Aunque la integridad es una preocupación en todos los niveles de gobierno, las oportunidades para ciertos tipos de riesgos de corrupción suelen ser más pronunciadas en los niveles subnacionales. A su vez, el fortalecimiento de la integridad contribuye a maximizar el potencial de las entidades subnacionales en la actividad empresarial, la recaudación de ingresos y las inversiones privadas y públicas. En el Perú, existe un marco para los sistemas regionales de integridad pública. En la práctica, sin embargo, el nivel de implementación varía de una región a otra y depende de varios factores nacionales y de factores relacionados con el contexto y los recursos disponibles.
Integridad en las regiones peruanas
Implementar el sistema de integridad
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
2. Fortalecer la integridad en las regiones del Perú
Abstract
Los gobiernos regionales y locales son muy vulnerables a la corrupción
Los gobiernos subnacionales (regiones, municipalidades, etc.) pueden ser agentes que impulsen la innovación, el desarrollo económico y la productividad; y también desempeñar un papel fundamental en la promoción del capital social y el bienestar. Sin embargo, las estructuras de gobernanza deficientes pueden socavar su capacidad para hacerlo. Los puntos vulnerables en los procesos y estructuras de gobernanza causados por la falta de integridad, transparencia y rendición de cuentas ofrecen oportunidades para las prácticas corruptas y la captura de políticas públicas. Al mismo tiempo, quienes se benefician de la corrupción tienen incentivos para mantener el statu quo y socavar las reformas eficaces. De este modo, la corrupción se perpetúa y agudiza las deficiencias en la gobernanza. La falta de integridad socava la capacidad institucional del gobierno subnacional para que preste servicios públicos eficazmente y obstaculiza el diseño y aplicación de políticas públicas eficaces. Al mismo tiempo, cuando los ciudadanos no perciben que su gobierno trabaja en aras del interés público ni presta servicios públicos de manera eficaz, la confianza pública puede socavarse (OCDE, 2018[1]).
A su vez, fortalecer la integridad puede moderar el riesgo de corrupción y la captura de políticas públicas contribuyendo así a maximizar el potencial pleno de un área subnacional en la actividad comercial, la recaudación de ingresos, así como en las inversiones públicas y privadas nacionales y extranjeras. De modo parecido, el nivel subnacional puede dar el ejemplo para (volver a) infundir confianza y combatir amenazas, como la delincuencia organizada (OCDE, 2018[1]).
Si bien la integridad es motivo de preocupación en todos los niveles de gobierno, las oportunidades para ciertos tipos de corrupción pueden ser más acusadas en los niveles subnacionales. La mayor frecuencia y cercanía de las interacciones entre autoridades de los gobiernos subnacionales con los ciudadanos y las empresas en comparación con el nivel nacional pueden crear tanto oportunidades —sobre todo al facilitar la rendición de cuentas a nivel subnacional— como riesgos para la integridad. Las responsabilidades de los gobiernos subnacionales para la prestación de una gran parte de los servicios públicos (como educación, salud, seguridad/justicia, manejo de desechos, servicios públicos, otorgamiento de licencias y permisos) así como para ejercer el gasto e invertir aumentan la frecuencia e inmediatez de las interacciones entre las autoridades gubernamentales y los ciudadanos y empresas, lo cual crea oportunidades para poner a prueba la integridad de los gobiernos subnacionales (OCDE, 2017[2]). Los gobiernos regionales y locales también pueden tener niveles más altos de gasto en riesgo, como el gasto social o las contrataciones públicas, que requieren medidas de control adicionales. Por ejemplo, en 2015, el 63% del gasto en adquisiciones públicas se ejerció a nivel subnacional en la OCDE (OCDE, 2018[3]).
En general, la experiencia de la OCDE identifica un conjunto de desafíos comunes que pueden inducir oportunidades para la corrupción a nivel subnacional, incluso en los gobiernos regionales del Perú. Estos desafíos se relacionan con:
Capacidades y recursos técnicos y financieros limitados.
Mayor discrecionalidad de los políticos subnacionales a causa de una oposición a menudo limitada, independencia y eficacia limitadas de los auditores subnacionales, requisitos de divulgación limitados para el presupuesto anual, licitaciones públicas y similares.
Capacidades limitadas para dictar y/o hacer cumplir reglamentos de buena calidad con efecto directo sobre la actividad comercial y la vida de los ciudadanos
Garantías insuficientes para la independencia de los sistemas subnacionales de aplicación de la ley, así como falta de recursos y capacidad para combatir eficazmente la corrupción.
Vínculos estrechos entre las élites empresariales locales y las élites políticas en el nivel subnacional que derivan en prácticas clientelares.
Débil presencia del Estado en las áreas rurales remotas.
Vulnerabilidad de los procesos electorales subnacionales, prácticas de compra de votos y patronazgo político que socavan la integridad del proceso electoral.
Aptitud limitada de la sociedad civil local organizada (pocas capacidades, captura de grupos de la sociedad civil, etc.) impide que los gobiernos subnacionales rindan cuentas de sus actos.
Asignación de responsabilidades poco clara en todos los niveles gubernamentales que limita la coordinación y rendición de cuentas.
Desfase entre las responsabilidades y los recursos financieros de los gobiernos subnacionales. La limitada autonomía fiscal podría socavar la rendición de cuentas del nivel subnacional.
Los mecanismos de gobernanza para coordinar prioridades y alinear objetivos a menudo son ineficaces. Esto incide directamente en la eficiencia del gasto y de las inversiones públicas.
La deficiente recopilación de datos y supervisión de resultados en la prestación de servicios públicos y en las inversiones afectan la evaluación de necesidades y la vigilancia y evaluación de las medidas (OCDE, 2018[1]).
En el Perú, los ciudadanos perciben que los esfuerzos de lucha contra la corrupción efectuados por los gobiernos regionales son más bien poco eficaces: el 60% de los peruanos consideran que los esfuerzos del gobierno regional son malos o muy malos en comparación con el 28% para el gobierno nacional (gráfico 2.1) (Proética, 2019[4]). Esto puede explicarse por varios casos de corrupción que involucran a dirigentes políticos regionales: en 2017, se investigó a 67 gobernadores y ex gobernadores por delitos de corrupción (Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción, 2017[5]) Esto subraya la necesidad de que los gobiernos regionales refuercen sus esfuerzos en materia de integridad y construyan un sistema de integridad coherente que vaya a la par del sistema de integridad nacional promovido a nivel central.
Gráfico 2.1. Percepción de la eficacia de los esfuerzos para la lucha contra la corrupción efectuados por los gobiernos nacional y regionales
Nota: Pregunta que se hizo a los participantes en la encuesta: “Según lo que usted conoce, ¿cómo calificaría la gestión de Gobiernos Regionales/Gobierno de turno en la lucha contra la corrupción?”
Fuente: (Proética, 2019[4]).
El ecosistema de integridad en las regiones del Perú
El actual ecosistema de integridad a nivel regional comprende y se rige por varias políticas públicas, instancias y mecanismos que operan tanto a nivel central como regional. Aunque en general constituyen oficialmente un marco exhaustivo para los sistemas regionales de integridad pública, en la práctica el nivel de aplicación de las políticas públicas y de actividad institucional varía de una región a otra y depende de varios factores contextuales y relacionados con los recursos.
La Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción y su Plan de Acción 2018-2021
La Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, aprobada mediante Decreto Nº 092-2017-PCM, ofrece un diagnóstico exhaustivo de la corrupción y sus causas en el Perú, y define tres ejes de acciones prioritarias: la capacidad preventiva, la identificación y gestión de riesgos, y la capacidad sancionadora. Cada eje consta de objetivos específicos con sus respectivas directrices y responsabilidades. Además, la política define varios lineamientos mínimos sobre diferentes temas como cultura de integridad, conflicto de interés y sistemas electorales. Esta política también aprovecha los datos del Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Perú (OCDE, 2017[6]) y una comisión consultiva de expertos creada por el Presidente del Perú en 2016 (Comisión Presidencial de Integridad), que identificó riesgos clave y propuso un conjunto de medidas para promover la integridad en el sector público (Comisión Presidencial de Integridad, 2017[7]).
La política nacional reconoce el alcance limitado de las medidas anticorrupción a nivel regional y local, también ante la evidencia de que las entidades subnacionales son las más afectadas por la corrupción. Según las estadísticas penales de casos de corrupción citadas en la misma política nacional, los casos en las municipalidades distritales representaron el 27.3% del total (8 994 casos), seguidos por los de las entidades de municipalidades provinciales con 15.1% (4 985 casos) y los gobiernos regionales con 10.2% (3 349 casos). En conjunto, representan el 52.6% del total de casos a nivel nacional, con una cantidad total de 17 328 casos. La Defensoría del Pueblo también señala en un informe el creciente número de casos de corrupción a nivel subnacional, en el que se comparan los procesos penales por delitos de corrupción cometidos por servidores públicos en 2016 y 2018 (gráfico 2.2).
Gráfico 2.2. Procesos penales por corrupción contra servidores públicos por departamento en 2016 y 2018
Nota: Los datos corresponden a los presuntos delitos cometidos por servidores públicos en virtud de los Artículos 326 y 401 del Código Penal.
Fuente: (Defensoría del Pueblo, 2019[8]).
La Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción se complementa con un Plan de Acción para 2018-2021 (Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021) mediante el Decreto N° 044-2018-PCM, que define varias acciones con metas específicas que involucran a los gobiernos regionales. Éstas son:
Fortalecer a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) mediante la articulación de las Comisiones Regionales Anticorrupción (CRA).
Metodología para la identificación y gestión de riesgos para prevenir, detectar y sancionar la corrupción.
Programas de inducción para servidores públicos.
Gestión del desempeño
Actividades de sensibilización.
Registro de actividades de cabildeo, o “lobby” (registro de visitas).
Identificación y gestión de riesgos en los procesos de contratación pública, incluida la capacitación.
Incorporación de los Órganos de Control Institucional (OCI) en la estructura administrativa de la Contraloría General de la República (CGR).
Simplificación administrativa.
Cumplimiento de las obligaciones de transparencia.
Audiencias de rendición de cuentas y promover la capacitación de la sociedad civil.
Mecanismos de vigilancia ciudadana.
Tecnologías digitales para la rendición de cuentas.
Educación escolar sobre integridad.
En términos más generales, tanto la política anticorrupción como el plan estipulan que las Comisiones Regionales Anticorrupción colaboren y apoyen a la SIP en el seguimiento, monitoreo y evaluación del propio plan.
Comisiones Regionales Anticorrupción
Al originarse tanto en la Política Nacional como en su Plan de Acción, las Comisiones Regionales Anticorrupción (CRA) desempeñan un papel fundamental coordinando los trabajos de integridad y lucha contra la corrupción en las regiones. Están previstas por vez primera en la Ley N° 29976 que crea la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) y su reglamento de aplicación (Decreto N° 089-2013-PCM), como las entidades corresponsables de aplicar la Política Nacional con la CAN. Para esta creación, el marco jurídico estipula que se tome en cuenta la estructura, las funciones y a los integrantes de la CAN, en vista de la adecuada participación de las principales instancias públicas, el sector empresarial y la sociedad civil involucrados en el combate a la corrupción en el nivel regional. A fin de asegurar aún más la coordinación con el nivel regional, la misma CAN también cuenta con la participación, como miembro de pleno derecho, del presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
En 2016, la Secretaría Técnica de la CAN proporcionó orientación para crear las comisiones regionales anticorrupción, que incluyó los siguientes aspectos:
la constitución oficial mediante ordenanza regional
la conformación sugerida, conforme a la de la CAN (cuadro 2.1)
funciones prioritarias, a saber:
la formulación de planes regionales anticorrupción basados en un diagnóstico del riesgo de corrupción (recuadro 2.1)
el seguimiento, supervisión y presentación de informes sobre el cumplimiento del Plan Nacional
proponer políticas regionales para la prevención y lucha contra la corrupción.
la estructura, con una presidencia rotatoria de un año entre los miembros y una secretaría técnica para dirigir el trabajo técnico de la CAN
el reglamento interno de las CRA, que debe abordar el propósito y objetivos, las obligaciones y facultades de los miembros, las funciones del presidente y de la Secretaría Técnica, así como detalles sobre la organización y el desarrollo de las sesiones (CAN, 2016[9]).
La CAN prevé un plazo de 60 días para aprobar el reglamento interno a partir de la primera sesión de la Comisión Regional Anticorrupción. En la práctica, puede observarse que no todas las CRA activas respetan este plazo y han aprobado un reglamento interno (21 de 23 de ellas) (cuadro 2.2). Respecto al nombramiento de una Secretaría Técnica, 19 de 23 CRA activas lo han hecho hasta ahora. Además, las instituciones propuestas para el cargo de la Presidencia y la Secretaría Técnica de las CRA están desempeñando un papel fundamental en la planeación de actividades y el suministro de datos técnicos. En la actualidad, la primera generalmente se asigna al presidente de la Corte Superior de Justicia (gráfico 2.3), mientras que la segunda al propio Gobierno Regional (gráfico 2.4).
Recuadro 2.1. Orientación de la CAN para elaborar los Planes Regionales Anticorrupción
La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) recalca que la elaboración del Plan Regional Anticorrupción es un área prioritaria que debe desarrollar la Comisión Regional Anticorrupción. Representa un instrumento de gestión que permite centrarse en medidas preventivas y punitivas, basado en la identificación y evaluación de los procesos y prácticas que generan mayor riesgo o vulnerabilidad a la corrupción en cada región. Para tal efecto, la CAN concede particular importancia a la elaboración de un diagnóstico interno preliminar en la región que debe incluir la participación de todas las entidades pertinentes de la región. También se proporciona orientación para identificar a las instancias pertinentes en el área preventiva, incluso a las encargadas de mejorar la gestión, la eficiencia, la transparencia y la supervisión.
Fuente: (CAN, 2016[9]).
Cuadro 2.2. Nivel de implementación de las Comisiones Regionales Anticorrupción en el Perú
1. Se considera que una CRA está activa cuando se reúne de manera periódica, aplica las medidas acordadas en el Plan Regional o está en proceso de elaborarlo.
Fuente: Secretaría de Integridad Pública del Perú. Información a enero de 2020; (Defensoria del Pueblo, 2018[10]).
Gráfico 2.3. Presidencia de las Comisiones Regionales Anticorrupción
Fuente: SIP, enero 2020.
Gráfico 2.4. Secretarías Técnicas de las Comisiones Regionales Anticorrupción
Nota: De un total de 19 Secretarías Técnicas.
Fuente: SIP, enero 2020.
Además, la CAN ha formulado indicaciones minuciosas con cronogramas para ayudar a las Comisiones Regionales Anticorrupción en la preparación de los planes regionales anticorrupción. La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción calcula un total de 14 semanas para que todas las actividades culminen en el plan. Por consiguiente, estas deben llevarse a cabo conforme a la secuencia de los siguientes pasos:
Gráfico 2.5. Pasos para el Desarrollo de los Planes Regionales Anticorrupción
Fuente: (CAN, 2015[11]).
En este proceso, se concede especial importancia a la evaluación cuyo objetivo debe ser identificar los problemas y condiciones que facilitan la corrupción en el nivel regional, sobre todo en lo referente a los mecanismos existentes de prevención y sanción, pero también entender los relacionados con los procesos de adquisiciones y los de las actividades productivas fundamentales en cada región. El documento de orientación sobre el plan también incluye una estructura propuesta que alude levemente a todos los pasos del proceso antes mencionados. Sin embargo, en la práctica puede observarse que a menudo no se cuenta con Planes Regionales Anticorrupción, lo que ocurre solo en 13 de las 23 Comisiones Regionales Anticorrupción activas (cuadro 2.2). Y es frecuente que los que existen tampoco estén formulados de manera estratégica. En muchos casos, no se basan en una evaluación de las vulnerabilidades relacionadas con la integridad y descuidan el diseño de resultados e indicadores para facilitar la supervisión y la evaluación. A menudo son un mero ejercicio de marcar la casilla como tarea cumplida.
La implementación del modelo y la función de integridad en las regiones
El Modelo de Integridad peruano
Un elemento central del ecosistema de integridad del Perú es el llamado ‘modelo de integridad y función de integridad” que toda entidad pública debe implementar, sin importar el nivel de gobierno del que se trate. Estos elementos fueron previstos por vez primera en la Ley del Código de Ética de la Administración Pública (Ley N° 27815) de 2002, en la cual se estipula que un órgano de la alta dirección de cada entidad pública deberá instituir medidas para promover una cultura de integridad, transparencia, justicia y servicio público según lo dispuesto en el Código.
Posteriormente, el Decreto Legislativo N° 1327 que contempla medidas de protección para quienes denuncien conductas indebidas (denuncias), estableció que se crearan las Oficinas de Integridad Institucional (OII), como unidades organizacionales que de manera sistemática asumen la promoción de la ética y la integridad institucional en las entidades públicas. El Plan Nacional de Integridad subraya aún más el papel de las OII, asignándoles la responsabilidad de implementar el modelo de integridad, que se define como el conjunto de procesos y políticas cuyo cometido es prevenir la corrupción y otras prácticas ilícitas en una entidad.
Para tal efecto, se deben encomendar varias responsabilidades a las OII (recuadro 2.2) relacionadas con la articulación y supervisión de los nueve elementos del modelo, que son:
compromiso de la Alta Dirección
gestión de riesgos
políticas de integridad
transparencia, datos abiertos y rendición de cuentas
control interno, externo y auditoria
comunicación y capacitación
canales de denuncia
supervisión y monitoreo del modelo de integridad
un funcionario encargado del modelo de integridad.
Recuadro 2.2. El papel de las OII en el Plan Nacional de Integridad
Según el Plan Nacional de Integridad y el modelo de integridad presentado en dicho documento, la Oficina de Integridad Institucional (OII) deberá establecerse con las siguientes tareas, responsabilidades y características:
El encargado del Modelo de Integridad asume la misión de articular y supervisar los componentes que lo conforman.
Dependiendo del tamaño de la entidad y de las vulnerabilidades a las que está expuesta, la implementación es una tarea que efectúa la OII o un funcionario que cumpla dichas funciones. Si la institución cuenta con una defensoría, oficina de transparencia o anticorrupción, esta también podría asumir las funciones del encargado de la Oficina de Integridad Institucional.
Dicho responsable debe ocupar un puesto jerárquico de alto nivel en la estructura orgánica de la entidad.
El empoderamiento deriva del alto nivel jerárquico. El seguimiento de la política de integridad requiere contar con el apoyo público de la alta dirección.
Las funciones del encargado deben ser ajenas a toda carga o interés particular. Por ende, se debe garantizar la independencia plena del encargado en lo referente a su actuación y a la formulación de recomendaciones que el mismo considere pertinente.
Es necesario dotar a la Oficina de los recursos necesarios para el cumplimiento eficaz de sus obligaciones.
El encargado de la Oficina de Integridad Institucional no es dueño de los procesos del modelo de integridad que debe supervisar.
Fuente: (OCDE, 2019[12]), Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción (PNILC).
La Función de Integridad, en particular, las Oficinas de Integridad Institucional
La Secretaría de Integridad Pública proporciona orientación adicional para implementar la función de integridad en la Resolución N° 1-2019-PCM/SIP, que estipula su obligatoriedad para todas las entidades de la administración pública definidas en el Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, incluidos los gobiernos regionales y locales (Artículo 1, Título Preliminar, Ley N° 27444).
La Resolución describe que la función de integridad tiene por objetivo:
Implementar el modelo de integridad conforme a lo estipulado en el Plan Nacional.
Crear mecanismos e instrumentos para promover la integridad.
Acatar e interiorizar los valores y principios vinculados con el uso adecuado de los fondos, recursos, activos y atribuciones de la función pública.
De manera más específica, la función de integridad consta de las siguientes actividades:
Apoyo en la identificación y gestión de los riesgos de corrupción.
Proponer las acciones de integridad y lucha contra la corrupción, así como supervisar su cumplimiento.
Proponer la incorporación de objetivos y acciones de integridad en los planes estratégicos de la entidad.
Implementar, conducir y dirigir la estrategia institucional de integridad y lucha contra la corrupción, así como supervisar su cumplimiento.
Supervisar el cumplimiento de la normativa vigente de transparencia, gestión de intereses y conflicto de intereses.
Coordinar con la máxima autoridad administrativa y los demás órganos o unidades orgánicas de la entidad, la planificación, ejecución, seguimiento y evaluación del sistema de control interno.
Coordinar e implementar el desarrollo de actividades de sensibilización en materia de ética pública, transparencia y acceso a la información pública, gestión de intereses, conflicto de intereses, control interno y otras materias vinculadas con la integridad y lucha contra la corrupción.
Recibir, evaluar, derivar, dar seguimiento y sistematizar las quejas y denuncias sobre actos de corrupción, asegurando la reserva de la información.
Otorgar medidas de protección al denunciante o testigos cuando corresponda.
Orientar y asesorar a los funcionarios públicos sobre dudas, dilemas éticos, situaciones de conflicto de interés, así como sobre los mecanismos de denuncia y medidas de protección existentes en la entidad y otros aspectos de las políticas de integridad.
Supervisar la implementación del modelo de integridad.
Realizar otras emanadas del marco jurídico pertinente.
Aunque la implementación de la función de integridad recae en el titular de la entidad, esta se puede ejercer a través de:
la Oficina de Integridad Institucional; o
la máxima autoridad administrativa, que a su vez puede delegarla en una unidad funcional, un grupo de trabajo permanente o un funcionario público adscrito a esa autoridad; o al departamento de recursos humanos. En los gobiernos regionales, la máxima autoridad administrativa es la Gerencia General Regional; en los gobiernos locales, la Gerencia Municipal.
En la creación de una Oficina de Integridad Institucional, se debe considerar que esté subordinada directamente al titular de la entidad o la máxima autoridad administrativa para garantizar su exposición en un alto nivel jerárquico y el empoderamiento adecuado para las funciones que debe realizar. En la práctica, la creación de una OII debe reflejarse en el Reglamento de Organización y Funciones. Las OII, o quienes ejerzan la función de integridad, también tienen una relación técnica y funcional con la Secretaría de Integridad Pública, que es el órgano rector de la Política Nacional de Integridad y puede aprobar una reglamentación obligatoria, así como recomendaciones dirigidas a ellas.
La resolución para implementar la función de integridad se aplica a todas las entidades. En particular, la decisión sobre cómo integrarla en la organización se deja a la propia entidad en función de su estructura orgánica, recursos presupuestarios, nivel de riesgo de corrupción y el número de empleados destinado a ejercer la función de integridad. Estos criterios se aplican y guían a todas las entidades, incluidos los gobiernos regionales, y generalmente se configuran sin ninguna elaboración detallada
Tanto los gobiernos regionales como los locales tienen sus propias características estructurales y desafíos en cuanto a riesgos, estructuras, capacidades y presupuesto que influyen en la implementación de la función de integridad (véase más detalle en la sección “Desafíos para implementar el Modelo de Integridad en las regiones” en el capítulo 2). Estas características podrían examinarse en forma más detenida y detallada a fin de proporcionarles orientación específica sobre las modalidades para implementar la función de integridad de manera coherente con su realidad (véase la sección “Establecer normas realistas para la función asesora de integridad en los gobiernos regionales” en capítulo 3).
Otras instancias pertinentes en los gobiernos regionales para el modelo de integridad
Independientemente de la modalidad que se ponga en práctica, la función de integridad tiene un papel decisivo en la implementación del modelo de integridad. Sin embargo, su misión en primer lugar es coordinar, vigilar y verificar el cumplimiento de los componentes del modelo cuyas responsabilidades se distribuyen entre diferentes instancias en la entidad.
Como se expone en un estudio anterior de la OCDE (OCDE, 2019[12]), el órgano/servidor encargado de la función de integridad asesora y apoya a varias unidades responsables del modelo de integridad, que también están presentes en los gobiernos regionales:
Gerencia General.
Secretaría Técnica de Procedimientos Administrativos Disciplinarios.
Ministerio Público.
Órgano de Control Institucional.
Funcionario/Unidad de transparencia.
Oficina de recursos humanos.
Implementación actual de la función y el modelo de integridad en las regiones del Perú
Aunque la implementación de la función y el modelo de integridad a nivel central está avanzando en todos los ministerios —todos ellos tienen una o varias oficinas de integridad y lucha contra la corrupción con diferentes funciones y disposición institucional (OCDE, 2019[12])—, el proceso continúa en una fase temprana a nivel regional a causa de varias condiciones tanto estructurales como contextuales (véase la sección “Desafíos para implementar el Modelo de Integridad en las regiones” en el capítulo 2). Según información proporcionada por la Secretaría de Integridad Pública, a noviembre de 2020 solo seis gobiernos regionales —Amazonas, Cajamarca, La Libertad, Lambayeque, Piura y San Martín— han nombrado al órgano o servidor encargado de la función de integridad (véase el Anexo A).
De manera más general, las iniciativas relacionadas con los diferentes componentes del modelo siguen siendo limitadas y están dispersas entre las regiones. Por ejemplo, en noviembre de 2020, a nivel subnacional, solo seis gobiernos regionales y cinco municipalidades habían aprobado un código de conducta. Se persiste en los esfuerzos para aprobar y aplicar un código de conducta en los gobiernos regionales. Esta labor también cuenta con el apoyo de un programa específico del Programa Subnacional para la Gestión de las Finanzas Públicas de la Cooperación Suiza, con la contribución de la OCDE, que proporcionó una metodología en la cual se hace hincapié en un concepto fundamental: la participación de los funcionarios públicos durante todo el proceso de implementación, desde la evaluación del contexto de integridad de la entidad (actores, percepción, normativa) hasta la difusión del propio código (Basel Institute on Governance, 2018[13]). Seis gobiernos regionales y cinco municipalidades recibieron apoyo del programa para elaborar un código en temas participativos de ese tipo.
En este proceso, se han destacado las siguientes conclusiones y problemas:
Algunos gobiernos regionales no tenían bases de datos fiables sobre el personal, lo que dificultó el muestreo.
Algunos servidores públicos no conocían sus propias normas porque no siempre se publican, aunque estuvieran en vigor.
Coordinación deficiente con los gobiernos regionales y alta rotación de servidores públicos.
El periodo electoral en 2018 y el cambio de autoridades políticas regionales en 2019 —al mismo tiempo que las municipales— crearon incentivos para aprobar códigos de conducta justo antes y después de las elecciones (Basel Institute of Governance, 2020[14]).
La Cooperación Suiza proporcionó apoyo similar, de nuevo con apoyo de la OCDE, para fortalecer la gestión de riesgos de corrupción, otro componente frágil del modelo de integridad a nivel regional, mediante una guía metodológica (Basel Institute on Governance, 2018[15]).
Instancias y políticas nacionales que influyen en los sistemas regionales de integridad
Los gobiernos regionales tienen la misión de promover la economía y el desarrollo regionales en su jurisdicción, alentar las inversiones y concebir actividades y servicios públicos acordes con las políticas nacionales y los planes de desarrollo nacionales y regionales. Las principales instancias en el proceso de toma de decisiones son: 1) el Consejo Regional,órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional con una misión similar a la del poder legislativo; y 2) la Presidencia,órgano ejecutivo, que también es apoyada por un Consejo de Coordinación Regional, un ente consultivo integrado por el presidente regional, los alcaldes provinciales de la región (60% del consejo) y representantes de la sociedad civil (40% del consejo). En cuanto a sus competencias, el nivel regional de gobierno tiene tanto exclusivas como compartidas (cuadro 2.3).
En coherencia con el modelo y proceso de descentralización del Perú, varias instancias nacionales influyen de manera directa e indirecta sobre las políticas y sistemas de integridad de los gobiernos regionales en lo referente a supervisión, orientación, recursos humanos, fortalecimiento de capacidades, coordinación, estructura organizacional y control. A fin de apoyar la integridad regional, sería vital que las instancias nacionales coordinen sus acciones para aprovechar las sinergias y evitar deficiencias, duplicación y fragmentación (véase la sección “Promover condiciones propicias para la integridad desde el nivel nacional” en el capítulo 3).
Entre las principales instancias con influencia directa sobre las políticas de integridad regionales, cabe mencionar las siguientes:
La Secretaría de Integridad (SIP), adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), es la entidad que rige las políticas de integridad en el Perú. Creada en abril de 2018 mediante el Decreto Supremo Nº 042-2018-PCM, es el ente técnico encargado de conducir y supervisar el cumplimiento de la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción tanto a nivel nacional como subnacional, así como de crear mecanismos e instrumentos para prevenir y gestionar los riesgos de corrupción. También es responsable de proponer, coordinar, organizar, dirigir, supervisar y evaluar políticas, planes y estrategias en temas de integridad y ética pública. En su carácter de ente rector de la integridad, la SIP proporciona asesoría, orientación, directivas, normas y opiniones técnicas como lo hace —por ejemplo— mediante directrices para elaborar los planes de lucha contra la corrupción de las Comisiones Regionales Anticorrupción e implementar la función de integridad a nivel de la entidad. Teniendo en cuenta el papel de la SIP de Secretaría Técnica de la CAN, también funge como órgano coordinador entre los poderes Legislativo y Judicial, la sociedad civil, los sectores privados, los integrantes de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) y el Poder Ejecutivo. En este rol, también es responsable de coordinar y mantener una comunicación estrecha con las Comisiones Regionales Anticorrupción para implementar el Plan y la Política de Integridad Nacional en el nivel regional.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, es el organismo técnico especializado y órgano rector del sistema nacional de administración de los recursos humanos encargado de promover una actuación transparente, ética y objetiva en los servidores públicos. Entre los programas, iniciativas y actividades recientes que atacan los problemas para implementar la función de integridad a nivel regional figuran:
Cursos sobre ética en la gestión pública, así como sobre dilemas éticos, diseñados con la Escuela Nacional de Administración Pública.
En un estudio sobre ética realizado en 2018 entre más de 300 funcionarios públicos en 14 regiones, sus resultados destacan la falta de espacios para la reflexión ética en las entidades y que la mayoría de los funcionarios consideran no estar suficientemente protegidos cuando presentan denuncias relacionadas con conductas poco éticas (recuadro 2.6).
Sistematización de la información relacionada con los perfiles de los puestos y servicios en las entidades regionales a fin de proporcionar herramientas de gestión adaptadas para su población con el objetivo de ordenar y hacer más eficiente la estructura de la organización, los procesos y la gestión de los recursos humanos que en la actualidad enfrentan varios desafíos.
Nombramiento de gerentes públicos elegidos por SERVIR para las entidades subnacionales.
Asistencia técnica para la elaboración de herramientas de gestión de recursos humanos o para la transición a un régimen de servicio civil.
El Tribunal del Servicio Civil prestó mayor atención a los conflictos que implican a servidores públicos subnacionales.
El Grupo de Trabajo Multisectorial presidido por SERVIR. Fue creado en julio de 2019 y está compuesto por otras instituciones como la Secretaría de Gestión Pública, la Secretaría de Descentralización, las Direcciones Generales de Recursos Humanos y Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas (como miembros), así como la Contraloría General de la República, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y funcionarios públicos de las regiones (como invitados). Este grupo de trabajo se formó para diseñar y brindar orientación y apoyo para fortalecer las capacidades a fin de optimizar la gestión organizacional y de recursos humanos en los gobiernos regionales para enfrentar los desafíos de esas entidades, mejorando así la calidad de los servicios para la ciudadanía. En particular, las funciones específicas encomendadas en el grupo de trabajo son:
formular propuestas para mejorar las normas de elaboración de documentos de gestión organizacional y recursos humanos de los gobiernos regionales
participar en las discusiones técnicas organizadas para identificar las dificultades que presentan los gobiernos regionales para la gestión organizacional y de recursos humanos
proponer un programa de fortalecimiento de capacidades en la gestión organizacional y de recursos humanos en los gobiernos regionales (Resolución Ministerial N° 268-2019-PCM).
La Secretaría de Descentralización, también adscrita a la PCM, promueve y fortalece la coordinación multinivel, con el objetivo de disminuir los vacíos de información y las asimetrías que limitan el desarrollo territorial. Una importante iniciativa en curso es la creación de las Agencias Regionales de Desarrollo (ARD), cuya misión es fortalecer la economía regional y la capacidad social de las regiones al alinear las prioridades de políticas sectoriales y territoriales, y en cuya gestión e implementación confluyan los diferentes niveles de gobierno y sectores mediante una intervención coordinada (recuadro 2.3). En particular, sus funciones y objetivos son:
organizar la aplicación coordinada de la política nacional, sectorial y multisectorial en el territorio
identificar y crear mecanismos a fin de idear soluciones para los problemas de gestión territorial que exigen la participación de entidades del gobierno nacional
identificar políticas y proyectos prioritarios en el territorio que requieran la participación del poder ejecutivo y de otros niveles de gobierno, promoviendo la aplicación con todos interesados pertinentes
crear mecanismos para articular las intervenciones del Poder Ejecutivo con los gobiernos regionales y locales
proporcionar asistencia técnica a los gobiernos regionales y locales para el mejor desempeño de sus funciones.
Las ARD son dirigidas por los gobiernos regionales y actualmente se están instituyendo en siete regiones (Ayacucho, Cusco, Cajamarca, Apurímac, Piura, La Libertad y San Martín). Sin embargo, a largo plazo, se planea establecerlas en todas las regiones.
En este contexto, la Secretaría de Descentralización también organiza un conjunto de reuniones entre el poder ejecutivo nacional y los gobiernos regionales, en las que los ministros interactúan de manera bilateral con los gobernadores regionales y sus respectivos equipos técnicos, para fortalecer las relaciones de confianza y mejorar la comprensión mutua de sus responsabilidades. En estas reuniones, denominadas GORE ejecutivo, se alude brevemente a las siguientes áreas temáticas: desagregar inversiones, optimizar la normatividad y desarrollar agendas territoriales regionales (Secretaría de Descentralización, s.f.[17]).
Recuadro 2.3. Aplicar un enfoque regional para el desarrollo económico en el Perú a través de las Agencias Regionales de Desarrollo
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha promovido el establecimiento de las Agencias Regionales de Desarrollo (ARD) como una opción para desarrollar las aptitudes y capacidad técnica necesarias de los gobiernos regionales del Perú, basándose en la experiencia de los países de la OCDE. En particular, la OCDE recomienda al Perú que dichas agencias se centren en:
desarrollar habilidades y capacidad técnica de los gobiernos regionales (departamentos) en áreas como la elaboración y evaluación de políticas públicas, planeación estratégica, adquisiciones y la ejecución de proyectos y programas
proporcionar apoyo para que los departamentos y gobiernos municipales integren mejor los planes estratégicos con los sistemas fiscales y las estrategias de inversión
comunicar las prioridades estratégicas de los departamentos al gobierno nacional, identificar oportunidades para la alineación estratégica entre los departamentos, y asegurar que esas prioridades aporten información para el presupuesto nacional y el ciclo de planeación
asegurar que las prioridades y políticas nacionales se consideren y reflejen en la planeación departamental
coordinar las inversiones y la ejecución de programas a escala regional e interregional
evaluar y supervisar la planeación municipal y departamental para asegurar que los planes sean eficaces y vayan a la par del sistema nacional de planeamiento estratégico.
Fuente: (OCDE, 2016[16]).
La Secretaría de Gestión Pública (SGP) de la Presidencia del Consejo de Ministros es responsable de la organización, estructura y funcionamiento de la administración pública, simplificación administrativa, gestión por procesos, calidad y atención a los ciudadanos, gobierno abierto y gestión del conocimiento. Es el órgano rector de la Política Nacional de Modernización y del Sistema Administrativo para modernizar la gestión pública. Un elemento de este sistema contempla la evaluación de los riesgos de gestión (Decreto Supremo Nº 123-2018-PCM), que se implementa conforme a las directrices y metodologías definidas por la Secretaría de Integridad Pública y la Contraloría General de la República en el ámbito de sus respectivas competencias.
La Contraloría General de la República (CGR) es la autoridad máxima del Sistema Nacional de Control. Supervisa, vigila y verifica la correcta aplicación de las políticas públicas y el uso de los bienes y recursos públicos. A fin de realizar sus funciones con eficiencia, goza de autonomía administrativa, funcional, económica y financiera. La CGR es miembro observador de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción. Sus atribuciones incluyen controlar y supervisar a los gobiernos regionales en forma permanente y descentralizada a través de oficinas regionales. Estas oficinas regionales también son miembros observadores de las Comisiones Regionales Anticorrupción. La Contraloría también supervisa de manera continua la reciente Directiva para implementar el Sistema de Control Interno N° 06-2019-CGR/INTEG, que tiene diferentes requisitos para las regiones. En este contexto, seis regiones se beneficiaron de actividades de fortalecimiento de capacidades del Basel Institut on Governance. Conforme a una estrategia de control basada en la prevención, la Contraloría inició recientemente controles simultáneos que integran su estrategia tradicional sustentada en controles preventivos y auditorías ex post ya que abordan los puntos vulnerables de los controles internos en las instituciones públicas (recuadro 2.4).
Recuadro 2.4. Modelo de control simultáneo en el Perú
A partir de 2017, la Contraloría General de la República empezó a realizar controles simultáneos, apoyando a las entidades mediante la evaluación de un conjunto de hitos de control dentro de un proceso en curso, para verificar si se llevan a cabo conforme a la normativa vigente, disposiciones internas, contractuales o de otra índole que les sean aplicables. Al mismo tiempo, les permiten identificar, si es necesario, la existencia de situaciones que afecten o puedan afectar la continuidad, los resultados o la consecución de objetivos del proceso, y darlos a conocer en forma oportuna a la entidad u organismo encargado del proceso, para que se adopten las medidas preventivas o correctivas correspondientes (Directivas N° 005-2017-CG/PROCAL y N° 002-2019-CG-NORM, aprobadas por las Resoluciones de la Contraloría N° 405-2017-CG y N° 115-2019-CG).
Conforme a la evaluación inicial de la CGR, la implementación del modelo de control simultáneo muestra resultados positivos y ventajas comparativas asociadas con el uso de un equipo multidisciplinario que aplica métodos especializados (científicos y tecnológicos) relacionados con el proceso que se está controlando. En particular, parece aumentar la posibilidad de romper los círculos de colusión y cohecho mediante la supervisión sistemática durante los hitos que corren mayor riesgo a lo largo del proceso de ejecución de una obra pública. Es más, modifica la estructura de incentivos de los funcionarios públicos y las entidades privadas para participar en conductas ilícitas, también promueve el control social y mejoras importantes en la transparencia del control y la rendición de cuentas, mediante una difusión plena de los informes de control.
Fuente: (Shack Yalta, 2019[18]).
La Defensoría del Pueblo es una institución independiente encargada de promover los derechos de los ciudadanos, que supervisa el cumplimiento de las obligaciones del Estado y vigila el funcionamiento de los servicios públicos. Es miembro de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (con voz, pero sin derecho a voto) y, a nivel regional, 28 oficinas regionales participan en las Comisiones Regionales Anticorrupción (CRA). Como parte de su trabajo de combate a la corrupción, la Defensoría ha estado vigilando el estado de actividad de las CRA (Defensoria del Pueblo, 2018[10]) así como procesos penales por corrupción en curso contra funcionarios públicos por departamento (gráfico 2.2)
El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos es responsable, entre otras tareas, de garantizar la transparencia y el acceso a la información ya que una de sus Direcciones Generales ejerce la función de Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública. En el Ministerio, el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública es un órgano decisorio con independencia funcional, al cual se puede apelar para resolver todo conflicto relacionado con la transparencia y el derecho de acceso a la información pública por parte de las entidades públicas. En estos temas, los gobiernos regionales están sujetos a varias obligaciones como cualquier otra entidad pública, incluso el nombramiento de un funcionario responsable del acceso a la información y de las tareas relacionadas con la transparencia (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2019[19]). La Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción, subordinada al Ministerio de Justicia, ejerce la defensa jurídica del Estado a nivel nacional mediante el ejercicio de actuaciones en materia procesal, el cobro de reparaciones civiles y la recuperación de activos relacionados con delitos de corrupción.
El Ministerio Público (MP) es una institución constitucionalmente autónoma del Estado cuyas principales funciones son la protección del principio de legalidad, los derechos de los ciudadanos y los intereses públicos, la representación del Estado ante los tribunales, el enjuiciamiento del delito y la reparación civil. El MP está integrado por diversas unidades y oficinas regionales y suprarregionales, que incluyen unidades dedicadas a la investigación y enjuiciamiento por corrupción.
El Poder Judicial es la institución que ejerce y administra la justicia en el Perú con base en la Constitución y la ley. Aunque la Corte Suprema de Justicia tiene competencia en todo el territorio nacional, las Cortes Superiores tienen jurisdicción a nivel subnacional en el Perú, es decir, en sus 35 distritos judiciales distribuidos entre las 25 regiones peruanas.
Además, hay interesados del sector público peruano que —aunque no son directamente responsables de los temas de integridad— influyen en los sistemas regionales de integridad ya que coordinan a los dirigentes regionales, gobiernan las principales zonas con riesgo de corrupción o desempeñan una función en la formulación de políticas públicas estratégicas. Estos incluyen:
La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) es una organización compuesta por los gobernadores de los 25 gobiernos regionales que promueve buenas prácticas de gobernanza, la transparencia y la lucha contra la corrupción; apoya iniciativas de integración regional y formula propuestas para fomentar la descentralización.
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que es responsable de formular, proponer, ejecutar y evaluar políticas públicas, reglamentos y directrices técnicas relacionadas con la contratación pública.
El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), una entidad pública autónoma adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas que supervisa los procesos de contratación pública, verificando en forma selectiva y/o aleatoria los procedimientos efectuados por las entidades públicas en la adquisición de bienes, servicios u obras. En el pasado, el OSCE llevó a cabo un Programa de Acompañamiento y Seguimiento, en el que también participaron algunos gobiernos regionales, cuyo objetivo era promover mejoras en la gestión de la contratación pública, así como reducir al mínimo los errores e incumplimientos frecuentes en los procesos y diseñar buenas prácticas de contratación. A lo largo del programa de apoyo, los riesgos comunes observados se relacionaban con limitados controles para detectar el incumplimiento de la normativa, falta de documentos estandarizados, programación inexistente del proceso de contratación, conocimientos insuficientes, número limitado de empleados en los órganos de contratación con certificación del OSCE, capacitación insuficiente, organización interna poco clara de las funciones y responsabilidades, así como un elevado número de errores al aplicar la normativa sobre contratación pública correctamente. Tomando en cuenta estas deficiencias comunes, el OSCE diseñó un nuevo programa de asistencia técnica y monitoreo en 2020. Este se centra en proyectos prioritarios a nivel nacional, regional y local supervisando todo el ciclo de adquisiciones. Se organizan reuniones semanales con el MEF para proporcionar asistencia oportuna. Actualmente se proporciona asistencia técnica a los 24 gobiernos regionales. Este apoyo permanente a lo largo de todo el ciclo del proyecto permite identificar irregularidades y riesgos de integridad para disminuirlos en forma proactiva.
Perú Compras (PC) que fue creado en 2008 —entró en funcionamiento en 2015— para aumentar los ahorros en el sistema de contratación pública al obtener precios más bajos y menores costos de transacción, también en apoyo a las entidades subnacionales y su coordinación en las compras. (OCDE, 2017[20])
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), también integrado en la Presidencia del Consejo de Ministros, desempeña una función de coordinación entre las regiones y el gobierno nacional en la medida en que es el órgano rector, orientador y coordinador del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, promoviendo el desarrollo de la planeación estratégica como instrumento técnico de gobierno y gestión.
Desafíos para implementar el Modelo de Integridad en las regiones
Asegurar que las políticas de integridad a nivel nacional efectivamente lleguen al subnacional es uno de los desafíos más comunes para establecer un sistema de integridad coherente entre los distintos niveles de gobierno. Los mecanismos de coordinación vertical deficientes o inexistentes entre el nivel nacional y el subnacional pueden crear vacíos y amenazar la eficacia del sistema de integridad central en su conjunto. Por lo tanto, como se destaca en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública (OCDE, 2017[21]), es indispensable establecer mecanismos de cooperación que apoyen la implementación “valiéndose de medios formales e informales, para favorecer la coherencia y evitar duplicidades y lagunas, y para compartir y beneficiarse de las lecciones aprendidas derivadas de las buenas prácticas”.
Un fuerte enfoque descendente en el cual el nivel central establece políticas que deben aplicarse sin evaluar las necesidades específicas del nivel subnacional ni pedirle su opinión puede desalentar aún más a las instancias subnacionales y hacerlas renuentes a coordinarse. Es necesario encontrar medidas que refuercen la pertenencia entre los gobiernos subnacionales, ya que de otro modo se percibirá la estrategia establecida a nivel nacional como una obligación y se convertirá meramente en un ejercicio de marcar la casilla como tarea cumplida. En este sentido, el nivel nacional también debe emprender esfuerzos para establecer incentivos a fin de que el nivel subnacional fortalezca la integridad al recompensar la generación proactiva de modelos regionales, proporcionar recursos adecuados y mostrar los beneficios más amplios de la integridad, como un mejor rendimiento de las inversiones, prestación de bienes y servicios públicos, infundir confianza en los ciudadanos y otros similares (OCDE, 2018[1]).
En sí, implementar el modelo de integridad y la función de integridad a nivel regional depende de que se tomen en cuenta las capacidades y oportunidades específicas para fortalecer la integridad a nivel subnacional. Si el objetivo primordial es la mera creación formal del modelo y la función de integridad, sin evaluar el contexto, las capacidades, los recursos y las vulnerabilidades para la integridad ni definir prioridades y objetivos concretos y específicos que sean pertinentes para la ciudadanía (por ej., integridad en la salud o la educación), el modelo y la función pueden existir en el papel, pero difícilmente ejercerán las funciones y lograrán el efecto previsto, tampoco serán entendidas, apoyadas y, por ende “exigidas” por los ciudadanos.
La gran diversidad regional acentúa las diferencias económicas y las desigualdades sociales
El Estudio Territorial de la OCDE: Perú 2016 (OCDE, 2016[16]), efectuado conforme al Programa País de la OCDE, muestra las principales dificultades que enfrenta el desarrollo nacional del país originado en las persistentes y graves desigualdades regionales y la concentración excesiva de la actividad económica en algunos territorios, sobre todo en Lima, aunado al aislamiento físico de otras regiones remotas en el sur y el este del país. Las regiones costeras suelen tener mejores condiciones socioeconómicas que las regiones de la sierra y la selva en el interior del país. Las economías de las regiones costeras están más diversificadas, con actividades fabriles, comerciales y de servicios. Las regiones de la sierra y la selva, que en general son más rurales, dependen de los recursos y se especializan en diferentes productos minerales y agrícolas.
El sector informal es elevado en todas las regiones. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) reporta un nivel de alrededor del 72% de empleo informal. La relación entre la corrupción y la informalidad es compleja (de Soto, 1989[22]; Choi and Thum, 2005[23]; Andres and Ramlogan-Dobson, 2011[24]), pero operar en el sector informal suele inducir riesgos de corrupción específicos, como el soborno y la extorsión relacionados con las inspecciones del espacio público o con las licencias comerciales. Las regiones también pueden verse afectadas en distintos grados por actividades económicas ilícitas, como la minería o tala ilegal que a menudo se relacionan con la delincuencia organizada. Por ejemplo, las actividades de delincuencia organizada por tráfico de drogas se relacionan con las zonas de producción y el acceso a puertos o fronteras desde las cuales pueden exportar las drogas. Por último, las actividades ilegales en torno a la prostitución pueden existir en todos lados, pero podrían concentrarse en ciertas zonas, sobre todo donde se practica la minería ilegal y en pequeña escala. El denominador común de todas estas actividades ilegales es que suelen utilizar prácticas corruptas para operar y hacerse de la vista gorda ante las acusaciones. En sí, el alcance de las actividades ilegales afectará en forma importante los tipos y extensión de prácticas corruptas en una determinada región.
Dentro de estos ejemplos más amplios, cada región tiene sus propias características socioeconómicas y ecológicas particulares que, a su vez, tienen distintas vulnerabilidades a la corrupción (OCDE, 2016[16]). Esta diversidad pone en tela de juicio la afirmación de implementar un modelo igual para todos. Más bien, el contexto específico debe tomarse en cuenta al elaborar un método para fortalecer la integridad a nivel subnacional.
La descentralización es un trabajo en curso
La descentralización puede resolver el problema de la desconfianza a gran escala en el gobierno. Con el empoderamiento a nivel subnacional, los ciudadanos potencialmente pueden intervenir en los procesos de deliberación, mientras que a los funcionarios públicos se les puede exigir que rindan cuentas por los resultados finales y los beneficios de sus actos. Sin embargo, la falta de integridad a nivel subnacional es un riesgo grave para las reformas de descentralización ya que estas llevan a que se transfieran recursos y se delegue poder de decisión.
Desde 2002, el Perú ha avanzado en cuanto a descentralización administrativa y política, con la elección de gobiernos regionales y la delegación de responsabilidades importantes al nivel subnacional. Sin embargo, el proceso está en marcha, la descentralización fiscal sigue siendo limitada, así como el grado de autonomía para tomar decisiones.
Por ejemplo, los gobernadores regionales tienen poder de decisión en cuanto a planear y ejecutar proyectos socioeconómicos y promover y aplicar inversiones públicas regionales en proyectos de infraestructura vial, energética, comunicaciones y de servicios básicos. Pero los gobernadores siguen dependiendo de la aprobación del nivel central para muchas decisiones claves. De modo similar, el proceso no ha incluido medidas de descentralización fiscales como cambios en los acuerdos fiscales y de transferencia. Por último, no hay una estrategia coherente para aumentar las habilidades, las capacidades ni la supervisión en el nivel subnacional, afectando así la aplicación y puesta en práctica de la Política Nacional de Integridad a nivel regional.
Esta situación, aunada a la superposición de responsabilidades y competencias entre los niveles de gobierno y los limitados niveles de coordinación horizontal y vertical, ha impedido que el país obtenga los beneficios asociados con la descentralización (OCDE, 2016[16]). Incorporar la integridad como aspecto dominante a través de las políticas de descentralización coadyuva a fortalecer las capacidades institucionales que, a su vez, contribuyen a la aplicación eficaz de las políticas públicas. Al mismo tiempo, es crucial atacar los problemas del proceso de descentralización (recuadro 2.5), ya que obstaculizan la implementación eficaz de las políticas nacionales (incluidas las de integridad).
Recuadro 2.5. Principales desafíos de la descentralización en el Perú
El Perú ha progresado mucho en ciertos aspectos de su proceso de descentralización. Los niveles de competencias y responsabilidades en materia de gasto de los gobiernos subnacionales en muchos aspectos son similares a los de los países de la OCDE.
Pese al avance de los últimos años, un informe de la OCDE de 2016 (OCDE, 2016[16]) destacó cómo ciertas características del proceso de descentralización del Perú estaban limitando su posibilidad de liberar todo el potencial de la descentralización en conjunto:
Las competencias y responsabilidades no están definidas claramente entre los niveles de gobierno.
En el esquema de descentralización, hay varias duplicaciones de competencias, así como una definición limitada de las responsabilidades específicas asignadas a cada nivel de gobierno.
Existe discordancia entre las responsabilidades asignadas a los gobiernos subnacionales y los recursos y capacidades a su disposición, lo que genera un problema sistémico relacionado con la incapacidad de ejecutar las tareas y cumplir con sus responsabilidades de manera adecuada, la falta de rendición de cuentas en materia de resultados y puede dejar a los gobiernos subnacionales muy dependientes de las transferencias a nivel nacional.
El proceso de descentralización fue demasiado rápido en cuanto a delegar responsabilidades a los gobiernos subnacionales que no necesariamente tenían la capacidad institucional ni humana para asumirlas.
Faltan mecanismos e incentivos eficaces para coordinar las políticas e inversiones a nivel subnacional. Estas fallas de coordinación se presentan en todos los niveles de gobierno, tanto horizontal como verticalmente.
Las políticas se aplican en forma sectorial con acciones que pueden contradecirse entre sí a nivel local. La coordinación, más que la fragmentación, es una limitación más vinculante con respecto a la producción de mejores resultados en materia de políticas públicas.
Los gobiernos subnacionales dependen mucho de las transferencias como fuente de ingresos. En su mayor parte, las transferencias tienen un uso designado o consisten en gastos desconcentrados, lo que limita la autonomía de los gobiernos subnacionales y en particular de los gobiernos regionales, para adaptar las políticas a las necesidades y circunstancias locales.
Los incentivos y la capacidad para crear ingresos fiscales a nivel subnacional son limitados. Los ingresos de los gobiernos subnacionales fluctúan en forma considerable y el gobierno central tiene cierta discrecionalidad en la asignación de recursos. Los ingresos fiscales subnacionales son importantes en los países descentralizados para mejorar los resultados de las políticas y aumentar la eficiencia del gasto y la rendición de cuentas.
El sistema distributivo del ingreso fiscal de las industrias extractivas (canon) está diseñado para compensar principalmente a las regiones productoras por la merma del capital natural.
La falta de fondos de estabilización e igualación ha generado importantes desequilibrios fiscales verticales y horizontales, así como desigualdades entre las regiones.
La falta de una integración eficaz entre la planeación y la asignación de recursos, e instrumentos presupuestarios basados en programas sumados a la discordancia de incentivos (políticos y administrativos), ha dado lugar a la producción de inversiones fragmentadas e inferiores a lo óptimo. Esto se ve agravado por el importante papel de las municipalidades en la asignación de fondos de los cánones mineros.
La aplicación y administración de políticas, los instrumentos de planeación y reglamentación y las inversiones no se supervisan ni evalúan de manera sistemática a nivel subnacional.
Las políticas públicas no se aplican de manera sistemática y existe una gran variedad de resultados entre los diferentes gobiernos subnacionales.
Las habilidades y capacidades del sector público a nivel subnacional generalmente son escasas, y no existe una estrategia coherente para solucionar este problema.
Fuente: (OCDE, 2016[16]).
Dirigentes políticos y funcionarios públicos de rango superior tienen un grado bajo de apropiación de la integridad
Uno de los principios clave expuestos en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública y el Modelo de Integridad peruano es el compromiso y liderazgo de la alta dirección. Se espera que los directivos sean gerentes públicos eficaces, capaces de dirigir a sus equipos, inspirar a su personal y establecer una cultura organizacional que promueva la innovación y al mismo tiempo refuerce los valores del sector público, incluidos altos niveles de integridad y ética
Ante estas responsabilidades, el papel de los directivos para promover y gestionar de manera activa la integridad en sus instituciones no puede subestimarse. Los directivos asignan recursos a los sistemas de integridad, los designan como prioridades de la organización, supervisan su coordinación y los integran en el núcleo de la gestión de su institución. Sin directivos comprometidos, los sistemas de integridad no pueden producir el efecto deseado. Es más, al dar el ejemplo personal, los directivos son un factor medular para establecer y reforzar una cultura de integridad en las instituciones del sector público (OCDE, 2020[25]).
La voluntad política a nivel subnacional responde a sus propios incentivos con una dinámica de poder específica que depende de manera crucial de los acuerdos de descentralización, así como de las deficiencias e inconsistencias en la implementación del modelo deseado (recuadro 2.5). En el Perú, por ejemplo, la atribución formal de poderes a las entidades subnacionales es incompatible con el hecho de que se toman decisiones clave a nivel central en aspectos como la definición y asignación del presupuesto. En este contexto, los incentivos de la reforma y el “modelo de negocio” para la integridad tienden a formularse a nivel nacional, como ha ocurrido con el modelo y las funciones de integridad. Sin embargo, también se encuentran ganadores y perdedores de la reforma a nivel subnacional, y el cálculo político de la autoridad gubernamental subnacional tiene poco que ver con los incentivos para la reforma a nivel nacional y, en cambio, se relacionan directamente con su contexto inmediato, como el ciclo político regional o la demanda del Consejo Regional y de la sociedad civil local.
Las entrevistas realizadas para elaborar este informe revelaron que la mayoría de los funcionarios de alto rango en la cúpula regional tiene un conocimiento limitado de los beneficios y el alcance del modelo y las funciones de integridad. En sí, tienen y perciben muy pocos incentivos para emprender reformas en materia de integridad que no sea cumplir con las obligaciones establecidas a nivel nacional. Además, el límite del mandato para los gobernadores puede generar limitaciones en la capacidad y voluntad para aventurarse en una reforma de integridad a largo plazo y de aprovechar las reformas de integridad emprendidas por anteriores titulares del cargo.
Garantizar la integridad en la política regional
Participar en la vida pública e influir en las políticas públicas son derechos fundamentales en una democracia. Las políticas públicas incluyentes y la toma de decisiones basadas en la integridad, la participación y la transparencia legitiman y hacen que las políticas sean más eficaces, infundiendo confianza en los ciudadanos sobre sus gobiernos (OCDE, 2018[26]). Sin embargo, individuos y grupos de interés poderosos pueden utilizar su riqueza, poder o ventajas para inclinar la balanza a su favor a costa del interés público. Cuando las decisiones de política pública se apartan de manera constante o reiterada del interés público en aras de los intereses de una persona o grupo de interés específico, las políticas se capturan.
Como se hace hincapié en el Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Perú, el riesgo de captura de políticas a través del financiamiento a los partidos políticos y las campañas electorales se percibe que es generalizado en el país (OCDE, 2017[6]). En particular, surgen problemas con respecto al financiamiento privado, sobre todo en la forma de contribuciones que luego se reembolsan mediante la asignación de contratos públicos y que, en algunos casos, provienen de fuentes dudosas, por ejemplo, personas que probablemente estén vinculadas con organizaciones o economías ilegales. Un ejemplo mencionado en ese estudio que es pertinente para el contexto regional sugiere que algunas organizaciones poderosas del sector privado en las industrias extractivas tienen acceso directo a funcionarios gubernamentales de alto rango e influyen en los procesos decisorios públicos a través de varios canales, de manera muy señalada mediante el financiamiento de partidos políticos y campañas electorales.
Además, la integridad de la política regional se ve socavada por la debilidad de los partidos políticos locales y el surgimiento, simultáneo, de movimientos regionales efímeros compuestos por “coaliciones de candidatos independientes” (coaliciones de independientes). Estos movimientos favorecieron la aparición de candidatos que tenían recursos y visibilidad para financiar y apoyar su propia campaña. Estas dinámicas también han generado políticas regionales dirigidas a menudo a beneficios de corto plazo y debate político debilitado sobre temas estratégicos como el desarrollo territorial. Las coaliciones además impulsaron la desaparición de los mecanismos de rendición de cuentas de los partidos. Al mismo tiempo, esta situación ha promovido el éxito de caudillos que crean partidos basados en el clientelismo y el patronazgo político (Mujica, Melgar and Zevallos Trigoso, 2017[27]; Vega Luna et al., 2018[28]).
Las restricciones presupuestarias socavan la aplicación eficaz de las políticas y medidas de integridad
Entre las dificultades que plantea la descentralización hay un desfase entre las responsabilidades de gasto asignadas a los gobiernos regionales y sus ingresos. En la actualidad, las responsabilidades delegadas a los gobiernos subnacionales se financian en su mayor parte con transferencias del gobierno nacional. Las regiones no tienen capacidad tributaria, a diferencia de las municipalidades provinciales y distritales. En sí, y confirmado en las entrevistas realizadas por la OCDE para elaborar este informe, muchos gobiernos regionales desempeñan sus funciones en un contexto de presupuestos limitados. La mayoría de los gastos de los gobiernos regionales y locales se destina al rubro de gastos del personal (en 2019, 38.5%).
La experiencia entre los países de la OCDE demuestra que para implementar plenamente las funciones que se asocian en general con una Unidad de Integridad es necesario asignar recursos adecuados (OCDE, 2019[12]). Sin embargo, en un contexto de recursos financieros limitados, será un franco desafío que los gobiernos regionales asignen el presupuesto necesario para asegurar una función de integridad totalmente operativa.
La alta rotación de personal obstaculiza el desarrollo de capacidades
La gestión de recursos humanos y la planeación de la fuerza laboral en los gobiernos subnacionales, en particular para captar y conservar una masa crítica de servidores públicos bien preparados y muy competentes en las administraciones regionales, son decisivas para mejorar la integridad. En el Perú, como en los países de la OCDE, crear capacidad y profesionalismo suficientes en los gobiernos subnacionales es fundamental para garantizar que sean capaces de cumplir con sus responsabilidades y contribuir a una cultura de integridad. Sin embargo, el proceso de descentralización incompleto en el Perú también se refleja en los bajos sueldos y en la deficiente capacidad y organización institucional en muchas de sus regiones. Por consiguiente, los desafíos que se presentan en materia de rendición de cuentas a nivel nacional se amplifican a nivel regional (OCDE, 2016[29]; OCDE, 2017[6]).
Se desprende que los gobiernos subnacionales del Perú enfrentan, en gran medida, desafíos y oportunidades similares para aumentar la capacidad y aptitudes de su fuerza laboral interna. En 2018, el 55% de los empleados del sector público peruano laboraban en el nivel subnacional (42% en el nivel regional y13% en el municipal), y aproximadamente el 45% en el nivel nacional, excluyendo a los que trabajan para el poder judicial, el legislativo o para organismos constitucionales autónomos.
Las entrevistas realizadas por la OCDE en tres regiones seleccionadas confirmaron que, con cada cambio de mandato político, las regiones experimentaban una gran rotación de personal en sus administraciones públicas. Aunque la facultad discrecional de las autoridades locales para contratar y despedir personal regional es parte del proceso de descentralización, esto entraña riesgos para la estabilidad y profesionalismo de la fuerza laboral. Un diagnóstico de conocimientos de la administración pública, realizada por SERVIR, identificó que los servidores públicos tienen en general conocimientos escasos en cuanto a presupuesto público, gestión pública y modernización. Además, esos conocimientos son mayores entre los servidores públicos de Lima que en el resto de las regiones y, en particular, en las regiones más aisladas, el este, donde hay menos presencia del Estado (recuadro 2.6).
Para solventar estos riesgos, a partir de 2020 el departamento de recursos humanos de las entidades nacionales y regionales debe exponer las necesidades y solicitar una opinión favorable de SERVIR antes de contratar personal, conforme al régimen del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) (SERVIR Resolución N°168-2019-SERVIR-PE). En este contexto, SERVIR debería proponer un plan para crear una plataforma digital que siga la trayectoria de los procesos de recursos humanos en todo el país, lo que también podría influir de manera eficaz para asegurar la meritocracia y moderar algunos de los riesgos de integridad en la contratación de personal en el nivel regional. Como se señala en del Estudio de la OCDE sobre Integridad, cuando no existen medidas de protección ni controles eficaces, esto puede crear oportunidades para prácticas corruptas en el empleo (OCDE, 2017[6]) y socavar las capacidades y conocimientos de la administración pública (OCDE, 2016[29]). En este sentido, SERVIR ha estado trabajando en el diseño de una plataforma de recursos humanos en línea denominada “Talento Perú” desde julio de 2020, y planea presentar la primera versión en diciembre de 2020, en la que figuran de manera prominente los procesos relacionados con la contratación y renovación de contratos, a fin de integrar progresivamente todos los demás procesos del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.
Gráfico 2.6. Conocimientos de la administración pública peruana sobre presupuesto público, gestión pública y modernización
Fuente: (OCDE, 2016[29]), basada en información proporcionada por SERVIR.
Apoyar la implementación de la integridad en el gobierno, exige que los servidores públicos posean conocimientos específicos en integridad y medidas de combate a la corrupción, así como experiencia para promover ambas en toda la administración pública. Según el estudio de percepción realizado por SERVIR en 14 entidades regionales, esto es un desafío en el Perú donde la mayoría de los funcionarios entrevistados (63%) declararon no haber asistido a ninguna actividad relacionada con la ética (recuadro 2.6).
Considerando el limitado grado de capacidades y conocimientos generales de la administración pública, aunado a un alto nivel de rotación, el proceso de contratación de servidores públicos capaces de realizar la función de integridad podría resultar difícil. De modo similar, una gran rotación en la función de integridad dificulta la aplicación eficaz de las políticas de integridad. A fin de cumplir de manera adecuada con el mandato, los servidores públicos responsables de la integridad deben poseer un buen conocimiento de los procesos, las medidas previas y la estrategia general para fortalecer la integridad en el gobierno regional. De este modo, podrían implementarse estrategias prospectivas y de largo plazo (OCDE, 2016[29]).
Por lo tanto, es esencial asegurar medidas para captar y retener personal bien preparado y más profesional a nivel subnacional —incluso mediante acuerdos contractuales adecuados y planes de remuneración competitivos— a fin de garantizar cierto grado de estabilidad administrativa y evitar la transferencia de funcionarios más competentes a las entidades nacionales (la llamada fuga de cerebros). Además, se deben realizar esfuerzos para asegurar los procesos de meritocracia y moderar el riesgo de alta rotación de personal en la función de integridad. Esto contribuye a garantizar una buena transición y que los procedimientos y la gestión administrativa sean estables y viables después de un mandato electoral único (OCDE, 2016[29]).
En este contexto, SERVIR, la Secretaría de Descentralización y la Secretaría de Gestión Pública también desempeñan un papel clave en la medida en que apoyan el fortalecimiento de las capacidades para los procedimientos de contratación, pero también capacitan a empleados públicos subnacionales. La coordinación con la Secretaría de Integridad Pública en materia de integridad en los recursos humanos es indispensable. A su vez, tanto la equidad en el proceso como la posibilidad de crecer profesionalmente a nivel local pueden ser incentivos para que los funcionarios públicos consideren su desarrollo profesional en los gobiernos regionales o municipales.
Bajo nivel de implementación de la política de integridad
En general, la implementación de las políticas de integridad a nivel regional, en particular las relacionadas con los distintos componentes del modelo, sigue siendo limitada y está dispersa entre las regiones. Como se ha pormenorizado antes, la aplicación de los códigos de conducta ha sido limitada en todas las regiones (véase la sección “La implementación del modelo y la función de integridad en las regiones” en el capítulo 2). Los resultados de un estudio sobre clima ético entre funcionarios regionales efectuado por SERVIR indicaron —entre otras conclusiones— la percepción de un bajo nivel de implementación y aplicación de las políticas de conflicto de interés y presentación de denuncias (recuadro 2.6).
Recuadro 2.6. Estudio de SERVIR sobre la percepción de los servidores públicos regionales de su clima ético
A lo largo de 2018, SERVIR efectuó un estudio entre 317 funcionarios públicos de las regiones de Amazonas, Ancash, Arequipa, Cajamarca, Cusco, La Libertad, Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, Piura, Puno, San Martin, Tacna y Tumbes. La encuesta constó de 30 preguntas divididas en 5 bloques que buscaban medir la percepción de los servidores públicos respecto a cinco aspectos del clima ético en sus entidades públicas, a saber: (i) formación ética; (ii) sistema de valores; (iii) manejo estratégico; (iv) riesgos de corrupción; y (v) conflicto de intereses.
Según las conclusiones del informe, la mayoría de los encuestados no encuentran espacios para la reflexión ética en sus entidades y recibirían con beneplácito esas oportunidades para analizar y reflexionar sobre temas o dilemas éticos o problemas éticos. El informe también señala la necesidad de seguir implementando la función de integridad en las entidades públicas, ya que el 80 % de los encuestados declaró que no existe un área encargada de la integridad en su entidad. La debilidad en la “apertura” de la cultura organizacional de las entidades regionales se origina en los resultados, los funcionarios públicos consideran que no denunciar las posibles conductas indebidas es la opción más segura para no meterse en problemas. De modo parecido, la mayoría de los funcionarios públicos no conocen el proceso para denunciar casos de corrupción y conductas indebidas y sienten que no hay suficiente protección para quienes deciden denunciar. También se percibe que la cúpula no aplica en la práctica la política sobre conflicto de intereses, ya que existe la percepción generalizada de que los regalos u otros favores se conceden con mayor frecuencia a los altos directivos que a otros funcionarios públicos. En cuanto a las áreas de riesgo, la que corre mayor riesgo identificada por los encuestados es —por mucho— la de contratación pública (76%), seguida de la concesión de permisos y licencias (11%).
Fuente: (SERVIR, 2020[30]).
Con respecto al conflicto de intereses, las entrevistas realizadas para elaborar este informe confirmaron que existe un conocimiento muy limitado de su manejo entre los servidores públicos a nivel regional. Hasta ahora, los gobiernos regionales no han hecho esfuerzos para llevar a cabo campañas de sensibilización sobre cómo identificar y manejar las situaciones de conflicto de intereses. En muchos casos, esto genera contextos donde, en vez de identificar proactivamente una situación de conflicto de interés, los servidores públicos no la reportarán por temor a haber cometido un acto de corrupción.
Respecto a la protección de denunciantes, las disposiciones respectivas en los instrumentos legales (Ley Nº 29542 y Decreto Legislativo Nº 1327) no se han aplicado de manera efectiva y tampoco existe una estrategia de comunicación al respecto ni de evaluación de resultados. En la mayoría de los casos a nivel subnacional, las instancias gubernamentales se vincularán de manera más estrecha con los ciudadanos. Una estrategia eficaz para implementar una política para la presentación de denuncias debe reconocer que la proximidad cercana de los denunciantes con los infractores puede aumentar el riesgo de represalias. Por consiguiente, la posibilidad de mantener el anonimato y proteger contra las represalias es potencialmente incluso más importante en este nivel. Aunque algunas regiones han puesto en marcha una aplicación móvil para facilitar la presentación de denuncias o —como en el caso de Lambayeque— ofrecen la posibilidad de solicitar protección, las principales restricciones son las escasas protecciones disponibles para los servidores públicos que denuncian una conducta indebida. Aunado a la poca confianza en los procedimientos, esto desalienta a posibles denunciantes para reportarlo.
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