciones por parte de las entidades nacionales correspondientes, hasta la activa participación de los órganos reguladores y del Estado mexicano en foros regulatorios internacionales. Pese a esta intensa actividad, México no ha definido su estrategia de CRI en un único documento normativo y de política que abarque a todos los sectores y órdenes de gobierno. Más bien, el marco normativo y de política respecto a la CRI se expresa en diversos documentos. Sin embargo, México es uno de los pocos países de la OCDE que cuenta con una base jurídica y de política pública que incluyen algunos aspectos de la CRI (OECD, 2018[4]) (Gráfica 1.6).
Gráfica 1.6. Número de jurisdicciones con bases normativas o de política pública publicadas y explícitamente relacionadas con la CRI
Nota: Los datos de los países de la OCDE se basan en los 35 miembros de la Organización, la Unión Europea y tres países en proceso de adhesión
Fuente: (OECD, 2018[4]), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/g2g90cb3-en
El marco normativo de cooperación regulatoria internacional se divide en dos conjuntos de disposiciones legales: i) dos documentos clave que versan sobre prácticas de CRI en la formulación de regulaciones nacionales, en particular la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA)10 y la Ley Federal de Metrología y Normalización (LFMN); y ii) los documentos normativos y de política que incluyen las iniciativas de cooperación regulatoria de México, entre ellos la Ley de Celebración de Tratados (LCT) y la Ley de Comercio Exterior (LCE).
Cabe destacar que el 18 de mayo de 2018 se instauró un nuevo marco legislativo, al publicarse en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Mejora Regulatoria (véanse en el Recuadro 1.3 los puntos relativos a la CRI). Sin embargo, las prácticas abordadas en este informe son aún válidas. Además, en lo que respecta a los componentes de CRI, las cláusulas transitorias de la nueva Ley General prevén un periodo destinado a la implementación que se extiende más allá del calendario contemplado en este estudio. A modo de referencia, seguiremos citando las disposiciones de la LFPA.
Disposiciones legales que plantean mecanismos unilaterales de CRI
Las disciplinas unilaterales de los órganos reguladores para incorporar la CRI en la formulación de leyes se plantean en dos documentos clave que reflejan el mecanismo dual a la regulación en México: por un lado, el proceso regulatorio que cubre la regulación subordinada y los proyectos de ley promulgados por el Ejecutivo; por otro lado, lo que se conoce como el proceso de “normalización”, que cubre el desarrollo de regulaciones técnicas y estándares.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) establece el marco regulatorio para las buenas prácticas regulatorias en México. Da pie a la implementación en particular: i) análisis de impacto regulatorio ex ante y ex post, con la posibilidad de valorar el impacto sobre el comercio; ii) un proceso abierto de consulta pública, que incluya a partes del extranjero; iii) un análisis de beneficios de los tratados internacionales, como los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (véase la explicación detallada de cada punto en el próximo capítulo). La nueva Ley General de Mejora Regulatoria reafirma la prioridad que se le da a la mejora regulatoria y reemplaza las disposiciones legales incluidas en la LFPA respecto al procedimiento regulatorio. La nueva ley prevé la implementación de un instrumento legal explícito sobre mejora regulatoria, que incluye elementos para la CRI (Recuadro 1.3).
La Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN) abarca los procedimientos y órganos que participan en el proceso de establecimiento de regulaciones técnicas y estándares en México (aplicable tanto a las NOM obligatorias como a las NMX voluntarias), metrología, acreditación y evaluación de la conformidad. La ley implementa lo siguiente: i) un proceso de consulta abierta de 60 días; ii) una agenda bianual de planificación para NOM y NMX; iii) evaluaciones ex post sistemáticas (por lo menos) cada cinco años. Esta ley se encuentra actualmente en revisión, con el propósito principal de reducir el plazo para la formulación de NOM. Se presentó al Congreso una reforma de la LFMN, la cual se está analizando. La reforma agilizaría el proceso y mejoraría el procedimiento para un acuerdo de reconocimiento mutuo y una evaluación de conformidad que favorecería la CRI (véase el Recuadro 1.3).
Más allá de estas dos principales disposiciones legales, la Ley de Comercio Exterior (LCE) ofrece un marco jurídico sobre las prácticas comerciales de México que incluye disposiciones relativas a buenas prácticas regulatorias. En particular, identifica las regulaciones que pueden representar restricciones no arancelarias a las exportaciones e importaciones,11 por lo que deben presentarse a la Comisión de Comercio Exterior para obtener el dictamen previo a su adopción y publicarse en el Diario Oficial de la Federación (LCE, art. 17).
Marco normativo y de política para los mecanismos colaborativos de cooperación regulatoria internacional
El marco normativo y de política que abarca las actividades colaborativas de los reguladores está más fragmentado. La Constitución Mexicana estipula la categoría general que se otorga a la legislación internacional en el sistema jurídico de México, al colocar a los tratados internacionales que se apegan a la Constitución mexicana como ley suprema.12 La Ley de Celebración de Tratados establece los requisitos de todos los acuerdos suscritos con instituciones extranjeras, en tanto que la LFMN abarca la participación en organismos normativos privados y la conclusión de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo. Sin embargo, varias iniciativas de cooperación internacional no están sujetas al marco jurídico común; más bien, se incluyen en las disposiciones sectoriales. Además, el Consejo de Alto Nivel para la Cooperación Regulatoria goza de términos de referencia específicos.
La Ley de Celebración de Tratados (LCT) establece los procedimientos para suscribir tratados y acuerdos interinstitucionales a nivel internacional. Estipula que los tratados sólo podrán celebrarse entre el gobierno federal mexicano y uno o más sujetos del derecho público internacional. En cambio, los acuerdos interinstitucionales pueden celebrarse entre cualquier órgano de la administración pública federal, estatal o municipal y uno o más gobiernos extranjeros u organizaciones internacionales. La ley se acompaña de lineamientos específicos para la celebración de tratados y acuerdos interinstitucionales; asimismo, rige los acuerdos internacionales e interinstitucional relacionados con una mejor regulación (art. 69, E, 6 LFPA). En particular, la ley estipula i. acuerdos interinstitucionales; ii. Acuerdos comerciales, incluidos Acuerdos de Reconocimiento Mutuo.
La Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) creó la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID). La AMEXCID es responsable de administrar el Registro Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo, el cual deberá incluir, entre otros, los acuerdos, así como los proyectos y los informes de resultados (art. 28).
Recuadro 1.3. Reformas continuas de la Ley General de Mejora Regulatoria y la Ley Federal de Metrología y Normalización, y su importancia para la cooperación regulatoria internacional
Ley General de Mejora Regulatoria
La reforma constitucional sobre mejora regulatoria de febrero de 2017 contempla la posibilidad de que el Congreso emita una Ley General sobre Mejora Regulatoria que sería vinculante para todos los órdenes de gobierno. Por consiguiente, en diciembre de 2017, el poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley que propone cambiar el nombre de la actual Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) por el de Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER), dependiente de la Secretaría de Economía con autonomía técnica y administrativa. La ley se adoptó el 18 de mayo de 2018, al publicarse en el Diario Oficial. Actualmente la Comisión es dirigida por un comisionado con atribuciones sobre los ámbitos federal y nacional.
De acuerdo con el artículo 25 de la nueva Ley General, la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria se encargaría de lo siguiente:
Promover la cooperación y la mejora regulatorias a nivel internacional.
Celebrar acuerdos interinstitucionales sobre mejora regulatoria con otros países.
Participar en foros internacionales y dentro de organizaciones internacionales en el área de mejora regulatoria.
Además, la Ley General de Mejora Regulatoria obliga a los poderes Legislativo y Judicial y a los órganos autónomos y organismos descentralizados (de los niveles federal y subnacional) a nombrar una entidad dentro de su estructura organizacional responsable de incorporar y llevar a cabo la mejora regulatoria. La Ley General deroga los artículos relacionados con el procedimiento regulatorio de la LFPA.
Reforma de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización
En diciembre de 2017 se presentó ante el Congreso una propuesta para reformar la LFMN, con el propósito de reducir el plazo para el desarrollo y modificación de las regulaciones técnicas, y asegurar una mejor calidad de los procedimientos de evaluación de la conformidad. La propuesta de reforma contiene los siguientes elementos, que pueden ayudar a promover la cooperación regulatoria internacional:
Regular el proceso, elaboración, consulta y publicación de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo.
Establecer lineamientos para la aplicación, inspecciones y sanciones para la evaluación de la conformidad.
Aumentar la transparencia al tener el Sistema Integral de Normas y Evaluación de la Conformidad (SINEC) como una plataforma digital para integrar, monitorear y evaluar las actividades del sistema de normalización de México.
La propuesta se está debatiendo en el Congreso.
Fuente: (COFEMER, 2017[3]), “COFEMER’s Annual Report 2016-2017”, www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf (consultado el 5 Marzo de 2018).
La LFMN y su reglamento de aplicación abordan las iniciativas de cooperación de México en el seno de organizaciones internacionales de normalización y reconocimiento mutuo. En particular, la LFMN establece la necesidad de conformar comités específicos para participar en un procedimiento uniforme para la elaboración de normas internacionales, así como elaborar y atender los proyectos de normas o lineamientos internacionales.13 La Secretaría de Economía copreside comités con la Secretaría de Relaciones Exteriores. Asimismo, la LFMN fija lineamientos generales de reconocimiento mutuo para realizarse con instituciones extranjeras y/o internacionales, siempre y cuando sean genuinamente recíprocos; resulten beneficiosos para el comercio de ambas partes, y se celebren entre entidades de la misma naturaleza jurídica (cfr. art. 87 Ay B).
La LFPA (art. 69 H) también estipula que las propuestas de acuerdos comerciales tomen en cuenta la opinión de la COFEMER, como se muestra en el Cuadro 1.5.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (art. 6) garantiza el derecho a la libertad de información en lo que respecta a la información pública proveniente de cualquier autoridad que opere con fondos públicos; aún más, obliga a las dependencias a revelar información en sus páginas web. En este sentido, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se aplica de manera explícita a todos los acuerdos internacionales de los cuales México forma parte, así como a las resoluciones y decisiones judiciales relacionadas tomadas por organizaciones internacionales especializadas. Por ejemplo, la Secretaría de Relaciones Exteriores tiene el mandato de dar a conocer los acuerdos internacionales e interinstitucionales suscritos por México.
Respecto al marco jurídico para la participación de un órgano regulador en foros internacionales, hay una heterogeneidad intrínseca y los diferentes mandatos dependen de las disposiciones para cada sector o dependencia.
Instituciones involucradas en la vigilancia de la CRI en México
Tres autoridades desempeñan una función clave en la vigilancia de la amplia gama de prácticas de CRI en México (Gráfica 1.7): la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), la Secretaría de Economía y la Secretaría de Relaciones Exteriores. Intervienen, respectivamente, en lo relacionado con la incorporación de la CRI en las herramientas de gestión regulatoria (COFEMER); en obligaciones internacionales específicas implantadas a nivel nacional (Secretaría de Economía), o en asegurar la congruencia de la posición de México en tratados, acuerdos o foros internacionales (Secretaría de Relaciones Exteriores). Esta división de responsabilidades de cooperación regulatoria internacional es común en los distintos países de la OCDE (OECD, 2018[4]) (Gráfica 1.8).
Gráfica 1.7. Vigilancia de las actividades de CRI por parte de México
Nota: Las buenas prácticas regulatorias solo se incluyen caso de que tengan un componente de CRI.
Fuente: Elaboración del autor como adaptación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la Ley Federal de Metrología y Normalización, la Ley de Comercio Exterior y la Ley de Celebración de Tratados.
Gráfica 1.8. Organización de la vigilancia de prácticas o actividades de CRI en los países de la OCDE
Nota: Los datos de los países de la OCDE se basan en los 35 países miembros de la Organización, la Unión Europea y tres países en proceso de adhesión. Aún no se cuenta con respuestas de cinco países.
Fuente: (OECD, 2018[4]), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/g2g90cb3-en.
La COFEMER es el órgano central de vigilancia para la mejora regulatoria en México y como tal tiene el mandato de garantizar la calidad regulatoria a nivel nacional de las leyes primarias presentadas por el Ejecutivo, regulación subordinada y NOM.14 Esto incluye vigilar herramientas de gestión regulatoria como la participación de actores interesados; la manifestación de impacto regulatorio ex ante y ex post, que puede incluir una evaluación en materia de competencia, riesgo, derechos del consumidor e impactos comerciales. La COFEMER también colabora con la Secretaría de Economía para hacer saber cuándo es necesario enviar una notificación a la Organización Mundial de Comercio (OMC). Además, en lo que respecta a acuerdos comerciales y acuerdos de reconocimiento mutuo, se solicita la opinión de la COFEMER antes de su entrada en vigor.
La Secretaría de Economía, en particular la Subsecretaría de Competitividad y Normatividad (SCN), tiene como objetivo general fortalecer la competitividad económica de la economía nacional, al generar confianza en ella y atraer inversiones extranjeras. Por tanto, promueve el crecimiento económico al garantizar el desarrollo y la implementación de un proceso de normalización claro, eficaz y simplificado (Manual de Organización General de la Secretaría de Economía).15
En este contexto, la Dirección General de Normas (DGN) vigila el procedimiento de elaboración de las regulaciones (NOM) y estándares (NMX) técnicos. La secretaría es responsable de la Comisión Nacional de Normalización, la cual implica, entre otras funciones, dirigir el proceso de planificación del programa de normas y regulaciones técnicas, vigilar la adopción de estándares internacionales, así como el periodo de consulta de 60 días en el Diario Oficial y las revisiones ex post de cinco años. Además, la Dirección General de Normas se encarga de notificar a la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre las nuevas regulaciones técnicas, bien sea mediante el propio proceso de normalización o mediante la alerta activada por las verificaciones de calidad implementadas por la COFEMER.
Por otra parte, la LFMN confiere a la Secretaría de Economía, a través de la Subsecretaría de Comercio Exterior (SCE), la responsabilidad de encabezar los debates sobre acuerdos comerciales, así como celebrar Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM). La legislación también ordena a la Secretaría de Economía encargarse de representar a México ante organismos internacionales con mandato económico y organizaciones internacionales de normalización como ISO, IEC, COPANT, PASC, APEC y Codex Alimentarius. Además, las atribuciones de la secretaría incluyen firmar los MoUs con entidades extranjeras de normalización públicas o privadas, con el fin de intercambiar información y competencias técnicas.
De conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) es responsable de la política exterior, así como de promover y garantizar la coordinación de todas las acciones llevadas a cabo en el ámbito internacional, lo que incluye tratados y acuerdos interinstitucionales vinculantes a nivel internacional. Además, los órganos reguladores y los organismos descentralizados deben informar a la SRE sobre todos los acuerdos de este tipo que se proponen celebrar, de modo que la secretaría les comunique su opinión al respecto (LCT, art. 7).
No hay una vigilancia sistemática de la cooperación regulatoria que los organismos y secretarías pueden decidir entablar con sus pares de otras jurisdicciones, a menos que dicha cooperación se efectúe por medio de un acuerdo interinstitucional expresado en términos jurídicamente vinculantes para México, en cuyo caso el instrumento tendría que ser aprobado por la SRE. En la práctica, los organismos tienden a solicitar la opinión de la secretaría antes de firmar acuerdos con pares extranjeros y/u organizaciones internacionales, bien sean vinculantes o no (véase la explicación detallada en el Capítulo 3).
En resumen, en el Cuadro 1.4 se presentan los instrumentos regulatorios de México, los requisitos de CRI relacionados como parte de las buenas prácticas regulatorias, así como las disposiciones legales de las cuales emanan los requisitos y los órganos de control y coordinación. Por otra parte, en el Cuadro 1.5 se presentan las disposiciones legales o de política que establecen el marco general para cada una de las iniciativas de cooperación de México, junto con las instituciones que pueden participar en dicha cooperación y los órganos que vigilan, aplican o coordinan las actividades de CRI de las autoridades mexicanas.
Cuadro 1.4. Resumen de los puntos de partida para la cooperación regulatoria internacional en la gestión de calidad de los instrumentos regulatorios internos de México
Nota: Las buenas prácticas regulatorias se incluyen solo si tienen un componente de CRI.
Fuente: Elaboración del autor.
Cuadro 1.5. Resumen de las iniciativas de cooperación regulatoria internacional de México
Fuente: Elaboración del autor.
Referencias
[3] COFEMER (2017), Informe Anual de Desempeño - COFEMER, COFFEMER, Mexico, http://www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf.
[4] OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/g2g90cb3-en.
[1] OECD (2016), Regulatory Policy in Chile: Government Capacity to Ensure High-Quality Regulation, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264254596-en.
[2] OECD (Forthcoming), Standard-Setting and Competition in Mexico: A Secretariat Report, OECD, Paris.
Notas
← 1. Se considera regulación subordinada toda regulación que emana del poder Ejecutivo.
← 2. INEGI: http://cuentame.inegi.org.mx/territorio/division/default.aspx?tema=T (consultado el 5 de marzo de 2018).
← 3. En el momento en que se preparó este estudio, había un debate en el Congreso sobre la Ley General de Mejora Regulatoria, la cual fue adoptada el 18 Mayo 2018. Esta nueva ley resultó en la sustitución del nombre de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) por el de Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER).
← 4. Glosario de la Secretaría de Gobernación: www.sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=123 (consultado el 20 de diciembre de 2017).
← 5. Adaptado del artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
← 6. Artículo 3, XI Ley Federal de Metrología y Normalización.
← 7. Article 3, X Ley Federal de Metrología y Normalización.
← 8. Datos obtenidos de la Secretaría de Economía, abril de 2018.
← 9. Las cifras relativas a la emisión de regulaciones por parte de cada secretaría consideran anteproyectos regulatorios con costos de cumplimiento de acuerdo con el Informe Anual de Desempeño de la COFEMER 2016-2017.
← 10. Al momento de escribir este informe se debatía en el Congreso la creación de la Ley General de Mejora Regulatoria, la cual fue adoptada el 18 Mayo 2018. Esta nueva ley mantiene disciplinas existentes de mejora regulatoria y prevé la derogación de los artículos correspondientes de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
← 11. Según la LCE, las regulaciones que pueden representar restricciones no arancelarias a las importaciones, por ejemplo, regulaciones que garantizan el abasto de productos destinados al consumo básico, garantizar el cumplimiento de la obligaciones internacionales de México, regular la comercialización de productos específicos sujetos a restricciones, orientarse a preservar la fauna y la flora en riesgo o peligro de extinción, o de asegurar la conservación o aprovechamiento de especies, o regular para conservar bienes de valor histórico, artístico o arqueológico (art. 15).
← 12. De conformidad con la Constitución mexicana, “…todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión”. En otras palabras, los tratados internacionales que han sido aprobados por el Senado y publicados en el Diario Oficial de la Federación se convierten en leyes “supremas” y sus disposiciones prevalecen por encima de las leyes nacionales. No es necesario promulgar una ley nacional específica. De todas maneras, los tratados internacionales pueden disputarse si se consideran opuestos a la Constitución, mediante una “acción de inconstitucionalidad”, bien sea dentro de los 30 días posteriores a la publicación del tratado, o por el 33% de los senadores.
← 13. Artículo 63, Reglamento de la LFMN.
← 14. En la Ley General de Mejora Regulatoria adoptada el 18 Mayo 2018 , las funciones de la COFEMER incluirán promover la cooperación y la mejora regulatoria a nivel internacional.