En los últimos años, Colombia ha realizado importantes mejoras sociales y económicas. Entre 2008 y 2018, la tasa promedio anual de crecimiento del empleo fue del 3 %. Gracias a los esfuerzos del Gobierno en la lucha contra la informalidad, la tasa de empleo informal ha disminuido de forma importante en la última década. Sin embargo, muchos empleos son todavía de una calidad relativamente baja, lo que afecta al bienestar y la productividad. Al menos la mitad del empleo es informal y muchos grupos vulnerables, en particular jóvenes, minorías étnicas y mujeres, no tienen trabajo. Un alto porcentaje de la población carece de competencias básicas y el desajuste entre la oferta y la demanda de habilidades es generalizado. Superar estos retos requerirá medidas en varios ámbitos de política, como se recoge en la implementación de la Estrategia de Empleo de la OCDE para Colombia que se desarrolla en este capítulo. Acciones necesarias incluyen la reducción de los costos de formalización para trabajadores y empresas, el fortalecimiento de la aplicación de la legislación laboral, la mejora de la formación y la intermediación laboral, así como un mejor funcionamiento del sistema de prestaciones por desempleo. También ayudaría mejorar la relevancia del sistema educativo y de formación, para que responda mejor a las necesidades del mercado laboral. En particular, potenciar un sistema de formación con prácticas de aprendizaje vinculado a la educación formal y fomentar más aprendizaje en el trabajo mejoraría las oportunidades de empleo de calidad. También ayudaría un mejor sistema de información, evaluación y anticipación de las competencias , así como mayores esfuerzos para involucrar a los empleadores en el sistema educativo y de formación. También se necesitan, para reducir las brechas de género, políticas que impulsen el empleo femenino, como son la ampliación de los horarios de apertura de los centros de cuidado infantil y mayores esfuerzos hacia una educación de la primera infancia universal. Las reformas para impulsar el desempeño de las exportaciones y mejorar la productividad contribuirían al crecimiento de las empresas y del empleo y sentarían las bases para la creación de más empleos y de mejor calidad (capítulo 1). Estas políticas generarían un ciclo virtuoso entre productividad laboral y equidad, y mejorarían el acceso a empleos de mayor calidad, a unos salarios más altos y mayor cobertura de prestaciones por jubilación, formación y desempleo.
Estudios Económicos de la OCDE: Colombia 2019
Capítulo 2. Fomentar empleos de calidad para todos los colombianos
Resumen
El escenario: La calidad del empleo en Colombia
Colombia ha realizado importantes mejoras sociales y económicas en los últimos años. Entre 2008 y 2018, la desigualdad y la pobreza se redujeron de forma importante y la tasa promedio anual de crecimiento del empleo fue del 3%. Gracias a los esfuerzos del Gobierno en la lucha contra la informalidad, la tasa de empleo informal disminuyó en 5 puntos porcentuales entre 2008 y 2017, hasta el 53 %. Sin embargo, son necesarios mayores avances para abordar las cuestiones estructurales que persisten y conseguir un mercado laboral más inclusivo, también en las zonas rurales.
La mejora de la calidad del empleo fomentaría el crecimiento de la productividad y aumentaría el bienestar de los trabajadores y, al mismo tiempo, se reducirían las desigualdades en el mercado laboral. El nuevo Gobierno ha establecido como una de sus principales prioridades el fomento de la creación de empleos formales (Recuadro 2.1), lo que impulsará la calidad del empleo. Pese a que la tasa de empleo está en niveles similares al promedio de los países de la OCDE, el desempeño de Colombia en otros indicadores del mercado laboral es relativamente pobre (Gráfico 2.1). La informalidad laboral sigue siendo alta: un tercio de los trabajadores asalariados no contribuyen al sistema de salud. Además, más de la mitad de la población ocupada trabaja por cuenta propia y, en su mayor parte, fuera del mercado de trabajo formal. Entre los trabajadores asalariados, el 28 % tienen contratos temporales, el porcentaje más elevado entre los países de la OCDE y casi tres veces el promedio de la OCDE, y el 36 % tienen una antigüedad inferior a un año, frente al 19 % del promedio de la OCDE. Aproximadamente el 40 % de los trabajadores a tiempo parcial preferirían tener un trabajo a tiempo completo, 2,5 veces el promedio de la OCDE aunque no tan elevado como en España, Italia o Grecia, donde más del 60 % del empleo a tiempo parcial es involuntario. La combinación de estos indicadores ilustra los desafíos que Colombia tiene por delante para conseguir un mercado laboral más inclusivo. Este capítulo ofrece recomendaciones detalladas en varios ámbitos de políticas para impulsar la calidad del empleo y conseguir que el mercado laboral sea más inclusivo.
Gráfico 2.1. Colombia obtiene débiles resultados en diversos indicadores del mercado laboral
Nota: Los datos se refieren a 2018. El trabajo a tiempo parcial involuntario se refiere a trabajadores a tiempo parcial que no pueden encontrar trabajo a tiempo completo. La tasa de antigüedad se refiere al porcentaje de trabajadores con una antigüedad inferior a 12 meses sobre el empleo total. El promedio de la OCDE es un promedio ponderado.
Fuente: Base de datos sobre empleo de la OCDE, www.oecd.org/employment/emp/onlineoecdemploymentdatabase.htm y base de datos sobre distribución de ingresos de la OCDE, www.oecd.org/employment/emp/employmentdatabase-earningsandwages.htm.
Recuadro 2.1. Prioridades del Gobierno en materia de inclusividad del mercado laboral
El Gobierno otorga una gran prioridad a la reducción del empleo informal, ya que considera que tiene un impacto perjudicial grande y fundamental sobre la productividad, la desigualdad, los ingresos fiscales y el acceso a las pensiones y su financiación.
El fomento de un crecimiento sostenible será fundamental para la creación de las condiciones adecuadas de formalización del empleo. El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 contempla un módulo sobre formalización de empresas que incluye medidas para disminuir los costos indirectos y directos de la formalización. Otras medidas para fomentar la formalización del empleo son también el apoyo a programas de desarrollo empresarial, la formación en centros de trabajo y la educación y formación profesional, así como mecanismos de colaboración con las regiones y los empleadores locales para garantizar el ajuste entre la oferta y la demanda de competencias.
Entre las medidas propuestas para abordar la desigualdad y crear un mercado laboral más inclusivo se encuentran la ampliación de la protección de la seguridad social en materia de salud, educación y pensiones, y la asistencia a los más vulnerables en su transición hacia la clase media. El Gobierno planea impulsar una reforma de las pensiones centrada en la equidad, de forma que los subsidios se orienten a los más vulnerables, y que elimine las distorsiones en el sistema de pensiones contributivas. Por último, se pone el énfasis en la mejora de la inclusión de los grupos minoritarios en el empleo, la educación y la sociedad en su conjunto.
Implementar la nueva Estrategia de Empleo de la OCDE
Una condición esencial para conseguir un crecimiento inclusivo y elevar los niveles de bienestar es un mercado de trabajo que funcione bien. Tal como se analiza en la nueva Estrategia de Empleo de la OCDE (Recuadro 2.2), el principal reto de los responsables de la elaboración de políticas es reconciliar la habilidad de la economía de mantener ganancias agregadas de productividad con la capacidad de generar empleos con buenas condiciones de trabajo (tanto económicas como no económicas) así como de garantizar que las ganancias del crecimiento se repartan de forma equitativa. Para apoyar a los países en esta difícil tarea, la nueva Estrategia de Empleo de la OCDE ofrece un conjunto exhaustivo de recomendaciones sobre políticas organizadas en torno a: i) la cantidad y la calidad de los empleos; ii) la inclusividad del mercado laboral, y iii) la resiliencia y la capacidad de adaptación (OECD, 2018[1]). La comparación de los resultados del mercado laboral en Colombia con los de los países de la OCDE (véase el cuadro de indicadores de la Estrategia de Empleo de la OCDE en la Tabla 2.A.1 del anexo) pone de manifiesto los retos del país en términos de calidad del empleo y de competencias (Gráfico 2.2). Así pues, las reformas y las medidas de políticas deberían centrarse en mejorar estos dos resultados del mercado laboral. Este capítulo analizará en detalle cada uno de estos ámbitos de políticas.
Gráfico 2.2. Colombia debe centrarse en mejorar la calidad del empleo y las competencias
Desviaciones estándar en los países de la OCDE
Nota: El gráfico muestra las contribuciones al desempeño absoluto del Panel A y del Panel B del Cuadro de indicadores (véase la Tabla 2.A.1 del anexo). El desempeño absoluto está normalizado según el promedio de la OCDE, y las unidades del eje vertical denotan las desviaciones estándar. En el eje horizontal, se ordenan los países por prioridad y en orden ascendente de desempeño absoluto (esto es, del peor al mejor desempeño).
Fuente: (OCDE, 2018[1]).
La Estrategia de Empleo de la OCDE insiste en que las estrategias de reforma de las políticas deben adaptarse a las características específicas del país en términos de su marco institucional, sus preferencias sociales, su capacidad administrativa y su capital social. De este modo, las recomendaciones sobre políticas de este capítulo siguen de cerca el marco de la Estrategia de Empleo de la OCDE, pero se adaptan a la situación específica de Colombia. Los resultados del mercado laboral no dependen solo de las políticas de empleo, sino también de otras políticas, como son unas políticas macroeconómicas adecuadas, las políticas de mejora de la productividad en los mercados de productos y las políticas sociales. Las recomendaciones sobre políticas en estos ámbitos se analizan en el apartado de Análisis de las principales políticas y en el capítulo 1 de este estudio.
Frenar la informalidad
Mejorar la calidad del empleo de los trabajadores colombianos depende en gran medida de continuar reduciendo la informalidad. Los trabajadores informales están fuera del alcance del Estado en términos de prestaciones, protección y redistribución. Tal como se plantea en la nueva Estrategia de Empleo de la OCDE, es necesaria una estrategia integral que incluya las medidas necesarias en diversos ámbitos de políticas, como son los costos fiscales y no fiscales, el fortalecimiento de la aplicación de la legislación laboral, regulaciones empresariales y laborales o el desarrollo de competencias. Las políticas para frenar la informalidad pueden reducir la tasa de empleos de baja calidad y, a su vez, mejorar la inclusividad del mercado laboral.
Aprender de las reformas recientes
En la última década, el Gobierno ha fomentado la formalización laboral a través de una serie de reformas estructurales. La Reforma Tributaria de 2012 fue especialmente importante en el impulso de la formalización, mediante la reducción de los impuestos sobre la nómina del 29,5 % al 16 % de la remuneración salarial bruta para trabajadores con salarios inferiores a 10 veces el salario mínimo (OECD, 2016[2]). Las evaluaciones de impacto disponibles sugieren que la reducción de los impuestos sobre la nómina conllevó una reducción de entre 2 y 4 puntos porcentuales en la tasa de informalidad, y que tuvo un efecto mayor entre trabajadores asalariados que entre trabajadores por cuenta propia (Kugler, Kugler and Prada, 2017[3]; Morales and Medina, 2016[4]; Fernández and Villar, 2016[5]; Bernal et al., 2017[6]). Mientras que Morales y Medina (2016[4]) hallan solo un pequeño efecto sobre los salarios, Bernal et al. (2017[6]) estiman un efecto positivo del 2,7% en los salarios promedios de las empresas. En Garlati-Bertoldi (2018[7]) se muestra que la reforma tuvo un impacto a largo plazo y de base amplia; el sector manufacturero, el sector servicios y el sector agrícola experimentaron reducciones en sus tasas de informalidad.
Recuadro 2.2. Empleos de calidad para todos en un mundo laboral en cambio: La Estrategia de Empleo de la OCDE
El bajo crecimiento de la productividad, los altos niveles de desigualdad de ingresos en muchos países, así como el rápido cambio económico relacionado con el progreso tecnológico, la globalización y los cambios demográficos presentan nuevos desafíos en materia de políticas para el buen desempeño del mercado laboral. El objetivo de la nueva Estrategia de Empleo de la OCDE es ayudar a los países a abordar estos desafíos.
La Estrategia de Empleo de la OCDE va más allá de la cantidad de trabajos y considera la calidad y la inclusividad del empleo como prioridades políticas centrales, al mismo tiempo que pone el énfasis en la importancia de la resiliencia y la capacidad de adaptación para el buen desempeño de la economía y del mercado de trabajo en un mundo laboral en cambio. La Estrategia reconoce que las políticas de mejora de la flexibilidad de los mercados de productos y de trabajo son necesarias pero no suficientes. Para fomentar unos buenos resultados, también se necesitan políticas e instituciones que protejan a los trabajadores, fomenten la inclusividad y permitan que los trabajadores y las empresas aprovechen al máximo los retos actuales.
La OCDE apoya de forma activa a los países en la implementación de la Estrategia de Empleo de la OCDE a través de la identificación de prioridades y recomendaciones de políticas específicas para el país, por ejemplo, mediante la elaboración de capítulos en los Estudios Económicos de la OCDE, como es el caso de este capítulo para Colombia. Este proceso terminará con un informe resumen en el que se extraerán conclusiones de los estudios sobre países y se destacarán buenas prácticas en las herramientas de políticas identificadas en la Estrategia de Empleo de la OCDE.
Para más información, véase http://www.oecd.org/employment/jobs-strategy/.
Entre 2007 y 2017, el porcentaje de trabajadores asalariados que no contribuyen a un seguro social disminuyó del 43,0 % al 30,8 % (Gráfico 2.3). En el mismo período, el descenso entre los trabajadores por cuenta propia fue insignificante y, en 2017, solo uno de cada cuatro estaba registrado. En conjunto, la mejora de la formalidad laboral está en línea con la tendencia general de América Latina, donde el fuerte crecimiento del PIB y una dinámica favorable del mercado laboral han tenido un impacto positivo sobre la formalización del empleo (International Monetary Fund, 2018[8]).
Además, el Gobierno ha conseguido reducir el abuso de contratos de prestación de servicios mediante varias iniciativas legislativas y unos controles más estrictos por parte de la inspección de trabajo. Las empresas han abusado de estructuras jurídicas como las cooperativas de trabajo asociado o los contratos sindicales de servicio para eludir los derechos laborales. Al subcontratar trabajadores (a menudo antiguos empleados) mediante estos contratos de servicios, los trabajadores son considerados como proveedores de servicios en vez de empleados. Como tal, no tienen derecho a un seguro social o a otros derechos laborales aunque continúen desempeñando las mismas tareas (véase OECD (2016[2]) para más información). El número de nuevas cooperativas de trabajo asociado registradas disminuyó de forma drástica entre 2010 y 2017 (Gráfico 2.4, panel A) y el aumento de contratos sindicales de servicio alcanzó un punto de inflexión en 2014, cuando el número de contratos y de trabajadores afectados comenzó a disminuir (Gráfico 2.4, panel B).
Para abordar las barreras a la formalización que persisten, se necesitan adicionales esfuerzos y medidas. La Estrategia de Empleo de la OCDE identifica cuatro elementos de importancia fundamental para la formalización laboral: 1) bajos costos de formalización de empresas y trabajo para empresarios y trabajadores por cuenta propia; 2) beneficios claramente visibles de la formalización de empresas y trabajadores; 3) procedimientos sólidos de aplicación de la legislación laboral, y 4) el fomento del desarrollo de competencias (véase el último apartado de este capítulo y el capítulo Análisis de las principales políticas). También se necesitan reformas que mejoren la productividad e impulsen el desempeño de las exportaciones de forma que se apoye el crecimiento de las empresas y el empleo formal y, al mismo tiempo, se sienten las bases para generar más empleo y de mejor calidad (capítulo Análisis de las principales políticas y capítulo 1).
Gráfico 2.3. El descenso de la informalidad ha sido mucho mayor entre trabajadores asalariados que entre trabajadores por cuenta propia
Nota: La definición de informalidad incluye: i) trabajadores asalariados que no contribuyen al sistema de salud, y ii) trabajadores por cuenta propia que no contribuyen a la seguridad social (Brasil, Chile y Turquía) o cuya empresa no está registrada (Argentina, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Sudáfrica). Los datos de Turquía se refieren a personas de 15 o más años de edad. Los datos de Argentina se refieren a zonas urbanas seleccionadas (según el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC); las series de encuestas de población activa publicadas después del primer trimestre de 2007 y hasta el cuarto trimestre de 2015 deben considerarse con cautela).
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la encuesta EPH para Argentina, la PNAD para Brasil, la CASEN para Chile, la GEIH para Colombia, la ECE para Costa Rica, la ENOE para México, la ENAHO para Perú, la QLFS para Sudáfrica y la HLFS para Turquía.
Gráfico 2.4. Descenso en el uso de contratos no estándar, 2010-17
Nota: Los datos se refieren a diciembre de cada año.
Fuente: Datos suministrados por el Ministerio del Trabajo, según datos del DANE y de la Superintendencia de Economía Solidaria.
Disminuir los costos de la formalización y mejorar sus beneficios
El fomento del crecimiento de la productividad depende en parte de un entorno empresarial eficiente que mantenga el costo de la formalización en un nivel razonable. Las regulaciones gravosas que siguen estando muy presentes en Colombia, tal y como indica la clasificación del indicador de regulación del mercado de productos (véase el capítulo Análisis de las principales políticas), frenan la competencia, el crecimiento de la productividad y la creación de empleos formales. Los procedimientos complejos de registro de empresas también pueden desalentar la creación de nuevas empresas y la formalización. Para facilitar la creación de empresas formales, el Gobierno debe simplificar y, posiblemente, unificar los distintos procedimientos (por ejemplo, los procedimientos comerciales, tributarios y de la seguridad social) con el objetivo de reducir el tiempo necesario de creación de una empresa formal hasta lo habitual en la OCDE (véase el Tabla 2.1y el capítulo Análisis de las principales políticas). Tras años de planificación, comenzó durante 2018 en Bogotá un ejercicio piloto de ventanilla única para el registro de empresas. Está previsto que este programa se amplíe a otras ciudades y que incluya también la afiliación de los trabajadores a la seguridad social.
Tabla 2.1. El costo de crear una empresa en Colombia es elevado
Fuente: Recopilación de la OCDE basada en información del Banco Mundial (2018[9]), Doing Business 2018: Reforming to Create Jobs, http://dx.doi.org/10.1596/978-1-4648-1146-3.
El elevado salario mínimo obligatorio constituye también un factor determinante del empleo informal (Arango and Flórez, 2017[10]; Olarte Delgado, 2018[11]), como se muestra en el Recuadro 2.3. El salario mínimo, en 87% del salario mediano de los trabajadores a tiempo completo, es el más alto en términos relativos que en cualquier otro país de la OCDE (Gráfico 2.5). El salario de casi la mitad de toda la fuerza laboral es inferior al salario mínimo. Este alto salario mínimo reduce las perspectivas de empleo de los trabajadores con poca cualificación, los jóvenes y las personas situadas en regiones menos desarrolladas (OECD, 2015[12]).
Con todo, como se argumenta en (OECD, 2016[2]), el elevado salario mínimo debe verse también en el contexto del limitado papel de la negociación colectiva en Colombia. Dado que el salario mínimo es una de las pocas formas que tienen los sindicatos de garantizar unas condiciones de trabajo decentes para sus afiliados, tienden a ejercer mucha presión para aumentar su nivel. Sin embargo, el elevado salario mínimo ha empujado a muchos trabajadores al empleo informal y al trabajo por cuenta propia sin ninguna protección.
Limitar el aumento de la inflación durante un tiempo contribuiría a que el salario mínimo volviera de forma gradual a un nivel que favorezca más el empleo (OECD, 2015[12]). Otras posibles opciones son la diferenciación del salario mínimo por edad (OECD, 2015[12]) o región (OECD, 2017[13]) o el establecimiento de un salario mínimo por hora, lo que evitaría la actual penalización del empleo a tiempo parcial, dada la necesidad de contribuir al sistema de seguridad social de forma semanal o a tiempo completo. Estas medidas contribuirían, en particular, a la formalización en las zonas rurales.
Las reducciones adicionales de los costos laborales no salariales contribuirían también a la formalidad (Recuadro 2.3). Pese a la reforma de 2012, los costos laborales no salariales siguen representando casi el 50 % del salario (Gráfico 2.8). En concreto, la subvención para transporte (7,5 %) y las contribuciones para la pensión (16 %) son altas en comparación con otros países latinoamericanos. Los empleadores también pagan una contribución del 4% a las Cajas de Compensación Familiar, que ofrecen una variedad de servicios, desde vivienda y programas de formación hasta deportes y entretenimiento, a los afiliados, y también, cada vez más, prestaciones y servicios al resto de la población (OECD, 2016[2]).
Gráfico 2.5. El salario mínimo es alto en comparación con el salario mediano
Como porcentaje del salario mediano de los trabajadores a tiempo completo en 2017
Nota: OCDE hace referencia al promedio no ponderado de los países miembros mostrados.
Fuente: OCDE, Going for Growth, base de datos de indicadores de política estructural.
Recuadro 2.3. Factores determinantes de la informalidad en Colombia
Un análisis basado en los microdatos de la encuesta de hogares de Colombia (GEIH) para el período 2010-2017 permite evaluar los factores determinantes de la informalidad en el mercado laboral. Este análisis utiliza un modelo probit para obtener la probabilidad de ocupar un empleo informal (que no contribuye al sistema de pensiones). Se incluyen características individuales (como la edad, el género, la educación, el estar casado o tener hijos), características de la empresa (el sector, el tamaño de la empresa, variables dummy para la zona rural y las regiones) y variables del mercado laboral: los salarios mínimos (en relación con el salario mediano en las zonas rurales o urbanas de cada región) y los costos laborales no salariales como porcentaje de los salarios (incluidas las subvenciones al transporte y las contribuciones a las cajas de compensación familiar, pensiones y seguros de salud y de riesgo).
La educación es uno de los determinantes más importantes de la probabilidad de ocupar un empleo informal. Los trabajadores con educación superior (terciaria o postsecundaria) tienen una probabilidad 25 puntos porcentuales inferior que aquellos con educación media (Gráfico 2.6). Las políticas del mercado laboral también son un factor importante. Una reducción de 10 puntos porcentuales en la proporción del salario mínimo en relación con el salario mediano regional, urbano o rural, disminuiría la probabilidad de ocupar un empleo informal en 8 puntos porcentuales. La reducción de 4 puntos porcentuales en los costos laborales no salariales conduciría a una disminución promedio de 9 puntos porcentuales en la probabilidad de ocupar un empleo informal (Gráfico 2.7).
Gráfico 2.6. Cursar estudios durante más tiempo reduce de forma radical la probabilidad de ocupar un empleo informal
Estimación del efecto marginal promedio de cada nivel educativo con respecto a la referencia (educación primaria o inferior) sobre la probabilidad de ocupar un empleo informal.
Nota: Las barras muestran el efecto estimado de los niveles educativos sobre la probabilidad media de ocupar un empleo informal en relación con tener un nivel educativo de primaria o inferior. Las líneas indican el intervalo de confianza al 95 %. Las estimaciones se obtienen mediante una estimación probit que controla por edad, educación, género, hijos, estado civil, tamaño de la empresa, zona rural y efectos fijos de año, regionales y sectoriales (a 2 dígitos). Se incluyen variables sobre políticas del mercado de trabajo. Los errores estándar se agrupan a nivel regional-anual.
Fuente: Garda (próxima publicación), «The drivers of informality in Colombia», Documentos de trabajo del Departamento de asuntos económicos de la OCDE.
Gráfico 2.7. La disminución de los costos laborales no salariales y del salario mínimo relativo reduciría de forma significativa la informalidad
Estimación de los efectos sobre la probabilidad de ocupar un empleo informal de una reducción en el salario mínimo en relación con el salario mediano regional y de los costos laborales no salariales.
Nota: Las barras muestran los efectos estimados sobre la probabilidad media de ocupar un empleo informal de una reducción de 10 puntos porcentuales en el salario mínimo en relación con el salario mediano y de una reducción de 4 puntos porcentuales en los costos laborales no salariales. Las líneas indican el intervalo de confianza del 95 %. Las estimaciones se obtienen mediante un modelo probit que controla por educación, edad, género, hijos, estado civil, tamaño de la empresa, zona rural y efectos del año, regionales y sectoriales (a 2 dígitos). El salario mínimo se mide en relación al salario mediano en las zonas rurales o urbanas de cada región. En 2017, la proporción media del salario mínimo en relación con el salario mediano varió entre el 82 % de Bogotá y el 240 % del departamento rural de Cauca. Los costos laborales no salariales se miden como porcentaje de los salarios brutos. Los errores estándar se agrupan a nivel regional-anual.
Fuente: Garda (próxima publicación), «The drivers of informality in Colombia», Documentos de trabajo del Departamento de asuntos económicos de la OCDE.
La desconexión entre las contribuciones obligatorias que pagan los empleadores y las prestaciones que reciben sus empleados puede tener también efectos negativos sobre la formalidad laboral (Frölich et al., 2014[14]). Por ejemplo, parte de las contribuciones de los trabajadores formales al sistema de salud y a los fondos de compensación familiar se destina a financiar prestaciones y servicios a los que no pueden acceder los trabajadores formales (Recuadro 2.4). Debido a las consecuencias no intencionadas de esos impuestos sobre la creación de empleo formal, es importante ampliar las fuentes de financiación de servicios sociales y prestaciones generales con el objetivo de reducir las contribuciones de los empleados del sector formal.
Gráfico 2.8. Existe margen para reducir los costos laborales no salariales en Colombia
Nota: ALC hace referencia a la media de 20 países de la región. Las estimaciones incluyen las contribuciones obligatorias (como las contribuciones a la seguridad social para sanidad y pensiones, riesgos profesionales y subvenciones al transporte), un 13º salario en forma de bonos, vacaciones pagadas, indemnización y aviso de despido.
Fuente: Alaimo et al. (2017), «Medición del costo del trabajo asalariado en América Latina y el Caribe», Nota Técnica del BID nº 1291, https://publications.iadb.org/es/publicacion/17272/medicion-del-costo-del-trabajo-asalariado-en-america-latina-y-el-caribe
Por último, debe revisarse la financiación de las cajas de compensación familiar, tal como se recomienda en anteriores Estudios Económicos de la OCDE (OECD, 2015[12]; OECD, 2013[15]). En otros países de la OCDE, muchos de los servicios que ofrecen, como las actividades recreativas y comerciales, no se financian con contribuciones de los empleadores y estas deberían ser opcionales.
Recuadro 2.4. Dos ejemplos de distorsiones entre contribuciones sociales y prestaciones en Colombia
Los incentivos de los trabajadores para formalizar su empleo y contribuir al sistema de salud (una contribución del 4 % para los trabajadores asalariados y del 12,5 % para los trabajadores por cuenta propia) son limitados debido a que: 1) el sistema de salud subsidiado ofrece prácticamente los mismos servicios y es gratuito; 2) parte de la contribución de los trabajadores formales al sistema de salud se emplea para financiar el sistema subsidiado y, por tanto, actúa como un impuesto; y 3) existe una discontinuidad temporal en la cobertura sanitaria cuando un individuo cambia de sistema de salud como resultado de un cambio en su situación laboral.
Para estimular la formalización del empleo, sin poner en peligro la cobertura sanitaria universal, sería importante ampliar las fuentes de financiación del sistema de salud subsidiado. Contar con recursos adicionales permitiría al Gobierno reducir de manera gradual la proporción de financiación sanitaria total procedente de contribuciones de empleados del sector formal y aumentar la financiación procedente del presupuesto general. A esto podría contribuir la ampliación del uso de mecanismos como el copago y los tickets moderadores, sin disminuir el acceso de las personas con menores recursos económicos. El aumento de la formalidad también será fundamental para incrementar los ingresos.
En segundo lugar, existe una importante desconexión entre las contribuciones del 4% de los empleadores y las prestaciones de las cajas de compensación familiar. Muchos de los servicios de los fondos (como servicios culturales y recreativos, formación y educación) se ofrecen en las capitales regionales y no están al alcance de trabajadores asalariados formales de ciudades más pequeñas o que viven en el otro extremo de la ciudad. El Gobierno debería hacer que estos servicios sean opcionales, y así permitir a los empleadores no participar en las contribuciones a las cajas de compensación familiar.
Además, las cajas de compensación familiar están cada vez más obligadas por el Gobierno a ofrecer prestaciones y servicios a no afiliados. De esta forma, una parte cada vez mayor de las contribuciones es en realidad un impuesto para financiar programas de política social a los que no pueden optar los trabajadores formales. Las importantes diferencias en la calidad de los servicios ofrecidos por las diferentes cajas, en las regiones menos desarrolladas estando más rezagadas, agravan aún más las desigualdades. Para reducir los efectos negativos de la contribución sobre la formalidad laboral y para mejorar la calidad de los servicios en todas las regiones, los servicios sociales de cajas de compensación familiar deberían ofrecerse a través de diversas estructuras institucionales (Arango and Flórez, 2016[16]).
Fuente: (OECD, 2016[2]).
Garantizar el cumplimiento eficaz de la legislación laboral
Para abordar la informalidad también es necesario mejorar la aplicación de la legislación laboral a través de un poder judicial eficaz y una inspección de trabajo adecuadamente equipada. En los últimos años, Colombia ha adoptado una gran cantidad de medidas para mejorar el sistema de inspección de trabajo (OECD, 2016[2]). En concreto, el número de inspectores de trabajo aumentó más del doble entre 2012 y 2015, se ha incrementado el presupuesto de forma importante y se ha revisado y reforzado el sistema de recaudación de multas (véase el Recuadro 2.5). El Gobierno también aumentó las escalas salariales de los inspectores de trabajo para atraer a mejores candidatos y organizó un examen para la carrera pública con el objetivo de mejorar la seguridad en el empleo y limitar la rotación del personal en el trabajo. Sin embargo, según informaciones recientes, está empeorando de nuevo la recaudación de multas (Gráfico 2.10) y continúa la subcontratación ilegal (según el Ministerio de Trabajo). También son necesarias acciones en el ámbito rural para informar a empleadores y trabajadores sobre los beneficios de la formalización y estimular el empleo formal.
El diálogo social y las normas sociales también desempeñan un papel en la aplicación eficaz de la legislación laboral. En concreto, los sindicatos pueden ofrecer voz a los trabajadores y apoyarles en sus denuncias de no cumplimiento. Sin embargo, se necesitan cambios importantes en el sistema de negociación colectiva colombiano para que aumente la sindicalización y mejore el respeto de los derechos sindicales en el país (véase el apartado Compartir las ganancias con los trabajadores). Las normas sociales, como por ejemplo las contenidas en las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales y sus puntos de contacto nacionales, son herramientas igualmente importantes para fomentar la conducta empresarial responsable de las empresas (véase (OECD, 2018[17]) para un ejemplo concreto sobre Colombia).
Recuadro 2.5. Colombia ha realizado importantes mejoras en la inspección de trabajo, aunque es necesario continuar los esfuerzos
En 2018, se asignaron 8 000 millones de pesos colombianos a la inspección, vigilancia y control de trabajo, casi tres veces más que el presupuesto disponible en 2017 (3000 millones de pesos colombianos) y muy superior al presupuesto de 2015 (468 millones de pesos colombianos) (Gráfico 2.9). Este gran incremento del presupuesto es el resultado de un programa de cooperación con los Estados Unidos y la OIT, cuyo objetivo es la mejora sistemática de la aplicación de la legislación laboral. La cooperación se centra en la formación regular de los inspectores de trabajo y en el desarrollo e implementación de un sistema electrónico de gestión de casos en todas las regiones para facilitar la supervisión de los casos y la recaudación de sanciones.
En 2017, se recaudaron multas por un valor total de 13 700 millones de pesos colombianos, un 38 % más que el año anterior (Gráfico 2.10). Este avance fue en gran medida resultado de una eficaz colaboración con CISA, una entidad pública con ánimo de lucro vinculada al Ministerio de Hacienda y especializada en la recaudación de deudas. Sin embargo, las últimas informaciones apuntan a que la recaudación de multas está volviendo a empeorar. El volumen total de multas recaudadas durante los primeros ocho meses de 2018 es solo de aproximadamente un tercio del volumen de 2017. La extrapolación sobre el año completo sugiere una recaudación de multas similar a la de 2014. Aun así, el valor total de multas impuestas está en su mayor nivel desde hace siete años, lo que indica que los empleadores siguen incumpliendo la legislación laboral y que es necesario realizar nuevos esfuerzos para garantizar una recaudación adecuada de las multas existentes.
Gráfico 2.9. El presupuesto para inspección de trabajo ha aumentado de forma exponencial en los últimos años
Nota: El presupuesto de 2018 es una estimación.
Fuente: Ministerio del Trabajo.
Gráfico 2.10. La mejora en la recaudación de multas parece haberse invertido en 2018
Fuente: Datos suministrados por el Ministerio del Trabajo, actualizados con información de boletines trimestrales sobre el sistema de inspección de la página web del Ministerio del Trabajo (http://www.mintrabajo.gov.co/).
Ofrecer un apoyo adecuado a los trabajadores en un mercado laboral flexible
Encontrar el equilibrio adecuado entre flexibilidad laboral y estabilidad en el empleo
Los gobiernos se enfrentan al importante reto de incentivar el dinamismo del mercado laboral y, al mismo tiempo, mantener los costos de ajuste soportados por los trabajadores en un nivel lo más bajo posible. La legislación sobre protección del empleo es el instrumento de política que se usa de forma más habitual para limitar el uso excesivo de despidos económicos. Las indemnizaciones por despido obligatorias y algunos otros requisitos procedimentales (por ejemplo, el procedimiento de reincorporación) aumentan los costos asociados con la pérdida de empleo que soporta el empleador, lo que desincentiva los despidos. Sin embargo, la experiencia demuestra que la protección del empleo debe utilizarse con cautela, ya que puede obstaculizar la movilidad laboral que aumenta la eficiencia y, posiblemente, genera dualidad en los mercados de trabajo en el caso de existir un gran diferencia entre la severidad de las regulaciones para contratos permanentes y otro tipo de contratos (OECD, 2013[18]). La legislación en materia de empleo también podría no ofrecer la protección adecuada a quienes pierden el trabajo si las empresas incumplen sus compromisos en materia de indemnizaciones en el momento del despido (OECD, 2011[19]).
Las regulaciones sobre la protección laboral en Colombia son más bien flexibles para los despidos individuales y existen muy pocas restricciones en el uso de contratos temporales. Solo las empresas de trabajo temporal están fuertemente reguladas (OECD, 2016[2]). Sin embargo, los trabajadores pueden ser mejor apoyados mediante un sistema de prestaciones por desempleo efectivo y formación educativa y de capacitación continua relevante que sea demandada en el mercado laboral, en lugar de con una regulación restrictiva de la protección laboral (Vodopivec, 2013[20]).
Reorganizar el seguro de desempleo
Colombia cuenta ya con la base de un sistema de cuentas de ahorro individuales para el desempleo para trabajadores formales, pero es necesario mejorar el sistema para ofrecer a los trabajadores desempleados una protección adecuada. En 1990, Colombia transformó su sistema tradicional de indemnización por despido en un sistema de cuentas individuales de indemnización (Kugler, 2002[21]). En lugar de tener que pagar un mes por año de servicio en el momento del despido, los empleadores están obligados a realizar un depósito anual equivalente al salario de un mes en un fondo de indemnización (una institución financiera independiente) en nombre de cada empleado. Además, los empleadores depositan un interés del 12% de la cantidad anual del pago por indemnización en la cuenta de indemnización del empleado (PricewaterhouseCoopers, 2018[22]). En 2018, había aproximadamente 8 millones de personas afiliadas a las cuentas individuales de indemnización (cesantías), lo que corresponde al 90 % de todos los trabajadores formales y al 36 % de trabajadores tanto formales como informales.
Sin embargo, a lo largo de los años, el sistema ha perdido su objetivo de protección de los ingresos en caso de desempleo, ya que los trabajadores pueden retirar los ahorros antes de la pérdida del empleo por distintas razones, por ejemplo, para financiar educación, comprar una vivienda o llevar a cabo renovaciones en la misma. En 2017, dos tercios de los fondos se retiraron por motivos distintos al desempleo (ACRIP and Fedesarrollo, 2018[23]).
Para redirigir el sistema de cuentas individuales de indemnización hacia la provisión de apoyo al ingreso en caso de desempleo, el Gobierno introdujo en 2013 un bono proporcional a la cantidad de ahorro para quienes mantuvieran en el fondo al menos el 10% de sus ahorros, el 25% en el caso de aquellos cuyos ingresos sean más del doble del salario mínimo (OECD, 2016[2]). Aun así, sería conveniente limitar la retirada de los fondos en general o aumentar el nivel mínimo de ahorro para garantizar una protección suficiente durante los períodos de desempleo.
Al limitar la retirada de fondos, el sistema de cuentas individuales de indemnización recuperaría su papel de protección del ingreso durante períodos de desempleo y funcionaría como un sistema de cuentas de ahorro individuales para desempleo, como sucede en Chile (Robalino, 2014[24]). La ventaja de las cuentas de ahorro individuales para desempleo sobre otros sistemas de seguro de desempleo es que limitan de forma significativa la posibilidad de riesgo moral. El hecho de que los trabajadores hagan uso de sus cuentas de ahorro personales durante los periodos de desempleo les permite internalizar el coste de las prestaciones por desempleo y, de esta forma, se fortalecen los incentivos de los empleados para evitar la pérdida de empleo y los de los desempleados para volver al trabajo con rapidez. Esta característica es especialmente relevante en países en desarrollo con un sector informal amplio, en el que es complicado monitorear el comportamiento de las personas desempleadas (Sehnbruch and Carranza, 2015[25]). Las cuentas de ahorro individuales para desempleo también fortalecen los incentivos para ocupar un empleo formal, ya que, de esta forma, las contribuciones a la seguridad social se perciben menos como un impuesto sobre el trabajo y más como un pago atrasado (OECD, 2018[1]).
A mediano plazo, el Gobierno también podría añadir un elemento de solidaridad a las cuentas de ahorro individuales con el objetivo de compartir riesgos entre trabajadores y redistribuir entre grupos de ingreso, de forma similar al sistema de seguro de desempleo chileno (Acevedo, Eskenazi and Pagés, 2006[26]) En efecto, sin un fondo de solidaridad, el sistema ofrece una protección menor a quienes más lo necesitan: aquellos trabajadores que experimentan períodos de desempleo frecuentes o de larga duración.
Garantizar una mejor cobertura regional del mecanismo de protección por desempleo
Como complemento a las cuentas de ahorro individuales, el Gobierno introdujo en 2013 un mecanismo de protección al cesante. El sistema garantiza la continuidad de los subsidios familiares y de las contribuciones al sistema de salud y de pensiones, proporciona acceso a servicios públicos de empleo y a formación profesional y ofrece, desde 2017, un cupón para alimentos. Solo pueden optar a estas prestaciones y servicios los trabajadores formales cuyo empleador haya contribuido el 4% de su nómina a una caja de compensación familiar durante al menos 12 meses en los tres años anteriores a la pérdida del empleo (24 meses para trabajadores independientes).
Desde la introducción del mecanismo de protección por desempleo, tanto el gasto como el número de beneficiarios se ha multiplicado por cuatro (Gráfico 2.11). Aproximadamente la mitad del presupuesto se dedica al pago de prestaciones; el 32% se utiliza en programas de capacitación, y el 16% restante se dirige a la provisión de servicios de colocación y a administración general. Pese a este sustancial aumento, el número total de beneficiarios (167 mil en 2017) sigue siendo solo una mínima parte (7,2%) de los 2,3 millones de personas desempleadas en 2017, según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia. La mayoría de los desempleados no puede acogerse a este mecanismo debido a que han trabajado en el sector informal o a que su empleador no ha contribuido por un período suficiente.
Gráfico 2.11. Aumento sustancial del mecanismo de protección al cesante
Fuente: Datos proporcionados por el Ministerio del Trabajo.
Mejorar los servicios públicos de empleo
Como parte del mecanismo de protección al cesante, el Gobierno creó en 2013 el servicio público nacional de empleo (OECD, 2016[2]). Este servicio opera a través de una red nacional de agencias de prestación del servicio acreditadas pero independientes, y que cumplen unos estándares específicos. Los servicios públicos de empleo incluyen el registro de vacantes y emparejamiento de ofertas de trabajo entre empleadores y demandantes de empleo, lo que se complementa con seminarios sobre perspectivas de carrera y, para algunos usuarios, una orientación y evaluación en más profundidad. Todas las personas desempleadas, con independencia de si han contribuido o no, pueden utilizar los servicios de la red de los servicios públicos de empleo. Sin embargo, los proveedores de servicios públicos de empleo tienen una flexibilidad considerable a la hora de elegir con qué empleadores y demandantes de empleo trabajan y de qué forma prestan los servicios (Finn, 2015[27]).
En los últimos años, el número de proveedores de servicios públicos de empleo ha aumentado con rapidez y, actualmente, el país cuenta con 260 proveedores (aunque la cobertura sigue estando limitada a las principales ciudades), entre ellos 66 proveedores públicos y 193 proveedores privados acreditados, y con 140 espacios virtuales en los que los demandantes de empleo pueden consultar información. En 2017, los servicios públicos de empleo registraron más de un millón de hojas de vida y 1,6 millones de vacantes. Los empleadores deben, por ley, notificar sus vacantes, que se publican en una página web de fácil acceso con más de seis millones de visitas mensuales. Un tercio de las vacantes son para vendedores y servicios, y también existe una demanda frecuente de ingenieros, técnicos, abogados y trabajadores sociales (Tabla 2.2). Según las cifras el Ministerio del Trabajo, alrededor de 650 000 personas encontraron un empleo a través de los servicios públicos de empleo en 2017 y 250 000 personas desempleadas han recibido formación. Aunque inicialmente existía la percepción general de que estos servicios servían principalmente a las personas con poca cualificación (International Labour Organization, 2016[28]), actualmente cuatro de cada diez usuarios tienen un título de educación superior y la misma proporción es menor de 28 años.
Tabla 2.2. Tipo de vacantes registradas en el servicio público de empleo en 2017
Fuente: Datos proporcionados por el Ministerio del Trabajo de Colombia.
Para abordar las grandes diferencias en la calidad del servicio según las regiones y los proveedores, el Ministerio del Trabajo estableció en 2018 un equipo de funcionarios regionales que realizan visitas a las oficinas regionales y verifican su infraestructura, recursos humanos, planificación y satisfacción del usuario. También, se ha elaborado unas normas de calidad técnica para estandarizar los servicios y la calidad de los proveedores en términos de administración básica, servicios de colocación (recepción y registro, orientación profesional, preselección y derivación) y satisfacción del usuario.
Para seguir mejorando el apoyo laboral a los demandantes de empleo, los servicios públicos de empleo podrían ampliar su oferta de servicios y programas activos de empleo. Al hacer esto, es importante mantener una colaboración estrecha con los empleadores, ya que son un socio fundamental para el buen funcionamiento de los servicios de empleo (Finn, 2015[27]; Mazza, 2017[29]). El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) es también una agencia pública de empleo con una amplia oferta formativa a corto y más largo plazo (véase el apartado Promover el desarrollo de competencias.
También, los servicios públicos de empleo pueden mejorar la información que ofrecen a empleadores y trabajadores. Por ejemplo, debería publicarse información sobre los salarios de reserva y los salarios del mercado laboral, así como información que permita a los trabajadores moverse a otras ciudades (como por ejemplo, el costo de la vida en distintas ciudades y la provisión de servicios públicos) (Arango and Flórez, 2016[16]).
Centrarse en programas activos de empleo que han demostrado funcionar
Antes de ampliar los programas activos de empleo, es importante evaluar con detenimiento los programas existentes y los potenciales. Tal como se analiza en la nueva Estrategia de Empleo de la OCDE, las experiencias con programas activos de empleo en países de la OCDE y en desarrollo muestran resultados variados (Betcherman, Olivas and Dar, 2004[30]; Brown and Koettl, 2015[31]; Escudero et al., 2017[32]; McKenzie, 2017[33]; OECD, 2015[34]). En concreto, el amplio sector informal y la escasa capacidad para implementar programas activos en los países en desarrollo podría limitar sus efectos. No obstante, unas medidas bien diseñadas y específicas pueden aumentar la empleabilidad de los demandantes de empleo y sus oportunidades laborales de una forma rentable. También ayudaría la mejora de la gobernanza, en la que el Ministerio del Trabajo desempeñara un papel importante en la supervisión de la calidad de las distintas partes interesadas que ofrecen programas activos de empleo. Varios países latinoamericanos han conseguido que las políticas del mercado de trabajo sean más eficaces mediante la adición de un componente activo de empleo, como es la formación, a los programas existentes de transferencias condicionadas de recursos (Cecchini and Madariaga, 2011[35]; López Mourelo and Escudero, 2017[36]). Las transferencias de recursos proporcionan un apoyo al ingreso en momentos de necesidad, pero son más eficaces si están acompañados por un componente de formación que mejore las posibilidades de los participantes de encontrar oportunidades de generación de ingreso más autónomas y sostenibles.
En Colombia, el gasto en programas activos de empleo es bajo, en comparación con otros países de la región y de la OCDE (Gráfico 2.12), y se han realizado pocas evaluaciones en profundidad de los distintos programas. Aunque algunos programas han mostrado efectos positivos a largo plazo, por ejemplo, el programa Jóvenes en Acción (Attanasio et al., 2017[37]), sería conveniente invertir en evaluaciones sistemáticas de impacto con el objetivo de dirigir la financiación a aquellas intervenciones rentables y que limitan los efectos de peso muerto, sustitución y desplazamiento sobre los no participantes (véase, por ejemplo, Mazza (2017[29]) para orientaciones concretas).
Gráfico 2.12. El gasto en políticas activas de empleo es bajo
Nota: Los datos de Argentina, Brasil y Colombia son de 2010. OCDE hace referencia al promedio no ponderado de los últimos datos disponibles de sus países miembros.
Fuente: OCDE, base de datos sobre gasto público y número de participantes en programas del mercado de trabajo. Los datos de Argentina, Brasil y Colombia provienen de Cerutti et al. (2014), Banco Mundial.
Un enfoque interesante e innovador es la reciente introducción de un Bono de Impacto Social (véase el Recuadro 2.6 para más información sobre el proyecto piloto). Los Bonos de Impacto Social siguen un esquema de pago por resultados para financiar programas sociales: los inversores privados aportan el capital inicial para servicios sociales y el Gobierno les devuelve el dinero cuando se cumplen los resultados acordados. Este enfoque busca aumentar la eficacia de la inversión y la innovación sociales del sector público, fomentar la flexibilidad para resolver problemas sociales y mejorar la asignación de recursos públicos (Inter-American Development Bank, 2017[38]).
Recuadro 2.6. El Bono de Impacto Social para el Desarrollo de la Fuerza Laboral en Colombia
El Bono de Impacto Social para el Desarrollo de la Fuerza Laboral en Colombia es el primer bono de impacto social (BIS) que se pone en marcha en un país en desarrollo1. Este bono de impacto social es un proyecto piloto, dirigido a personas desempleadas y vulnerables de Bogotá, Cali y Pereira, con una especial atención a personas en extrema pobreza o desplazadas debido al conflicto interno. El BIS financia medidas de empleo para personas vulnerables, como formación profesional, acompañamiento psicosocial y servicios de intermediación para la colocación laboral y la conservación del trabajo. El Departamento para la Prosperidad Social financia algo menos de la mitad del pago por los resultados, y el resto proviene del Banco Interamericano de Desarrollo, que canaliza los fondos suministrados por la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza. El contrato se firmó en marzo de 2017 y finalizó en julio de 2018.
El bono de impacto social se estructura de forma que se reembolsa a sus inversores, la Fundación Corona, la Fundación Mario Santo Domingo y la Fundación Bolívar Davivienda, solo si los participantes encuentran un empleo estable y formal. En particular, este bono de impacto social tiene tres criterios de medición de resultados: colocación laboral, tres meses de conservación del trabajo y seis meses de conservación del trabajo. Por cada persona que encuentra un empleo, el pagador por resultados desembolsará el 50 % del pago per cápita total, y el restante 50 % si la persona conserva el empleo durante tres meses, con un máximo de 514 personas. En el caso de las personas que todavía conservan el empleo tras seis meses, el Banco Interamericano de Desarrollo, con fondos de Suiza, pagará un bono adicional del 10 %.
Los resultados preliminares muestran que, en mayo de 2018, se había formado a 1 300 trabajadores y 605 participantes tenían un empleo, de los cuales 330 participantes lo mantenían tras 3 meses y 131 tras 6 meses. No obstante, todavía es muy pronto para entender el impacto completo del programa.
1. Aunque en Perú y la India se han introducido dos bonos de impacto en el desarrollo, la característica distintiva del bono de impacto social de Colombia es que el pagador por resultados es una entidad gubernamental y no un donante o fundación, como en el caso de Perú y la India.
Fuente: Basado en Gustafsson-Wright et al. . (2017[39])).
Mejorar la igualdad de oportunidades
Promover las oportunidades de empleo para las mujeres
Como se señala en la Estrategia de Empleo de la OCDE (OECD, 2018[1]), la participación igualitaria de ambos géneros en la economía es fundamental para el crecimiento económico y el bienestar de la población. El aumento de la tasa de empleo de las mujeres puede tener un importante efecto sobre la productividad y el crecimiento económico y contribuir a reducir las desigualdades de ingresos (OECD, 2017[40]; Causa, de Serres and Ruiz, 2015[41]).
En las últimas décadas, se ha vivido un progreso notable en el empoderamiento político, social y económico de las mujeres colombianas (OECD, 2016[42]). Sin embargo, siguen existiendo brechas de género. La tasa de empleo de las mujeres ha aumentado de forma sustancial en la última década, pero la diferencia con la tasa de empleo masculina es una de las más elevadas de los países de la OCDE (Gráfico 2.13, panel A). Pese a situarse por debajo del promedio de la OCDE, la brecha salarial de género se ha ampliado en los últimos años (Gráfico 2.13, panel B). También, existe sólida evidencia de heterogeneidad de la brecha de género entre las principales ciudades colombianas (Arango, Flórez and Olarte-Delgado, 2018[43]; Galvis, 2010[44]). Los cálculos de la OCDE indican que la brecha salarial se sitúa en niveles por encima del promedio de la OCDE después de controlar por educación, edad, ocupación y sector. Así pues, mujeres de la misma edad, nivel educativo, profesión y sector que los hombres ocupan puestos laborales con un salario relativamente inferior que los puestos ocupados por los hombres. Este dato arroja luz sobre la importancia de otros factores, como la mayor probabilidad de interrupciones de la carrera, la discriminación o la cultura de largas jornadas laborales que evitan que las mujeres participen en puestos con altas remuneraciones (OECD, 2016[45]).
La igualdad de género es una prioridad cada vez mayor en el programa del Gobierno. El Plan Nacional de Desarrollo para 2014-2018 incluía la formulación e implementación de la Política Pública Nacional de Equidad de Género, que contaba con un plan de participación de las mujeres rurales en la formulación de una política pública integral sobre la mujer rural y con la creación de una dirección de la mujer rural dentro del Ministerio de Agricultura.
Gráfico 2.13. Las brechas de género todavía son considerables
Nota: La brecha salarial de género se define como la diferencia entre los salarios medianos masculinos y femeninos dividida por los salarios medianos masculinos.
Fuente: Base de datos sobre empleo de la OCDE.
El porcentaje desproporcionado de mujeres sin trabajo o en empleos precarios (Gráfico 2.14) es, al menos en parte, consecuencia de la desigual distribución de género del trabajo no remunerado. Desde 2013, una encuesta sobre el uso del tiempo recaba información sobre el trabajo no remunerado. Las mujeres colombianas llevan a cabo al menos cuatro veces más tareas domésticas y de cuidados que los hombres (Amarante and Rossel, 2018[46]). Esta desigualdad afecta a la capacidad de las mujeres para conseguir y conservar empleos de calidad, dadas las horas y la disponibilidad que requieren ciertos trabajos. Son necesarias políticas que promuevan modalidades de trabajo flexible y licencias por paternidad compartidas entre la madre y el padre, junto con incentivos que permitan a los padres tomarse la licencia por paternidad. Compartir la crianza de los hijos es especialmente importante en el caso de Colombia, donde los datos indican que el aumento de la licencia por maternidad ha conllevado un incremento de la inactividad, el empleo informal y el trabajo por cuenta propia entre las mujeres (Ramírez, Tribin and Vargas, 2015[47]).
Gráfico 2.14. La brecha de género en el empleo de calidad y la participación es considerable
Nota: Año 2017. Los empleos precarios se muestran como % de la población empleada entre 18 y 64 años de edad, y se definen como empleos inestables (empleos que no son permanentes) o informales (que no están afiliados o no contribuyen al sistema de pensiones), con muy bajos ingresos (el ingreso laboral mensual es inferior al 60 % del salario mínimo) o empleos con jornada reducida (menos de 20 horas de trabajo semanales).
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la GEIH, DANE.
La participación de las mujeres en el mercado laboral o en empleos de buena calidad también se ve afectada por obstáculos al empleo relacionados con el cuidado de los hijos (Gráfico 2.15). La maternidad suele implicar efectos negativos sobre la participación en la fuerza laboral, el salario y la promoción profesional, lo que refleja la desproporcionada responsabilidad de las mujeres en las tareas de cuidados no remuneradas (OECD, 2017[40]; Castellani et al., 2017[48]). Las medidas para ampliar la educación preescolar aumentaron en 2015 la cobertura de los niños de 3 y 4 años al 48 % y al 75 %, todavía por debajo de los promedios de la OCDE del 70 % y el 82 % respectivamente. Entre los niños de 5 años, la cobertura es del 54 % (OECD, 2016[49]). En zonas rurales, la cobertura es solo del 45 %. El Gobierno ha hecho de la Educación Inicial y Atención Integral a la Primera Infancia (EIAIPI) una prioridad con su Estrategia para la Atención Integral de la Primera Infancia: De Cero a Siempre. Sin embargo, el componente educativo de la educación inicial de la primera infancia sigue estando poco desarrollado y hay dificultades para articular la provisión y los recursos entre los dos distintos sistemas que existen: el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), que gestiona los servicios de la primera infancia de 0 a 5 años.
Para favorecer el empleo de calidad entre las madres, son necesarias medidas como continuar la ampliación del acceso a una educación y cuidado de la primera infancia de calidad y la extensión de los horarios de apertura, en especial para los niños de contextos más pobres y de las zonas rurales. El Gobierno ha incentivado la matriculación preescolar a través de la ampliación a los niños de 5 años del programa de transferencias condicionadas Más Familias en Acción. Seguir ampliando la cobertura en zonas rurales y ofrecer una jornada escolar completa para los niños de 5 años contribuiría a incrementar la cobertura de los niños en su año de transición hacia la escuela. La financiación se puede obtener de la reasignación de recursos de gastos mal focalizados para hogares y empresas, reformas estructurales en favor del crecimiento y un reequilibrio de la combinación de impuestos (véase el capítulo Análisis de las principales políticas).
Gráfico 2.15. Obstáculos al empleo en Colombia
Nota: Año 2017. Sin experiencia laboral reciente: personas que no han trabajado en el último año. Nivel educativo bajo: personas con un nivel educativo inferior a la educación media. Responsabilidades en el cuidado de los hijos: personas con un miembro de la familia que requiere cuidados (hijo de 13 años o menor) y dedicaron más de 30 horas semanales al cuidado de los hijos o dejaron de buscar trabajo por motivos relacionados con el cuidado de los hijos o porque el horario laboral no es compatible con las responsabilidades familiares. Escasas oportunidades de empleo (formal): personas cuya probabilidad de estar sin empleo (informal) es 1,6 veces la probabilidad mediana dado su género, edad, nivel educativo, región de residencia y características familiares (número de hijos, cónyuge que trabaja). Tiempo de desplazamiento al trabajo alto: personas que utilizan un tiempo estimado (utilizando una estimación heckprobit) de desplazamiento del trabajo a casa 1,6 veces superior al tiempo estimado dado su lugar de residencia, edad y género.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la GEIH, DANE.
Los factores culturales y sociales también desempeñan un papel importante en la explicación de la baja participación femenina en el mercado laboral (Bernal, 2014[50]). Los padres deben entender la importancia de enviar a los niños a la educación preescolar, y los centros deben estar cerca de la casa o del trabajo, tener transporte disponible y unos horarios de apertura compatibles.
Un gran porcentaje de mujeres ocupan un empleo informal a tiempo parcial. En 2017, el 85% de las mujeres que trabajaban a tiempo parcial ocupaban un empleo informal. Esto está motivado por un desincentivo legal al empleo a tiempo parcial en la economía formal, en la que se debe cotizar por un salario mínimo a tiempo completo o semanal. Permitir cotizaciones a la seguridad social proporcionales a las horas trabajadas aumentaría la formalización entre las trabajadoras.
Red Unidos, la estrategia gubernamental para erradicar la extrema pobreza, puede contribuir más a abordar los obstáculos al empleo femenino (Martínez-Restrepo, Mejía and Enriquez, 2015[51]). La estrategia Red Unidos incluye tres componentes: acompañamiento psicosocial familiar y comunitario, gestión de la oferta y acceso preferente a servicios sociales. La evidencia demuestra que el programa ha tenido un efecto positivo en la probabilidad de los hombres de encontrar un trabajo, pero no de las mujeres, en especial en zonas rurales. Mejorar la cobertura y la prestación de servicios sociales en zonas rurales, en especial para desarrollar estrategias de generación de ingresos entre las mujeres, será fundamental para su participación el mercado laboral. Ante la falta de oportunidades de empleo en las zonas rurales, esto podría conseguirse mediante la oferta de acceso a servicios financieros, que incluya unos componentes importantes de planificación y educación financiera, para ayudar a las mujeres a desarrollar sus propias actividades empresariales. La implementación de las medidas incluidas en el acuerdo de paz, con una perspectiva de género en la promoción del acceso y uso de tierras improductivas, la formalización de la propiedad, la delimitación de la frontera agrícola y la protección de zonas de reserva, será fundamental para el empleo de las mujeres rurales.
Las desigualdades de género en el desempeño académico tienen importantes consecuencias sobre las trayectorias profesionales de las mujeres y su papel en la sociedad. Según el estudio PISA, en Colombia, el desempeño de las niñas en ciencias y matemáticas es inferior al de los niños. Factores como las actitudes, el entorno académico y las diferencias en el papel que desempeñan los hombres y las mujeres en la sociedad colombiana contribuyen a explicar parte de esta brecha (Karime Abadía and Bernal, 2017[52]).
Este bajo desempeño de las niñas limita su acceso a las oportunidades de educación superior que existen. Por ejemplo, las mujeres están poco representadas en el programa nacional de becas Ser Pilo Paga, que facilita el acceso a la educación superior a buenos estudiantes procedentes de entornos vulnerables. En 2015, el programa otorgó becas a un 43 % de mujeres, aunque de los estudiantes que hicieron el examen de calificación el 54 % eran mujeres. Las mujeres que carecen de competencias y conocimientos en las áreas de matemáticas y lectura tienen menos posibilidades de asistir a la universidad en ámbitos como la ciencia, la tecnología, la ingeniería y las matemáticas (STEM) o en otros campos “lucrativos”. La lucha contra el sexismo y los estereotipos de género desde una edad temprana es fundamental. Debe aumentarse la información sobre los resultados del mercado laboral en estos ámbitos para alentar el acceso de las mujeres a estos campos. Además, mediante Red Unidos o Más Familias en Acción, debe fomentarse el desarrollo de programas de formación en estos campos mejor pagos, dirigido a las mujeres de los hogares más pobres y con poca o escasa participación en el mercado laboral formal.
Impulsar la calidad del empleo de las minorías étnicas
Colombia tiene una amplia diversidad étnica. Según cálculos de la OCDE, que utilizan la encuesta de hogares colombiana, el 11% de la población se identifica como minoría étnica, con un 8% de afrodescendientes, un 2% de indígenas y el resto como raizales, palenqueros y de orígenes rrom. Según la Agencia Nacional de Tierras, desde julio de 2018, Colombia cuenta con 38 000 hectáreas destinadas a grupos étnicos, lo que representa cerca del 33 % de la superficie del país. El estatus étnico se asocia a menudo con unas condiciones de bienestar menos favorables. Las minorías étnicas están más concentradas en las zonas rurales y la pobreza entre estos grupos es más frecuente. En 2016, la pobreza multidimensional alcanzó el 33 % entre la población étnica, y afectaba de forma más severa a los grupos indígenas (46 %).
Los grupos étnicos se enfrentan a menudo a obstáculos para acceder a empleos de calidad. Las personas de origen étnico se enfrentan a mayores obstáculos para acceder a un trabajo sufriendo unas tasas mayores de desempleo y reciben salarios menores que los grupos no étnicos. Las tasas de jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni reciben formación (NEET, por sus siglas en inglés) son especialmente elevadas entre los jóvenes de origen étnico. La informalidad afecta al 72% de los empleados entre las minorías étnicas, 14 puntos porcentuales por encima de los grupos no étnicos. Cuando tienen empleo, ocupan puestos que requieren menores niveles de cualificación y suelen recibir salarios menores que los grupos no étnicos (Tabla 2.3). El acceso a empleos de calidad dependerá de la implementación y la mejora de proyectos comunitarios productivos de generación de ingresos y de la provisión de asistencia técnica y social a estas comunidades, como por ejemplo educación y formación profesional relevante. La resolución satisfactoria de los derechos de propiedad de la tierra de las minorías y el fomento del desarrollo rural, como se prevé en el acuerdo de paz, será fundamental para la inclusividad de este grupo y la reducción de las desigualdades.
Tabla 2.3. Las minorías étnicas suelen enfrentarse a obstáculos para acceder a empleos de calidad
Porcentajes, año 2017.
Nota: La informalidad se define como la no contribución al sistema de pensiones. Ingresos bajos se refiere a quienes tienen un ingreso inferior al 60 % del salario mínimo.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la GEIH (2017).
Compartir las ganancias con los trabajadores
La negociación colectiva y el diálogo social ayudan a fomentar un reparto amplio de las ganancias, incluido con quienes se encuentran en la parte baja de la escala laboral. Un estudio empírico reciente de la OCDE demuestra que los trabajadores que están cubiertos por la negociación a nivel de empresa tienen una prima salarial, frente a quienes no están cubiertos o sí lo están pero solo por negociación a nivel sectorial (OECD, 2018[53]). Más aún, el entorno laboral tiende a ser de mejor calidad en empresas con alguna forma reconocida de representación de los trabajadores y la negociación colectiva se asocia a niveles más bajos de desigualdad.
Colombia ha ratificado todos los convenios fundamentales de la OIT, y la Constitución y el Código Sustantivo del Trabajo reconocen la libertad de asociación. Sin embargo, siguen existiendo importantes retos para la aplicación de los derechos sindicales y de un diálogo social constructivo (véase OECD (2016[2]) para un análisis amplio). Con una densidad sindical estimada en 2017 del 9,5% de los trabajadores asalariados (formales e informarles), Colombia se sitúa en la parte más baja de la clasificación de la OCDE y considerablemente por detrás de Chile y México. Pese a la baja densidad sindical, se han realizado importantes avances en la negociación colectiva de los trabajadores del sector público. La cobertura de la negociación colectiva se amplió del 3,8% de todos los trabajadores formales en 2011 al 22% en 2014, con un 11% en el sector privado y un 70.4% en el sector público.
Los avances en la cobertura de la negociación colectiva han sido notables (Gráfico 2.16). Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los empleados formales solo suponen un tercio de la fuerza laboral total en Colombia. Además, aproximadamente la mitad de los acuerdos colectivos en el sector privado son contratos sindicales de servicio o pactos colectivos con trabajadores no sindicados; ambos han recibido en los últimos años muchas críticas por haber perjudicado los derechos de los trabajadores en vez de mejorarlos (véase (OECD, 2016[2]) para un análisis).
Gráfico 2.16. La cobertura de la negociación colectiva en Colombia ha aumentado de forma importante
Nota: Los datos de Colombia se refieren a 2011 y 2014.
Fuente: Base de datos sobre negociación colectiva de la OCDE.
Tal como se analiza en OECD (2017[54]), el nivel de cooperación y de confianza entre los interlocutores sociales de un país es resultado de décadas de historia y está muy arraigado en factores sociales y culturales más amplios. Colombia es un país con una cultura y una historia de violencia antisindical (véase el Recuadro 2.7 para un análisis sobre la violencia contra los sindicalistas). Aunque el Acuerdo de Paz firmado en 2017 mejore probablemente las condiciones de seguridad en el país, la situación de violencia contra los sindicalistas requiere una estrategia proactiva por parte del Gobierno para eliminar toda la violencia mediante un plan adecuado con más reformas y medidas.
Además, el Gobierno puede desempeñar un papel activo para acelerar el proceso mediante el fomento de la cooperación entre los interlocutores sociales en distintos niveles, con el objetivo de mejorar la calidad de las relaciones laborales. Por ejemplo, la participación en comisiones, reformas e instituciones de niveles superiores, junto con la ampliación de la negociación sectorial, contribuye a crear un clima de confianza y entendimiento común sobre los desafíos, las soluciones y las posiciones. Como punto de partida, debe desarrollarse la regulación sobre negociación colectiva sectorial en el Código Sustantivo del Trabajo con el objetivo de estimular la negociación sectorial sobre, por ejemplo, las condiciones de trabajo y el aprendizaje permanente.
Recuadro 2.7. Menos violencia, pero persistente, contra los sindicalistas
En la última década y media, la tasa general de homicidios en Colombia disminuyó desde 66,5 por cada 100 000 habitantes en 2000 a 26,5 en 2015, ligeramente superior a la tasa media de homicidios de 23,7 en América Latina (UNODC, 2018[55]). Los homicidios de sindicalistas también han caído de forma considerable, desde más de 200 al año en los años 90 a 20 en 2014, pero se ha estancado en los últimos cuatro años (Gráfico 2.17). Aunque otros tipos de violencia, como amenazas, desplazamientos forzados y desapariciones, también disminuyeron drásticamente entre 2011 y 2018, continúan afectando a un número importante de sindicalistas.
Gráfico 2.17. La violencia contra los sindicalistas ha disminuido pero todavía está presente, 2010-18
Nota: Las estadísticas sobre homicidios de la Escuela Nacional Sindical incluyen también homicidios de miembros de sindicatos que no están registrados en el Ministerio del Trabajo. Los datos de 2018 se refieren al periodo entre enero y agosto de 2018.
Fuente: Sistema de Información de Derechos Humanos (SINDERH) de la Escuela Nacional Sindical, y Ministerio del Trabajo colombiano.
La Unidad Nacional de Protección, asignada a la protección de sindicalistas, ha emprendido una gran cantidad de medidas para mejorar el programa de protección de sindicalistas y abordar la corrupción interna. Como resultado de la mejora en las condiciones de seguridad, el número total de sindicalistas protegidos disminuyó desde 677 en 2014 hasta 370 en 2017. Mientras tanto, el presupuesto total para la protección de sindicatos tan solo disminuyó ligeramente, lo que implica un aumento en el presupuesto por sindicalista, desde los 90 millones de pesos colombianos en 2014 a los 144 millones en 2017. Aunque la protección de todos los sindicalistas cubiertos por el programa ha sido satisfactoria, se necesitaría una estrategia de prevención más proactiva.
En los últimos dos años, se han adoptado medidas importantes para abordar la baja tasa de condenas por delitos contra sindicalistas en Colombia. Según la información suministrada por la Fiscalía General, de los 171 homicidios de sindicalistas denunciados ante la Fiscalía General entre 2011 y 2017, 26 casos terminaron en condenas y 112 personas han sido encarceladas. Casi dos tercios de esas condenas tuvieron lugar en los últimos dos años. Además, se dictaron 375 sentencias por delitos ocurridos con anterioridad a 2011. Será importante seguir construyendo sobre estos avances y garantizar el enjuiciamiento de todos los casos en curso.
El Código Penal colombiano (art. 200) también contempla sanciones penales para los empleadores que socaven los derechos de los trabajadores a la libertad de asociación y a la negociación colectiva (véase OECD (2016[2]) para un análisis). Pese a ello, no se ha dictado ni una sola condena. De las 2 233 denuncias presentadas entre 2011 y mayo de 2018, el 92% fueron archivadas sin una condena antes de febrero de 2018. En gran medida, la falta de condenas fue resultado de la imposibilidad de probar la existencia de un delito o conducta conducente a un delito. Por otra parte, suele emplearse la conciliación entre el trabajador(es) denunciante(s) y el empleador, un paso obligatorio del proceso judicial en los casos contemplados en el artículo 200; en los últimos 7 años, 127 casos se han resuelto en conciliación. Merecería la pena evaluar la eficacia de las fases de la conciliación obligatoria.
La presencia de una entidad independiente que medie y resuelva desacuerdos también puede contribuir a mejorar las relaciones laborales, como es el caso de la experiencia positiva de la Comisión tripartita Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT), que cuenta con la confianza tanto de las asociaciones de empleadores como de las federaciones de sindicatos. Para mejorar la resolución de controversias colectivas, el Gobierno promulgó el Decreto 17 de 2016, con el que se mejora la eficiencia del proceso de convocatoria de tribunales de arbitramento. Este decreto reduce los términos de convocatoria de los tribunales mediante 1) el establecimiento de los documentos necesarios para solicitar la convocatoria de un tribunal de arbitramento; 2) la fijación de las normas para agrupar distintos conflictos dentro de la misma empresa en un único tribunal de arbitramento; 3) la descripción de los distintos pasos para la designación de los árbitros en caso de renuencia de las partes involucradas, y 4) la habilitación del uso de medios electrónicos durante todo el proceso.
Promover el desarrollo de competencias
Un nivel bajo de competencias y de acumulación de capital humano o no poseer las competencias adecuadas para el mercado laboral son los factores principales del alto porcentaje de empleos informales y de baja calidad en Colombia. Las políticas de educación, desde los primeros años de edad hasta la universidad, y de formación profesional deben garantizar que los trabajadores dispongan de las competencias adecuadas para progresar en el mercado laboral y acceder a empleos de calidad.
El acceso a una educación de calidad es una herramienta importante para aumentar el acceso a empleos de calidad (OECD, 2018[1]). La evidencia muestra que un cambio en la composición de la fuerza laboral, hacia una mayor proporción de trabajadores con mayor nivel educativo, ha sido una importante fuerza impulsora detrás de la disminución de las tasas de informalidad en Colombia (International Monetary Fund, 2018[8]). Una fuerza laboral con un mayor nivel educativo aumenta los salarios relativos de los trabajadores con poca cualificación, lo que reduce sus incentivos para trabajar en el sector informal (Haanwinckel and Soares, 2017[56]). Mientras que en el capítulo sobre el Análisis de las principales políticas se abordan recomendaciones en materia de políticas para aumentar el nivel y la calidad desde la educación preescolar hasta la educación post-secundaria, este apartado se centrará en qué puede hacer Colombia para desarrollar competencias para el mercado laboral y así ayudar a los jóvenes y a las personas mayores con dificultades para ponerse al día con las competencias necesarias para la transición a empleos de calidad.
El sistema colombiano de educación y formación profesional está formado por distintas modalidades y partes interesadas, que varían en términos de su gobernanza y sistema de financiación. Este sistema no se encuentra enmarcado en un único entorno institucional (Gráfico 2.18). El principal proveedor de educación y formación profesional es el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), que ofrece cursos de educación formal (media y terciaria) y complementaria. El SENA depende del Ministerio del Trabajo y opera dentro de un marco institucional en gran medida independiente del de otros proveedores del sistema de formación laboral. El SENA cuenta con un presupuesto considerable de aproximadamente el 0,5 % del PIB, superior al de otras instituciones de la región (Huneeus, De Mendoza and Rucci, 2013[57]).
Gráfico 2.18. Sistema de educación y formación profesional (EFP) en Colombia
Fuente: OCDE.
Ampliar y actualizar el sistema de Educación y Formación Profesional en secundaria
La mejora de la Educación y Formación Profesional (EFP) puede potenciar de forma sustancial las competencias y la inclusividad, así como evitar la falta de adecuación de las competencias de un alto porcentaje de la población. En los últimos años, Colombia ha ampliado los programas técnicos. Sin embargo, la calidad y la relevancia siguen siendo problemas importantes (OECD, 2016[49]). En 2017, aproximadamente 1,4 millones de jóvenes colombianos estaban matriculados en educación media, el 63% de los jóvenes de 15 y 16 años. Más de tres cuartas partes (76%) estaban matriculados en programas académicos generales (bachillerato académico) y el resto en programas con modalidades de educación y formación profesional (EFP) (bachillerato técnico).
Los estudiantes de EFP obtienen resultados relativamente buenos en las pruebas de aptitud, en comparación con los estudiantes de educación general. En el estudio PISA 2015, los estudiantes matriculados en programas profesionales obtuvieron una puntuación de 27 puntos superior en ciencias que los estudiantes de programas generales, tras descontar el estatus socioeconómico. Sin embargo, el porcentaje de estudiantes en niveles de secundaria matriculados en títulos profesionales y técnicos es bajo (Gráfico 2.19) y las tasas de abandono son altas, en especial en las zonas rurales.
Gráfico 2.19. La matriculación en títulos de EFP de educación secundaria es baja aunque sus resultados son buenos
Nota: Los datos del panel A se refieren a 2016 o al último año disponible. La matriculación técnica/profesional en educación secundaria (ISCED 2 y 3) incluye la formación docente. La matriculación en educación terciaria técnica representa la matriculación en programas del nivel ISCED 5B.
Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO y estudio PISA (2015) de la OCDE.
Reforzar la oferta de EFP y mejorar su calidad contribuiría a proporcionar el equilibrio adecuado entre competencias técnicas y generales a los grupos más desfavorecidos del mercado laboral y, de esta forma, a que accedan a empleos de calidad. Los programas generales y técnicos suelen ofrecerse en distintas instituciones pese a que la mayor parte de las asignaturas son las mismas. Sin embargo, las opciones reales de las que disponen la mayoría de los estudiantes que dependen del sistema escolar público son limitadas. En 2014, cerca de dos tercios de las escuelas ofrecían solo cursos académicos generales. Las escuelas que ofrecen solo programas técnicos están muy concentradas en las zonas rurales, donde la capacidad de los gobiernos locales es escasa y el SENA sería la única institución con los recursos para ofrecer cursos de secundaria (Radinger et al., 2018[58]).
Garantizar la calidad de los programas de EFP debería ser una prioridad. Las instituciones que ofrecen cursos de EFP de nivel secundario (SENA e instituciones de educación terciaria) y las secretarías regionales de educación cuentan con una autonomía considerable. Los mecanismos para garantizar la calidad de los programas técnicos y profesionales son insuficientes, lo que es un problema dada la limitada capacidad de los gobiernos locales, las secretarías de educación y las escuelas en Colombia para evaluar la calidad de los proveedores de los programas, su escasa capacidad de establecer relaciones con empleadores y la ausencia de información sobre los resultados del mercado laboral de los cursos profesionales de nivel secundario.
Debe implementarse en su totalidad y reforzarse el marco nacional de cualificaciones, actualmente en desarrollo, que ya cuenta con diez catálogos de cualificaciones. El marco nacional de cualificaciones diferencia y clasifica las distintas cualificaciones emitidas por los distintos tipos de proveedores. Éste puede contribuir a promover una mayor coherencia, transparencia y movilidad de los estudiantes en todos los niveles del sistema educativo. Un marco de cualificaciones bien diseñado y un sistema de transferencia de créditos, con una participación adecuada de los empleadores, ayudaría a los estudiantes a mejorar la transición hacia el mercado laboral y hacia otros itinerarios de aprendizaje. Estos sistemas también contribuirían a facilitar la vuelta a la educación media del gran número de estudiantes que han abandonado el sistema educativo y permitiría el reconocimiento de las competencias que habrían adquirido en el lugar de trabajo. Las mejoras en la evaluación y certificación también contribuirían a que los estudiantes aprenden en la educación media sea reconocido por las instituciones de educación terciaria y por los empleadores.
Fomentar la experiencia en el trabajo que ofrecen los títulos profesionales y técnicos es un importante instrumento para mejorar su relevancia (Recuadro 2.8). En Colombia, la provisión de periodos de prácticas se deja a la iniciativa de las escuelas y existe evidencia de que solo unas pocas ofrecen estas oportunidades a los estudiantes y de que en su mayoría son escuelas privadas (OECD, 2016[49]).
Promover la relevancia de la educación técnica y profesional de nivel superior
En Colombia se ha producido un fuerte aumento en la cobertura de la educación superior. La tasa bruta de matriculación en educación terciaria es de aproximadamente el 50%, el doble que hace una década, y el 22% de las personas entre 25 y 64 años tienen un nivel educativo terciario. Sin embargo, este porcentaje todavía es bajo en comparación con el promedio de 38% en la OCDE. Alrededor de la mitad de los estudiantes de educación terciaria se han graduado en programas técnicos y tecnológicos de nivel terciario. El SENA ofrece la mayoría (58%) de los programas técnicos y tecnológicos de nivel terciario, aunque las universidades y los institutos técnicos y tecnológicos complementan la oferta.
El Gobierno está reforzando la EFP de educación superior mediante la ampliación un programa exitoso, Jóvenes en Acción, para apoyar actividades de generación de ingresos y promover la empleabilidad de jóvenes desfavorecidos. La evidencia indica que el programa tiene buenos resultados sobre la empleabilidad y los ingresos (Attanasio et al., 2017[37]; Attanasio, Kugler and Meghir, 2011[59]; Florez et al., 2018[60]). El programa ofrece a jóvenes entre 16 y 25 años del estrato socioeconómico más bajo de la población una asignación mensual de gastos de estudio y manutención para participar en programas de formación en el aula y en el puesto de trabajo.
Los titulados colombianos en educación terciaria, incluidos los de programas profesionales y técnicos, tienen más posibilidades de ocupar un empleo formal, que está mejor pagado y es más seguro, que aquellos que no continúan sus estudios después de la escuela (Gráfico 2.20). La evidencia indica que los trabajadores con formación técnica o tecnológica del SENA tienen una probabilidad de entre un 7 y un 10% superior de encontrar empleo que personas similares que no han participado en estos programas (Estacio et al., 2010[61]). Sin embargo, el retorno neto de la educación superior tiene una gran dispersión, y es negativo para un alto porcentaje de estudiantes. Esto significa que los ingresos netos de estos estudiantes (después de pagar sus estudios) podrían haber sido superiores si no hubieran obtenido un título de educación superior (González-Velosa and Rosas Shady, 2016[62]). Este resultado negativo es especialmente importante en los títulos técnicos superiores a los que suelen acceder los estudiantes más desfavorecidos. Esto se explica en parte por la desconexión con las necesidades del mercado laboral y la proliferación de programas e instituciones de baja calidad (las llamadas «universidades de garaje»).
Gráfico 2.20. La educación superior conduce a empleos formales
Nota: Se define empleos informales como aquellos que no contribuyen al sistema de pensiones. Educación superior incluye la educación terciaria y la educación postsecundaria no terciaria.
Fuente: Cálculos de la OCDE que utilizan la GEIH, DANE.
La desconexión entre la oferta educativa y las necesidades del mercado laboral es evidente en la falta de adecuación de las competencias y la educación (Gráfico 2.21), lo que contribuye a la gran desigualdad salarial. Las Encuestas de Empresas del Banco Mundial ponen de relieve que, en 2017, el 38% de las empresas identificaban una fuerza laboral con una educación no adecuada como una limitación principal, frente al 32% de América Latina. Otras fuentes indican que el 65% de las empresas tienen problemas para encontrar trabajadores con las competencias adecuadas (OECD, 2018[63]). Según Lora (2015[64]), existe un déficit de estudiantes de EFP de educación superior, dado que es el nivel educativo con la mayor brecha entre oferta y demanda. Aunque Colombia ha realizado importantes esfuerzos para establecer sistemas de información, como el Observatorio del Mercado Laboral del Ministerio de Educación Nacional, información más accesible sobre el mercado laboral y un asesoramiento y orientación de estudiantes más adecuado para acompañarles en sus decisiones contribuirían a aumentar la relevancia de dichas decisiones.
Para mejorar el control y aseguramiento de calidad, es necesario adoptar medidas de desarrollo de un sistema de acreditación eficaz y obligatorio para todos los programas e instituciones de EFP terciaria. Colombia cuenta con un sistema de garantía de calidad basado en procesos de licencias, registro y acreditación. La obtención de una licencia y el registro es obligatorio para todos los programas e instituciones que deben cumplir unos estándares mínimos de funcionamiento. Sin embargo, el proceso de acreditación, basado en la revisión entre pares, es voluntario. El SENA tiene todavía una autonomía considerable en relación con el Gobierno nacional, aunque los sistemas recientes de acreditación y certificación pretenden mejorar su integración dentro del sector de educación terciaria. En 2017, solo estaban acreditadas 44 instituciones, entre ellas solo 12 no universitarias. La acreditación debería incluir también una evaluación de los resultados de los titulados en el mercado laboral o tener en cuenta otras dimensiones asociadas con la relevancia de las competencias en el sector productivo.
Gráfico 2.21. La falta de adecuación de las competencias es elevada en Colombia
Porcentaje de trabajadores con competencias no adecuadas
Nota: La falta de adecuación se calcula como el porcentaje de personas con un nivel de cualificación superior (sobrecualificación) o inferior (subcualificación) al nivel modal en su ocupación.
Fuente: OCDE (2018), base de datos Skills for Jobs y cálculos de la OCDE basados en la encuesta de hogares GEIH, DANE.
Recientemente, Colombia ha desarrollado unas herramientas útiles para monitorizar la calidad del aprendizaje, que consisten en unas pruebas estandarizadas obligatorias (SABER-PRO) para los titulados de educación superior. También se podrían utilizar para orientar el sistema de acreditación. Sin embargo, la información sobre el desempeño laboral de los titulados está ausente de los procesos de evaluación y aseguramiento de calidad. De esta forma, el Gobierno a menudo diseña políticas y asigna fondos públicos sin tener en cuenta la relevancia laboral de los proyectos educativos o su retorno económico privado y social. Esta deficiencia es especialmente grave en el caso de los títulos técnicos cuyo objetivo es la capacitación laboral, que deberían evaluarse según su relevancia y capacidad para crear empleos de buena calidad.
El innovador programa Ser Pilo Paga ha contribuido a aumentar la cobertura de la educación superior entre la población vulnerable. El programa ofrece a los buenos estudiantes procedentes de entornos vulnerables créditos universitarios que se condonan si completan el título en una institución acreditada, pública o privada, de educación terciaria. Este programa ha sido exitoso ofreciendo incentivos a los estudiantes para que terminen la escuela secundaria y obtengan un título. Los resultados preliminares muestran una mejora en los resultados de las pruebas de estudiantes de escuelas secundarias, en especial entre los estudiantes de los entornos socioeconómicos más bajos (Londoño-Velez, Rodriguez and Sánchez, 2017[65]; Alvarez-Rivadulla et al., 2017[66]). Aunque este programa se ha interrumpido, se va a poner un mayor énfasis en fomentar programas técnicos y tecnológicos a través del programa Jóvenes en Acción para estudiantes procedentes de entornos vulnerables. Existe la necesidad de garantizar que los buenos estudiantes de entornos vulnerables tengan los incentivos para continuar con estudios de educación superior.
Fortalecer el aprendizaje en el puesto de trabajo y para el trabajo
Las políticas de formación permanente deben permitir a los trabajadores vulnerables adquirir y mantener competencias relevantes. Las políticas para desarrollar competencias más allá del sistema educativo, a través de la formación en el puesto de trabajo, el aprendizaje en el trabajo y programas de aprendizaje informal son cada vez más importantes. Este es en especial el caso de Colombia, dadas las dificultades que los jóvenes enfrentan para encontrar un primer empleo de calidad, y la necesidad de los adultos de adaptarse a las necesidades cambiantes del mercado laboral en términos de las competencias que se demandan y que pueden permitirles realizar la transición hacia un empleo formal.
Colombia no cuenta con un sistema de formación permanente con un marco regulatorio preciso a nivel nacional ni con un plan nacional definido. La mayoría del gasto en programas de formación se dirige a cursos de formación laboral y es ejecutado por el SENA, que prácticamente es la única institución que llega a los lugares más remotos del país. El sistema está formado por: i) programas de EFP de corta duración (conocidos en Colombia como Formación Complementaria en el SENA y como educación para el trabajo y el desarrollo humano en otras instituciones) para desarrollar, actualizar y reconocer los conocimientos y competencias de las personas, ii) programas de formación dirigidos principalmente a los jóvenes vulnerables (por ejemplo, Jóvenes en Acción) y iii) contratos de aprendizaje.
La oferta de cursos del SENA se ha triplicado en la última década, lo que demuestra el aumento de la importancia que otorga el Gobierno al desarrollo de competencias. Existen 4 400 instituciones que ofrecen este tipo de formación. Sin embargo, solo el 9,7 % de la población en edad laboral recibió cursos en 2015 y, de éstos, el 85 % vivían en zonas urbanas. Las programas de formación con financiación pública están escasamente dirigidos a quienes más lo necesitan, como los trabajadores con baja cualificación, y quienes enfrentan dificultades laborales son los que menos formación reciben (Gráfico 2.22).
La oferta de formación laboral está fragmentada y es compleja, carece de certificaciones de calidad y muestra una gran heterogeneidad en términos de calidad y relevancia. Colombia ofrece una multiplicidad de diplomas y certificaciones para programas de formación que no forman parte de un marco coherente de rutas de aprendizaje (González-Velosa and Rosas Shady, 2016[62]). La oferta no es complementaria y no existen mecanismos para certificar y validar el aprendizaje de manera uniforme y coherente. El SENA tiene un mecanismo independiente de financiación y regulación, y la garantía de calidad de una gran parte de su oferta formativa es distinta de la que se aplica al resto de proveedores de formación y no suele estar regulada por organizaciones externas. Otras instituciones que ofrecen este tipo de cursos incluyen cajas de compensación y organizaciones no gubernamentales o privadas, reguladas por el Ministerio de Educación y sus secretarías regionales. Según el Sistema de Información de la Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano (SIET), en el país hay 17 630 programas, de los cuales solo el 10 % cuentan con un certificado de calidad, y de las 3700 instituciones, sólo el 10% tiene un certificado de calidad válido. La fragmentación es un problema para los estudiantes, que necesitan tomar decisiones sobre programas, y para los empleadores, ya que sigue existiendo heterogeneidad en la garantía de calidad, la relevancia de los estudios y el reconocimiento de competencias.
Gráfico 2.22. Es necesario ampliar la cobertura de la formación a los más vulnerables
Nota: Año 2017. Se define empleo inestable como aquellos que no son permanentes; empleos informales son aquellos que no están afiliados o no contribuyen al sistema de pensiones; empleos con bajos ingresos son aquellos con un ingreso laboral mensual inferior al 50 % del salario mínimo; y empleos con jornada reducida son aquellos con menos de 20 horas de trabajo semanales.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la GEIH, DANE, módulo de aprendizaje para el trabajo (2015).
Los retos en materia de gobernanza no son exclusivos de Colombia. Entre los retos comunes en materia de gobernanza de la EFP en muchos países de la OCDE se encuentran la fragmentación institucional, la participación no eficaz de los interlocutores sociales y otras partes interesadas no estatales, y la escasa participación de los actores regionales y locales. El número de partes interesadas a los que presta servicio la EFP y los rápidos cambios a los que necesita adaptarse, resultan en una importante necesidad de modelos de buena gobernanza que garanticen una participación, liderazgo y coordinación eficaces. En Colombia, es necesario avanzar hacia una gobernanza eficaz, que permita la articulación del sistema y establezca criterios unificados en materia de evaluación y financiación. Un sistema nacional de calidad y aseguramiento de relevancia que utilice criterios unificados para todos los proveedores contribuiría a mejorar la transparencia y la calidad del sistema. La oferta de formación debería ser evaluada de forma externa en términos de relevancia y resultados en el mercado laboral de sus estudiantes. Esto ayudaría a asignar los recursos a los programas que mejor funcionan. Es necesaria una evaluación sistemática del impacto de los programas de formación en el mercado laboral. Aunque hay algunas experiencias con evaluaciones de impacto, deberían aplicarse mecanismos de evaluación rigurosos que identifiquen qué funciona mejor tanto para las empresas como para los trabajadores, en especial en términos de calidad del ingreso y seguridad en el empleo.
Recuadro 2.8. Aprender de sistemas de EFP dual con buenos resultados de los países de la OCDE
Algunos países de la OCDE, como Austria, Alemania y Suiza, cuentan con un sistema de educación y formación profesional (EFP) muy desarrollado. En esos países, la EFP es una ruta común hacia un empleo estable y con buena remuneración y es muy apreciado por los estudiantes, las empresas y los gobiernos. Es una forma de tener trabajadores cualificados y evitar que los jóvenes sean expulsados del sistema educativo y del mercado laboral. Del análisis de sus sistemas se extraen cuatro puntos principales. En primer lugar, cuentan con una gran participación de las partes interesadas; todas las partes participan en el establecimiento de los programas. Segundo, los países ayudan a conectar estudiantes y contratos de aprendizaje mediante programas específicos. Tercero, también ofrecen incentivos a las empresas que contratan trabajadores en prácticas. Por último, realizan un seguimiento de los contratos de aprendizaje y ofrecen licencias y formación del personal.
Austria, Alemania y Suiza han establecido organizaciones específicas para gestionar el sistema de EFP dual y hacer que responsa a las necesidades del mercado laboral. Estas organizaciones agrupan a los interlocutores sociales y a los profesores de EFP con el objetivo de desarrollar un sistema que beneficie a todas las partes que participan. En Austria y Suiza, los interlocutores sociales son responsables de introducir y actualizar «ordenanzas». Las ordenanzas suelen definir el perfil del puesto y las competencias que deben adquirirse y establecen los requisitos del examen final. En Suiza, los empleadores son los únicos habilitados para iniciar procesos de reforma de las ordenanzas de EFP. Alemania ha puesto en marcha un «círculo de innovación sobre EFP» en el que los empleadores, los sindicatos, el entorno académico y las regiones colaboran en la reflexión sobre la actualización del sistema de EFP.
Para garantizar que el sistema de EFP está en consonancia con las necesidades del mercado laboral, se utiliza la orientación profesional. Esta orientación ayuda a los estudiantes a elegir las prácticas profesionales que mejor se ajustan a sus intereses y que correspondan a las demandas de los empleadores. Suiza ha desarrollado un buen sistema de orientación profesional. Es obligatoria para los estudiantes de educación secundaria obligatoria. El Instituto Federal Suizo de Educación y Formación Profesional forma a los orientadores en materia de cursos de EFP y de los mercados laborales conexos para que estén perfectamente informados. Las oficinas de orientación profesional son independientes de las escuelas.
Con el objetivo de ayudar a los aprendices a encontrar un lugar en el que realizar prácticas, los países han desarrollado distintas estrategias. En Alemania, el Gobierno Federal ha firmado un «Pacto de aprendizaje» con la Cámara de Comercio e Industria para aumentar el número de puestos de aprendizaje. También han comenzado un programa llamado JOBSTARTER que debería, entre otras cosas, ayudar a los estudiantes a encontrar un puesto de aprendizaje. En Suiza, el Link Institute de investigación social y de mercado lleva a cabo, dos veces al año, una encuesta para la Oficina Federal de Educación Profesional y Tecnología (OPET, por sus siglas en inglés), denominada «barómetro de prácticas de aprendizaje», con el objetivo de estimar la demanda y oferta de prácticas de aprendizaje. Cuando se da un desequilibrio, la OPET adopta medidas; financia el establecimiento de una red de empresas de acogida y toma la iniciativa de ayudar a los estudiantes con más dificultades a encontrar un puesto de aprendizaje. En algunos sectores, cuando las empresas son muy pequeñas o muy especializadas para formar a un aprendiz, se forman alianzas. Las empresas colaboran en un programa de formación. Además, se establecen fondos para compartir los costos de las prácticas de aprendizaje entre todas las empresas de un sector determinado. En Suiza, se ha establecido la obligatoriedad de 13 fondos.
Además, en Austria y Alemania, los gobiernos ofrecen subvenciones o desgravaciones fiscales a las empresas que participan en programas de prácticas de aprendizaje, con el objetivo de estimular que las empresas acepten aprendices y que los estudiantes dispongan de más puestos de aprendizaje. En Austria, existe una exención de impuestos para las relaciones de formación e incentivos financieros para la creación de puestos de aprendizaje adicionales por empresa. Las empresas formadoras reciben 1000 euros por aprendiz y año de prácticas y una cantidad fija por cada aprendiz adicional (400 euros al mes durante el primer año de prácticas, 200 euros al mes durante el segundo, 100 euros al mes durante el tercero). En Alemania, se ha puesto en marcha un programa de periodos de prácticas para estudiantes que no han encontrado un puesto de aprendizaje antes de finales de septiembre, y que provienen de un entorno social desfavorecido o que tienen alguna dificultad de aprendizaje. Cubre los salarios y las contribuciones sociales de los becarios para la empresa que acepta al aprendiz a prueba por un periodo de entre 6 y 12 meses.
La calidad se garantiza mediante un estricto sistema de seguimiento de las empresas que emplean aprendices. En Austria y Suiza, las empresas formadoras deben obtener una licencia para formar aprendices. En Austria, la licencia la expide la Oficina de Formación de Aprendices. Esta oficina lleva a cabo, con la asistencia de la Cámara Federal de Economía, un examen de las empresas. Para obtener el certificado de prácticas de aprendizaje, las empresas deben cumplir ciertos requisitos previos: las empresas deben realizar la actividad en la que va a formarse el aprendiz, estar equipadas y gestionadas de forma que estén en posición de impartir al aprendiz todos los conocimientos y competencias incluidas en el perfil profesional y disponer de un número suficiente de formadores cualificados profesional y pedagógicamente. En Alemania, Austria y Suiza, los formadores de las empresas tienen que completar una formación que les permita formar aprendices.
Fuente: Learning for Jobs, OECD Reviews of Vocational Education and Training, Austria, Alemania y Suiza.
Mejorando los contratos de aprendizaje
El desarrollo de un sistema de prácticas de aprendizaje mejoraría las posibilidades de los jóvenes de conseguir empleos de mejor calidad (Kuczera, 2017[67]), evitaría la falta de adecuación de las competencias y mejoraría la productividad (Fazio, Fernández-Coto and Ripani, 2016[68]). Las prácticas de aprendizaje contribuyen a que los jóvenes mantengan el vínculo con el mercado de trabajo, obtengan competencias relevantes para el empleo, reduzcan las tasas de abandono escolar, mejoren las posibilidades de empleo y tengan un primer empleo formal (OECD, 2015[34]; Dema et al., 2015[69]). En Brasil, por ejemplo, el 80 % de quienes completan programas de prácticas de aprendizaje encuentran un empleo formal en los dos años posteriores. Sin embargo, su eficacia depende de garantizar el acceso a programas de calidad, de forma que las prácticas de aprendizaje sean valiosas para los jóvenes y atractivas para los empleadores. Algunos programas de formación profesional que incluyen periodos de prácticas en las empresas, como Jóvenes en Acción, están dando buenos resultados en materia de empleabilidad e ingresos (Attanasio et al., 2017[37]; Attanasio, Kugler and Meghir, 2011[59]; Florez et al., 2018[70]), e incluir contratos de aprendizaje como parte de la formación en el puesto de trabajo contribuiría a fortalecer el efecto positivo.
Colombia cuenta con un sistema incipiente de contratos de aprendizaje. La ley regula los contratos de aprendizaje que combinan formación en el puesto de trabajo y fuera del trabajo. Las empresas de al menos 15 empleados deben contratar un aprendiz por cada 20 empleados o pagar una comisión para financiar un fondo de emprendimiento (igual al 5% del número total de empleados a tiempo completo por el valor del salario mínimo). La ley estipula que el aprendiz debe recibir una beca de manutención de aproximadamente el 50% del salario mínimo durante la fase de formación en el aula y del 75 % del salario mínimo, si la tasa nacional de desempleo es superior al 10%, o del 100 % del salario mínimo, si la tasa de desempleo es inferior al 10%, durante la fase de formación en el puesto de trabajo. En el caso de estudiantes universitarios, la ley establece que deben recibir siempre al menos el 100% del salario mínimo. En otros países de la OCDE, los salarios de los aprendices pueden estar entre el 25 y el 60% del salario de trabajadores cualificados y suelen variar mucho según el sector y aumentar a lo largo de la duración del programa de prácticas de aprendizaje (Kuczera, 2017[67]).
El sistema de contratos de aprendizaje está desarrollado (Gráfico 2.23), con 345 000 contratos de aprendizaje firmados y 31 000 empresas participantes en 2016 (SENA, 2017[71]). El SENA está a cargo de ofrecer la formación técnica. Se podrían mejorar varias cuestiones en materia de gobernanza. No existen mecanismos que garanticen la calidad de la formación y que regulen su contenido y sus objetivos de aprendizaje. Es necesario establecer un sistema nacional de control y seguimiento de la formación que ofrecen las empresas, el elemento crucial del contrato de aprendizaje. También es fundamental el desarrollo de una certificación de evaluación, reconocida por el sector, de las competencias/cualificaciones adquiridas. También, la posibilidad de vincular los contratos de aprendizaje con la educación formal mediante la creación de un sistema de EFP dual (en el nivel de educación media y terciaria) aumentaría el aprendizaje en el trabajo de la educación formal y mejoraría su relevancia para los jóvenes y los empleadores, como se hace en otros países de la OCDE (Recuadro 2.8). Los recursos necesarios podrían provenir de la reasignación de recursos desde prestaciones mal diseñadas para hogares y empresas, de reformas en favor del crecimiento y de un reequilibrio de la combinación de impuestos (véase el capítulo Key Policy Insights).
Gráfico 2.23. El sistema de prácticas de aprendizaje está desarrollado en Colombia
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la encuesta PIAAC (2012, 2015). En el caso de Colombia, los datos proceden del «Reporte de datos de formación profesional en Colombia» del SENA.
La participación de las pequeñas y medianas empresas es fundamental para aumentar las posibilidades de prácticas de aprendizaje. Las PYMEs pueden ser sensibles a los riesgos de participar en esta modalidad de formación, en especial si no están seguras sobre qué se espera de ellas en el transcurso de la formación del aprendiz, o de si serán capaces de retener al aprendiz después de la formación. Las PYMEs podrían necesitar no solo incentivos financieros, sino también un entorno empresarial de apoyo que ofrezca asistencia práctica. Para crear este entorno, es fundamental una estrategia coordinada en la que participen todas las partes interesadas del sector o la comunidad. Un buen ejemplo son las organizaciones de formación en grupo (GTO, por sus siglas en inglés) de Australia. Las GTO contratan aprendices, firman los contratos de aprendizaje y ubican a los aprendices con empleadores de acogida. Es atractivo para las PYMEs, ya que se reducen los costos administrativos. Las GTO también ofrecen servicios adicionales, como la intermediación entre vacantes de prácticas de aprendizaje y candidatos y la evaluación de la calidad de la formación (OECD, 2016[72]).
Desarrollar las competencias adecuadas
Mejorar la información sobre las competencias que se necesitan en el mercado laboral y garantizar que esta información se utilice de forma eficaz para el desarrollo de las competencias adecuadas en las políticas de educación y formación, formal y complementaria, es fundamental para mejorar la relevancia de la oferta educativa y reducir la falta de adecuación de las competencias y su escasez. Esto se puede hacer mediante el fomento de ejercicios de evaluación y anticipación de las necesidades de competencias. Normalmente, los resultados de los ejercicios de evaluación y anticipación ofrecen información sobre dónde (es decir, en qué sectores económicos, profesiones o zonas geográficas) y cuándo (es decir, ahora, en el futuro, o ambos) la demanda y la oferta de competencias están (des)alineadas. Esta información resulta útil para que los responsables de la elaboración de políticas orienten la acción política (por ejemplo, en los ámbitos de políticas de educación, empleo y migratoria) y para apoyar a las personas (por ejemplo, estudiantes y demandantes de empleo) en sus decisiones de empleo o de educación y formación. En particular, podría utilizarse para vincular la educación y formación formal y complementaria con las necesidades del mercado laboral.
Colombia cuenta con 85 mesas sectoriales, en las que se incluye a representantes de los empleadores. Sin embargo, no existe una evidencia clara de que el trabajo de estas mesas redondas se transmita a la elaboración de los programas educativos (González-Velosa and Rosas Shady, 2016[62]). No existen ejercicios a nivel nacional y los ejercicios que existen se basan en el análisis de las estadísticas del mercado laboral. Colombia debería desarrollar un ejercicio de evaluación y anticipación de competencias a nivel nacional, mejor integrado, y utilizarlo para orientar las políticas de educación, de empleo y migratoria, así como a estudiantes y demandantes de empleo. Esto contribuiría a que los sistemas de formación y la educación técnica, en particular, estén más en línea con las necesidades de competencias de los empleadores.
Recuadro 2.9. Principales recomendaciones para el fomento del empleo de calidad para todos en Colombia
Principales recomendaciones para potenciar la formalidad
Establecer una estrategia integral de reducción de los costos de formalización mediante:
La reducción de los costos laborales no salariales.
La revisión del salario mínimo para conseguir un nivel más favorable al empleo.
Reducir los costos de registro de las empresas y simplificar el registro de trabajadores.
Otras recomendaciones:
Mejorar los beneficios de la formalidad evitando el uso de las contribuciones de los trabajadores formales para financiar servicios sociales a no afiliados.
Garantizar una aplicación eficaz de la legislación laboral
Garantizar recursos suficientes para la inspección de trabajo y mejorar su presencia en zonas rurales.
Estimular el diálogo social y la negociación colectiva eficaz para ofrecer voz a los trabajadores.
Garantizar el enjuiciamiento de los delitos contra los sindicalistas.
Garantizar un acompañamiento adecuado a los trabajadores
Limitar la retirada de fondos de las cuentas individuales de indemnización o aumentar el nivel de ahorros mínimo para garantizar el seguro de desempleo.
Implementar evaluaciones de impacto sistemáticas de los programas activos de empleo para centrar la financiación en aquellos que funcionan bien.
Promover la igualdad de género
Promover licencias de paternidad compartidas entre la madre y el padre, junto con incentivos que permitan a los padres tomarse la licencia.
Aumentar las posibilidades de cuidado infantil asequible y de calidad.
Promover el desarrollo de competencias
Reducir la fragmentación y mejorar la gobernanza de la educación y formación profesional mediante el desarrollo de un único marco institucional con un objetivo y un marco regulatorio nacional definidos.
Implementar en su totalidad el marco nacional de cualificaciones.
Desarrollar un sistema obligatorio de acreditación para todos los programas e instituciones de educación y formación profesional de nivel terciario.
Desarrollar programas de aprendizaje en el trabajo basados en contratos de aprendizaje en todos los niveles de educación y formación.
Fomentar la creación de organizaciones en grupo (GTOs) para PYMEs.
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Anexo 2.A. Indicadores de la Estrategia de Empleo de la OCDE
Tabla 2.A.1. Indicadores de desempeño del mercado laboral
Notas: Panel A: Los países están ordenados en orden descendente según la tasa de empleo. En azul oscuro se representa el mejor desempeño, en azul claro el peor. Los jóvenes, de 15 a 29 años, que estudian y no trabajan se excluyen tanto del numerador como del denominador de infrautilización de la fuerza laboral Los grupos que se consideran en la última columna son jóvenes, trabajadores mayores, madres con hijos, personas con discapacidad y no nativos. Los datos sobre cantidad de empleo se refieren a 2017 (2016 para la utilización de la fuerza laboral), excepto para China (2010), India (2011-2012) y Arabia Saudí (2016). Los datos sobre calidad de los ingresos se refieren a 2015, excepto para Argentina, Japón y la Federación de Rusia (2013) e India (2011-2012). Los datos sobre calidad de los ingresos para países que no pertenecen a la OCDE son estimaciones provisionales. Los datos sobre inseguridad del mercado laboral se refieren a 2016, excepto para Israel (2015) y los países que no pertenecen a la OCDE (2013). Los datos sobre tensión laboral son estimaciones preliminares para 2015. Los datos sobre la tasa de ingresos bajos se refieren a 2015, excepto para Costa Rica, Finlandia, Israel, Letonia, Países Bajos, Suiza y los Estados Unidos (2016); Australia, Hungría, Islandia, México y Nueva Zelanda (2014); Brasil (2013), Japón (2012), China, India y Rusia (2011). Los datos sobre la brecha de género en los ingresos del trabajo per cápita se refieren a 2015, excepto para Argentina, Chile, Colombia, Indonesia y los Estados Unidos (2016); Canadá, Islandia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, la Federación de Rusia y Suiza (2014); Corea (2013) e India (2011-2012).
Panel B: Promedio no ponderado de la OCDE. Resiliencia: el indicador de resiliencia del mercado laboral mide el incremento promedio estimado de la tasa de desempleo en los 3 años posteriores a una disminución del 1 % en el PIB. El indicador se obtiene de la estimación del siguiente modelo: , donde es la tasa de desempleo, es el PIB real en el periodo t y s indica el número de periodos posteriores a la perturbación sobre el PIB. El modelo se estima de forma separada para cada país y cada s, donde la estimada representa la función de impulso-respuesta del desempleo a un aumento del 1 % del PIB. El cambio promedio del desempleo se calcula como el promedio de en los 3 años posteriores a una reducción del 1 % del PIB. Los datos se refieren al periodo 2000-2016 para todos los países. Crecimiento de la productividad laboral: la productividad laboral se mide por trabajador. Los datos se refieren al periodo 2000-2016 para todos los países excepto para Colombia (2001-2016). Capacidad de las empresas productivas para atraer trabajadores: la eficiencia de la reasignación del trabajo mide la elasticidad del crecimiento del empleo a nivel de empresa ante una productividad laboral rezagada. La ecuación estimada de referencia es: , donde denota el crecimiento del empleo en la empresa i, el sector j y el país c; son variables ficticias de países; es la productividad laboral en términos de producción bruta; son empleo y edad de la empresa; y son efectos fijos por sector, país y año para controlar por los determinantes del crecimiento del empleo no observados, variables en el tiempo y específicos del país y del sector. Los parámetros específicos del país ofrecen una medida de la eficiencia asignativa dinámica. Los datos se refieren al periodo 2003-2013 para todos los países, excepto Portugal (2006-2008) y Hungría (2009-2013). Para controlar por los efectos del ciclo económico sobre la eficiencia de la reasignación del trabajo, durante el periodo de la muestra 2003-2013, se aumenta la especificación de referencia con un término de interacción de productividad laboral rezagada con una variable ficticia que adopta el valor 1 si el cambio rezagado en la brecha del producto es inferior a 0. Los países que se omiten en el cuadro no tienen una cobertura suficiente de firmas en la serie de datos de ORBIS. Desvinculación salario-productividad: el indicador sobre desvinculación mide la diferencia en puntos porcentuales entre el crecimiento del salario mediano real y el crecimiento de la productividad laboral. La notación denota la tasa de crecimiento de X, en porcentaje, y la desvinculación a nivel macro se define de la siguiente manera: , donde denota el salario mediano nominal, Y denota el valor añadido nominal, el precio del valor añadido y L denota las horas trabajadas. Los datos se refieren al periodo 2000-2013 para todos los países, excepto Australia, Canadá, Francia, Italia, Nueva Zelanda, Polonia, España y Suecia (2000-2012); Grecia y Portugal (2004-2013); Israel (2001-2011); República Eslovaca (2001-2012). Adultos con poca cualificación: los datos se refieren a 2012 para todos los países, excepto Chile, Grecia, Israel, Lituana, Nueva Zelanda, Eslovenia, Turquía y Yakarta (Indonesia). Los datos para Bélgica se refieren a Flandes; los datos para el Reino Unidos son el promedio ponderado (2/3 y 1/3) de los datos para Inglaterra e Irlanda del Norte; los datos para Indonesia se refieren a Yakarta. Estudiantes con bajo rendimiento en matemáticas: los datos para China se refieren a Beijing-Shanghai-Jiangsu-Guangdong. Argentina: la cobertura es demasiado baja para garantizar la comparabilidad. Trabajadores no estándar: trabajadores con contratos temporales o por cuenta propia de 15 a 64 años, sin incluir empleadores, estudiantes trabajadores y aprendices. Disparidades regionales: los datos se refieren a la clasificación de nivel territorial 2 (TL2), excepto para Australia, Estonia, Letonia y Lituania (TL3), y a 2000 y 2006, excepto para Dinamarca (2007, 2016); Estonia, Chile, Israel, México y Rusia (2000, 2014); España (2002, 2014); Letonia y Lituania (2000, 2015); Eslovenia (2001, 2016); Turquía (2004, 2016); Brasil (2004, 2013); China (2008); Colombia (2001, 2014) y Sudáfrica (2008, 2014).
Fuentes: Panel A: Capítulo 1 de las Perspectivas del Empleo de la OCDE 2016, Capítulo 1 de las Perspectivas del Empleo de la OCDE 2017, Capítulo 1 de las Perspectivas del Empleo de la OCDE 2018, base de datos de la OCDE sobre empleo, base de datos de la OCDE sobre calidad del empleo y base de datos de la OCDE sobre distribución del ingreso.
Panel B: Resiliencia: cálculos de la OCDE basados en las Perspectivas del Empleo de la OCDE 2017, http://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2017-en; Crecimiento de la productividad laboral: base de datos de las Perspectivas Económicas de la OCDE y datos de las Perspectivas de la Economía Mundial del FMI; Desvinculación salario-productividad: cálculos de la OCDE basados en la base de datos de la OCDE sobre cuentas nacionales y la base de datos de la OCDE sobre ingresos; Capacidad de las empresas productivas para atraer trabajadores: cálculos de la OCDE basados en la generación de 2013 de ORBIS; Adultos con poca cualificación: OCDE (2016), Skills Matter: Further Results from the Survey of Adult Skills, http://dx.doi.org/10.1787/9789264258051-en; Estudiantes con bajo rendimiento en matemáticas: OCDE (2016), PISA 2015 Results (Volume I): Excellence and Equity in Education, http://dx.doi.org/10.1787/9789264266490-en. Trabajadores no estándar: OCDE (2015), In It Together - Why Less Inequality Benefits All, https://doi.org/10.1787/9789264235120-en. Disparidades regionales: OCDE (2018), OECD Regional Statistics Database, https://dx.doi.org/10.1787/region-data-en.