Para poder mantener y mejorar los niveles de vida y bienestar, Paraguay tendrá que revisar sus políticas de protección social y transformarlas en un sistema coherente para todos. El presente capítulo analiza la protección social en el país y recomienda políticas a fin de fomentar la coherencia, equidad e integración del sistema. La protección social se fragmenta por la línea de la informalidad, dejando sin protección a algunos segmentos de la sociedad. Los trabajadores asalariados formales están cubiertos por la seguridad social, cuya fragmentación da lugar a una protección no equitativa. El alto grado de autoempleo limita el alcance de la seguridad social, mientras que el empleo informal y la evasión reducen aún más su cobertura. La asistencia social con control de recursos deberá mejorar la focalización y ampliarse para atender plenamente las necesidades de la población no cubierta por la seguridad social. Los principales obstáculos para la ampliación de la protección social a toda la población guardan relación con la gobernanza, la insuficiencia de recursos financieros para asistencia social y la incorporación de los trabajadores autónomos a la seguridad social. Los ingresos bajos e inestables, así como el diseño del propio sistema, son barreras para la inclusión de los trabajadores autónomos.
Estudio multidimensional de Paraguay
Capítulo 2. Hacia la protección social para todos en Paraguay
Resumen
Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.
En los últimos años han mejorado los niveles de vida en Paraguay, pero el Estado ha de revisar sus políticas sociales para proseguir este camino. Tras aumentar a principios del siglo XXI, la pobreza de ingresos ha disminuido casi a la mitad; con todo, la pobreza y la desigualdad siguen siendo elevadas (OCDE, 2018). Muchos paraguayos continúan siendo vulnerables y la creciente clase media necesita apoyo para estabilizarse (PNUD, 2016). El volumen 1 del Estudio Multidimensional de País (EMDP) de Paraguay expone que encauzar la economía por un camino de crecimiento sostenible y promover la mejora de los niveles de vida requiere tratar la cuestión de la cobertura y la fragmentación del sistema de protección social.
Paraguay sitúa la protección social en el corazón de su desarrollo nacional. Los países reconocen de forma creciente el valor de la protección social para lograr y mantener el bienestar (OCDE, 2015). Paraguay no es una excepción; la protección social juega un papel esencial a efectos de alcanzar los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030: reducir la pobreza, promover el desarrollo social y el crecimiento inclusivo. Esa estrategia fija incluso los ambiciosos objetivos de erradicar la pobreza extrema y reducir la desigualdad. El Estado reconoce que la protección social es un instrumento fundamental para lograr dichos objetivos, ya que persigue universalizar el acceso a la seguridad social.
Sin embargo, los altos niveles de empleo informal y de autoempleo limitan el impacto de la seguridad social y obligan al país a contar con un sistema paralelo de asistencia social. Tradicionalmente, la seguridad social protege a la población contra diversos riesgos. Ahora bien, los bajos niveles de empleo formal (35% en 2015) y trabajo asalariado (55% en 2015) limitan el alcance y la expansión de la seguridad social (OCDE, 2018). El Plan Nacional de Desarrollo reconoce que grandes capas de la sociedad carecen de protección. Como respuesta, Paraguay ha ampliado la asistencia social para proporcionar unos niveles de vida mínimos. Aunque la asistencia social es un elemento importante de la protección social, el alto grado de empleo informal y de autoempleo en Paraguay entraña el riesgo de crear sistemas paralelos para los trabajadores formales y los informales, que es lo que ocurre con el sistema de pensiones.
Los cambios demográficos obligan a preparar el sistema de protección social ante el envejecimiento de la población para evitar déficits para el erario público. De conformidad con la definición de “grupos vulnerables” contenida en el plan Paraguay 2030, la protección social del país se dirige principalmente a los adultos mayores y a los niños. Sin embargo, el perfil demográfico está variando: el porcentaje de menores de edad descenderá a la mitad en 2050, en tanto que la población de la tercera edad casi se triplicará (Gráfico 2.1 Panel A). Previsiblemente los ratios de dependencia se invertirán, de modo que el ratio de dependencia por vejez superará al de dependencia de la población infantil (Gráfico 2.1 Panel B). Además, se prevé que la esperanza de vida a los 60 años seguirá aumentando, hasta alcanzar 84 años en 2050 (Gráfico 2.1 Panel C). Hasta ahora, la joven población paraguaya ha permitido que el país mantuviera un sistema de pensiones generoso. Esta situación favorable está en un lento proceso de reversión, lo que podría menoscabar la sostenibilidad del sistema de pensiones contributivas y no contributivas. El erario público ya está cubriendo el déficit corriente de fondos de pensiones de personal no civil (personal del ejército y la policía). Las cotizaciones al principal fondo de pensiones de los trabajadores del sector privado no bastarán para cubrir el gasto en pensiones a partir de 2032 (IPS, 2014).
En el presente capítulo se evalúa el sistema de protección social de Paraguay y se formulan recomendaciones para alcanzar el objetivo de atender a la población necesitada. Los sistemas de salud y de educación de Paraguay se evalúan en el Capítulo 3 y el Capítulo 4 respectivamente. En primer lugar, este capítulo analiza la cobertura e idoneidad de la protección social. En segundo lugar, revisa, a la luz de la transición demográfica y los compromisos futuros, la equidad y sostenibilidad del sistema de pensiones. En tercer lugar, se exponen los tres principales desafíos que el país ha de superar para universalizar la protección social: la gobernanza del sistema, la incorporación de los trabajadores autónomos a la seguridad social y la financiación de la asistencia social no contributiva. Para concluir, se formula recomendaciones de política encaminadas a crear un sistema de protección social para todos.
Gráfico 2.1. El envejecimiento de la sociedad paraguaya plantea desafíos a la protección social
Proyecciones para determinados indicadores demográficos de Paraguay
Nota: El ratio de dependencia de la población infantil equivale al ratio entre la población de 0-14 años y la población de 15-59 años. El ratio de dependencia por vejez equivale al ratio entre la población de más de 60 años y la de 15-59 años.
Fuente: CELADE - División de Población de CEPAL (2013).
Las prestaciones de protección social son limitadas y no llegan a muchos
Pese al papel fundamental de la protección social en el desarrollo nacional, Paraguay sólo tiene una definición práctica del concepto de protección social. A falta de una definición universalmente aceptada, el sistema de protección social de Paraguay se inspira en el objetivo de mitigar los riesgos sociales, garantizar un nivel de vida mínimo y promover el trabajo digno y el acceso a las oportunidades. Diversas políticas de educación, salud y trabajo contribuyen a alcanzar estos objetivos, centrándose en grupos vulnerables como niños, adolescentes, población indígena, personas con discapacidades y adultos mayores, que se consideran especialmente vulnerables (Gobierno Nacional de Paraguay, 2014; Gabinete Social, 2017).
Los sistemas de asistencia social y seguridad social del país abarcan la mayor parte de los elementos de la definición holística de protección social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La asistencia social de Paraguay tiene por objeto proteger a los menores de edad, favorecer la obtención de ingresos en los hogares y asegurar unos ingresos mínimos en la vejez; la seguridad social mitiga la pérdida de ingresos por enfermedades, accidentes de trabajo, invalidez, fallecimiento de quien genera los ingresos y vejez; todo ello complementado por la atención médica (básica). Estas políticas, aunque cubren menos contingencias, reflejan la visión de la OIT sobre la protección social. La OIT define protección social como la “protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de diversas contingencias (enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte del sostén de la familia; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos” (OIT, 2000).
Actualmente la protección social se centra fundamentalmente en los niños y en los adultos mayores, pero debería abarcar las vulnerabilidades a todas las edades. Desde que en 2003 se estableciera la primera Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza, Desigualdad y Exclusión Social, la disminución de la pobreza y la desigualdad ha estado en el centro de los programas de asistencia social del país. En efecto, la pobreza y la desigualdad han caído desde la crisis de 2002 y está al alcance la erradicación de la pobreza extrema; ahora bien, la reducción ha sido menos notable que en el conjunto de América Latina (OCDE, 2018). Si bien la pobreza sigue siendo motivo de preocupación entre todas las edades (sobre todo entre los menores), las vulnerabilidades no monetarias deberían suscitar idéntica inquietud (Gráfico 2.2). Muchas de estas vulnerabilidades no están suficientemente amparadas por el sistema de protección social. Las vulnerabilidades clave de la población en edad de trabajar, como el desempleo o ─con más frecuencia─ el subempleo, tampoco lo están suficientemente. Son numerosas las personas de todas las edades que carecen de seguro de salud. La alfabetización es un requisito previo para la inclusión en la sociedad moderna. Aunque el analfabetismo no es un problema entre los más jóvenes, una minoría apreciable de adultos de más de 40 años son analfabetos y los índices de analfabetismo son aún mayores entre los de mayor edad.
Gráfico 2.2. Las vulnerabilidades se distribuyen a lo largo de todo el ciclo vital
Vulnerabilidades por edad en Paraguay (2016)
Fuente: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).
Paraguay no protege a toda su población contra todas las contingencias. Un sistema completo de protección social habría de cubrir al menos las contingencias antes mencionadas; sin embargo, no sucede así en Paraguay. La seguridad social no protege contra el desempleo a los trabajadores formales, quienes tampoco perciben subsidios familiares o por hijos a menos que cumplan los requisitos para acogerse al programa de transferencias monetarias condicionadas Tekoporã dependientes del nivel de recursos (Cuadro 2.1). La población inactiva y los trabajadores informales ─hasta hace poco, excluidos de la seguridad social─ sólo están parcialmente protegidos: contingencias como la pérdida de ingresos por desempleo o enfermedad no están cubiertas, y otras contingencias (salvo la salud) sólo lo están en caso de pobreza o de cotización voluntaria a la seguridad social.
Cuadro 2.1. El sistema de protección social de Paraguay no cubre todas las contingencias
Respuestas a contingencias de la protección social de Paraguay
Nota: n.a. = no aplicable. Véase el Anexo 2.A para más información.
1. TMC significa transferencias monetarias condicionadas.
2. Los subsidios de enfermedad de los funcionarios públicos están cubiertos por seguros privados de prepago o por las instituciones de salud de las Fuerzas Armadas y la Policía.
3. Los trabajadores asalariados cuyo contrato sea resuelto sin causa justificada tienen derecho a percibir una indemnización equivalente a 15 días de salario por cada año trabajado.
Fuente: Elaboración propia.
El compromiso de Paraguay de proteger a los niños se centra en los pobres. Programas destacados de transferencias monetarias condicionadas como Tekoporã y Abrazo proporcionan atención a las familias necesitadas con niños; las condiciones para su percepción y la orientación de los trabajadores sociales han mejorado los indicadores de salud y la asistencia escolar de los niños (MH, 2016; Casalí y Velásquez, 2016). Ahora bien, esos programas excluyen, por su concepción, a menores y familias que no son pobres, que carecen de una oferta alternativa dentro del sistema de protección social.
La asistencia social a la población en edad de trabajar se concentra en programas de pequeña escala que ofrecen apoyo para la generación de ingresos. La seguridad social obligatoria ofrece cobertura para la mayoría de las contingencias de la población en edad de trabajar, pero grandes grupos sociales quedan excluidos del sistema por la propia estructura económica del país. Las contingencias de trabajadores informales y trabajadores autónomos no están, de facto, contempladas. Ante esta falta de cobertura, los trabajadores informales y trabajadores autónomos reciben beneficios a través de programas de pequeña escala que prestan apoyo financiero y técnico a negocios y explotaciones agrícolas familiares de pequeño tamaño (véase el Cuadro Anexo 2.A.1). Tales medidas conceden prestaciones que van más allá de la protección social tradicional, como el programa de acceso a la titularidad de la tierra en zonas suburbanas de la Secretaría de Acción Social o SAS (Tekoha).
Además de los programas de asistencia social tradicional, el país invierte cada vez más en mejorar la resiliencia y las capacidades productivas de las familias. Programas como Tenonderã y Familia por Familia buscan reducir la pobreza de manera sostenible ayudando a las familias a ser autosuficientes. Tenonderã es un programa de capacitación para las familias que se hallan en los últimos años de su participación en Tekoporã. El programa Familia por Familia, diseñado por la Secretaría Técnica de Planificación (STP), está dirigido a familias en pobreza extrema. Ambos programas persiguen disminuir la pobreza de una manera sostenible promoviendo la integración social y económica de las familias, impulsando sus ideas de negocio, ofreciendo formación de competencias y capital (semilla) para invertir en activos, así como apoyo motivacional personalizado y apoyo técnico. A diferencia de Tenonderã, Familia por Familia incluye apoyo motivacional personalizado intensivo y un fuerte componente de trabajo social con miras a atender las necesidades de las familias en pobreza extrema; asimismo les ayuda a entrar en contacto con los mercados locales.
El progreso en la atención prestada a adultos mayores se articula en sistemas paralelos. Mediante el programa principal dirigido a la tercera edad (Pensión Alimentaria para los Adultos Mayores; en adelante, Adulto Mayor), Paraguay concede una pensión no contributiva a los ciudadanos residentes pobres de más de 65 años. Las personas mayores pobres que carecen de ingresos de trabajo, pensiones contributivas u otras transferencias monetarias estatales tienen derecho a percibir un subsidio equivalente al 25% del salario mínimo.1 Se trata de un importante complemento a las pensiones contributivas de vejez y su expansión se atiene a la definición práctica del concepto de protección social que utilizan la OIT y Paraguay. No obstante, por la intensa dependencia de las pensiones no contributivas, se corre el riesgo de consolidar la onerosa división entre trabajadores formales e informales.
La cobertura del sistema de protección social es baja
El sistema de protección social del país cubre a un número de personas considerablemente menor que en los países de referencia. Una cuarta parte (24.5%) de los paraguayos están cubiertos por al menos un programa de protección social. Uno de cada diez paraguayos (de todas las edades) cotiza a la seguridad social o percibe una prestación contributiva (11%) y otro 13.5% recibe exclusivamente asistencia social. De este modo, Paraguay se sitúa en el extremo inferior de la comparativa internacional y considerablemente por debajo de la media de América Latina (Gráfico 2.3 Panel A).
La seguridad social y los sistemas de asistencia social de Paraguay dejan sin cobertura a la clase media y ciertas contingencias. La asistencia social desempeña una función importante a efectos de aumentar las tasas de cobertura de la protección social, pero persisten grandes lagunas. Puesto que la asistencia social se dirige a los más desfavorecidos y que el centro de gravedad de la seguridad social está desplazado hacia las personas de altos ingresos, la parte central de la distribución de ingresos no está suficientemente cubierta por el sistema (Gráfico 2.3 Panel B). Por otra parte, el sistema no brinda una protección adecuada frente a contingencias clave previstas en las estrategias nacionales: la cobertura efectiva de las prestaciones por maternidad es baja, el seguro de desempleo es inexistente y la cobertura real frente a otras contingencias es limitada (Cuadro 2.2). En 2015, la Ley n.º 5508/2015 amplió el permiso retribuido por maternidad a las trabajadoras informales. En este supuesto de empleo informal, los empresarios han de cubrir el salario completo las 18 semanas que dura el permiso de maternidad (el IPS cubre el salario durante el permiso de maternidad de las trabajadoras formales).
Gráfico 2.3. La clase media de Paraguay queda sin protección
Cobertura efectiva de la protección social
Nota: La cobertura efectiva de la protección social se mide como el porcentaje de personas que cotizan activamente a un régimen de seguro social o que perciben al menos una prestación (contributiva o no, excluyendo prestaciones de salud). Panel A: 2016 en el caso de Paraguay, 2015 o último año disponible en el caso de otros países. Panel B: En la asistencia social se incluyen las transferencias monetarias condicionadas (Tekoporã), las prestaciones en especie (alimentos) y las pensiones no contributivas (pensiones graciables, para veteranos y sus sobrevivientes, personal militar o de policía, Adulto Mayor). La seguridad social comprende las cotizaciones a un régimen de seguridad social y el cobro de pensiones contributivas.
Fuente: Panel A: Los datos de Paraguay se basan en la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017) y los del resto de países son de la OIT (2017). Panel B: Elaboración propia basada en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).
Cuadro 2.2. Cobertura de contingencias, 2015
Nota: n.a. = no aplicable.
.. = no hay datos.
a. 2015 o último año disponible.
b. Porcentaje de la población ocupada con seguro del IPS.
c. Porcentaje de mujeres que dan a luz y que disfrutan de permiso retribuido por maternidad. La cifra refleja la situación antes de la promulgación de la Ley n.º 5508/2015 que amplió el permiso retribuido por maternidad a las trabajadoras informales.
d. La cobertura legal es el porcentaje de población ocupada que teóricamente abarca el régimen. En Paraguay es la población formalmente obligada a cotizar a la seguridad social, por tanto, los trabajadores asalariados.
Fuente: OIT (2017), a. OIT (2018). b. Elaboración propia basada en datos de la Encuesta Longitudinal de Protección Social (STP, 2016)
Cobertura de la seguridad social
La reducida cobertura de contingencias clave en Paraguay es consecuencia del hecho de que la seguridad social se centra en los trabajadores asalariados. El sistema de seguridad social paraguayo utiliza como estándar el empleo asalariado, aun cuando apenas la mitad de la población ocupada tiene trabajo asalariado por cuenta ajena (Gráfico 2.4 Panel A). En consecuencia, la cobertura legal es baja: sólo la mitad de la población ocupada está cubierta legalmente. Desde noviembre de 2015 los empleados domésticos y sus empleadores están obligados a pagar cotizaciones de seguridad social. Habida cuenta de la elevada incidencia del empleo informal en el país, la cobertura efectiva de los trabajadores asalariados es aún menor (37.7%) (Gráfico 2.4 Panel B), y es escaso el número de empleados domésticos, trabajadores autónomos y empresarios que voluntariamente cotizan al sistema. El alto grado de empleo informal y autoempleo en el sector privado se refleja en que, en comparación con los empleados del sector público, una menor proporción de trabajadores del sector privado cotizan a un régimen de la seguridad social.
Gráfico 2.4. El sistema de seguridad social de Paraguay alcanza a un número reducido de personas de su grupo objetivo
Distribución del empleo y afiliación a un régimen de la seguridad social, en porcentaje, 2016
Nota: Panel B: Por trabajadores de los sectores público y privado se entiende trabajadores asalariados. Por trabajadores autónomos se entiende los empleadores y trabajadores por cuenta propia.
Panel C: La cobertura de la seguridad social se define por las cotizaciones activas al sistema de pensiones. En Paraguay tales cotizaciones comprenden todas las prestaciones del sistema de seguridad social. Datos de 2015; 2014 para Argentina, Guatemala, México y Venezuela.
Fuente: Panel A y Panel B: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017). Panel C: CEPAL (2017).
Realizando una comparación regional se confirman los retos del país para ofrecer seguridad social a sus ciudadanos. El porcentaje de trabajadores paraguayos que cotizan activamente a la seguridad social es la mitad del promedio de América Latina, por lo que el país se sitúa en el extremo inferior de la comparativa regional (Gráfico 2.4 Panel C). Tan sólo Bolivia y Honduras tienen una tasa de cobertura menor. La cobertura de la seguridad social entre los trabajadores autónomos es baja en América Latina (14.6%), pero el sistema de seguridad social de Paraguay deja a los trabajadores autónomos prácticamente sin cobertura.
El sistema de seguridad social está orientado hacia las personas de mayores ingresos. Siendo la cobertura de la seguridad social en general baja, lo es especialmente en los hogares de ingresos medios y bajos (Gráfico 2.3 Panel B). Al igual que en la mayoría de los países, los índices de cobertura aumentan con el tamaño de la empresa, los ingresos y los años de escolarización (Navarro y Ortiz, 2014; Casalí y Velásquez, 2016; CEPAL, 2017). Asimismo, la cobertura es comparativamente alta entre los trabajadores urbanos y los afiliados a sindicatos, así como entre quienes trabajan en sectores de altos ingresos y elevada productividad. La menor participación en el mercado de trabajo, la mayor incidencia del subempleo y un historial laboral menos estable debido a las responsabilidades del hogar dificultan las posibilidades de las mujeres de cotizar de manera suficiente a la seguridad social. En consecuencia, la cobertura es menor entre estas que entre los varones, por lo que un número menor de mujeres perciben pensiones contributivas de vejez (MTESS, 2017).
Cobertura de la asistencia social
Los destinatarios de asistencia social se han delimitado correctamente, pero pocos del grupo objetivo perciben prestaciones monetarias. Los principales programas de asistencia social (Tekoporã, Abrazo y Adulto Mayor) se dirigen a familias pobres con niños y personas mayores. Es adecuado centrarse en estos grupos objetivo para conseguir el objetivo del Plan Nacional de Desarrollo de reducir la pobreza, ya que sólo en un 3.2% de los hogares pobres no hay entre sus miembros un niño o adulto mayor (Gráfico 2.5). No obstante, menos del 30% de los hogares pobres están cubiertos por uno de los principales programas de asistencia social dirigidos a niños y adultos mayores.
Tekoporã está bien focalizado, pero los beneficiarios son pocos. Como se ha indicado, la asistencia social de Paraguay se dirige a los hogares y personas de menores ingresos. No obstante, únicamente un 25% de los niños pobres menores de 15 años están cubiertos por Tekoporã; entre la población infantil extremadamente pobre este índice es superior, pero está aún lejos de abarcar a la totalidad (Gráfico 2.6 Panel A). Para los beneficiarios en pobreza extrema, la transferencia es una importante fuente de ingresos: representa el 18.6% de los ingresos del hogar en el primer decil, que se reduce al 10.6% para hogares beneficiarios del segundo decil (Gráfico 2.6 Panel B). Aunque es necesario que Tekoporã se amplíe para cubrir a su grupo objetivo (actualmente sólo un 23.7% de los hogares pobres están cubiertos), se trata de un programa considerablemente bien focalizado: la cobertura es mayor entre los hogares más pobres y cuatro quintas partes del gasto total se destinan a los cuatro deciles inferiores. Con todo, aproximadamente un tercio de los hogares beneficiarios con menores de edad no se encuentra en situación de pobreza (elaboración propia basada en datos de la Encuesta Permanente de Hogares, 2016).
Gráfico 2.5. La asistencia social se dirige al grupo objetivo correcto, pero la cobertura es escasa
Estructura generacional de los hogares pobres receptores de asistencia social, en 2016
Nota: AM = Adulto Mayor. Los miembros de la familia de menos de 18 años de edad se consideran menores. Un miembro de la familia de 65 años o más se considera adulto mayor.
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).
Gráfico 2.6. Tekoporã beneficia a los más necesitados
Cobertura e incidencia de Tekoporã, 2016
Nota: La relación entre prestaciones e ingresos es el porcentaje que la prestación de Tekoporã representa en los ingresos del hogar. La incidencia de las prestaciones es el porcentaje de prestaciones que se destinan a cada decil de la distribución de rentas en relación con las prestaciones totales que recibe la población en conjunto.
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).
Cobertura de pensiones
El principal régimen de pensiones no contributivas de Paraguay refuerza la protección de los adultos mayores. La introducción del programa Adulto Mayor contribuyó a duplicar con creces, entre 2008 y 2015, el porcentaje de adultos mayores paraguayos que perciben una pensión (CEPAL, 2017). Desde su creación, el número de beneficiarios ha crecido considerablemente, de 909 en 2010 a 162 000 en 2016. En ese mismo período, el número de beneficiarios de pensiones contributivas también aumentó. Por su parte, el número de beneficiarios de otras pensiones no contributivas disminuyó de 15 000 a 10 000 (sobre todo al reducirse las pensiones para veteranos y sus sobrevivientes dependientes (Gráfico 2.7). Sin las pensiones no contributivas, la cobertura de las pensiones y el bienestar de las personas mayores serían muy inferiores en Paraguay.
Gráfico 2.7. El número de beneficiarios de pensiones no contributivas ha crecido drásticamente
Número de beneficiarios de pensiones, 2010-16
Nota: Los perceptores de pensiones contributivas representados son beneficiarios del IPS y de la Caja Fiscal. Otras pensiones no contributivas comprenden pensiones graciables, las pensiones para veteranos y sus sobrevivientes, y para personal militar y de la policía.
Fuente: Los datos de 2010-15 proceden del MTESS (2016); los datos de 2016 proceden del MH (2017).
Si bien se ha reducido la brecha de cobertura, la pensión no contributiva Adulto Mayor ha creado un sistema paralelo. Tras introducirse el programa Adulto Mayor, el sistema de pensiones no contributivas superó en número de beneficiarios al de pensiones contributivas. En 2015, los adultos mayores paraguayos que recibían pensión no contributiva (30.3%) eran más que los que percibían pensión contributiva (16%); a su vez, más de la mitad de los adultos mayores carecía de pensión (53.7%). De hecho, la proporción de beneficiarios de pensiones contributivas es de las más bajas de América Latina y, en general, el porcentaje de beneficiarios de pensiones de vejez es inferior al promedio regional (Gráfico 2.8 Panel A).
Las pensiones no contributivas ayudan a contrarrestar la focalización del sistema de pensiones contributivas en los deciles de ingresos superiores. En el primer quintil, la cobertura de las pensiones contributivas entre los adultos mayores es muy escasa y menor que el promedio de América Latina (0.9% frente a 6.2%) (CEPAL, 2017). La cobertura se eleva gracias únicamente a las pensiones no contributivas, subiendo el porcentaje de pensionistas en los deciles inferior y medio hasta cifras comparables a las de los deciles superiores (Gráfico 2.8 Panel B). En realidad, las pensiones no contributivas de Paraguay contribuyen más a reducir la brecha de cobertura entre ricos y pobres que el promedio de América Latina (ibídem). En comparación con Tekoporã, el programa Adulto Mayor no está tan bien focalizado, pues muchos de los beneficiarios se incluyen en el centro de la distribución de ingresos. El error de inclusión de Adulto Mayor, que es de un 43%, es superior al de Tekoporã (elaboración propia basada en datos de la Encuesta Permanente de Hogares 2016).
Gráfico 2.8. Un número reducido de adultos mayores paraguayos percibe pensión, pero la asistencia social reduce las desigualdades
Cobertura de la seguridad social por deciles, 2016
Nota: Panel A: Datos de 2015; de 2014 para Argentina, Guatemala, México y Venezuela. Las pensiones no contributivas comprenden pensiones graciables, las pensiones para veteranos y sus sobrevivientes, y para personal militar y de la policía.
Fuente: Panel A: CEPAL (2017). Panel B: Elaboración propia basada en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).
La asistencia social reduce la pobreza y la desigualdad menos que en otros países
El sistema fiscal de Paraguay reduce la pobreza. El sistema fiscal, entendiendo por él la suma de impuestos directos y transferencias de asistencia social (Tekoporã, Adulto Mayor, becas y programas de comedores escolares), desempeña una función destacada para lograr el objetivo del Plan Nacional de Desarrollo de reducir la pobreza.2 Gracias a las prestaciones e impuestos directos, el número de personas afectadas por la pobreza (determinado por el umbral de pobreza de 4 USD/día en PPA) disminuye en 1.8 puntos porcentuales (Gráfico 2.9 Panel A). Es un logro aceptable si se compara con otros países de la región, pero considerablemente inferior al de los países más destacados como Argentina, Chile, Ecuador y Uruguay. De no existir Adulto Mayor, la tasa de pobreza extrema sería 0.9 puntos porcentuales mayor; y, sin Tekoporã, aumentaría en 0.7 puntos porcentuales (Giménez et al., 2017). La mayor cuantía de los subsidios de Adulto Mayor explica su mayor impacto en la disminución de la pobreza.
Los efectos sobre la desigualdad de la asistencia social y los impuestos directos son menos marcados. La desigualdad de ingresos desciende (pero sólo 0.9 puntos en el coeficiente de Gini), situándose Paraguay en el extremo inferior de la comparativa regional (Gráfico 2.9 Panel B). El efecto redistributivo comparativamente débil se explica por la escasa recaudación tributaria y en especial las bajas tasas impositivas de Paraguay. El programa Adulto Mayor reduce la pobreza, y también la desigualdad. Sin las pensiones no contributivas, la desigualdad de ingresos sería 0.4 puntos mayor medida por el coeficiente de Gini (ibídem).
Gráfico 2.9. El sistema fiscal de Paraguay reduce la pobreza y la desigualdad
Tasas de pobreza y desigualdad y su reducción por impuestos directos y asistencia social
1. La reducción de la pobreza y la desigualdad se mide sobre la base de la diferencia entre los ingresos de mercado, incluidas las pensiones contributivas, y los ingresos disponibles, lo que equivale a los ingresos de mercado sin impuestos directos, pero con transferencias directas.
2. Bolivia no tiene establecido impuesto alguno sobre la renta de las personas físicas.
3. En Bolivia, Costa Rica, Ecuador y Honduras los ingresos de mercado no comprenden el autoconsumo de la producción propia, por no disponerse de datos o por no resultar fiables los disponibles.
4. En Brasil, los resultados del análisis aquí presentado difieren de los publicados por Higgins y Pereira (2014): estos últimos incluyen los impuestos sobre servicios (ISS) y sobre bienes para financiar las pensiones (CONFINS) y para financiar a los trabajadores sociales (PIS), en tanto que los resultados presentados en este documento no los incluyen. Tras la fecha de publicación de este documento, los autores concluyeron que la fuente de información de esos impuestos no era fiable.
5. Los coeficientes de Gini se estiman aquí utilizando los ingresos totales y, por tanto, difieren de las cifras oficiales de desigualdad, que se calculan con los ingresos monetarios (p. ej. las cifras oficiales no incluyen las rentas imputadas a las viviendas ocupadas por sus propietarios).
6. En el caso de la República Dominicana, el estudio analiza los efectos de la política fiscal en 2013, pero la encuesta de ingresos y gastos familiares se remonta a 2006-07.
Fuente: Centro de datos sobre redistribución fiscal del Instituto de Compromiso con la Equidad, 2017. Sobre la base de información de: Argentina (Rossignolo, 2018); Bolivia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins y Pereira, 2014); Chile (Martínez-Aguilar et al., 2018); Colombia (Meléndez y Martínez, 2015); Costa Rica (Sauma y Trejos, 2014); República Dominicana (Aristy-Escuder et al., 2018); Ecuador (Llerena et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig, y Oliva, 2018); Guatemala (Icefi, 2017a); Honduras (Icefi, 2017b); México (Scott, 2014); Nicaragua (Icefi, 2017c); Paraguay (Giménez et al., 2017); Perú (Jaramillo, 2014); Uruguay (Bucheli et al., 2014) y Venezuela (Molina, 2016).
A pesar de los resultados aceptables obtenidos en la reducción del número de personas afectadas por la pobreza, la intensidad de la pobreza se reduce menos que en otros países. Al examinar más de cerca los programas Tekoporã y Adulto Mayor se aprecia éstos llevan a una reducción de la brecha de la pobreza extrema se menor que en otros países de la región (Gráfico 2.10). Tekoporã y Adulto Mayor reducen la intensidad de la pobreza extrema en un 20.1% y 12.2%, respectivamente.
Gráfico 2.10. La asistencia social disminuye la brecha de pobreza menos que en otros países
Reducción de la brecha de pobreza extrema en América Latina
Nota: 1. En Paraguay, la pobreza extrema se mide conforme a la definición nacional de 2016; en los demás países se basa en el umbral de referencia internacional de 1.9 USD/día en PPA.
1. La reducción de la brecha de pobreza es la diferencia entre la brecha de la pobreza extrema antes y después de la transferencia, dividida entre la brecha de la pobreza extrema antes de la transferencia.
Fuente: Banco Mundial (2018a). Exceptuando la reducción de la brecha de pobreza en Paraguay: Elaboración propia basada en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).
El sistema de pensiones contributivas ha de hacerse más equitativo y ampliar su cobertura
El sistema de pensiones de Paraguay se caracteriza por tener numerosas entidades proveedoras con pocos afiliados. El número de afiliados a cada régimen de pensiones refleja la fragmentación del sistema. Los aproximadamente 750 000 cotizantes activos y 110 000 beneficiarios de pensiones contributivas se reparten entre diferentes fondos de pensiones que ofrecen 11 regímenes de pensiones distintos (para más información, véase el Anexo Cuadro A.2). Los dos fondos principales, el Instituto de Previsión Social (IPS) y la Caja Fiscal, cubren más del 90% de los afiliados. Los restantes afiliados se reparten entre seis fondos de pensiones de tipo cerrado. En los últimos años las entidades proveedoras privadas han empezado a ofrecer regímenes voluntarios de pensiones, como, por ejemplo, Caja Mutual de Cooperativistas, Caja Médica o la Caja de Profesores de la UCA; estos regímenes privados voluntarios, escasamente regulados, cubren a aproximadamente 30 000 personas (Casalí y Velásquez, 2016). Complementan los regímenes contributivos pensiones no contributivas para veteranos, sobrevivientes de policías y militares asesinados, personas mayores pobres (Adulto Mayor) y pensiones graciables. Adulto Mayor no es oficialmente una pensión, pero funciona de facto como tal y ─con 162 000 beneficiarios─ es mayor que el sistema de pensiones contributivas. El presente análisis se centra en los programas públicos contributivos de mayor tamaño, ya que la mayor parte de los afiliados cotizan en ellos, constituyendo sus futuros déficits de financiación un riesgo potencial para el erario público.
La edad de jubilación, los períodos de cotización y las tasas de cotización no están unificados
En Paraguay no existe una edad de jubilación estándar armonizada. En cada régimen de pensiones se establecen edades de jubilación distintas para sus afiliados y en la mayoría de los casos se sitúan por debajo de la media de América Latina (Gráfico 2.11). Los afiliados del IPS, Caja Bancaria, Caja de la ANDE y Caja de Itaipú Binacional pueden acceder a una pensión estándar completa a los 60 años de edad si han cubierto un período mínimo de contribución (según se explica más adelante). Los afiliados a la Caja Municipal y la Caja Parlamentaria pueden jubilarse con una pensión estándar a los 55 años de edad, e incluso a la edad de 50 los afiliados a Caja Ferroviaria. Los funcionarios públicos de la Administración Central están sujetos al régimen más estricto de la Caja Fiscal: sólo tienen derecho a una pensión estándar a la edad de 62 años. Todos los demás regímenes de la Caja Fiscal (ejército, policía, maestros y profesores universitarios) no establecen una edad de jubilación oficial; la jubilación únicamente está condicionada a un período mínimo de cotización. La jubilación es obligatoria a los 65 años para todos los afiliados a la Caja Fiscal, con independencia del número de años cotizados.
Los períodos mínimos de cotización para una pensión estándar difieren entre regímenes. Los períodos mínimos de cotización oscilan entre sólo 10 años (régimen de la policía) y 30 años (Caja Bancaria). Los períodos de cotización no guardan relación con la edad de jubilación: los regímenes con períodos de cotización cortos (como los de la policía o el ejército, Caja Municipal y Caja Parlamentaria) tienen también edades de jubilación tempranas (Gráfico 2.11). La Caja de Itaipú Binacional tiene una edad de jubilación elevada (60 años), pero el período de contribución es corto. En la Caja Ferroviaria, el período de contribución es de los más largos (25 años), pero la edad de jubilación es también de las más bajas (50 años).
Algunas entidades proveedoras ofrecen regímenes de jubilación anticipada. Por lo general, los regímenes de jubilación anticipada están condicionados a períodos de cotización más prolongados o bien ofrecen tasas de reemplazo (o sustitución) menores. Los afiliados al IPS pueden jubilarse desde los 55 años habiendo cotizado 30 años; los afiliados a la Caja Municipal, a los 50 años con 20 años cotizados; los funcionarios de la Administración Central, con 50 años y una menor tasa de reemplazo. Los funcionarios de policía, militares, maestros y profesores universitarios se pueden jubilar a cualquier edad, a condición de haber cubierto el período mínimo de cotización. Maestros y profesores universitarios que hayan sido declarados no aptos para el trabajo por motivos físicos o mentales pueden solicitar la jubilación anticipada (distinta de la pensión de incapacidad) con un período mínimo de cotización de 15 años y una menor tasa de reemplazo (40%).
Gráfico 2.11. Los períodos de cotización y la edad de jubilación no guardan correspondencia
Edad de jubilación y períodos mínimos de cotización para una pensión estándar, en años
Nota: La media simple para América Latina corresponde a varones (62 años); la edad de jubilación de las mujeres es de 60.5 años. En los regímenes de maestros, personal del ejército y policía no existe una edad de jubilación oficial.
Fuente: Basado en Navarro y Ortiz (2014). Media de ALC según OCDE/BID/Banco Mundial (2014).
El IPS ofrece una pensión proporcional a los afiliados que no cumplan los requisitos para una pensión estándar. Desde 2011, estos afiliados pueden reclamar una pensión proporcional a los 65 años, siempre que cuenten con 15 años cotizados (Ley 4290/11). Una alternativa a la pensión proporcional es compensar los años de cotización que faltan aportando un 12.5% del salario medio de los últimos tres años hasta cumplir los requisitos (Ley 3404/07).3
Desde 2013 el IPS incluye con carácter voluntario a trabajadores autónomos y empresarios en su régimen de pensiones. Sin embargo, en 2016 sólo 518 afiliados pertenecían a este régimen voluntario (IPS, 2018). Los trabajadores autónomos pueden aportar voluntariamente el 13% de sus ingresos (sin que puedan ser inferiores al salario mínimo) y obtener una pensión anticipada, estándar o proporcional. Los trabajadores autónomos sólo tienen derecho a las prestaciones médicas del IPS una vez jubilados, no durante la vida laboral.
Las tasas de cotización son bajas. Al igual que la edad de jubilación y el período mínimo de cotización, las tasas de cotización difieren entre regímenes (véase el Anexo 2.A). Si bien los fondos de pensiones de tipo cerrado exigen unas tasas de cotización relativamente altas, las tasas de las principales entidades proveedoras de pensiones (IPS y Caja Fiscal) son bajas en comparación con las vigentes en los países de la OCDE (Gráfico 2.12). Las reducidas tasas de cotización están acompañadas por una edad de jubilación baja y una elevada tasa de reemplazo, por lo que el sistema es costoso (véase la próxima sección).
Las cotizaciones al IPS difieren de las de otros regímenes. El IPS ofrece prestaciones de salud y pensiones a sus afiliados, financiadas con las cotizaciones de empresarios y empleados. La cotización para las prestaciones de salud y pensiones es obligatoria para todos los afiliados al IPS, con excepción de las cotizaciones voluntarias de los trabajadores autónomos, que están excluidos de recibir prestaciones de salud. Las cotizaciones de empleadores (14% del salario) y empleados (9% del salario) financian estas dos prestaciones. Con estas cotizaciones se sufragan las pensiones, la atención sanitaria y los gastos administrativos. La tasa de cotización efectiva correspondiente al régimen de pensiones ascendería a un 4.9% para el trabajador y a un 7.6% para el empresario.4
Gráfico 2.12. Las tasas de cotización son bajas
Tasas de cotización de pensiones obligatorias para trabajadores y empresarios, 2016
Nota: Las cotizaciones al IPS representadas son las que se realizan al fondo de pensiones del IPS (excluyendo las cotizaciones para servicios de salud). La Caja de la ANDE es un sistema complementario. Empresarios y empleados cotizan un 5% cada uno a la Caja de la ANDE y un 12% y 6%, respectivamente, al IPS.
Fuente: OCDE (2017) y, para Paraguay, Navarro Ortiz (2014).
Los fondos de pensiones de Paraguay presentan altas tasas de reemplazo
La forma de cálculo de las prestaciones de pensión induce a declarar ingresos inferiores a los reales. En Paraguay, el cálculo de la prestación de pensión (medición de los ingresos) se basa en un número de años menor que en otros países. La medición de los ingresos oscila entre el último mes (Caja Parlamentaria) y los últimos cinco años (Caja Fiscal). Este período es considerablemente menor que en los países de la OCDE, que por lo general toman los ingresos a lo largo de toda la vida o al menos los mejores 24 años para calcular la cuantía de la pensión (OCDE, 2017). Por basarse los cálculos de la pensión únicamente en unos pocos años, la cuantía de la pensión se desvincula de las cotizaciones efectuadas; asimismo esto induce a los contribuyentes a declarar, en los primeros años, ingresos inferiores a los reales con vistas a reducir las cotizaciones, puesto que la pensión no se verá afectada.
El cálculo de prestaciones de pensión es desventajoso para los trabajadores autónomos. El IPS basa el cálculo de sus pensiones en los tres últimos años previos a la jubilación, salvo en el caso de los trabajadores autónomos que realizan contribuciones voluntarias. La medición de ingresos a efectos de calcular la pensión de los trabajadores autónomos se amplía a diez años, en lugar de tres (Ley 4933/13). Esta diferencia con los trabajadores asalariados crea desigualdades en el sistema, ya que ambos grupos tienen las mismas tasas de cotización, edades de jubilación y tasas de reemplazo, pero una medición distinta de los ingresos.
En la mayoría de los casos, las pensiones aumentan progresivamente con los años de cotización. Salvo en la pensión estándar del IPS, todas las demás aumentan con los años de cotización. Las tasas de reemplazo iniciales son elevadas en la mayoría de los regímenes y aumentan rápidamente con años adicionales (Gráfico 2.13). Tras 25 años de cotización, la pensión proporcional que concede el IPS se iguala a su pensión estándar.
Gráfico 2.13. Las tasas de remplazo son elevadas
Nota: La pensión proporcional del IPS se concede a los 65 años de edad a los afiliados que no cumplen los requisitos para una pensión estándar.
Fuente: Elaboración propia.
Las tasas de reemplazo diferenciadas en la Caja Fiscal revelan inequidades en esa entidad. La Caja Fiscal ofrece regímenes distintos a militares, policías, maestros y profesores universitarios, personal de la Administración Central y personal judicial. Dichos regímenes difieren en edad de jubilación, tasa de reemplazo y años mínimos de cotización requeridos. Sin embargo, las tasas de cotización del trabajador son las mismas en todos ellos (16%). Por ello, la Caja Fiscal no es un sistema equitativo, especialmente en el segmento del personal civil, ya que pueden transferirse fondos entre los distintos regímenes civiles para cubrir déficits.
La generosidad de las pensiones de jubilación no incentiva a contribuir más de lo estrictamente necesario. Los niveles de las pensiones difieren en cada régimen en Paraguay. La pensión estándar de la principal entidad de seguridad social, el IPS, se fija en el 100% con 25 años cotizados. La mayoría de los otros regímenes conceden también una pensión igual al 100% del salario. Estas elevadas tasas de reemplazo no ofrecen incentivos para cotizar por encima del mínimo requerido. Los datos del IPS (2014) confirman que la mayoría de los afiliados se jubilan tan pronto como cumplen los requisitos y sólo un número insignificante de personas cotiza más de lo requerido.
Conforme a los regímenes de pensiones paraguayos, los derechos a pensión pueden devengarse con rapidez. La tasa de devengo mide esta velocidad: indica el porcentaje de ingresos cubiertos con cada año de cotización. En la pensión estándar del IPS cada año cotizado cubre un 4% de las ganancias. Esta tasa de devengo es superior a la de los países de la OCDE, en los que oscila entre un 0.55% y 2.81% (OCDE, 2017).
Las pensiones son generosas
Las pensiones contributivas y no contributivas son comparativamente altas. La tasa neta de reemplazo de la pensión del IPS fue del 103.8%. Dicha tasa de reemplazo es considerablemente mayor que el promedio de la OCDE (62.9%) y supone la cifra más alta de los países de América Latina (OCDE, 2017; OCDE/BID/Banco Mundial, 2014). La mayoría de las pensiones contributivas superan el 100% del salario actual del cotizante (Gráfico 2.14 Panel A).5 Las pensiones de los regímenes de tipo cerrado (Caja de la ANDE, Caja Bancaria, Caja de Itaipú) y también el régimen de la Caja Fiscal para personal no civil son aún superiores: tales regímenes ofrecen a sus afiliados pensiones que duplican con creces los ingresos medios en el conjunto de la economía y más que triplican el salario mínimo (Gráfico 2.14 Panel B). Por otra parte, la cuantía de las prestaciones de Adulto Mayor es de las mayores de la región (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013). La cuantía relativa de sus prestaciones expresada como porcentaje del salario medio en la economía en su conjunto (20.1%) está por encima de la media de la OCDE para las prestaciones de asistencia social (18.1%) (Gráfico 2.14 Panel C).6
Las pensiones contributivas y no contributivas constituyen una parte importante de los ingresos de los hogares. La mayoría de los beneficiarios de pensiones contributivas se sitúan en los deciles de ingresos superiores. Entre los beneficiarios de pensiones contributivas, la prestación de pensión representa una parte importante de los ingresos del hogar: más de un tercio de sus ingresos disponibles (Gráfico 2.15 Panel A). El programa Adulto Mayor reviste gran importancia para los hogares de bajos ingresos: la transferencia representa más del 30% de la renta familiar disponible en los deciles primero a tercero (Gráfico 2.15 Panel B).
Las pensiones son un instrumento importante para reducir la pobreza en la vejez. Las personas mayores sin pensión tienen una tasa de pobreza mucho mayor que los beneficiarios de pensiones contributivas, pero también mayor que los beneficiarios del programa Adulto Mayor (Gráfico 2.16). En efecto, los análisis confirman el impacto de Adulto Mayor en la reducción de la pobreza y la desigualdad entre las personas mayores (Bruno, 2017; Rodríguez y Benítez, 2018).
Gráfico 2.14. Las pensiones son generosas
Cuantía de las pensiones en relación con el salario medio
Nota: La tasa de reemplazo indica la cuantía media de la pensión neta en porcentaje de los ingresos netos medios de los trabajadores actuales. El Panel A representa el ratio entre la pensión media y los ingresos netos de los cotizantes del régimen. El Panel B representa el ratio entre la pensión media y un rango de ingresos netos. La tasa de reemplazo de la Caja de la ANDE sólo toma en consideración las prestaciones procedentes de la Caja de la ANDE, no la prestación complementaria del IPS.
Fuente: Paneles A y B: Cálculos propios basados en datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2017). Panel C: Para los países de la OCDE, datos de la OCDE (2017); para Paraguay, cálculos propios basados en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).
Gráfico 2.15. Las pensiones son una importante fuente de ingresos
Beneficiarios de pensiones y ratio entre prestación e ingresos, población de 65 años o más en 2016
Nota: La relación entre prestaciones e ingresos es el porcentaje que la prestación de Adulto Mayor representa en los ingresos del hogar. La incidencia de las prestaciones es el porcentaje de prestaciones que se destinan a cada decil de la distribución de rentas en relación con las prestaciones totales que recibe la población en conjunto. Los deciles se basan en los ingresos familiares disponibles per cápita. Los ingresos disponibles equivalen a los ingresos de mercado, más pensiones, transferencias directas e indirectas, menos impuestos directos.
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).
Gráfico 2.16. La pobreza es menor entre los beneficiarios de pensiones
Tasas de pobreza entre beneficiarios de pensiones, 2016
Fuente: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017).
Ciertos segmentos del sistema actual no son sostenibles financieramente
Las tendencias demográficas amenazan la sostenibilidad de los regímenes de pensiones. Una población envejecida en crecimiento con una elevada esperanza de vida conlleva unos ratios bajos y decrecientes de cotizantes por pensionista; en otras palabras, los gastos sobrepasan los ingresos. La mayoría de los regímenes de pensiones, en especial los de tipo cerrado, presentan un bajo ratio de cotizantes por pensionista (Cuadro 2.3). Este ratio ha estado decreciendo a lo largo de los años y seguirá cayendo con la transición demográfica. Por ejemplo, el ratio de cotizantes por pensionista de la Caja de la ANDE descendió de 3.7 en 2005 a 2.4 en 2016 (Caja de la ANDE, 2017). El IPS aún tiene 10.1 cotizantes por pensionista, pero se prevé que en 2050 este ratio quede reducido a la mitad, esto es, 5.0 (IPS, 2014). Ante las actuales tasas de reemplazo y cotización, el IPS necesita al menos ocho cotizantes por pensionista para financiar íntegramente (con cotizaciones de los afiliados) una pensión ordinaria de vejez igual al 100% del salario medio actual.
La fragmentación del sistema de pensiones eleva los costos administrativos. Los fondos de pensiones de tipo cerrado y pequeño tamaño no son muy eficientes a la hora de ofrecer y gestionar planes de pensiones, dados sus costos operativos totales en relación con los activos gestionados. Estos costos equivalen a entre el 1.1% y 7% de los activos totales gestionados (Cuadro 2.3),7 y son superiores a los de los países de la OCDE, que normalmente oscilan entre el 0.1% y el 1.5% (OCDE, 2017). La baja eficiencia de la gestión de activos se explica, en buena parte, por el tamaño de los fondos de pensiones de tipo cerrado. En efecto, no se generan apenas economías de escala por el exiguo número de afiliados. Consolidar los fondos pequeños podría rebajar dichos costos administrativos.
Cuadro 2.3. Indicadores de la situación financiera de los fondos, 2015 o último período disponible
Nota: n.a. = no disponible. 0 = menor que 0.0%. Los costos de gestión son el ratio entre los costos operativos y el valor de los activos gestionados. a. Datos de 2016. b. 2015 para IPS, Caja Bancaria, Caja de la ANDE, Caja de Itaipú, 2014 para Caja Fiscal y Caja Municipal.
Fuente: Elaboración propia basada en datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2017); b. FMI (2017); c. Navarro y Ortiz (2014); d. IPS (2017); e. Caja ANDE (2017).
La caída de los afiliados cotizantes y los déficits actuariales ponen en peligro las finanzas públicas y consolidan las desigualdades. El bajo número de afiliados cotizantes constituye un pasivo latente para el erario público: los adultos mayores pobres que carecen de pensión contributiva podrían acogerse a una pensión no contributiva. De este modo aumentaría tanto la población objetivo como los costos del programa, que ya representaron un 0.7% del PIB en 2016 (MH, 2018). Por otra parte, debido a la naturaleza pública de los fondos de pensiones, el Estado tendrá que rescatar aquellos fondos que resulten antieconómicos. Estos futuros pasivos constituyen un serio motivo de preocupación para las finanzas públicas. Los eventuales rescates son también problemáticos desde el punto de vista de la equidad: puesto que los no afiliados tienen ingresos menores que los afiliados a la seguridad social, rescatar un fondo de pensiones produciría efectos distributivos regresivos.
La situación financiera positiva del IPS se tornará negativa a mediados de siglo. En la actualidad los ingresos del IPS son superiores a sus gastos y, por tanto, el IPS mantiene reservas por importe de 1 140.3 millones de USD (Recuadro 2.1). Sin embargo, no se prevé que esta situación perdure. Los gastos del IPS en pensiones y administración previsiblemente superarán en 2032 los ingresos por cotizaciones de empresarios y empleados (IPS, 2014). Este punto de inflexión podría postergarse siete años si el Estado aportara realmente el 1.5% de la nómina de los afiliados que establece la Ley n.º 375/56, y que actualmente no aporta. El punto de inflexión podría posponerse otros cinco años si el IPS dejara de abonar un pago extraordinario de fin de año a sus beneficiarios. De hecho, los pagos extraordinarios de fin de año no son parte de la base de cotizaciones de seguridad social. Asimismo, las proyecciones actuariales indican que las reservas acumuladas se agotarán diez años después de que los gastos corrientes superen las cotizaciones recaudadas (ibídem).
La situación financiera de la Caja Fiscal es especialmente alarmante. La Caja Fiscal es ya incapaz de atender sus compromisos: en 2016 el déficit corriente de los regímenes no civiles suponía un 0.44% del PIB (Gráfico 2.18 Panel B). El erario público cubre este déficit con los ingresos tributarios generales, lo cual resulta especialmente regresivo puesto que el Impuesto al Valor Agregado (IVA) (que también pagan los pobres y los no afiliados) constituye la mayor fuente de ingresos tributarios de Paraguay. Si no se introducen reformas, la situación sólo irá a peor: el FMI (2017) estima que el valor descontado de los déficits de la Caja Fiscal hasta 2065 representa un 28% del PIB actual.
El desequilibrio de la Caja Fiscal se explica por la generosidad de algunos regímenes de pensiones. La edad de jubilación es baja y los años de cotización exigidos son escasos, con una elevada tasa de reemplazo. Así sucede en especial con el personal del ejército y la policía: la pensión de vejez media de los no civiles es del 181.6% de los ingresos medios actuales de los no civiles; en el caso de los civiles adscritos a la Caja Fiscal, este ratio es sólo del 77.2% (MTESS, 2017). El sistema no sólo es inequitativo, sino que lleva varios años registrando déficit (Gráfico 2.18). Si bien la Ley n.º 4.252/2010 permite la financiación cruzada entre los regímenes civiles (maestros y profesores universitarios, personal de la Administración Central y personal judicial), un superávit de un régimen civil no puede dedicarse a enjugar los déficits de los regímenes no civiles (policía y ejército) y viceversa. Los informes actuariales prevén que el punto de inflexión de los regímenes civiles se alcanzará entre 2021 y 2023; a partir de entonces, el superávit global de los regímenes civiles se tornará en déficit (Larraín, Viteri y Zucal, 2013, citado por Alaimo y Tapia, 2014).
Recuadro 2.1. Los contribuyentes al IPS sin derecho a pensión hacen posible la generosidad del sistema
Sólo uno de cada dos paraguayos de 65 años o más que cotizaron al IPS percibe una pensión: el 46.3% percibe una pensión de vejez y el 3.1% percibe una pensión de invalidez o de supervivientes. Más de la mitad de las personas de 65 años o más que cotizaron al IPS en algún momento de su vida laboral no reciben pensión contributiva: el 22.8% sigue trabajando, el 16.9% dio por terminada su vida laboral (inactivos) pero no recibe pensión y el 9.1% de los antiguos cotizantes percibe una pensión no contributiva (Adulto Mayor) (Gráfico 2.17). Estos afiliados por lo general no cotizaron suficiente para tener derecho a una pensión. Según las propias declaraciones de los antiguos afiliados, la mediana del número de meses cotizados es 120 meses (diez años).
El IPS debe su actual situación financiera favorable en parte al gran número de antiguos afiliados que no perciben pensión. Los afiliados al IPS que no cotizaron suficientemente para obtener una pensión estándar, proporcional o anticipada no tienen derecho al reembolso de sus cotizaciones. En un sistema de pensiones de reparto, sin posibilidad de obtener un reembolso, el hecho de no recibir una pensión significa que las cotizaciones de los afiliados de que se trate financian las pensiones de los beneficiarios efectivos. Así, al existir un número significativo de afiliados que carecen de derecho a pensión, los ingresos del IPS se incrementan, sin las consiguientes obligaciones en el otro lado del balance.
Gráfico 2.17. Los afiliados del IPS que no consolidan derechos subsidian a los beneficiarios de pensiones
Situación de la población de 65 años o más que cotizó al IPS (como porcentaje)
Nota: La población considerada son los adultos mayores (65 años o más) que declaran haber cotizado al IPS en algún momento de su vida; no son necesariamente afiliados activos en la actualidad.
Fuente: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Longitudinal de Protección Social (STP, 2016).
Los afiliados con carreras de cotización superiores a 25 años también generan ingresos adicionales para el sistema. Las pensiones estándar tienen un límite máximo del 100% con 25 años cotizados. Por tanto, las cotizaciones excedentes ayudarían también al IPS a mantener sus generosas prestaciones, pero en la práctica son pocos quienes siguen cotizando más allá del período mínimo exigido.
Gráfico 2.18. Sólo uno de los regímenes de la Caja Fiscal registra superávit corriente
Situación financiera de la Caja Fiscal, en porcentaje del PIB
Fuente: Elaboración propia basada en datos del Ministerio de Hacienda (MH, 2018), Ingresos y Gastos por Sectores Contributivos, www.hacienda.gov.py/web-hacienda/jubilaciones (consultado en febrero de 2018).
La mayoría de fondos de pensiones registran déficit actuarial. Los regímenes de pensiones complementarios de la Caja de la ANDE y Caja Itaipú registrarán déficit a mediados de este siglo. Por su menor volumen, esos déficits actuariales son pequeños en comparación con los del IPS y la Caja Fiscal (Navarro y Ortiz, 2014; FMI, 2017). Si bien la situación financiera de la Caja Bancaria se deteriorará también con el tiempo, no presenta déficit actuarial alguno (FMI, 2017).
El camino a seguir
En sus esfuerzos por organizar un sistema de protección social para todos, Paraguay ha de hacer frente a tres desafíos clave: perfeccionar la gobernanza del sistema, promover que los trabajadores autónomos coticen a la seguridad social y obtener recursos financieros para la asistencia social no contributiva. El Gabinete Social (2018) reconoce estos retos e insta a abordarlos.
Es necesario mejorar la gobernanza del sistema de protección social
Los sistemas de asistencia social y seguridad social de Paraguay operan de manera aislada. Los dos pilares del sistema de protección social no interactúan: las únicas prestaciones en común son las de vejez. Las pensiones no contributivas y contributivas se gestionan separadamente y son incompatibles. Un sistema coherente de protección social ha de integrar estos dos importantes regímenes.
Un sistema de pensiones no coordinado podría tener efectos disuasorios sobre las cotizaciones de la seguridad social. Las prestaciones de asistencia social para personas mayores reducen la pobreza; sin embargo, entrañan el riesgo de fragmentar el sistema de pensiones en un segmento informal (no contributivo) y otro formal (contributivo). Así puede ocurrir si las pensiones no contributivas reducen los incentivos para cotizar a la seguridad social. Una pensión no contributiva puede constituir una especie de gravamen sobre las cotizaciones, en caso de que la pensión no contributiva se reduzca con la percepción de una pensión contributiva; así, se desincentiva la cotización a la seguridad social (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013).
Un sistema de pensiones integral ha de tener en cuenta las interacciones entre sus segmentos principales. Ulteriores estudios habrán de analizar si la diferencia entre la prestación de Adulto Mayor y la pensión contributiva mínima (un 33% del salario mínimo vigente) es demasiado pequeña y desincentiva la cotización a la seguridad social. A fin de evitar estos efectos secundarios negativos, es preciso diseñar cuidadosamente la transición entre las pensiones contributivas y no contributivas. Con objeto de evitar estos efectos negativos, Chile, por ejemplo, retira gradualmente la pensión no contributiva a medida que aumenta la cuantía de la pensión contributiva (Recuadro 2.2).
La asistencia social y la seguridad social afrontan problemas de gobernanza que no se limitan a los retos de la interacción entre pensiones contributivas y no contributivas.
La asistencia social requiere un líder nacional
Si bien la asistencia social juega un papel importante en el Plan de Desarrollo Nacional, es un ámbito sin liderazgo claro ni coordinación a nivel político. En el pasado, el Gabinete Social, constituido en 2003, actuaba normalmente como el órgano de coordinación ministerial para todas las entidades públicas que ofrecían algún tipo de programa social (18 entidades). Su función era promover, coordinar y dirigir la gestión de los programas y políticas sociales (Decreto 751, noviembre de 2013). El Gabinete Social es presidido por el Presidente y coordinado por el Secretario General de la Presidencia. En virtud de un Decreto Presidencial se creó también, en el seno del Gabinete Social, un equipo ejecutivo más reducido liderado por la STP e integrado por 6 de las 18 entidades. En su labor, el Gabinete Social se apoya en una Unidad Técnica. El Gabinete Social se consideró ineficiente y en 2013 se interrumpió la coordinación a nivel ministerial a través de reuniones periódicas. El equipo ejecutivo, liderado por la STP, ha mantenido reuniones periódicas e impulsado iniciativas de coordinación. La Unidad Técnica del Gabinete Social sigue activa y se centra en áreas que van más allá de la coordinación ordinaria de la política social. Dirigió el desarrollo de una base de datos integrada de los beneficiarios de los programas sociales y un marco a medio plazo relativo a la protección social. La división institucional entre la Unidad Técnica, adscrita al Gabinete Social y que en la práctica depende del Secretario General de la Presidencia, y el equipo ejecutivo, liderado por el Secretario Ejecutivo de la STP, reduce la eficacia de las medidas de coordinación.
Recuadro 2.2. Los chilenos pueden percibir tanto una pensión no contributiva como una pensión contributiva
El sistema de pensiones de Chile tiene tres componentes: un primer nivel redistributivo, un segundo nivel de cuentas individuales obligatorias (cotizaciones definidas) y un tercer nivel de planes de ahorro voluntarios. El primer nivel redistributivo se introdujo en marzo de 2008, tras persistentes críticas sobre la escasez de las pensiones contributivas (Santoro, 2017). La característica especial de este primer nivel es que se elimina gradualmente para reducir los eventuales efectos que desincentivan las cotizaciones de pensiones. Gracias a esta reforma, la cobertura de las pensiones aumentó en 10 puntos porcentuales y la pobreza extrema entre las personas mayores se recortó en un 1.5% en 2015, desde el 7.5% inicial en 2006 (CEPAL, 2017).
El primer nivel se estructura como una pensión no contributiva (Pensión Básica Solidaria [PBS]) y una pensión previsional suplementaria (Aporte Previsional Solidario [APS]). La PBS es una pensión no contributiva básica para quienes no tienen otras pensiones. La PBS se abona a partir de los 65 años al 60% más pobre de la población de conformidad con una serie de criterios de residencia. El APS es una pensión complementaria de asistencia social financiada por el Estado para quienes cotizaron en el segundo nivel pero perciben pensiones exiguas (se aplican los mismos criterios de recursos económicos y residencia). Los pensionistas cuya pensión sea inferior a un determinado umbral reciben el APS, que se eliminará gradualmente hasta que se alcance dicho umbral. El nivel máximo del APS es igual a la PBS, en caso de que la pensión contributiva de una persona sea igual a cero.
Gráfico 2.19. Chile retira gradualmente la pensión no contributiva
Representación del valor de la pensión chilena
Fuente: Elaboración propia.
Fuente: CEPAL (2017), Santoro (2017), OCDE (2011) y OCDE (2017).
En la actualidad, la única iniciativa importante de coordinación en materia de política social se basa en el programa nacional de reducción de la pobreza Sembrando Oportunidades. Este programa se creó por Decreto Presidencial con vistas a favorecer la reducción de la pobreza, lo cual se ha fijado como una “prioridad nacional”. Opera como un programa que engloba las actuaciones en favor de los pobres bajo la coordinación de la STP, abarcando por tanto una serie de programas preexistentes. La STP celebra una reunión técnica semanal (la “Mesa técnica”) entre las 27 entidades que participan en Sembrando Oportunidades. La coordinación técnica semanal entre técnicos y responsables de la formulación de políticas brinda oportunidades de responder de forma coordinada a necesidades específicas, como se hizo con las sequías de los años 2014/15 en el norte del país, y de atender con rapidez las necesidades de coordinación, como por ejemplo la organización de la intervención de diversos actores en áreas específicas sobre el terreno. No obstante, su carácter técnico limita su capacidad estratégica y de adoptar decisiones. A fin de mejorar su eficacia y alcance, las reuniones podrían estructurarse en torno a determinados temas o grupos de población, podría intensificarse el seguimiento y las partes interesadas deberían asistir a las reuniones con mayor regularidad (FAO/STP, 2018). Por otra parte, Sembrando Oportunidades se beneficiaría de unas directrices políticas más firmes (ibídem).
La falta de liderazgo y coordinación conduce al solapamiento de programas y sinergias no aprovechadas. Numerosos programas ofrecen apoyo para la generación de ingresos para negocios y explotaciones agrícolas familiares; son programas dispersos, que alcanzan a menos del 10% de los hogares rurales con actividades agrícolas (Serafini, 2016). Recientemente se han creado dos grandes programas que han merecido mucha atención: Familia por Familia (un programa piloto implementado por la STP) y Tenonderã (implementado por la SAS). Aunque los grupos objetivo y los métodos de intervención difieren en cierta medida, ambos programas se han diseñado para integrar las transferencias sociales y las acciones de promoción aplicando una metodología de graduación y en que podrían resultar beneficiados por un reforzamiento de la coordinación y las sinergias.
Se han establecido instrumentos esenciales para la coordinación, que deben ser consolidados
Paraguay ha instaurado instrumentos clave con el fin de mejorar la coordinación de políticas. El país diseñó recientemente un instrumento único de focalización (Ficha Social) y está implantando un registro único de beneficiarios (el Sistema Integrado de Información Social [SIIS]), así como un cuadro de información (Tablero de Control). Estos instrumentos se hacen eco de las experiencias positivas en la región, tales como el desarrollo por Brasil del registro único de beneficiarios (Cadastro Único) (véase el Recuadro 2.3). Para mejorar la eficacia de estos instrumentos de coordinación es preciso perfeccionar e integrar esos elementos esenciales. Por último, la focalización, la promoción de programas y la prestación de servicios pueden integrarse más a través de agentes únicos, como en el caso de los vehículos que ofrecen servicios de ventanilla única en Sudáfrica (Recuadro 2.4).
Se ha establecido un instrumento único de identificación de beneficiarios y se están recopilando datos. En el contexto de la ejecución del programa nacional contra la pobreza, Sembrando Oportunidades, se estableció un mecanismo de identificación de beneficiarios. Consiste en un cuestionario (Ficha Social) para recoger información de los hogares, en particular estado civil, educación, nivel de vida, salud, empleo y actividades agrícolas. Este cuestionario se complementa con un algoritmo que clasifica a la población encuestada como extremadamente pobre, pobre, vulnerable y ni pobre ni vulnerable. Se recopiló información de casi 1.1 millones de personas (un 16% de la población) entre 2013 y finales de 2017. Los hogares incluidos provenían en gran medida de cuestionarios administrados a los beneficiarios de los programas sociales de la SAS y del Ministerio de Agricultura. El listado se completó con encuestas sistemáticas realizadas en zonas con alta prevalencia de la pobreza. La creación del instrumento único de focalización fue un paso determinante para generar sinergias y prestar una asistencia social más coherente y coordinada. La información está disponible para las entidades públicas y está vinculada a la información del tablero de control del programa.
Generalizar el uso de la Ficha Social como instrumento de focalización sigue siendo un desafío. Las instituciones que ejecutan los programas de asistencia social no tienen un método común de focalización. Diferentes instituciones ejecutan los importantes programas Tekoporã, Abrazo y Adulto Mayor, con pocas posibilidades de sinergias y aprendizaje mutuo. Todos estos programas aplican diversos instrumentos de identificación de beneficiarios, ninguno de los cuales es el instrumento único (Ficha Social) previsto en Sembrando Oportunidades. Aunque la SAS, que ejecuta Tekoporã, ha aplicado la Ficha Social a sus beneficiarios, continúa recurriendo a un instrumento distinto de recolección de datos y a un método diferente de comprobación de los recursos económicos, basado en un índice de calidad de vida, a efectos de identificar a los beneficiarios. Con objeto de superar las actuales resistencias institucionales e imponer efectivamente la adopción de dicho instrumento único es esencial que la Ficha Social reciba respaldo político. El programa Adulto Mayor utiliza actualmente un algoritmo modificado de Ficha Social, que incluye información adicional. Esta desviación parcial de la metodología estándar es un ejemplo de cómo el instrumento único de identificación puede ajustarse a las necesidades de programas específicos.
Los planes para mejorar el registro único de beneficiarios pueden coadyuvar a llegar a todos los paraguayos en situación de necesidad. El sistema integrado de información social (SIIS) enumera todas las personas que se benefician o han beneficiado de uno o varios programas de asistencia social. Es una importante herramienta de gestión y supervisión, que ayuda a detectar eventuales errores de inclusión en los programas. Ampliar el SIIS e integrarlo con una base de datos de potenciales beneficiarios registrados en el instrumento único de focalización sería un paso adelante positivo hacia una mayor coordinación, eficiencia y sinergias, aproximando el sistema de información al Cadastro Único de Brasil.
El sistema de planificación y seguimiento de Sembrando Oportunidades constituye una importante herramienta de coordinación de la política social. Entre las funciones de la Mesa técnica se incluyen introducir información y supervisar el tablero de control en línea del programa. Las entidades participantes establecen sus objetivos relativos a las acciones de ejecución, en particular cuándo y dónde las realizarán. También registran la prestación de servicios, de modo que el mismo sistema sirve para coordinar la fase de planificación y para hacer seguimiento del progreso. Periódicamente se publican informes de avance sobre todos los programas a nivel regional. El público tiene acceso a la herramienta en línea, que permite comprobar el grado de avance de un programa en el ámbito del distrito.
Recuadro 2.3. Registro unificado para las políticas sociales brasileñas
El Cadastro Único es un registro único de los hogares brasileños que viven en la pobreza o extrema pobreza. El Cadastro pretende inscribir a todas las familias con bajos ingresos, es decir, aquellas cuya renta es inferior a tres salarios mínimos mensuales o personas físicas que ganan menos de la mitad del salario mínimo. El Gobierno federal, los Estados y municipios usan esta información para ejecutar programas sociales dirigidos a mejorar la vida de estas familias.
Antes de la introducción de Cadastro Único cada programa gubernamental tenía su propio sistema para recopilar datos de los potenciales beneficiarios, procesar esa información y determinar la asignación de las prestaciones. Incluso dentro de un mismo organismo gubernamental los registros se llevaban separadamente. En consecuencia, los programas de protección social estaban segmentados y carecían de coordinación. Todo esto producía a menudo errores de inclusión y exclusión, y limitaba su alcance. La falta de información unificada y más detallada sobre las familias pobres dificultaba la formulación de políticas y, por consiguiente, la oportunidad y eficacia de las políticas sociales (OIT, 2014).
En 2001 el gobierno brasileño creó formalmente el Registro Único (Cadastro Único) y dos años después lanzó el programa Bolsa Familia, que unificó cuatro programas similares de transferencias monetarias dirigidos a familias pobres y vulnerables. Los objetivos de Cadastro Único son identificar a familias pobres, comprender sus circunstancias y dejar constancia de la referencia geográfica de los hogares pobres. Tras el éxito inicial en registrar hogares pobres, el Gobierno invirtió en mejorar la recopilación de datos y lanzó una revisión exhaustiva legislativa y reglamentaria del registro, lo que dio lugar a una nueva versión en línea del registro, que se lanzó en 2010. Tres años más tarde, todos los municipios tenían acceso a la base de datos en línea, lo que les ha ayudado a focalizar con mayor precisión las intervenciones políticas.
En la práctica, Cadastro Único se fundamenta en un sistema de recopilación e introducción descentralizada de datos y en la gestión y consolidación de una base de datos centralizada. Compete a los municipios recopilar los datos e inscribir a las familias, y realizar encuestas a los hogares de las zonas geográficas de que se trate para incluirlas en el Cadastro. Los ciudadanos pueden solicitar directamente su inscripción en el mismo en los departamentos municipales correspondientes. Una vez recopilados los datos, los funcionarios municipales los introducen en un programa unificado y efectúan algunas comprobaciones cruzadas a fin de detectar posibles incongruencias o deficiencias de los datos. Caixa Econômica Federal integra los datos de los municipios, asigna números de identificación y lleva a cabo algunas comprobaciones cruzadas adicionales. El registro integrado de familias resultante es el Cadastro Único, que recoge información de todas las familias inscritas, con independencia de si son o no elegibles para los programas sociales del Gobierno. Por último, el Gobierno federal, los Estados y municipios usan esta información para determinar la elegibilidad de las familias para los programas sociales y la ulterior concesión de prestaciones (Lindert et al., 2007).
Fuente: OIT (2014) y Lindert et al. (2007).
El tablero de control de Sembrando Oportunidades está integrado en el Sistema de Planificación por Resultados (SPR) y se vincula al proceso presupuestario. La STP ha desarrollado y gestiona una herramienta que ayuda a planificar, gestionar y supervisar el logro de los objetivos relacionados con el Plan Nacional de Desarrollo. Los planes de prestación de servicios de cada institución forman parte del plan operativo de la entidad, que está vinculado a través del SPR a estrategias específicas del PND y al presupuesto anual. La vinculación con el proceso presupuestario garantiza que la coordinación en la fase de planificación efectivamente propicie planes de acción coordinados. Aún existe margen para mejorar el funcionamiento de la planificación por resultados, en particular mediante mejoras en la calidad de los indicadores, la creación de vínculos con el plan de gasto a medio plazo y el desarrollo de la función de evaluación (OCDE, 2018b; Medina-Giopp y Codas Salinas, 2018).
Recuadro 2.4. Llegar a la población rural pobre de Sudáfrica mediante vehículos ambulantes que ofrecen servicios de ventanilla única
El Programa de Divulgación del Registro Comunitario Integrado (ICROP, del inglés, Integrated Community Registration Outreach Programme) se sirve de vehículos ambulantes plenamente equipados que ofrecen servicios de ventanilla única a fin de aproximar el sistema de protección social a las zonas rurales de Sudáfrica. El ICROP, creado por la Agencia de la Seguridad Social de Sudáfrica (SASSA, del inglés, South African Social Security Agency) en 2007 para ofrecer prestaciones por hijos, rápidamente se transformó en una iniciativa del gobierno en su conjunto que presta a la población rural, en el marco de una estructura única, todos los servicios sociales. Participan en el ICROP la SASSA, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el Ministerio del Interior y el Departamento de Policía de Sudáfrica, así como municipios, líderes comunitarios y ONG.
Los vehículos de ventanilla única ofrecen una amplia gama de servicios. Informan a la población sobre las prestaciones y servicios, y ayudan a inscribirse en los programas de asistencia social. Asimismo, identifican a potenciales beneficiarios, actualizan el registro de beneficiarios, facilitan el acceso a los procedimientos de recurso, tramitan documentos de identidad y certificados de nacimiento, promueven el acceso a los servicios de salud y aseguran la participación de los miembros de la comunidad en la prestación de servicios. Los vehículos están equipados con un moderno sistema de TI y cuentan con un conductor, dos funcionarios de certificación, un médico (para la valoración in situ de problemas médicos/incapacidades y servicios básicos de salud), un funcionario de autorizaciones (autorizaciones in situ y control de calidad), un técnico de TI de apoyo y un funcionario de atención al cliente (que atiende preguntas y gestiona actividades de divulgación).
El número de beneficiarios del programa ha aumentado con más rapidez en las zonas atendidas por el ICROP que en las zonas excluidas de este programa. El mecanismo de prestación conjunta de servicios aumentó la difusión con unos costos administrativos menores y una mejor coordinación institucional gracias a la utilización de procesos y herramientas compartidos.
Fuente: Van Panhuys et al. (2015) y DSD/SASSA/UNICEF (2016).
Las entidades proveedoras de seguridad social precisan de supervisión y refuerzo
En la actualidad, las entidades proveedoras de seguridad social operan sin una supervisión significativa. La única supervisión procede de la Entidad Fiscalizadora Superior (Contraloría General de la República), que audita a las entidades proveedoras de pensiones.8 No obstante, esta entidad carece de los recursos necesarios para ejecutar su ingente cometido. Procede señalar la existencia de un conflicto de intereses: los auditores contratados por las entidades proveedoras de pensiones son remunerados por la entidad auditada (Navarro y Ortiz, 2014). El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) ─que está oficialmente a cargo de la seguridad social─ es de reciente creación y aún está trabajando para consolidar su autoridad. Se ha presentado al Parlamento, y está a la espera de aprobación, un proyecto de ley relativo a la creación de un órgano supervisor que presidiría el Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (Recuadro 2.5).
Una separación imperfecta de las ramas de pensiones y de salud del IPS puede suponer un riesgo para la gobernanza del instituto. Como entidad proveedora de seguridad social, el IPS ofrece a sus afiliados atención sanitaria, pensiones y otras prestaciones monetarias (por maternidad, incapacidad, enfermedad, accidente laboral, muerte). Las ramas de salud y pensiones se gestionan separadamente y el IPS divide las cotizaciones de empresarios y trabajadores en tres fondos independientes para (i) pensiones, (ii) salud y (iii) gastos administrativos. Sin embargo, el reglamento interno del IPS permitiría la gestión conjunta de las pensiones y los servicios de salud, como pone de manifiesto el fondo común para gastos administrativos. Aunque el reglamento interno no permite las transferencias entre los fondos de pensiones y de salud, la gestión conjunta puede aún exponer la rama de pensiones del IPS al riesgo de malas prácticas (Alaimo y Tapia, 2014; Casalí y Velásquez, 2016). La mayoría de las inversiones inmobiliarias del IPS se han realizado en hospitales. Este tipo de inversiones genera una rentabilidad baja, sólo pueden venderse con aprobación parlamentaria y el IPS a menudo ignora su valor de mercado. Además, el IPS no segrega los recursos destinados a financiar las pensiones de vejez y otras prestaciones monetarias (como la de invalidez), lo que complica la gestión de las prestaciones (IPS, 2014).
La falta de independencia de Caja Fiscal impide una buena gobernanza. La Caja Fiscal no es una entidad jurídica independiente, sino que forma parte del Ministerio de Hacienda y, en consecuencia, no dispone de estatutos ni de un consejo de gobierno que fije directrices estratégicas, supervise la ejecución y rinda cuentas por los resultados. El principal riesgo de esta estructura institucional estriba en que el Ministerio de Hacienda ha de cubrir directamente los déficits de la Caja Fiscal (Alaimo y Tapia, 2014; Navarro y Ortiz, 2014), lo que priva al Ministerio de herramientas para exigir una buena gobernanza a cambio de un rescate. Por otra parte, la Caja Fiscal ─y por tanto el Ministerio de Hacienda─ está sujeta a las presiones políticas de sus clientes y otros grupos de interés. Por ejemplo, el Parlamento diluyó la reforma de 2003 de la Caja Fiscal (Ley 2345/03) cediendo a las presiones de los funcionarios públicos que exigían mejores prestaciones y desatendiendo el asesoramiento técnico del Ministerio de Hacienda.9
Recuadro 2.5. El proyecto de ley relativo a la autoridad supervisora de las entidades proveedoras de pensiones
El proyecto de ley está bien estructurado, pero es necesario pulir ciertos aspectos
Las inversiones que se han realizado por cuenta de los fondos de pensiones de Paraguay están menos diversificadas que en los demás países de América Latina (FMI, 2017). La insuficiente diversificación y regulación pueden suponer un riesgo para las cotizaciones y los derechos de pensión de los afiliados. El IPS invierte fundamentalmente en depósitos de ahorro, inmuebles (sobre todo instalaciones sanitarias) y en bonos emitidos por la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD). En virtud de su normativa interna, la Caja Fiscal invierte exclusivamente en bonos emitidos por la AFD o deposita los eventuales excedentes en el banco central. Las inversiones efectuadas por las entidades proveedoras de pensiones de tipo cerrado presentan una diversificación ligeramente mayor; con todo, consisten fundamentalmente en préstamos a sus miembros. La Caja de la ANDE invierte más de cuatro quintas partes de sus activos igualmente en préstamos a sus miembros (Caja ANDE, 2017). Conforme a los Principios Fundamentales de la Regulación de las Pensiones Privadas de la OCDE (2016), tales prácticas deben limitarse en general; en el proyecto de ley se promete remediar esta situación e imponer una gestión sólida de los activos de las entidades proveedoras.
Con arreglo a los Principios Fundamentales de la Regulación de las Pensiones Privadas de la OCDE (2016), el órgano supervisor deberá promover la estabilidad, seguridad y buena gobernanza de los fondos de pensiones, instituciones de pensiones o planes de pensiones con objeto de proteger los intereses de los partícipes y beneficiarios de los planes. Habrá de establecerse una supervisión efectiva de los fondos y planes de pensiones, centrada en el cumplimiento de la ley, el control financiero, el peritaje actuarial y la supervisión de los responsables de gestionar u operar el plan. Asimismo, habrá que otorgar a los órganos supervisores facultades reguladoras y supervisoras adecuadas sobre planes, entidades y fondos privados de pensiones, en particular facultades sobre las funciones subcontratadas.
El proyecto de ley de Paraguay sobre la creación de un órgano supervisor, su órgano de gobierno y las normas de inversión de los fondos de pensiones cumple la mayoría de los Principios Fundamentales de la Regulación de las Pensiones Privadas de la OCDE (2016) y las Buenas Prácticas de Gobernanza de las Autoridades Supervisoras de Pensiones de la IOPS (2013). Con todo, merecen especial atención algunos aspectos insuficientemente tratados en el proyecto de ley, tales como:
el establecimiento de un mecanismo claro y transparente de financiación del órgano supervisor y su director a fin de garantizar la independencia;
la auditoría periódica de la autoridad supervisora, que proporcione información sobre sus actividades a fin de evaluar el cumplimiento de sus responsabilidades;
conceder al personal de la autoridad supervisora un compromiso indemnizatorio frente a demandas civiles; y,
la exigencia de una revisión interna de las decisiones de supervisión importantes.
Las normas de intervención en los fondos de pensiones están claramente establecidas, pero una potencial intervención en la Caja Fiscal podría generar problemas, puesto que está gestionada directamente por el Ministerio de Hacienda.
El proyecto de ley establece unas bases claras para que los fondos de pensiones formulen estrategias de inversión sólidas, e incluso les concede voz a la hora de fijar los máximos de los niveles de inversión por categoría (no existen mínimos). No obstante, numerosas entidades proveedoras de pensiones podrían tener dificultades para cumplir los máximos aplicables al período transitorio previsto en la legislación.
Los Principios Fundamentales de la OCDE (2016) recomiendan asimismo:
dotar al órgano supervisor de recursos financieros y humanos suficientes, al ser esencial para su funcionamiento contratar, formar y retener personal cualificado;
adoptar una supervisión basada en riesgos, lo que requiere un marco legal que conceda un margen de discreción adecuado sobre la interpretación y el ejercicio de las facultades de supervisión; y,
consultar, según proceda, con las entidades proveedoras de pensiones a efectos de determinar el enfoque de la supervisión.
Fuente: OCDE (2016), IOPS (2013) y FMI (2017).
Un sistema incompleto de gestión de la información complica la labor del IPS y de la Caja Fiscal. El registro digital de las cotizaciones de los afiliados del IPS data del año 2000, y las entradas anteriores han de extraerse de los libros. Esta digitalización insuficiente incrementa los costos administrativos, ralentiza el proceso de determinar el derecho a pensión y, por ello, dificulta contar con estadísticas fiables sobre obligaciones futuras. En la Caja Fiscal son también inadecuados los registros y la disponibilidad de datos, lo que complica evaluar la eficiencia de la gestión de la Caja Fiscal o elaborar informes actuariales periódicos. Además, los informes de balance anual que las entidades de pensiones presentan al Ministerio de Hacienda no están normalizados en cuanto a su estructura, información y terminología, dificultando el análisis.
Algunos de los motivos históricos para crear programas de pensiones de tipo cerrado han quedado obsoletos. Los fondos de pensiones cerrados se establecieron para ofrecer regímenes de pensiones a trabajadores anteriormente no cubiertos (Ferroviaria en 1924, Caja Municipal en 1978) o para mejorar la situación de un grupo de trabajadores en concreto (Caja Bancaria en 1951, Caja de la ANDE en 1968, Caja del Itaipú en 1988). El régimen de ANDE complementa al de las pensiones que proporciona el IPS. El régimen complementario para trabajadores de la Administración Nacional de la Electricidad (ANDE) se creó en una época en que la pensión del IPS representaba el 42.5% del salario tras 15 años cotizados. Desde entonces, el IPS ha reformado su régimen de pensiones y ofrece pensiones más generosas. No obstante, la ANDE ha mantenido el sistema de proporcionar a su personal una pensión conforme a dos regímenes: un 42.5% del IPS y un 66.7% de la Caja de la ANDE. Otro caso extremo es Caja Ferroviaria. La empresa Ferrocarriles del Paraguay cesó su actividad hace muchos años y, en consecuencia, la Caja Ferroviaria gestiona las pensiones de los trabajadores jubilados, siendo sus únicos cotizantes los administradores de la Caja Ferroviaria.
El siguiente reto de la seguridad social de Paraguay es la inclusión de los trabajadores independientes
La ampliación de la cobertura de la seguridad social requiere la inclusión de los trabajadores independientes en el sistema. Sin embargo, el actual sistema de seguridad social paraguayo excluye de facto de cotización a los trabajadores autónomos. El desafío principal del sistema es incluir a este grupo sin crear un sistema paralelo. En respuesta a este desafío, muchos países de la región están probando enfoques innovadores, como fomentar el empleo formal mediante códigos fiscales simplificados, reducir la base de cotización y complementar las cotizaciones. Asimismo, los trabajadores autónomos han de tener la posibilidad de acceder plenamente a la seguridad social.
Los trabajadores autónomos desean el paquete completo de seguridad social, incluyendo la salud. La mitad de los no asegurados considerarían cotizar a la seguridad social si el seguro de salud ofrecido fuera mejor (Gráfico 2.20). Disponer de un seguro de salud (mejor) es más importante para los no asegurados que una pensión mayor o tasas de cotización más bajas. Los factores que inducirían a quienes no están asegurados a cotizar a la seguridad social no difieren en función de la categoría laboral. Incluso entre los afiliados efectivos del IPS, casi la mitad cotizan por la asistencia médica ofrecida (STP, 2016). La elevada importancia que se atribuye al seguro de salud puede explicar en parte la baja afiliación voluntaria de trabajadores autónomos, ya que el régimen voluntario vigente para los trabajadores autónomos les excluye de cotizar al seguro de salud del IPS hasta la jubilación.
Gráfico 2.20. Los trabajadores autónomos desean un seguro de salud
Factores que inducirían a los no asegurados a cotizar a la seguridad social, 2015
Fuente: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Longitudinal de Protección Social (STP, 2016).
Simplificar la recaudación de cotizaciones de trabajadores autónomos
Los cambios frecuentes de empleo dificultan cotizar con regularidad a la seguridad social. El mercado de trabajo paraguayo es muy dinámico; grandes sectores de la población en edad de trabajar cambian con frecuencia de situación laboral y categoría de trabajo. La elevada rotación puede producir interrupciones en el pago de cotizaciones. De hecho, casi un 15% de los empleados formales del sector privado de Gran Asunción pasa periódicamente al empleo informal, el desempleo o la inactividad (Alaimo y Taipa, 2014; Ovando, 2017; Ruppert Bulmer et al., 2017). Los cambios de trabajo son habituales sobre todo entre los trabajadores autónomos: cerca del 40% de los autónomos del Gran Asunción cambian de empleo de un año a otro (Ruppert Bulmer et al., 2017). Esta inestabilidad y el bajo nivel de ingresos de los trabajadores autónomos obstaculizan su afiliación y la realización de cotizaciones regulares a la seguridad social.
Los regímenes de cotizaciones flexibles y los mecanismos de recaudación innovadores pueden ser una buena respuesta a la inestabilidad de los ingresos de los trabajadores autónomos. El pago de cotizaciones mensuales puede ser problemático para los trabajadores autónomos, habida cuenta de la inestabilidad de sus ingresos. Chile, por ejemplo, ha respondido a este problema permitiendo cotizaciones irregulares que se adapten a la pauta de ingresos de los sectores y trabajadores estacionales (Hu y Stewart, 2009). Un sistema innovador de recaudación de cotizaciones, por ejemplo con retenciones pactadas en las facturas de servicios públicos, puede contribuir a suplir la inexistencia, para los trabajadores autónomos, de las deducciones automáticas que se practican a los empleados asalariados, cuyas cotizaciones son deducidas de manera directa por los empresarios (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013). La tecnología moderna de comunicaciones puede ayudar a superar la brecha entre las entidades proveedoras de pensiones y los trabajadores autónomos. En 2014, el Ministerio de Seguridad Social de Brasil probó a enviar por correo a los trabajadores autónomos recordatorios de su obligación de cotizar a la seguridad social; los índices de cumplimiento aumentaron 7 puntos porcentuales en los tres meses siguientes al envío de tales recordatorios (Bosch, Fernandes y Villa, 2015a).
Muchos países de América Latina han simplificado la recaudación de impuestos y cotizaciones con vistas a fomentar el empleo formal y adaptarse a los historiales laborales inestables de los trabajadores autónomos. La medida adoptada es un “monotributo” que se aplica a microempresas y pequeñas empresas con bajos ingresos. Este régimen fiscal simplifica el registro y cobro de impuestos (así como de cotizaciones de seguridad social) agrupando numerosos impuestos en un solo pago. En general, en los casos que han obtenido un mayor éxito se exige una cuota fija (inferior a los impuestos normales) por categoría de ingresos estimados; los módulos de ingresos se estiman en función de los ingresos brutos y de una serie de parámetros, tales como la superficie del establecimiento, el consumo de agua o electricidad o el capital asignado al ejercicio de la actividad (González, 2006). En los regímenes más dinámicos (Argentina, Brasil y Uruguay) las cotizaciones de seguridad social se incluyen en el monotributo y se permiten traslados entre el régimen estándar y el del monotributo (Recuadro 2.6).
El régimen fiscal paraguayo aplicado a las pequeñas empresas no se acomoda a los frecuentes cambios de empleo de los trabajadores autónomos ni a su escasa capacidad de administración. En efecto, tan sólo un 12% de los trabajadores autónomos tiene registrado su negocio (Registro Único de Contribuyente) y emite facturas (DGEEC, 2017). Los trabajadores autónomos acogidos al régimen fiscal aplicable a las pequeñas empresas (Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente) deben calcular sus ingresos y pagar un impuesto del 10% sobre sus ingresos reales o estimados (equivalente al 30% de las ventas anuales), aquella cifra que sea más baja. Sin embargo, no todos los trabajadores autónomos llevan registro de sus transacciones, algo especialmente cierto en el caso de las microempresas de la economía informal.
Recuadro 2.6. El régimen fiscal simplificado de Uruguay para los pequeños trabajadores autónomos
En Uruguay, la elevada cobertura de los trabajadores autónomos por la seguridad social (la mayor de América Latina; Gráfico 2.4 Panel C) se debe en gran medida a la adopción del monotributo. Los trabajadores autónomos que pagan el monotributo tienen derecho a las prestaciones estándar de seguridad social, excepto el subsidio de desempleo, y pueden contribuir voluntariamente al seguro de salud.
Pueden acceder al régimen de monotributo microempresas y pequeñas empresas con un máximo de un trabajador (tres durante la temporada de la cosecha, en el caso de explotaciones agrícolas), una oficina de una superficie máxima de 15m², activos e ingresos que no superen una determinada cantidad establecida (que varía anualmente) y que suministren productos y servicios al consumidor final.
El Instituto de Seguridad Social de Uruguay recauda el monotributo y transfiere a las autoridades tributarias la parte correspondiente a impuestos. El monotributo es una contribución a tipo fijo aplicable a todos los trabajadores autónomos que sustituye a todos los impuestos y cotizaciones de seguridad social del país. Las microempresas y pequeñas empresas que son nuevas cotizantes abonan una tasa reducida los primeros cinco años, elevándose gradualmente a partir del tercer año hasta alcanzar el 100%. Esta introducción gradual de la tasa de cotización incentiva a los emprendedores a empezar a cotizar y les facilita la transición.
Tras la reforma aprobada en 2007, que facilitó la afiliación al suprimir restricciones anteriores como el lugar de actividad, tipo de actividad y facturación máxima, el número de cotizantes subió drásticamente, llegando a más del 30% de las microempresas y pequeñas empresas.
Fuente: Centrangolo et al. (2014) y Duran-Valverde (2014).
El salario mínimo elevado constituye una barrera al acceso a la seguridad social
Un salario mínimo elevado limita la posibilidad de muchos paraguayos de cotizar al sistema de seguridad social. Los fondos de pensiones no aceptan cotizaciones basadas en unos ingresos inferiores al salario mínimo (Ley 4.933/13). Sin embargo, un 45.4% de la población ocupada percibe ingresos inferiores al salario mínimo y, entre los trabajadores autónomos, ese porcentaje asciende incluso al 65.7% (Gráfico 2.21 Panel A). Eso les imposibilita cotizar a la seguridad social. La comparación regional pone de manifiesto que Paraguay es uno de los países con mayor porcentaje de trabajadores que no llegan al salario mínimo (Gráfico 2.21 Panel B). La ratio del salario mínimo de Paraguay en relación con el salario mediano sitúa al país en el extremo superior de la comparación regional. Esto repercute en la afiliación a la seguridad social, ya que en América Latina la cobertura de la seguridad social y el nivel del salario mínimo presentan una correlación negativa: las tasas de cobertura son menores cuando las ratios entre salario mínimo y salario medio son elevadas (Navarro y Ortiz, 2014).
Gráfico 2.21. Muchos que ganan menos que un salario mínimo comparativamente elevado
Ingresos de los trabajadores en relación con el salario mínimo
Nota: El análisis incluye únicamente los ingresos del empleo principal a tiempo completo. (a) El salario mínimo de los empleados domésticos es el 60% del salario mínimo estándar, ganando un 77.4% de los empleados domésticos menos que el salario mínimo estándar.
Fuente: Panel A y Panel B: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017). Panel C: Para Paraguay, cálculos propios basados en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (DGEEC, 2017); para otros países, Bosch, Melguizo y Pagés (2013).
Las normas reguladoras de las cotizaciones y el elevado salario mínimo presionan al alza sobre el costo de la cotización. Con arreglo a la legislación nacional, las cotizaciones mensuales a la seguridad social de los trabajadores autónomos no pueden ser inferiores a 255 386 PYG (un 13% del salario mínimo en 2016). Para la mitad de los trabajadores autónomos, esa cantidad representa más del 21.5% de sus ingresos (cálculos propios basados en datos de la Encuesta Permanente de Hogares). En el caso de los trabajadores pobres situados en el primer decil de ingresos, las cotizaciones representarían incluso un 88% de sus ingresos, cifra superior al costo teórico para los trabajadores pobres en los países latinoamericanos (72% del salario del trabajador) (OCDE, 2018). Como respuesta, países como Panamá toman la pensión mínima como ganancias mínimas a efectos del cálculo de la cotización, siendo así que la pensión mínima está por debajo del salario mínimo.
En general, la media y la mediana de los ingresos del trabajo en Paraguay se centran en torno al salario mínimo. Sin embargo, únicamente los trabajadores situados por encima del sexto decil sobrepasan con holgura el salario mínimo; los trabajadores de los deciles inferiores tienen ingresos bastante menores que el salario mínimo, en tanto que aquellos situados en el centro de la distribución de ingresos rondan el salario mínimo (Gráfico 2.21 Panel C). Apoyar las cotizaciones de seguridad social de los trabajadores situados en los deciles cuarto, quinto y sexto podría ayudarles a acceder a la seguridad social (véase la sección posterior).
En el caso de los trabajadores autónomos, los ingresos bajos e inestables son una razón importante para no cotizar a la seguridad social. Según afirman los trabajadores autónomos, el 64.4% no cotiza a la seguridad social por sus ingresos bajos e inestables (Gráfico 2.22). En efecto, la media y la mediana de ingresos de los trabajadores por cuenta propia son bastante inferiores al salario mínimo (Gráfico 2.21 Panel B). Son pocos los que disponen de margen financiero para cotizar a la seguridad social. Tomando la prevalencia del ahorro individual (cuentas de ahorro, depósitos a largo plazo, fondos de ahorro, valores y otros) como un indicador de la capacidad y propensión a diferir el consumo, cabe concluir que pocas personas tienen capacidad financiera para diferirlo. Efectivamente, entre los trabajadores autónomos sólo un 9.6% ahorran en la actualidad (STP, 2015). Únicamente el 21.7% de los trabajadores autónomos declaran no cotizar a la seguridad social por no estar obligados. Este dato podría interpretarse en el sentido de que corrobora la afirmación de Navarro y Ortiz (2014) de que un 57% de los trabajadores autónomos desearían cotizar a la seguridad social si pudieran.
Los trabajadores asalariados piensan que las reducidas tasas de afiliación a la seguridad social se deben a la evasión, no a los bajos salarios. La inspección y supervisión son importantes para que los trabajadores asalariados se afilien a la seguridad social. Sólo uno de cada cinco trabajadores asalariados afirma que no cotiza a la seguridad social porque sus ingresos son bajos e inestables, pero la evasión es un problema mayor. Dos de cada cinco trabajadores asalariados declaran que no cotizan a la seguridad social porque sus empleadores no desean inscribirlos en ella (Gráfico 2.22). En respuesta, Paraguay necesita reforzar los sistemas de inspección y supervisión.
Gráfico 2.22. La mayoría no cotizan a un régimen de la seguridad social por la inestabilidad de sus ingresos
Razones declaradas para no cotizar a un régimen de la seguridad social, en porcentaje
Fuente: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Longitudinal de Protección Social (STP, 2016).
Subsidiar las cotizaciones puede remediar las bajas tasas de afiliación de los trabajadores autónomos
Paraguay puede aprender de las experiencias de otros países en lo que respecta a las denominadas matching contributions (contribuciones complementarias o emparejadas por parte del Estado). Varios países con bajos índices de cobertura de la seguridad social, especialmente entre trabajadores autónomos, están pasando a un sistema de matching contributions. La mayoría de las experiencias son recientes y, sobre todo, de países con sistemas de cotización definida. El caso de Colombia y el plan dominicano son ejemplos especialmente buenos. El régimen voluntario de ahorro subsidiado para la vejez de Colombia es un buen ejemplo de política que respeta las necesidades de los trabajadores independientes (Recuadro 2.7). No obstante, es complicado combinar regímenes voluntarios de ahorro para la vejez con el sistema de prestación definida de Paraguay; si Paraguay lo copiara, podría crear un sistema paralelo para los trabajadores autónomos, que es mejor evitar (Stuart, Samman y Hunt, 2018). Para evitar un sistema paralelo, dicho régimen voluntario de ahorro para la vejez podría introducirse en Paraguay como el tercer nivel de un sistema de pensiones integrado. El sistema de cotización subsidiada de la República Dominicana es un ejemplo de cómo incluir en el sistema de seguridad social estándar a los trabajadores autónomos y es aplicable también a un sistema de prestación definida, como el de Paraguay (Recuadro 2.9).
Un sistema de matching contributions ha de diseñarse cuidadosamente. Aunque las contribuciones complementarias o emparejadas por parte del Estado pueden ser un modo de apoyar a los trabajadores situados en el centro de la distribución de ingresos, con ingresos estables pero bajos y que superan el salario mínimo, la experiencia sugiere que estas políticas deben diseñarse con cuidado (Carranza, Melguizo y Tuesta, 2017). En caso contrario, si las políticas de matching contributions no estuvieran bien diseñadas, los trabajadores autónomos podrían quedar atrapados en un régimen subsidiado, de forma que se reducirían los incentivos para que soportasen los costos de seguridad social por sí mismos y se crearían sistemas paralelos. El período en el que los trabajadores autónomos pueden beneficiarse de las contribuciones complementarias o emparejadas por parte del Estado debe limitarse y su situación económica debe comprobarse periódicamente.
Ante la inestabilidad e irregularidad de los ingresos de los trabajadores autónomos, Colombia introdujo en 2015 un programa de ahorro voluntario subsidiado para la vejez (Beneficios Económicos Periódicos [BEPS]). En BEPS, las contribuciones realizadas por trabajadores autónomos pobres y vulnerables, con ingresos inferiores al salario mínimo, pueden ser irregulares e inferiores a las cotizaciones por pensión del Sistema General de Pensiones. Ambos factores pueden revelarse una barrera para que los trabajadores autónomos coticen al régimen tradicional de la seguridad social (Navarro, 2016).
La República Dominicana prevé subsidiar las cotizaciones de trabajadores autónomos para suplir la inexistencia de cotizaciones empresariales. Con arreglo a este régimen, que aún no se ha implantado, el Estado contribuiría a la seguridad social de trabajadores autónomos con un subsidio igual a la cotización que abonan los empresarios por sus trabajadores asalariados (Lavigne, 2013). La legislación nacional estipula que el régimen subsidiado, una vez se despliegue plenamente, debe operar de la misma manera que el régimen contributivo. En la actualidad, este sistema subsidiado ofrece prestaciones básicas de atención sanitaria y por hijos a los trabajadores autónomos y podría ampliarse de modo que comprendiera prestaciones por accidentes de trabajo (SISALRIL, 2018). Un régimen de matching contributions de este tipo puede ser costoso si el número de trabajadores autónomos es elevado y representa de facto un subsidio al trabajo por cuenta propia, pero permite el tránsito entre el empleo asalariado y el autónomo permaneciendo en el sistema de seguridad social.
Perú introdujo recientemente un régimen subsidiado de pensiones dirigido a microempresarios (Sistema de Pensiones Sociales [SPS]): aquellos que aporten hasta un 4% del salario mínimo en cuentas individuales en el SPS se benefician de un complemento equivalente aportado por el Estado. Al cumplir 65 años y con 300 meses de cotizaciones, los microempresarios perciben una pensión que se calcula sobre la base de la evolución de la cuenta individual (Navarro, 2016). Aunque se concede la posibilidad de obtener una pensión a los microempresarios, se crea un sistema paralelo, lo cual, en general, no es recomendable (OCDE, 2016).
México reformó en 2009 su “contribución social” a fin de prevenir que los afiliados del régimen de cotización definida interrumpan las aportaciones. La “contribución social” consiste en un subsidio público de hasta el 5.5% del salario mínimo de Ciudad de México a favor de los afiliados cuyas ganancias sean inferiores a 15 veces el salario mínimo. La cuantía de la contribución complementaria del Estado decrece progresivamente, en múltiplos del salario mínimo (Carranza, Melguizo y Tuesta, 2012). Para poder acogerse a la “contribución social” el trabajador debe estar cotizando a un sistema de pensiones de cotización definida; así pues, la principal finalidad no es captar nuevos afiliados, sino prevenir que los afiliados dejen de cotizar por sus bajos ingresos.
Recuadro 2.7. Disminuir los riesgos de pobreza en la vejez entre los trabajadores pobres
Régimen colombiano de ahorro voluntario subsidiado para la vejez
El Sistema General de Pensiones de Colombia se apoya principalmente en un pilar contributivo obligatorio en el que dos regímenes coexisten y compiten: un régimen con prestación definida (PD) y un régimen privado con cotización definida (CD). El primero lo gestiona el Estado a través de Colpensiones; mientras el segundo se gestiona a través de fondos privados de pensiones (Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías).
Dependiendo del régimen, los trabajadores tienen derecho a una prestación de pensión cuando cumplan ciertos requisitos mínimos. En el régimen PD los trabajadores han de alcanzar la edad de jubilación legal y completar un período mínimo de cotización de 1 300 semanas; en el régimen CD únicamente han de acumular una cantidad mínima de ahorro individual, suficiente para asegurar una pensión superior al 110% del salario mínimo mensual. Los cotizantes en el régimen CD que no puedan conseguir la cantidad mínima de ahorro pero que hayan alcanzado la edad de jubilación legal y completado un período de cotización de al menos 1 150 semanas tienen derecho a una pensión mínima garantizada. Con arreglo a la ley, la pensión mensual mínima es igual al salario mínimo legal. Aunque así se aseguran unos ingresos básicos para quienes logran jubilarse, esta vinculación genera rigideces que dejan fuera a gran parte de la población que no puede cumplir los requisitos previstos para percibir una pensión mínima. En ambos regímenes, quienes no puedan cumplir los requisitos reciben un reembolso. Por este motivo, el sistema tiende a ser desventajoso para los trabajadores con bajos ingresos, sobre todo los que tienen empleo informal, pues en general ganan menos y de forma irregular, lo que les impide cumplir los requisitos mínimos.
En respuesta a la inestabilidad e irregularidad de los ingresos de los trabajadores autónomos, y habida cuenta de las restricciones establecidas por la legislación colombiana en lo que respecta a las pensiones mínimas, el Gobierno introdujo en 2015 un régimen de ahorro voluntario subsidiado para la vejez (Beneficios Económicos Periódicos [BEPS]). En este régimen el Estado completa los ahorros y rendimientos acumulados de los trabajadores jubilados con un subsidio del 20%. Puesto que las cotizaciones aportadas por trabajadores con ingresos inferiores al salario mínimo pueden ser irregulares, eso les ayuda a superar la barrera de cotizar a un régimen tradicional de seguridad social (Navarro, 2016). La prestación bimensual subsidiada de BEPS tiene un tope máximo del 85% del salario mínimo. Así, en principio, se hace posible un régimen contributivo para la vejez sin la limitación del salario mínimo, ya que estas prestaciones bimensuales no constituyen una pensión desde el punto de vista legal.
El sistema colombiano permite, cuando sea necesario, un fácil traslado de los trabajadores entre BEPS y el Sistema General de Pensiones. En 2018, el tercer año tras el lanzamiento de BEPS, más de un millón de trabajadores de escasos recursos colocaron ahorros en BEPS y 5 300 recibieron una pensión (Colpensiones, 2018). Con todo, sigue siendo un reto crear los incentivos oportunos para elevar los niveles de ahorro voluntario de los trabajadores en BEPS.
Fuente: Bosch et al. (2015b) y OCDE (2015).
Recuadro 2.8. Subsidiar cotizaciones podría ser más barato que conceder prestaciones al amparo del programa Adulto Mayor
Ante el escaso número de trabajadores autónomos que cotizan a la seguridad social, el gobierno podría considerar subsidiar las cotizaciones de los trabajadores autónomos. Los más eficaz sería dirigir esta medida a quienes pueden reservar ahorro adicional (Hu y Stewart, 2009); en Paraguay, esto incluiría los trabajadores autónomos con ganancias cercanas al salario mínimo (Gráfico 2.21 Panel C).
Considérese un escenario en el que el Gobierno subsidiase las cotizaciones de los trabajadores autónomos al sistema en vigor. Como en el sistema dominicano, el Gobierno complementaría las cotizaciones en la cuantía de lo que habría cotizado el inexistente empresario (es decir, un 7.6% del salario mínimo más un 0.5% de los costos administrativos sin cotizaciones al fondo de salud del IPS).
Al gobierno le saldría más barato subsidiar las cotizaciones hasta un máximo de 180 meses (15 años) que pagar la prestación de Adulto Mayor más de 60 meses (4.9 años), siendo así que la esperanza de vida actual a los 65 años es de otros 17 años. El valor actual neto de pagar las prestaciones de Adulto Mayor durante 17 años (suponiendo una inflación media igual a la de los últimos 15 años: 6.2%) equivale a 31 veces el salario mínimo anual. El valor actual de los complementos correspondientes a 180 meses de cotizaciones es de 23 veces el salario mínimo anual. Por consiguiente, el Gobierno ahorraría 188 millones de PYG (8 veces el salario mínimo anual) por beneficiario, o incluso más si subsidiara menos de 180 meses de cotizaciones. Si bien subsidiar cotizaciones puede aumentar el número de beneficiarios de pensiones contributivas, también puede generar pasivos para la rama de salud del IPS, ya que puede añadir población de mayor riesgo al fondo de salud.
Fuente: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Longitudinal de Protección Social (STP, 2016). La esperanza de vida a los 65 años se ha tomado de OCDE/BID/Banco Mundial (2014). La inflación media de 2003-16 se basa en datos del Banco Mundial (2018b).
La ampliación de la protección social requiere de un mayor compromiso financiero
La aspiración de Paraguay de ampliar la cobertura de la seguridad social requiere financiación. La ampliación de la protección social requiere movilizar recursos, en especial para la asistencia social que no está financiada con cotizaciones. En un futuro previsible, los deciles inferiores apenas podrán cotizar a la seguridad social. Sus bajos ingresos y la fuerte dependencia de la agricultura hacen que resulte poco realista la cotización periódica a la seguridad social, por lo que necesitarán la cobertura de la asistencia social. Para cubrir toda la población objetivo de los principales programas de asistencia social de Paraguay se requeriría al menos duplicar los niveles de gasto actuales.
Movilizar recursos internos es crucial para una ampliación sostenible de la protección social. Para financiar la asistencia social es preciso que más trabajadores coticen a la seguridad social y que los ingresos fiscales se incrementen. Paraguay ha dado pasos importantes con miras a ampliar la base fiscal y la recaudación tributaria, pero se requieren medidas adicionales para cubrir la creciente demanda de bienes y servicios que proporciona el Estado, como la protección social.
Es preciso revisar el gasto social
El gasto social en conjunto es elevado. Paraguay destina más de la mitad de su presupuesto público al sector social. Este porcentaje ha ido incrementándose sin cesar desde el 53.3% en 2007 al 59.4% en 2016 (Gráfico 2.23 Panel A). La importancia atribuida al gasto social (12% del PIB) coloca a Paraguay entre los países de mayor gasto de la región y por encima del promedio de América Latina (Gráfico 2.23 Panel B). No obstante, el gasto en protección social es inferior al de los países que disponen de una red de protección más avanzada, como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay.
Gráfico 2.23. El gasto social de Paraguay supera la media de América Latina
Gasto público y social en Paraguay y en América Latina
Nota: Todas las áreas tienen en cuenta únicamente el gasto del Gobierno central. Panel A: Paraguay define el sector social como el gasto en salud, asistencia social, seguridad social, educación y cultura, ciencia y tecnología, relaciones laborales, vivienda y servicios comunitarios. Panel B: El promedio de América Latina es la media simple de los 19 países del gráfico. 2014 para Jamaica y Panamá.
Fuente: Panel A: Elaboración propia a partir de la base de datos de gasto BOOST (MH, 2018). Panel B: CEPALSTAT (2018).
El gasto en protección social ha aumentado de forma lenta pero continua. El gasto en seguridad social pasó del 2.7% del PIB en 2007 al 3.6% en 2016 por efecto del creciente número de afiliados (Gráfico 2.24 Panel A). Basándose en conclusiones de Serafini (2016), este estudio calcula el gasto de asistencia social en pensiones no contributivas y transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas. Según esta definición, el gasto en asistencia social aumentó desde el 0.7% del PIB en 2007 al 1.2% en 2016.
El gasto en los principales programas es insuficiente para cubrir a toda la población objetivo. El gasto en Tekoporã y Adulto Mayor aumentó con fuerza en la fase inicial, pero se ha estabilizado en los últimos años (Gráfico 2.24 Panel B). El gasto debería incrementarse sustancialmente respecto a los niveles actuales para poder cubrir a toda la población objetivo de los principales programas de asistencia social de Paraguay. Proporcionar a todas las familias pobres con niños la prestación Tekoporã tendría un costo del 0.5% del PIB en 2016, frente al 0.2% efectivamente desembolsado. Conceder a todas las personas mayores pobres la prestación Adulto Mayor costaría el 1% del PIB, en comparación con el 0.7% efectivo (elaboración propia basada en la Encuesta Permanente de Hogares, 2016; Bruno, 2017; MH, 2018). Esta cifra parte del supuesto de que la selección de los beneficiarios es perfecta; sin embargo, en la práctica existen importantes errores de inclusión (véanse el Gráfico 2.6 Panel B y Gráfico 2.15 Panel B respectivamente). Tomando en consideración los errores de inclusión actuales, los costos de dar una plena cobertura con Tekoporã serían del 0.7% del PIB y, en el caso de Adulto Mayor, del 1.4% del PIB.
Gráfico 2.24. El gasto en protección social tiende al alza
Gasto en seguridad social y asistencia social, 2007-16
Nota: El gasto en seguridad social se mide por el gasto social del IPS, la Caja de la ANDE, la Caja Bancaria, la Caja Municipal y la Caja Fiscal. El gasto en asistencia social se mide por el gasto en pensiones no contributivas (Adulto Mayor, pensiones para veteranos y pensiones graciables) y otras transferencias monetarias, utilizando como aproximación el gasto social del Instituto Paraguayo del Indígena, la Dirección de Beneficencia y Ayuda Social y la Presidencia, incluyendo esta última el gasto de la Secretaría de Acción Social (Tekoporã), la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (Abrazo), la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (Sembrando Oportunidades), la Secretaría de Emergencia Nacional y la Secretaría de Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad.
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de gasto BOOST (MH, 2018).
La revisión del gasto puede ayudar a liberar recursos que podrían destinarse a financiar la ampliación de Tekoporã y Adulto Mayor. La racionalización de los programas de apoyo a la generación de rentas en negocios y explotaciones agrícolas familiares, que sólo llegan a un insignificante 10% de los hogares rurales dedicados a actividades agrícolas, pero que supusieron un costo del 0.41% del PIB en 2014, podría ofrecer un margen fiscal adicional (cálculos propios basados en Serafini, 2016). El recorte continuado del gasto en pensiones para veteranos y sobrevivientes (un 0.13% del PIB en 2016) liberará recursos que deberían destinarse a financiar la ampliación del programa Adulto Mayor (elaboración propia basada en datos de [MH, 2018]).
La recaudación y el nivel de los impuestos deben reflejar la creciente demanda de servicios del Estado
La recaudación fiscal de Paraguay es baja. Entre los países de América Latina, Paraguay es de los que presenta un menor ratio de impuestos/PIB: es considerablemente menor que el promedio regional y la mitad de la media de la OCDE (Gráfico 2.25 Panel A). Aunque la evasión fiscal es elevada, las tasas impositivas bajas son también una causa importante de este bajo coeficiente. Paraguay presenta las tasas impositivas más bajas de la región: el impuesto de sociedades no supera el 10%, el impuesto a la renta personal es a un tipo fijo del 10% y el IVA máximo es del 10% (Borda y Caballero, 2018). De hecho, en el caso del impuesto sobre la renta, los hogares sólo pagan un 1% de sus ingresos (Giménez et al., 2017).
Recuadro 2.9. Tributación de las operaciones financieras en Brasil con fines de protección social
Los impuestos sobre operaciones financieras pueden ser una fuente sencilla y equitativa de ingresos para protección social. Tales impuestos, que se exigen a las entidades bancarias, pueden ejecutarse y controlarse fácilmente gracias a los registros electrónicos. Es extremadamente difícil evadir este tipo de impuestos. Los impuestos sobre las operaciones financieras también se cobran a los trabajadores informales que no cotizan por sus salarios. Además, estos impuestos son progresivos, puesto que las personas con mayores recursos tienden a operar más con los bancos.
Brasil exigió este impuesto sobre las operaciones financieras entre 1997 y 2007. Cada operación financiera tributaba a un tipo máximo del 0.38% que se deducía automáticamente en las cuentas mantenidas por las entidades financieras. Con los ingresos del impuesto sobre operaciones financieras (Contribuição “Provisória” por Movimentação Financeira) se financiaban la salud pública, el seguro social, Bolsa Familia y otros fines sociales. En 2007 los ingresos procedentes de este impuesto excedieron del costo total de Bolsa Familia. Tras crecientes presiones del sector financiero, el impuesto sobre operaciones financieras fue derogado en 2007. Sin embargo, se restableció durante un breve período (2009-13), y perdura el debate sobre si procede reintroducirlo por motivos de justicia social.
Fuente: Ortiz, Cummins y Karunanethy (2017).
Sin embargo, los ingresos fiscales, especialmente del IVA, han aumentado en los últimos años. El incremento del ratio de impuestos/PIB entre 2005 y 2015 supera el promedio de América Latina y responde principalmente a la mayor recaudación de los impuestos sobre bienes y servicios (Gráfico 2.25 Panel B). El IVA constituye la mayor fuente de ingresos de Paraguay, por encima de la media de América Latina y la OCDE (OCDE/CEPAL/CIAT/BID, 2017). Los ingresos fiscales por bienes y servicios (incluido el IVA) subieron en virtud de una reforma que amplió la base del IVA y mejoró la recaudación tributaria; los tipos del IVA, sin embargo, continúan siendo bajos y existen numerosas lagunas (ibídem).
Gráfico 2.25. Los ingresos fiscales han aumentado, pero siguen siendo bajos
Ingresos fiscales como porcentaje del PIB y por clase de impuesto
Nota: Panel A: Los ingresos fiscales totales comprenden los ingresos de nivel nacional y subnacional, así como las cotizaciones de seguridad social.
1. Para los siguientes países, los datos son estimaciones: Bahamas (cotizaciones de seguridad social de 2015), Barbados (cotizaciones de seguridad social de 2015), Belice (cotizaciones de seguridad social de 2013 en adelante), Bolivia (cotizaciones de seguridad social de 2013 en adelante), Jamaica (impuesto medioambiental de 2014 y 2015), Trinidad y Tobago (impuestos locales sobre inmuebles de 2015) y Venezuela (cotizaciones de seguridad social de 2011 en adelante).
2. No incluye ingresos procedentes de la producción de hidrocarburos.
3. La recaudación en América Latina y el Caribe, así como en los países de la OCDE, incluyen las tasas que gravan la producción de hidrocarburos a nivel federal. En los datos facilitados correspondientes a los ingresos en los países de la OCDE y a efectos de esta publicación, los ingresos procedentes de la producción de hidrocarburos se han excluido de los ingresos fiscales y se tratan, en cambio, como ingresos no fiscales.
4. Los datos correspondientes a 2015 son estimaciones e incluyen los ingresos esperados del Estado y los gobiernos locales.
5. Representa un grupo de 24 países de América Latina y el Caribe, cuyo promedio se calcula utilizando datos del año natural, excepto en Bahamas y Trinidad y Tobago, en donde se utilizaron datos del ejercicio fiscal. Chile y México también forman parte del grupo de la OCDE (35).
6. Calculado aplicando la variación porcentual media no ponderada de 2015 en los 32 países que facilitaron datos de ese año al ratio medio global de impuestos/PIB de 2014.
Fuente: Información de OCDE/CEPAL/CIAT/BID (2017).
El Código Tributario de Paraguay incluye varias exenciones y deducciones, algunas de las cuales favorecen a las rentas altas. Los intereses y rendimientos del capital y depósitos en entidades financieras nacionales, así como pensiones y herencias, están exentos del impuesto a la renta personal; las plusvalías de las empresas por negociación de valores están exentas del impuesto de sociedades (IRACIS) (Recuadro 2.9). Los gastos personales y familiares, tales como educación, salud, vestido, vivienda y actividades de ocio pueden deducirse, lo cual repercute en el mínimo exento, ya de por sí alto, del impuesto a la renta personal. La finalidad de las numerosas exenciones y deducciones es fomentar el proceso de formalización, pero éstas complican las declaraciones fiscales y reducen significativamente los ingresos tributarios. Las exenciones fiscales correspondientes al impuesto de sociedades, al impuesto a la renta personal, al IVA y a los aranceles de importación supusieron, según estimaciones, un 1.7% del PIB en 2016 (CIAT/SET/GIZ, 2015).
Los ingresos fiscales quedan aún más mermados por la elevada evasión fiscal. Sólo un 48.2% de los hogares del decil superior y un 23.7% del noveno decil pagan el impuesto a la renta personal. Entre los hogares restantes, menos del 20% pagan el impuesto a la renta personal (Giménez et al., 2017). Pese a las reformas del IVA, la evasión continúa siendo elevada (un 30.9% en 2014) y superior a la media de América Latina (25.9%) (Borda y Caballero, 2018).
Recomendaciones de política
Recuadro 2.10. Principales recomendaciones para avanzar hacia la protección social para todos en Paraguay
1. Ampliar la cobertura de seguridad social:
1.1. Poner en marcha una estrategia para expandir la cobertura de la seguridad social:
Fortalecer los sistemas de inspección y supervisión para luchar contra la evasión.
Ayudar a los empleadores a registrar sus empleados. Asociar la inspección y supervisión con campañas de información y asesoramiento.
Hacer un seguimiento de los afiliados que dejan de contribuir. Cuando sea posible, respaldar su reintegración en el sistema. Analizar y aprender de los motivos por los cuales las personas dejan de contribuir.
Aprobar la estrategia para informar al público sobre los beneficios de la seguridad social de manera regular.
1.2. Mejorar los incentivos para la formalización y las contribuciones a la seguridad social.
Revisar el salario mínimo:
Revisar el nivel del salario mínimo e introducir un mecanismo para determinar su fluctuación futura, vinculándolo a la productividad y a los precios.
Explorar la posibilidad de establecer la pensión mínima como base mínima para el cálculo de las contribuciones sociales.
Proponer un sistema más atractivo para los trabajadores independientes:
Permitir la contribución voluntaria al sistema de salud.
Permitir contribuciones flexibles para trabajadores independientes. Esto puede incluir contribuciones irregulares en términos de cantidad y frecuencia.
Facilitar el pago de contribuciones. Esto podría ser en forma de monotributo o retenciones automáticas (por ejemplo, con facturas de servicios públicos).
Explorar un esquema de matching contributions (contribuciones complementarias o emparejadas por parte del Estado) para trabajadores independientes con bajos ingresos.
2. Reformar para establecer un sistema integral de protección social:
2.1. Proteger contra todas las contingencias:
Introducir un seguro de desempleo.
Introducir prestaciones familiares para los hijos para los trabajadores no pobres del sector formal.
2.2. Revisar el gasto social:
Definir el gasto de asistencia social de acuerdo con los estándares internacionales.
Aumentar el presupuesto para los principales programas de asistencia social.
Revisar el gasto en programas con poco impacto y altos costos debido a la fragmentación programática.
2.3. Ampliar la recaudación de impuestos:
Disminuir las exenciones de impuestos.
Mejorar la recaudación de impuestos y luchar contra la evasión.
Aumentar las tasas impositivas para reflejar la creciente demanda de servicios estatales.
Destinar ingresos específicos para la financiación de la protección social.
2.4. Integrar las pensiones contributivas y no contributivas en un sistema de pensiones de múltiples pilares:
Transformar a Adulto Mayor en una pensión básica dentro de un sistema integrado:
Mejorar la focalización de Adulto Mayor.
Revisar la ley de Adulto Mayor para establecer un valor fijo de beneficios o al menos incluir un techo.
Permitir una combinación de pensiones contributivas y no contributivas. Reducir progresivamente los beneficios de Adulto Mayor de acuerdo al valor de los beneficios de pensión contributiva que favorecen a quienes tienen una pensión baja.
Crear un sistema de pensiones obligatorio integrado y de beneficios definidos.
Explorar la posibilidad de establecer un solo proveedor legal de seguridad social para los trabajadores del sector privado, a fin de reducir los costos administrativos y aprovechar las economías de escala.
Explorar la posibilidad de integrar el sistema de seguridad social para los trabajadores del sector público y privado.
Crear un mecanismo de ahorro voluntario.
Establecer incentivos fiscales para los planes de ahorro cobrados a la edad de jubilación.
Aumentar la confianza en los fondos privados de pensiones y en los planes privados de ahorro a través de una regulación efectiva.
Considerar transformar a los proveedores de pensiones cerrados en planes de ahorro ocupacional.
3. Mejorar la gobernanza de la protección social:
3.1. Mejorar la coordinación de los programas y agencias de asistencia social:
Restablecer la coordinación a nivel ministerial a través del Gabinete Social o asignando el rol de coordinador del sistema a otra agencia.
Facilitar el intercambio de información entre agencias.
Alinear los mecanismos de focalización.
Tener personal conjunto en el terreno para facilitar el compromiso con los beneficiarios, derivaciones y reducir costos.
Integrar programas de asistencia social con objetivos similares, especialmente programas de apoyo a pequeños empresarios y explotaciones agropecuarias.
3.2. Integrar los procesos de monitoreo y evaluación en el diseño de programas y políticas de asistencia social, con el objetivo de garantizar la evaluación rigurosa de resultados y la identificación de posibles mejoras.
3.3. Supervisar y regular a los proveedores de pensiones:
Crear un cuerpo de supervisión para los proveedores de pensiones:
Proporcionar recursos financieros y humanos suficientes al organismo de supervisión.
Garantizar la imparcialidad del organismo de supervisión y de los auditores separando su nómina de la institución auditada.
Establecer pautas para las inversiones de los fondos de pensiones:
Establecer techos para los niveles de inversión por categoría.
Hacer cumplir la diversificación de inversiones.
3.4. Mejorar la gobernanza interna de los proveedores de pensiones:
Digitalizar el registro de contribuciones, contribuyentes y beneficiarios en todos los fondos de pensiones.
Estandarizar los informes financieros enviados al Ministerio de Hacienda (y otras instituciones).
Separar claramente la gestión de las funciones de pensiones y de salud del IPS.
Revisar la ley que limita la independencia del IPS en la gestión de sus inversiones inmobiliarias.
Transformar la Caja Fiscal en una institución independiente.
4. Establecer un sistema de pensiones más coherente, justo e inclusivo
4.1. Mejorar la equidad en el sistema de pensiones:
Unificar la edad de jubilación entre todos los esquemas: La edad de jubilación debería revisarse periódicamente, teniendo en cuenta la longevidad, la participación en la fuerza de trabajo y otros factores socioeconómicos. Este mecanismo debería establecer el aumento gradual en la edad de jubilación de manera que sea predecible para los afiliados.
Unificar la base para el cálculo del beneficio (medida de las ganancias), incluso para los trabajadores independientes.
Estandarizar las tasas de reemplazo y de acumulación.
Asegurar que todos los beneficios de pensión estén indexados.
4.2. Fortalecer el vínculo entre los beneficios y las contribuciones:
Aumentar el número de años utilizados para calcular el beneficio de pensión (base del cálculo de la pensión).
Establecer un techo uniforme para cualquier beneficio de pensión:
Este techo puede ser un múltiplo del salario mínimo y debería tener en cuenta la solidez financiera del sistema.
Revisar el nivel de beneficios:
Ajustar el nivel de beneficios de pensión de acuerdo a la proporción decreciente de número contribuyentes por pensionado.
Reducir los incentivos para la jubilación anticipada. Esto se puede lograr reduciendo significativamente los niveles de beneficios.
Ajustar las tasas de contribución:
Las tasas de contribución deberían revisarse periódicamente. La revisión debe basarse en estudios actuariales, la evolución demográfica, la situación económica, la relación entre jubilados y contribuyentes y la solidez financiera de cada plan.
Recaudar contribuciones a partir de los bonos de fin de año (13º mes) o dejar de pagar beneficios pensionales de fin de año (13º mes). Cada pago de beneficios debe estar respaldado por una contribución.
4.3. Mejorar la portabilidad:
Establecer un mecanismo para transferir contribuciones y derechos entre proveedores de pensiones (mientras el sistema permanezca fragmentado). Este mecanismo debería permitir el otorgamiento de una pensión única, en lugar pensiones parciales por parte de todos los sistemas a los que el afiliado ha contribuido.
Referencias
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Anexo 2.A. Visión general de los sistemas de seguridad social y de pensiones
Cuadro Anexo 2.A.1. Visión general de los regímenes de seguridad social por grupo elegible
Nota: MTESS = Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; MSPBS = Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social; MAG = Ministerio de Agricultura.
Fuente: Elaboración propia; a. b. IPS (2017), c. Datos recibidos por IPS, d. OCDE (2018), e. MH (2017).
Cuadro Anexo 2.A.2. Regímenes públicos de pensiones contributivas en Paraguay
Nota: Cotizantes y pensionistas: datos de 2016 para IPS, Caja Fiscal, Caja Bancaria, Caja Ferroviaria, Caja ANDE y Caja Itaipú; datos de 2013 para Caja Parlamentaria; datos de 2011 para Caja Municipal. a. La pensión aumenta con las anualidades, alcanzando un máximo del 100%. b. La Caja de la ANDE es un sistema complementario, patronos y trabajadores aportan un 5% a la Caja de la ANDE y un 12% y 6% respectivamente al IPS. c. En el caso de las maestras, cada hijo computa como una anualidad adicional.
Fuente: Navarro y Ortiz (2014), MTESS (2017), MTESS (2016), Caja ANDE (2017), Dirección General de Jubilaciones y Pensiones (Ministerio de Hacienda de Paraguay), www.hacienda.gov.py/web-hacienda/jubilaciones (recuperado en febrero de 2018).
Notas
← 1. La Ley que creó el programa Adulto Mayor (3728/09) sólo especifica un mínimo para el subsidio (25% del salario mínimo), pero no un máximo. Esto abre la posibilidad de incrementar la cuantía del subsidio de forma arbitraria y sin contar con financiación.
← 2. Los impuestos directos incluidos en este análisis son el impuesto a la renta personal (IRP), el impuesto a la renta del pequeño contribuyente (IRPC), el impuesto a la renta de actividades comerciales, industriales y de servicios (IRACIS) y el impuesto a las rentas de las actividades agropecuarias (IRAGRO).
← 3. La legislación no establece un máximo de años de cotización que pueden compensarse con este método.
← 4. El régimen de pensiones del IPS proporciona pensiones de vejez, supervivencia e incapacidad. El régimen de salud del IPS sufraga las pensiones de enfermedad, maternidad y accidentes de trabajo.
← 5. En años recientes las pensiones se han mantenido estables: la variación de la tasa de reemplazo se debe a los cambios de los ingresos netos de los trabajadores actuales.
← 6. La cuantía de las pensiones de Adulto Mayor equivale al 20.9% del salario medio en la economía en su conjunto, si se incluyen en la comparación los ingresos de trabajadores autónomos.
← 7. No es posible calcular la eficiencia de la gestión de activos en el caso del IPS y Caja Fiscal. El IPS no lleva contabilidad separada de sus costos de gestión correspondientes a los sistemas de pensiones y de salud. Los costos administrativos totales del IPS (pensiones y salud) representaron un 5.6% de las cotizaciones totales (pensiones y salud) en 2016. La Caja Fiscal forma parte del Ministerio de Hacienda, por lo que no publica datos de sus costos de gestión.
← 8. La Caja Bancaria está supervisada además por la autoridad responsable de la supervisión bancaria (Superintendencia de Bancos).
← 9. La reforma de 2003 de la Caja Fiscal separó programas y fondos, e implementó reformas paramétricas para evitar su colapso financiero.