Las estrategias, los principios y los mecanismos de gobernanza de la IA no son suficientes para lograr un progreso significativo en la consecución de los objetivos de esta tecnología. Para hacerlos tangibles, los Gobiernos necesitan garantizar la provisión o la disponibilidad de recursos adecuados y otros habilitadores. Este capítulo explora hasta qué punto los gobiernos de ALC están implementando estos recursos y facilitadores.
Uso estratégico y responsable de la inteligencia artificial en el sector público de América Latina y el Caribe
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
6. Incorporar habilitadores clave de IA en el sector público
Abstract
Los recursos financieros son un prerrequisito ineludible. Asimismo, los Gobiernos deben tener acceso a talentos y a productos, servicios e infraestructura esenciales tanto en el sector público como en otras esferas. Esto implica evaluar formas de incrementar la capacidad interna, como también subcontratar talento y desarrollo al sector privado o a otros aliados externos. Independientemente del abordaje que se adopte, es importante que los servidores públicos tengan, como mínimo, un nivel básico de alfabetización informática, y de comprensión de la ciencia de datos y las herramientas relacionadas, ya que están volviéndose cada vez más omnipresentes y, en cierta medida, obligatorias para gobernar en el futuro. Por ello, debe prestarse especial atención a ofrecer oportunidades para que los servidores públicos desarrollen estas capacidades, así como a considerar qué competencias son la expectativa para el futuro. Por último, los Gobiernos precisan una infraestructura digital adecuada, como soluciones en la nube que permitan a las instituciones públicas acceder a infraestructuras, plataformas, software y otros servicios a bajo costo.1
Esta sección explora en qué medida los Gobiernos de ALC cuentan con estos habilitadores claves, e identifica las áreas en las que se requieren mayores esfuerzos. En particular, analiza los elementos presentados en la Figura 6.1.
Figura 6.1. Temas tratados en el capítulo 6
Datos
En la mayoría de los proyectos de IA los datos son insumo y habilitadores críticos. Esto es especialmente así en los proyectos de aprendizaje automático, en los que el objetivo es el aprendizaje a partir de los datos. No obstante, no todos los datos son iguales y deben seguirse algunos pasos para cerciorarse de que los datos utilizados para un proyecto de IA sean precisos, fiables y adecuados para la tarea en cuestión. Incluso en los casos en que la IA podría ser una solución para los problemas de gobierno, la falta de técnicas básicas de gestión de datos y de estructuras gubernamentales puede limitar su potencial como habilitador de la IA.
Sería un descuido de este informe no resaltar la importancia crítica de los datos como, quizá, el principal habilitador de la IA. Dicho esto, el informe de próxima aparición, Going Digital: The State of Digital Government in Latin America [El camino hacia la digitalización: el estado del gobierno digital en Latinoamérica], cuya publicación se espera para el 2022, contendrá una exploración profunda de las capacidades y prácticas de los Gobiernos de ALC en torno a un sector público impulsado por datos. Entre otros temas, abordará la gobernanza de los datos y cuestiones relacionadas con los estándares comunes y la interoperabilidad entre los diferentes sistemas de TI, y analizará las políticas e iniciativas sobre datos de gobierno abierto (DGA) de los Gobiernos de ALC dirigidas a incrementar la apertura, la utilidad y la reutilización de los datos gubernamentales, que pueden servir como alimento para la IA en todos los sectores.
Dado que el informe de próxima aparición trata el tema de los datos en profundidad, el presente no incluye un análisis exhaustivo de los datos como habilitador clave, más allá de las cuestiones relacionadas con la capa estratégica de la gobernanza de los datos (ver la sección “Capacidades fundamentales de gobernanza de los datos estratégicos” del capítulo 5), el apoyo a la alfabetización y las competencias en materia de datos (ver la sección: “Ampliar los conocimientos especializados y el capital humano internos” más adelante en este capítulo) y los componentes de la infraestructura de datos, importantes para el desarrollo de la IA (ver la sección “Infraestructura”, más adelante en este capítulo).
Además, el informe publicado de la OCDE Hola, mundo: la inteligencia artificial y su uso en el sector público (OCDE, 2019[1]) incluye un tratamiento en profundidad sobre la importancia de los datos para los sistemas de IA (ver la sección “Datos: el alimento de la IA”) y una visión general de las formas en las que los Gobiernos garantizan la ética en términos de recolección y uso de datos de calidad, y el acceso a ellos (ver capítulo 4).
Financiamiento
Los mecanismos de financiamiento y financiación son un aspecto importante para las aplicaciones de IA en el sector público. Aun las iniciativas más sencillas necesitan un cierto nivel de financiamiento y apoyo financiero para hacer la transición de lo conceptual a la puesta en práctica. La disponibilidad y la naturaleza de este financiamiento pueden contribuir en gran medida al éxito final de la innovación basada en la IA (OCDE, 2019[1]).
Figura 6.2. Capacidad de la región de ALC para el financiamiento de iniciativas de IA
Nota: Esta figura enfatiza las capacidades del Gobierno para considerar y comprometerse a financiar específicamente las actividades en materia de IA para el sector público. No se tienen en cuenta los organismos individuales del sector público que buscan financiar proyectos de IA del sector público con fondos de su partida presupuestaria habitual asignada para las TIC.
En las entrevistas con los países de ALC, varios de ellos manifestaron que las actividades en materia de IA se financiaban con fondos del presupuesto habitual asignado para TI, en general, del presupuesto de cada repartición. Esta práctica es común en todo el mundo, incluso en los países de ALC. Sin embargo, la existencia de mecanismos de financiamiento específicos para IA, o de oportunidades de financiamiento digital más amplias y transversales que puedan utilizarse para la IA, puede ayudar a garantizar que el sinnúmero de necesidades y demandas a las que hacen frente regularmente los organismos gubernamentales no desplacen a las oportunidades de exploración, experimentación e implementación de la IA. Además, las vías de financiamiento centralizadas o transversales (más que específicas de cada institución) pueden permitir identificar necesidades comunes y potenciales sinergias, así como reducir la duplicación y la superposición.
Como ya se ha mencionado en este informe, varios países de ALC han desarrollado enfoques o mecanismos de financiamiento fuera de las asignaciones presupuestarias tradicionales que pueden contribuir a promover la IA en el sector público:
Según se ha tratado en el capítulo 2, la estrategia nacional de Colombia2 es única en la región en cuanto al mecanismo de financiamiento explícito que provee para apoyar los objetivos e iniciativas de IA. Esta estrategia garantiza el financiamiento de varias instituciones del sector público, por lo general a nivel nacional. También expone de manera explícita los montos del financiamiento, la procedencia del dinero (generalmente del presupuesto general de la nación) y su destino. Además, tal y como se menciona en la sección "Entender los problemas y el potencial de las soluciones de IA" del capítulo 5, el Pacto por la Transformación Digital de Colombia destina un fondo central de USD 5.200 millones (su equivalente) para abordar los principales retos digitales del país, incluso mediante tecnologías emergentes (Recuadro 6.1). La posibilidad de financiamiento de iniciativas de IA en el sector público representa una de las muchas vías de financiamiento de proyectos digitales. La Política de Gobierno Digital del país (Decreto 620 de 2020) también prevé un Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones destinado a financiar la implementación y operación de servicios digitales transversales para el ciudadano, incluidos servicios de interoperabilidad digital y de autenticación digital. Sin embargo, estas iniciativas no parecen estar relacionadas con la IA en la actualidad. Por último, el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación de Colombia tiene asignado el 10 % de los ingresos del Sistema General de Regalías para financiar proyectos que "incrementen las capacidades científicas, tecnológicas, innovadoras y competitivas de las regiones del país", incluidos los proyectos de TIC que contribuyan al progreso social, al dinamismo económico, al crecimiento sostenible y al bienestar social.3
Como se menciona en la sección "Entender los problemas y el potencial de las soluciones de IA" del capítulo 5, el Fondo Sectorial de Educación de Uruguay se dedica a financiar proyectos de investigación relacionados con la enseñanza y el aprendizaje asistidos por tecnologías digitales, e incluye una "línea de investigación" principal destinada al uso de datos y de IA. Según lo respondido en la encuesta, Uruguay también ha obtenido financiamiento para proyectos de IA a través de acuerdos con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y CAF.
La Ley de Infogobierno de Venezuela4 establece un interesante modelo de financiamiento según el cual el Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación destina al menos un 2 % de los recursos provenientes de los aportes para la ciencia, la tecnología y la innovación, para el financiamiento de los programas y planes de promoción para consolidar la industria nacional de tecnologías de información. Las iteraciones posteriores de este modelo no están especialmente referidas a la IA, ni siquiera específicamente a programas del sector público. Al igual que en el caso del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación de Colombia, se trata de un enfoque interesante sobre la creación de un fondo central para la promoción de iniciativas digitales, y puede que amerite continuar analizándose.
A pesar de todas estas actividades, en comparación con otras partes del mundo, las opciones de financiamiento específico para IA en el sector público no parecen ser un punto central en los países de América Latina y el Caribe. La asignación de fondos para IA representa solo una de las muchas opciones posibles en los lugares donde funcionan procesos presupuestarios normales, y en la mayoría de los ejemplos anteriores. Ante la ausencia de una fuente de financiamiento específica, los países de ALC pueden tener dificultad para convertir las estrategias y las aspiraciones manifestadas en iniciativas reales y concretas de IA debido a la existencia de prioridades que compiten con ellas. En el Recuadro 6.1, se presentan algunos ejemplos de financiamiento específico para IA en el sector público, externos a la región, y se brindan detalles sobre los mecanismos de financiamiento regionales que ofrecen CAF y el BID que pueden asistir a los Gobiernos de ALC a aprovechar oportunidades en materia de IA para el sector público.
Recuadro 6.1. Ejemplos de financiamiento específico para IA en el sector público
Financiamiento específico como parte de una estrategia nacional en materia de IA (España)
Como estrategia nacional de IA, España ha prometido asignar EUR 600 millones para inversiones en IA hasta 2025, lo cual, según estima el país, servirá también para movilizar EUR 3.300 millones en inversiones privadas. De este monto, 275 millones serán asignados al desarrollo tecnológico de la IA, 133 millones a la integración de la IA en todos los sectores económicos, 100 millones específicamente para la IA en el sector público, 42 millones para promover el desarrollo de talentos, otros 42 millones para plataformas de datos y 8 millones para elaborar un marco ético normativo que refuerce los derechos de los ciudadanos.
Institutos de investigación sobre IA y computación cuántica (Estados Unidos)
El Gobierno de los Estados Unidos ha anunciado un presupuesto de más de USD 1.000 millones para financiar la creación de 12 nuevos institutos de investigación sobre IA y ciencia de la información cuántica que se establecerán en agencias del gobierno federal. Los institutos, que se crearán en el transcurso de varios años, servirán como el lugar donde el gobierno federal, el sector privado y el mundo académico se unirán para impulsar avances transformadores en materia de IA y cuántica.
Financiamiento para la implementación de la estrategia nacional de IA (Estonia)
Desde 2019 hasta 2021, el Gobierno de Estonia destinó EUR 10 millones a la implementación de la estrategia nacional sobre IA del país, KrattAI.
Financiamiento de la puesta en marcha de los servicios públicos clave habilitados para IA (Finlandia)
En abril de 2019, el Gobierno de Finlandia publicó AuroraAI - Towards a Human-Centric Society [AuroraAI - Hacia una sociedad centrada en el ser humano] que proporciona un plan de implementación quinquenal (2019-23) para la estrategia nacional de gobierno digital, AuroraAI. Una de las medidas a tomar es la “asignación de fondos por 100 millones de euros repartidos durante el periodo 2020-23, para poner en marcha entre 10 y 20 servicios en torno a acontecimientos de la vida y las prácticas comerciales”.
Financiamiento regional para el uso estratégico de la IA en ALC (CAF)
CAF, banco de desarrollo de América Latina, está liderando una iniciativa para promover el uso estratégico de los datos y la IA en el sector público de sus 19 países miembros. La organización solicitó propuestas a sus miembros con principal énfasis en proyectos que ya hubieran superado la etapa de diseño y puesta a prueba, y estuvieran próximos a la implementación. El proceso dio lugar a 89 propuestas de 11 países. Las principales cuestiones planteadas en las propuestas estuvieron relacionadas con los servicios al ciudadano, los procedimientos en línea, adquisiciones y contratos, la gestión de enfermedades, el medio ambiente, y la movilidad y la planificación urbanas. Luego, CAF evaluó las propuestas en función de determinados criterios preestablecidos: pertinencia, impacto, eficiencia y eficacia, potencial para combatir la corrupción, capacidad de empoderar a los ciudadanos para que contribuyan a resolver los problemas públicos, escalabilidad, replicabilidad, y potencial para vincularse con otras iniciativas.
Hasta la fecha, CAF ha entregado aproximadamente USD 800.000 (su equivalente) en fondos de financiamiento, a través de subvenciones de cooperación técnica no reembolsables.
Fuente: www.energy.gov/articles/white-house-office-technology-policy-national-science-foundation-and-department-energy, https://ati.ec.europa.eu/news/estonian-public-services-age-artificial-intelligence, funcionarios de CAF y www.caf.com/es/actualidad/noticias/2020/06/cierra-la-convocatoria-de-caf-para-desarrollar-un-proyecto-de-datos-e-ia-en-una-ciudad-latinoamericana.
Ampliar los conocimientos especializados y el capital humano internos
Además de los fondos de financiamiento, otros habilitadores fundamentales para la IA en el sector público son las aptitudes y capacidades del elemento humano. Los Gobiernos pueden conseguir el capital humano necesario internamente, mediante estrategias de formación innovadoras y la incorporación de nuevos talentos.5 Además, se puede aumentar el capital humano interno mediante acuerdos externos de adquisición o de asociación, como se trata en la siguiente sección. Para aprovechar el potencial de la IA en el sector público, es probable que los Gobiernos tengan que aplicar una combinación de enfoques.
Figura 6.3. Capacidad de la región de ALC para fortalecer su capital humano interno con miras a la IA
ZZZ
Es probable que el potencial de transformación generalizada respecto de la IA tenga enormes consecuencias en cuanto a las competencias requeridas para una prestación eficaz de los servicios públicos. Estas necesidades se han acentuado aún más con la crisis del COVID-19, según la investigación de la OCDE que reveló que una consecuencia clave de la pandemia en el sector público ha sido la rápida aceleración de la innovación y la transformación digital, lo que convirtió a las competencias digitales en un componente vital para ir al paso de los nuevos entornos y formas de trabajo, y reubicarse consecuentemente (OCDE, 2020[17]). Dada la naturaleza crítica y fundamental de las competencias digitales en la administración pública, el grupo de trabajo de funcionarios de alto nivel de gobierno digital conocidos como líderes de gobierno electrónico (Working Party of Senior Digital Government Officials (E-Leaders)) del comité de gobernanza pública (Public Governance Committee, PGC) de la OCDE (con el apoyo de la unidad de gobierno y datos digitales [Digital Government and Data Unit]), en coordinación con el grupo de trabajo sobre empleo y gestión públicos (Working Party on Public Employment and Management, PEM) y el observatorio para la innovación del sector público (OPSI), ha desarrollado un nuevo marco de competencias y talentos digitales para la función pública. El objetivo es pasar de un único énfasis en la tecnología a una mentalidad y una cultura, avaladas por las competencias técnicas, capaces de diseñar servicios gubernamentales más abiertos, colaborativos, inclusivos, innovadores y sostenibles (OCDE, 2021[47]). Los resultados muestran que las competencias relacionadas con la IA, como el uso de los datos y la tecnología de manera fiable, son fundamentales.
Dentro de la región de ALC, como se trató anteriormente (Figura 5.7), sólo un par de países encuestados (República Dominicana y Uruguay) expresaron su acuerdo respecto de que sus servidores públicos entienden sobre IA, y sobre sus usos y limitaciones. Esto indicaría un déficit de competencias respecto de la IA entre los servidores públicos en funciones. Por fortuna, la mayoría de los Gobiernos de ALC confirmaron que la mejora de las competencias y aptitudes digitales de los servidores públicos era una prioridad alta (Figura 6.4).
Figura 6.4. Prioridad asignada al mejoramiento de las competencias y aptitudes digitales de los servidores públicos
Fuente: Encuesta a organismos de gobierno digital de América Latina y el Caribe realizada por la OCDE (2020).
Este alto nivel de prioridad se puede observar en varios países de ALC que han realizado esfuerzos significativos en los últimos años para ampliar la alfabetización digital y otras competencias asociadas entre los servidores públicos. Tales competencias constituyen una base sólida para una ulterior especialización profesional orientada a la IA. Los países encuestados también expresaron opiniones positivas sobre la alfabetización digital de los servidores públicos. La Figura 6.5 ilustra estos puntos.
Figura 6.5. Países con iniciativas de mejora de la alfabetización digital interna y de servidores públicos con competencias en alfabetización digital
Fuente: Encuesta a organismos de gobierno digital de América Latina y el Caribe realizada por la OCDE (2020).
Como ejemplo de algunos esfuerzos de alfabetización digital mencionamos los siguientes:
El Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) de Argentina ofrece una serie de cursos para servidores públicos con el objetivo de promover la alfabetización digital, incluidos cursos sobre gestión de bases de datos, datos masivos y visualización de datos.6 Por otro lado, la Secretaría de Gestión y Empleo Público de ese país ha elaborado una serie de programas de desarrollo de competencias digitales dirigidos a diferentes grupos de trabajadores del sector público (por ejemplo, funcionarios jóvenes, altos dirigentes) (OCDE, 2019[68]). LABgobar también trabaja para capacitar a los servidores públicos en otras competencias digitales más técnicas (OCDE, 2019[44])
La dirección de aprendizaje y desarrollo de Barbados7 ha coordinado una variedad de cursos virtuales8 relacionados con la alfabetización digital, disponibles tanto para los servidores públicos como para la población en general. Los cursos más relevantes tratan sobre conceptos de bases de datos, sistemas de bases de datos, y sobre algoritmos y programación.
Como parte de su estrategia nacional en materia de IA, Brasil incorpora un punto de acción para alentar a los organismos públicos a poner en marcha un programa de formación sobre nuevas tecnologías para su personal. Por otro lado, la escuela nacional de administración pública de ese país9 ofrece cursos de alfabetización digital y ciencia de datos dirigidos específicamente a servidores públicos. Estos cursos incluyen temas como gobernanza de datos, ciencia de datos, análisis de regresión y protección de datos.10
Colombia ha desarrollado cursos de formación sobre una serie de temas relacionados con los datos abiertos. Algunos ejemplos son: capacitación sobre qué tipos de datos publicar y cómo hacerlo, sobre el uso y la explotación de datos en el portal de datos abiertos del Gobierno, y sobre accesibilidad y seguridad digital. Los cursos de formación tienen diferentes destinatarios, como, por ejemplo, servidores públicos, niveles nacionales y subnacionales de Gobierno, periodistas y representantes de la sociedad civil. Este país publica en su portal de datos abiertos un conjunto de datos de su oferta de formación sobre datos abiertos.11 Por otro lado, el programa experimental gubernamental Catalizadores de la innovación12, desarrollado en coordinación con el PNUD, selecciona servidores públicos para capacitarlos en el uso de herramientas y metodologías de innovación que deberán aplicar para resolver un determinado reto con el soporte de las TIC. Esta capacitación y las soluciones resultantes pueden incluir datos y tecnologías emergentes, como la IA. Otro programa importante vinculado indirectamente con la gestión de alfabetización digital del sector público es la Misión TIC 2022, cuyo objetivo es capacitar a 100.000 jóvenes y adultos colombianos (incluidos los servidores públicos) en materia de programación.13 Según los funcionarios, quienes terminen la capacitación tienen la oportunidad de convertirse en servidores públicos o contratistas de las diferentes reparticiones del Estado colombiano.
Según la Agenda Digital 2020 de Panamá, el país está elaborando un nuevo programa de aprendizaje en línea para 80 organismos del sector público sobre la apertura de datos, y está formando una cantidad de funcionarios en materia de gobernanza de datos.
Si bien los esfuerzos para formar a los servidores públicos en competencias sólidas en materia de alfabetización digital parecen estar avanzando en la dirección correcta en el caso de muchos de los Gobiernos de ALC, se necesita hacer aún más para perfeccionar estas competencias y brindar una especialización profesional específica sobre la IA y otros temas conexos (por ejemplo, el aprendizaje automático y la ética de la IA), ya que estos conocimientos suponen oportunidades, retos y riesgos singulares. Este desafío va más allá de los países de ALC, ya que las iniciativas para desarrollar, motivar y sumar talentos internos en materia de IA en el sector público continúan siendo en gran medida aún insuficientes en todo el mundo (Ubaldi, et al., 2019[14]). De hecho, la escasez de competencias en materia de tecnologías emergentes es a menudo mencionada por los funcionarios de Gobierno, en entrevistas con la OCDE, como un obstáculo para la exploración y el uso de tales tecnologías, incluida la IA.
Algunos Gobiernos de ALC parecen estar avanzando en esta área al comprometerse con programas de desarrollo de capacidades para los servidores públicos o a elaborarlos. En particular:
El Plan Nacional de IA de Argentina (Gobierno de Argentina, 2019[77]) reconoce que "el uso de la IA requiere que las instituciones públicas redefinan parte de sus esquemas de gestión y estrategias a partir de las nuevas tecnologías. Con la introducción de los sistemas inteligentes se genera la necesidad de reconvertir roles y tareas de los empleados públicos." El objetivo clave de la estrategia es el siguiente: "Difusión y capacitación de Funcionarios y Agentes del Servicio Público Nacional en la utilización y explotación de IA en Servicios y Soluciones de gobierno." También se compromete a favorecer el desarrollo de talento y de capacidades técnicas orientados a la IA tanto en el sector público como en el privado. Las actividades en este ámbito ya están en marcha a través de la oferta del INAP de sesiones de formación presencial y en línea sobre IA (OCDE, 2019[68]).
Como parte de su programa de modernización del sector público,14 Barbados se compromete a elaborar un plan de formación para el sector público y a ofrecer capacitación y especialización profesional, incluidas las tecnologías disruptivas, para los empleados de dicho sector. En su respuesta a la encuesta a organismos de gobierno digital, los funcionarios de Barbados declararon que, en la actualidad, el Gobierno está acentuando el énfasis en el fortalecimiento de las competencias relacionadas con las tecnologías emergentes y otras áreas prioritarias (por ejemplo, computación en la nube, ciberseguridad).
La estrategia nacional de IA de Chile y su plan de acción, lanzados en octubre de 2021, contemplan actividades de capacitación en especialización profesional, tanto para los servidores públicos como para el público en general. Estas actividades incluyen capacitación, incentivos y nuevas estructuras de gestión que fomenten la utilización de la IA en el sector público.
El plan de acción propone la creación de un programa de gestión específico y afirma que el Gobierno ya está trabajando con la iniciativa fAIr LAC del BID (ver capítulo 2) para capacitar a los funcionarios públicos en materia de IA.
El programa Talento Digital de Colombia ofrece formación en IA tanto para servidores públicos como para ciudadanos en general, y ya ha capacitado a miles de personas en competencias de IA (Recuadro 6.2).15 Además de crear sus propios programas de formación, el Gobierno de Colombia ha creado un fondo para la convocatoria de Transformación Digital con el fin de financiar oportunidades de formación externas destinadas a servidores públicos en temas como la IA y el aprendizaje automático.16 Por último, como ya se mencionó, los Catalizadores de la Innovación del país ayudan a servidores públicos seleccionados a mejorar sus competencias en TIC en formas en las que puedan aplicarlas a sus capacidades para la IA.
El proyecto de estrategia nacional de IA de Perú para 2021 establece que el país promoverá cursos o diplomados de programación e IA para los funcionarios de los organismos públicos, y también planea desarrollar cursos en línea para los funcionarios públicos en la adopción, el uso y de los beneficios de la IA. El proyecto también establece que Perú creará un centro nacional de innovación e IA, descentralizado, como un ente acelerador y facilitador de la investigación y el desarrollo de la IA en todas las regiones del país, aunque no está claro si esto incluye el uso de la IA en el sector público.
Según los funcionarios que respondieron a la encuesta a organismos de gobierno digital, Uruguay dicta cursos de formación para servidores públicos sobre diversos temas, incluida la IA, a través de su plataforma de educación virtual.
Recuadro 6.2. Formación de miles de servidores públicos y ciudadanos en materia de IA (Colombia)
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) de Colombia ha desarrollado la estrategia Talento Digital para afrontar los retos de la cuarta revolución industrial. El objetivo principal de esta estrategia es acompañar a los ciudadanos a lo largo de su ciclo de vida, comenzando por la educación en competencias digitales a temprana edad, seguida de la formación de los estudiantes en colegios públicos, y en universidades públicas y privadas, y luego la formación en competencias y actualización de los profesionales en áreas vinculadas a las industrias creativas digitales, las industrias 4.0 y las tecnologías de la información.
En 2019, como parte de su estrategia de formación en competencias digitales, Colombia desarrolló un conjunto de cursos en línea sobre temas relacionados con la transformación digital y la IA. Los cursos se pusieron a disposición de más de 25.000 colombianos (servidores públicos y población en general), y 12.000 cupos de capacitación se reservaron específicamente para colombianos que buscan formarse como profesionales en IA. Desde entonces, los esfuerzos se han ampliado, y hay planes de formación para más de 50.000 colombianos en competencias digitales, incluidas aquellas que son importantes para la IA. Los cursos de formación hacen particular hincapié en la especialización profesional de los colombianos que se encuentran en situación de desempleo en la actualidad.
Fuente: https://mintic.gov.co/portal/inicio/Sala-de-Prensa/Noticias/106989:Mas-de-25-000-colombianos-podran-formarse-gratis-en-Inteligencia-Artificial-y-habilidades-para-la-transformacion-digital-gracias-a-MinTIC, www.talentodigital.gov.co y www.oecd.ai/dashboards/policy-initiatives/http:%2F%2Faipo.oecd.org%2F2021-data-policyInitiatives-26076.
Estos esfuerzos son encomiables y pueden ser de particular relevancia en cuanto a las competencias técnicas que se necesitan para funciones específicas. En los casos en que las competencias requeridas en materia de IA sean de carácter más general, para la formación de un espectro más amplio de servidores públicos, los Gobiernos de ALC pueden aprovechar las soluciones tercerizadas ya existentes sin costo alguno. En particular, muchos ciudadanos y servidores públicos del mundo ya se beneficiaron del programa gratuito de formación en IA Elements of AI [Elementos de IA] (Recuadro 6.3), y más de 1.500 personas participaron del Programa de Formación Multidisciplinario de Inteligencia Artificial del Laboratorio de Innovación e Inteligencia Artificial (IALAB) de la Universidad de Buenos Aires, para el que CAF otorgó becas (Recuadro 6.4).
Recuadro 6.3. Elementos de IA
Elementos de IA es un curso gratuito en línea creado por la Universidad de Helsinki y Reaktor, una organización de servicios de consultoría y agencia. Su plan de estudios comprende los conceptos de IA, sus implicaciones sociales y la construcción de sistemas de IA.
A diferencia de la mayoría de los cursos de IA, Elementos de IA está diseñado para ser ampliamente accesible y no requiere habilidades técnicas previas. Combina la teoría con ejercicios prácticos, que pueden realizarse a conveniencia del cursante. La primera parte, "Introducción a la IA", se orienta a que los cursantes comprendan la naturaleza de la IA, qué es posible y qué no lo es, y cómo la IA afecta la vida cotidiana, sin necesidad de tener complicados conocimientos de matemáticas o de programación. Es importante destacar que también trata sobre las implicaciones sociales de la IA, como el sesgo de los datos y el potencial de la discriminación algorítmica, y busca explicar cómo rectificar estos problemas, al tiempo que sugiere formas de ayudar a salvaguardar los datos. La segunda parte del curso, “Construyendo IA”, se puso en marcha a finales de octubre de 2020, y permite a los estudiantes profundizar en el mundo de la IA y adquirir conocimientos respecto de los algoritmos que hacen posible la creación de sus sistemas. Una vez que los estudiantes han comprendido los fundamentos básicos, pueden empezar a explorar los fundamentos de la codificación de sistemas de IA mediante el lenguaje de programación Python. Cada ejercicio ofrece a los usuarios tres niveles de dificultad entre los que puede optar:
fácil: no hay que codificar en ningún momento;
medio: los estudiantes modifican el código que se les proporciona;
difícil: los estudiantes escriben un nuevo código desde cero.
La iniciativa se puso en marcha con el objetivo de capacitar al 1 % de la población de Finlandia. Una vez alcanzado este objetivo, ahora pretende capacitar al 1 % de todos los ciudadanos europeos. El curso está abierto a cualquier persona del mundo, y se lo está traduciendo a los 24 idiomas oficiales de la UE (ya está disponible en inglés, en español y en portugués, entre otras lenguas). Hasta la fecha se han inscripto 530.000 alumnos provenientes de 170 países.
Recuadro 6.4. Programa de Formación Multidisciplinario de Inteligencia Artificial
El Laboratorio de Innovación e Inteligencia Artificial (IALAB) de la Universidad de Buenos Aires elaboró el Programa de Formación Multidisciplinario de Inteligencia Artificial con el objetivo de fomentar el ecosistema de la IA en Latinoamérica.
Este programa está orientado a diversos perfiles de capacitación, tales como programador full-stack, líder de datos, gestor de proyectos de IA y programador de IA. La parte central del curso consta de cuatro módulos:
1. Start Coding: 150 horas sobre los lenguajes de programación necesarios, tales como JavaScript, React, React Native y Node.js.
2. Gobernanza de Datos, Información y Conocimiento: 120 horas sobre procesos, funciones, políticas, estándares y mediciones que garantizan el uso eficaz y eficiente de la información.
3. Gobernanza de algoritmos: 60 horas dedicadas a brindar orientación global, ética, legal, técnica y operacional para lograr la trazabilidad de los sistemas de inteligencia artificial y su auditoría.
4. Diseño, Programación y Despliegue de IA: más de 200 horas dedicadas a cómo aplicar técnicas de automatización y sistemas de IA adaptados a la problemática que presenta la organización.
El programa es un curso virtual autoguiado: ofrece tutoriales sincrónicos, comunicación asincrónica con los participantes, y disponibilidad de docentes.
CAF brindó apoyo al programa a través del patrocinio pleno de 150-500 horas de capacitación teórica y práctica sobre la IA, incluidas actividades específicas para empleados públicos.
Hasta el momento, el programa contó con más de 15.000 participantes, entre quienes se cuentan sobre todo funcionarios públicos, pequeñas y medianas empresas, y mujeres de la región. IALAB se fijó el objetivo de llegar a 50.000 participantes hacia fines de 2022.
En la búsqueda de incorporar al sector público las competencias y los conocimientos especializados adecuados, los esfuerzos de los Gobiernos de ALC para incrementar internamente las capacidades sobre IA mediante la incorporación de personal estratégico son considerablemente menores que los orientados a la especialización profesional de los servidores públicos en funciones. Aunque hay evidencia de iniciativas multidisciplinarias y diversificadas para promover la incorporación de personal y el reclutamiento inclusivos (ver la sección “Formas de asegurar un abordaje inclusivo y centrado en el usuario”, en el capítulo 4), la OCDE encontró pocos casos, entre los Gobiernos de ALC, de reclutamiento dirigido de individuos que tuvieran competencias y conocimientos especializados en IA. La estrategia nacional de Argentina en materia de inteligencia artificial se acerca a este planteo con la propuesta de crear un equipo técnico experto en esta tecnología que actúe como órgano consultivo interno al que los organismos del sector público puedan recurrir para evacuar dudas sobre el diseño y la ejecución de proyectos de IA. De dónde espera el gobierno obtener estos expertos, es un punto que no está explicitado en la estrategia.
Más allá de un enfoque específico en IA, parece haber pocas acciones explícitas dedicadas a la incorporación de talento técnico con competencias digitales más amplias o de otro tipo. Existen algunas excepciones, como Brasil, cuya estrategia nacional de gobierno digital incluye el objetivo de ampliar la plantilla en 2.000 profesionales para 2022, incluso mediante acciones de reclutamiento. Según lo manifestado por los funcionarios entrevistados por la OCDE, Brasil también ha simplificado el proceso de incorporación de personal respecto de unos 400 funcionarios temporales, con el fin de catalizar el gobierno digital. En Argentina, el nuevo Gobierno señaló como una de las prioridades principales la incorporación de nuevos talentos, para lo cual optó por modelos de empleo temporal que ofrecen una mayor remuneración, en relación con los valores del mercado, como una forma de atraer nuevos talentos, y neutralizar la brecha salarial entre los sectores público y privado (OCDE, 2019[68]). A nivel global, se ha dado una significativa tendencia a combinar la especialización profesional de los empleados en funciones, con los esfuerzos que ponen énfasis en atraer expertos digitales a la actividad pública (Recuadro 6.5). Los Gobiernos de ALC deberían explorar maneras de que la función pública resultara atractiva para las personas con talento de otros sectores, así como también modos de incentivar a individuos altamente calificados a incorporarse a la función pública. También podrían explorar mecanismos que simplifiquen y aceleren los procesos de incorporación de personal para los puestos vacantes que requieren competencias en IA.
El reclutamiento de nuevos tipos de talento obliga a los Gobiernos a rediseñar los puestos y perfiles de trabajo, lo cual requiere necesariamente establecer salarios y condiciones competitivos, siempre dentro de las limitaciones de los acuerdos salariales vigentes para el sector público. Dado que esto puede ser un obstáculo para la incorporación de competencias de gobierno digital de manera interna, los Gobiernos podrían considerar la contratación de expertos del sector privado (OCDE, 2020[48]). También podrían necesitar efectuar cambios en las leyes, políticas y prácticas vigentes. Por ejemplo, en algunos países, se necesitarían cambios en la legislación que flexibilicen los mecanismos de incorporación de personal.
Recuadro 6.5. Reclutamiento de talentos del área técnica en la administración pública
Tours of duty (Estados Unidos)
La incorporación de personal por períodos de tiempo más cortos puede resultar más ágil y sencilla para los Gobiernos que la incorporación de personal permanente. Este tipo de contratación no permanente puede ser una buena opción para los proyectos de innovación digital, ya que tales acuerdos permiten renovar el plantel periódicamente con talentos que posean habilidades y competencias digitales actualizadas. Por ejemplo, el Gobierno de Estados Unidos ha introducido el concepto de contratación por metas tour of duty.
Según la documentación estadounidense, aprovechando las oportunidades que ofrece la modalidad de contratación por objetivos tour of duty (también conocidas como asignaciones especiales), las dependencias federales pueden beneficiarse de nuevos talentos dispuestos a servir a su país. La aplicación de facultades flexibles de incorporación de personal les permite a los organismos reclutar ejecutivos, empresarios, tecnólogos y otros innovadores dispuestos a ingresar a la administración pública por un período corto. La documentación también esboza varios modelos posibles y listas de verificación para consideración de los líderes de proyecto.
La modalidad de contratación por objetivos tour of duty se ha utilizado con el fin de reclutar tecnólogos para el servicio digital de los Estados Unidos (United States Digital Service, USDS), y los programas 18F y Presidential Innovation Fellows (PIF), entre otros.
Centro de excelencia conjunto para IA (Francia)
En marzo de 2018, el presidente Emmanuel Macron presentó una visión y estrategia para hacer de Francia un líder en IA. La estrategia se fundamentó en el informe de marzo de 2018, For a Meaningful Artificial Intelligence: Towards a French and European Strategy [Por una inteligencia artificial significativa: hacia una estrategia francesa y europea], encargado por el primer ministro francés. El informe señalaba que no todas las administraciones poseen el mismo nivel de madurez en cuanto a la reflexión sobre el uso de la IA en sus áreas de especialización y sus procesos de aplicación. Una de las principales dificultades reside en la capacidad de obtener las competencias adecuadas para seguir el ritmo de la innovación, identificar su aplicabilidad y, potencialmente, transformarlas en una prueba de concepto inicial. Entre numerosos compromisos y propuestas, el informe incluye un punto de acción respecto de la creación de un Centro de Excelencia Conjunto para IA a nivel estatal, que contribuya a reclutar talentos en materia de IA, y que sirva de asesor y laboratorio para el diseño de políticas públicas. Este centro fue concebido como una medida temporal, ya que, con el tiempo, otros organismos del sector público irían adquiriendo más capacidad para identificar las competencias en IA y reclutar el talento necesario.
La OCDE no ha podido encontrar pruebas de que este Centro Conjunto se haya concretado plenamente. No obstante, representa un modelo prometedor en materia de reclutamiento y de competencias específicamente sobre IA.
Fuente: https://github.com/GSA/innovation.gov/issues/25, https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2019/05/implementation-with-EC-cover-1.pdf, www.aiforhumanity.fr/pdfs/MissionVillani_Report_ENG-VF.pdf y www.oecd.ai/dashboards/policy-initiatives/http:%2F%2Faipo.oecd.org%2F2021-data-policyInitiatives-25374.
Muchos países de ALC han demostrado activamente un alto nivel de compromiso con la especialización profesional de los servidores públicos, más allá de los esfuerzos en materia de alfabetización digital y de especialización profesional en IA que se tratan aquí. En particular, las principales iniciativas de capacitación y reclutamiento ponen énfasis en competencias más amplias u otras más específicas de transformación digital e innovación. De hecho, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe incluyen, en su estrategia de gobierno digital, o en otras iniciativas específicas, disposiciones especiales sobre el fortalecimiento de las capacidades de transformación digital de los servidores públicos. El informe de próxima publicación Going Digital: The State of Digital Government in Latin America [El camino hacia la digitalización: el estado del, gobierno digital en Latinoamérica] tratará estos temas en profundidad, incluidas las fortalezas y debilidades relacionadas con las competencias y capacidades digitales en la región, y presentará recomendaciones para mejorar en esta área. Muchos gobiernos de ALC han realizado también actividades de especialización profesional en IA y otras competencias digitales para el público en general. Tales acciones, aunque muy necesarias, por lo general quedan fuera del alcance del trabajo sobre gobierno digital de la OCDE, el cual enfatiza la transformación del sector público.
De cara al futuro, los gobiernos de ALC necesitan garantizar que los servidores públicos de todos los niveles cuenten con las competencias y capacidades adecuadas en materia de IA, ya que los esfuerzos actuales tienden a poner el énfasis en el personal técnico. Es de vital importancia contar con un cuadro directivo superior que posea un alto nivel con conocimientos tecnológicos y una comprensión estratégica respecto de lo que la IA puede hacer, y del tipo de problemas que puede abordar, capaz de respaldar el despliegue de la IA en el Gobierno (Agrawal, Gans y Golbfarb, 2018[78]).17 Los responsables de los servicios habilitados por la IA requerirán tener conocimientos especializados más profundos, incluso en el caso de que los servicios fueran suministrados por contratistas externos, ya que deberán negociar contratos efectivos y evaluar si el enfoque específico de IA es el adecuado para el propósito que se desea alcanzar. Es fundamental que tanto los altos dirigentes como los responsables se encuentren preparados para gestionar el cambio.
Además, a medida que los gobiernos de la región maduren en este ámbito y continúen formando núcleos de competencia en IA a nivel interno, y contratando individuos formados y especializados en esta tecnología, deberán considerar otras necesidades a largo plazo en materia de competencias y capacidades en IA. Los Gobiernos deben tener en cuenta que la IA seguirá cambiando la dinámica del trabajo y los requisitos para que el sector público funcione bien en el futuro previsible. Esto subraya la necesidad del aprendizaje y el crecimiento permanentes. Por lo tanto, los Gobiernos tendrán que desarrollar programas de aprendizaje permanente, y reiterar y adaptar estos programas a lo largo del tiempo. La iniciativa sobre competencias del futuro Future Skills de Canadá, como se detalla en el informe de la OCDE Hola, mundo: la inteligencia artificial y su uso en el sector público, ofrece un enfoque interesante que podría ser de utilidad para las capacidades del sector público, así como para la sociedad y la economía en general. 18
Aprovechar los conocimientos especializados externos mediante alianzas y adquisiciones
En muchos casos, en el ámbito del Gobierno, no es fácil encontrar competencias y conocimientos especializados en IA, y los programas de especialización profesional y de reclutamiento para importar tales talentos suelen requerir de una importante inversión de tiempo, y pueden, asimismo, encontrar obstáculos burocráticos. Además de promover internamente el desarrollo de estas capacidades, los Gobiernos pueden recurrir al sector privado (por ejemplo, grandes empresas o startups innovadoras GovTech), a actores de la sociedad civil y del ámbito académico, así como al público en general, para aprovechar sus conocimientos especializados y recursos.
Figura 6.6. Capacidades de la región de ALC para aprovechar el conocimiento especializado y las perspectivas en materia de IA externos al sector público
Muchos gobiernos de ALC están bien preparados para incorporar, a través de procesos abiertos, conocimientos y perspectivas externos, para diseñar y desarrollar sus políticas y servicios digitales, los que también deberían aplicarse a los temas relacionados con la IA (Tabla 6.1 y Tabla 6.2).
Tabla 6.1. Organismos públicos que incluyen actores externos para diseñar y desarrollar servicios
Nota: No hay datos disponibles para Bolivia, México, Trinidad y Tobago, y Venezuela debido a la falta de respuestas a la encuesta. El "sector privado" incluye a los países que respondieron afirmativamente a "sector privado" y/o " startups y emprendedores GovTech".
Fuente: Encuesta a organismos de gobierno digital de América Latina y el Caribe realizada por la OCDE (2020), correcciones de Colombia con fecha 2 de diciembre de 2021.
Tabla 6.2. Métodos de atracción de partes interesadas externas para que participen en el diseño de servicios y políticas digitales
Nota: No hay datos disponibles para Bolivia, México, Trinidad y Tobago, y Venezuela debido a la falta de respuestas a la encuesta.
Fuente: Encuesta a organismos de gobierno digital de América Latina y el Caribe realizada por la OCDE (2020), correcciones de Colombia con fecha 2 de diciembre de 2021.
Estos esfuerzos son encomiables, y pueden dar lugar a la incorporación de conceptos y perspectivas completamente nuevos en el sector público. Por ejemplo, en República Dominicana, más del 80 % de los nuevos servicios digitales fueron sugeridos inicialmente por el público en general, según los funcionarios de las dependencias de gobierno digital. Algunos países están estableciendo estructuras formales para captar estas perspectivas y puntos de vista, como el caso de Uruguay, que se ha comprometido en su estrategia nacional de gobierno digital a desarrollar un catálogo en línea de instancias de participación pública, incluidos comentarios y puntuaciones de satisfacción. Ese país también se ha comprometido a poner en marcha fondos de innovación ciudadana y un proceso sostenible de cocreación entre representantes del Gobierno y de la sociedad civil, emprendedores y empresas. Colombia también ha creado una estructura de foros para captar los puntos de vista de los ciudadanos a través de su programa Urna de Cristal (Recuadro 6.6), con particular atención a aumentar la transparencia del Gobierno. Los Gobiernos de Uruguay19 y Chile20 organizaron un proceso de consulta pública en varias etapas, con el objeto de generar una reflexión inicial específicamente sobre las prioridades y necesidades nacionales en materia de IA, a través de mesas redondas, seminarios web y otras actividades de divulgación, para luego obtener comentarios sobre el texto del proyecto de la estrategia. El LabGob de Chile ofrece orientación y métodos sobre cómo sacar provecho de las perspectivas externas (Recuadro 6.7). Otros Gobiernos, como el de Costa Rica,21 también han publicado orientaciones sólidas sobre el tema, aunque dichas orientaciones son algo menos detalladas en el paso a paso que guía al servidor público a través de los procesos.
Recuadro 6.6. La Urna de Cristal (Colombia)
La Urna de Cristal es una iniciativa del Gobierno colombiano lanzada en 2010 para impulsar la participación electrónica ciudadana y la transparencia de gobierno, la cual, desde entonces, ha evolucionado hasta convertirse en un portal de gobierno abierto. La iniciativa consiste en una plataforma multicanal que integra medios de comunicación tradicionales (televisión y radio) con medios digitales (redes sociales, SMS y sitios web). Estos canales se ponen a disposición de todas las entidades gubernamentales, nacionales y territoriales, para facilitar la creación de foros participativos a todos los niveles, con la intención de mejorar las relaciones entre los ciudadanos y el Estado. A través del portal, los colombianos pueden influir en las decisiones de los gobernantes e informarse sobre los resultados, avances e iniciativas del Gobierno. También pueden transmitir sus inquietudes y propuestas directamente a las instituciones gubernamentales, y participar e interactuar con la gestión estatal, los servicios y las políticas públicas. Esto genera un vínculo entre la ciudadanía y el Estado.
Fuente: (OCDE, 2018[62]).
Recuadro 6.7. Orientaciones sobre cómo capitalizar los conocimientos especializados y las perspectivas de fuentes externas (Chile)
El LabGob de Chile ha elaborado una serie de documentos titulados Permitido Innovar: Guías para transformar el Estado chileno, que tienen el objetivo de ayudar a los servidores públicos a entender qué es la innovación y cómo ejecutar las prácticas innovadoras para generar mejores resultados de gobierno. Dentro de esta serie hay dos documentos que los servidores públicos pueden usar como apoyo para sacar provecho y participar de las reflexiones y conocimientos especializados de actores y grupos externos.
El primero, "¿Cómo podemos resolver problemas públicos a través de Concursos de Innovación Abierta?", busca promover los procesos de innovación abierta en el sector público y hacer "una apuesta por la inteligencia colectiva que reside en los emprendedores, académicos, PYMES, estudiantes, ONG, funcionarios y cualquier ciudadano, por lejos que estén". El documento también destaca el potencial de la innovación abierta para facilitar a la administración el acceso a ideas y soluciones que hasta ahora desconocía.
Al tratar de sistematizar la experiencia de la innovación abierta, la guía ofrece metodologías, modelos, herramientas y estudios de casos para que los procesos abiertos aprovechen los conocimientos especializados externos. También ofrece orientaciones de ayuda para que los servidores públicos puedan trabajar a lo largo de las ocho etapas de un proceso o concurso de innovación abierta:
1. exploración inicial;
2. estrategia y diseño de la convocatoria;
3. difusión y período de postulación;
4. filtro de selección;
5. incubación acelerada;
6. empaquetamiento comunicacional y evaluación final;
7. pilotaje y evaluación;
8. implementación.
El segundo documento, "¿Cómo podemos facilitar espacios presenciales a través de la innovación pública?", está basado en el material de las clases de los talleres de codiseño celebrados durante el período 2015-2018. El documento ofrece información práctica sobre cómo estructurar sesiones y talleres presenciales, y enumera las funciones y responsabilidades clave para dichas sesiones con orientaciones prácticas divididas en ocho etapas:
1. Definición de un propósito.
2. Definición de un público destinatario.
3. Diseño de taller.
4. Gestión y logística.
5. Preparación inicial.
6. Ejecución del taller.
7. Evaluación.
8. Sistematización y análisis.
Esta guía es adaptable, y podría utilizarse en diversos escenarios y países con el fin de conocer las perspectivas y los puntos de vista de los actores externos, incluidas las partes interesadas y los usuarios.
En lo que respecta a las políticas y servicios de IA en particular, muchos Gobiernos de todo el mundo han detectado la necesidad de llegar a acuerdos más dinámicos y específicos con actores u organizaciones de otros sectores para impulsar el avance. Esta necesidad es especialmente acuciante cuando se trata de temas nuevos, como las tecnologías emergentes. En estos casos, es posible que los Gobiernos no estén en condiciones de crear valor público sin una participación externa, y que sea necesario coproducir el potencial transformador y los resultados de las políticas, iniciativas y soluciones de la IA. Las relaciones estratégicas con otros sectores son esenciales para trazar un rumbo común, acceder a nuevas habilidades y conocimientos especializados en prácticas de vanguardia, y fortalecer la percepción y la confianza del público. Cada sector tiene puntos fuertes y competencias únicos, y los mayores éxitos de la innovación digital se producen cuando estos se mancomunan.
Los tipos de acuerdos más comunes que la OCDE ha identificado incluyen alianzas y colaboraciones intersectoriales (por ejemplo, asociaciones público-privadas), y la contratación pública de conocimientos especializados del sector privado (OCDE, 2019[1]). En este sentido, trabajar transponiendo los límites de la esfera pública resulta fundamental. La OCDE ya ha constatado anteriormente que la vinculación con el sector privado es uno de los habilitadores más importantes para la adopción, por parte del sector público, de las tecnologías emergentes, incluida la IA (Ubaldi et al., 2019[14]). Además, el trabajo conjunto con la sociedad civil y las instituciones académicas les permite a los Gobiernos conectarse con perspectivas y competencias especializadas, de muchas áreas relacionadas. Los retos y los premios, como se trató anteriormente en la sección "Entender los problemas y el potencial de las soluciones de IA" en el capítulo 5, son una forma de poner en marcha este tipo de acuerdos. Los Gobiernos de la región de ALC también han emprendido, en distintos grados, otro tipo de acciones de apoyo a estas formas de colaboración.
En materia de alianzas y colaboración intersectorial, los Gobiernos de ALC no parecen estar aprovechando con mucha frecuencia las oportunidades de asociaciones público-privadas (Figura 6.7). Si bien muchos de los Gobiernos de ALC han desarrollado y demostrado aptitud para involucrar a los actores externos en ciertas actividades, como las consultas, con el fin de recibir el aporte de ideas y comentarios sobre las propuestas, todavía les falta, en gran medida, instituir alianzas y colaboraciones intersectoriales más formales, prácticas, comprometidas y recíprocamente beneficiosas.
Figura 6.7. Los Gobiernos de ALC manifiestan que aprovechan las asociaciones público-privadas
Fuente: Encuesta a organismos de gobierno digital de América Latina y el Caribe realizada por la OCDE (2020).
En lo que respecta a la IA, los Gobiernos tienen la posibilidad de beneficiarse enormemente con asociaciones intersectoriales activas y permanentes en las que cada sector tiene un papel y un aporte concretos. Si bien los resultados de la encuesta indican que la colaboración intersectorial es algo moderada, también indican que el entorno de muchos de los países de ALC vería con buenos ojos poner mayor énfasis en estas asociaciones y posibilitaría sus buenos resultados (Figura 6.8).
Figura 6.8. Los organismos de gobierno digital apoyan la capacidad de asociación del sector público con otros sectores (el privado, sin fines de lucro, ciudadanos)
Fuente: Encuesta a organismos de gobierno digital de América Latina y el Caribe realizada por la OCDE (2020).
Aunque los esfuerzos en estas áreas no son muy marcados, los Gobiernos de ALC han iniciado una serie de iniciativas sólidas con relación a la IA. Por ejemplo, como ya identificó anteriormente la OCDE (Ubaldi et al., 2019[14]), países como Chile y Panamá han promovido la colaboración público-privada a través de una serie de Memorandos de Entendimiento para llevar a la práctica experiencias piloto en los campos de Datos masivos, computación en la nube e IA. Se están llevando a cabo otras actividades relevantes, entre ellos, hackatones e iniciativas de retos, como se considera en la sección “Entender los problemas y el potencial de las soluciones de IA” del capítulo 5. Algunas de estas actividades en la región son las siguientes:
Argentina ha organizado varios hackatones intersectoriales, de algunos de los cuales se han obtenido soluciones que hace posible la IA.22 La estrategia nacional de IA también busca promover iniciativas de investigación, desarrollo e innovación, orientadas a la ciencia básica y aplicada en IA, tanto en el sector público como en el privado. En trabajos anteriores de la OCDE se detectó la necesidad de crear puentes, alianzas y sinergias más fuertes entre los sectores público y privado (OCDE, 2019[68]), lo que indica que aún hay espacio para un crecimiento mayor en esta área.
En el caso de Brasil, su estrategia nacional de IA incluye un punto de acción que consiste en establecer conexiones y alianzas entre el sector público, el sector privado, y científicos y universidades, en pos de avanzar en materia de desarrollo y uso de la IA. Además, la estrategia nacional de gobierno digital del país, en el marco de un objetivo sobre tecnologías emergentes, propone, para 2022, al menos seis proyectos de alianzas de investigación, desarrollo e innovación, en los que participen organismos del gobierno central, empresas del sector privado y organizaciones del tercer sector. La estrategia también contempla acuerdos de colaboración formales con instituciones que representen a la industria de las TIC, aunque su alcance es amplio y pueden incluir o no colaboraciones relacionadas con el campo de la IA. Además, Brasil ha anunciado su intención de crear ocho centros de investigación aplicada a la IA, que serán cofinanciados por el Gobierno y el sector privado, alojados en instituciones académicas consolidadas y dedicados a la atención sanitaria, la agricultura, la industria y las ciudades inteligentes.23 Por último, la estrategia contempla la creación de asociaciones intersectoriales que organicen "datatones" y hackatones que permitan encontrar soluciones para los retos del sector público con énfasis en las que incluyen o posibilitan el uso de la IA.
El Data Observatory (DO) de Chile es una asociación público-privada creada para contribuir a “cerrar brechas en el desarrollo tecnológico y aumentar el protagonismo de Chile en la cuarta revolución industrial". El observatorio representa una de las asociaciones público-privadas más sólidas de la región (Recuadro 6.8). La estrategia y el plan de acción del país en materia de IA también contemplan la promoción de asociaciones público-privadas orientadas a la infraestructura y el desarrollo de buenas prácticas para el uso ético de la IA.
En Colombia se ha creado una Dirección de Gobierno Digital dependiente del MinTIC para, entre otras cosas, promover alianzas público-privadas para procesos de adopción de TI. También en Colombia, la Alianza CAOBA es la “primera alianza público-privada para el uso de las tecnologías de Big Data y Data Analytics”. La Alianza está constituida por 11 representantes de los sectores académico, público y privado del país (OCDE, 2018[62]). Los resultados obtenidos no ponen el énfasis en la IA, pero esto parece factible, ya que los datos y la analítica cimientan muchos sistemas de IA. Un trabajo reciente de la OCDE reveló que deben desarrollarse nuevos abordajes respecto de las asociaciones público-privadas relacionadas con las TIC a efectos de crear y desarrollar nuevos modelos de negocio, y definir y suministrar servicios digitales innovadores (OCDE, 2018[62]).
Como ya se mencionó en el presente informe, Costa Rica está desarrollando un Laboratorio Nacional de Inteligencia Artificial (LaNIA) destinado específicamente a la búsqueda de soluciones intersectoriales con soporte de IA para problemas nacionales. Sus objetivos son crear un ecosistema, reforzar la confianza, y promover la investigación y la educación en IA.
Según funcionarios entrevistados por la OCDE, Ecuador está explorando asociaciones público-privadas para un programa de identidad habilitado por IA.
En 2020, el hackatón CodeFest del Gobierno de Jamaica reunió al sector público y al mundo académico para diseñar y desarrollar soluciones en una serie de áreas, lo que dio lugar a la premiación de soluciones que utilizan la funcionalidad básica de la IA.24
Un trabajo anterior de la OCDE ha documentado la voluntad de Panamá de impulsar su papel en materia de innovación gubernamental, a través de un enfoque multipartito y la asociación con los sectores académico y privado (OCDE, 2019[38]). Este proyecto no está relacionado con la IA, pero indica que existe una base sólida en esta área, que también podría ser de utilidad para los esfuerzos en materia de IA. En este trabajo también se identificaron otras oportunidades para la investigación, la educación y los sectores privados, lo cual demuestra que aún resta espacio para crecer.
Como ya se mencionó, la iniciativa InnovandoPy de Paraguay busca identificar ideas tecnológicas innovadoras, inspirar y motivar a jóvenes emprendedores, reunir a los actores de los sectores público y privado, promover la colaboración en proyectos digitales y alentar el espíritu empresarial en el país. Sus actividades incluyen una aceleradora de startups, hackatones para aplicaciones centradas en el ciudadano e ideatones para generar ideas innovadoras (Recuadro 5.10).
En los últimos años, Perú ha adoptado medidas estratégicas para establecer conexiones entre sectores con el fin de promover la colaboración, las alianzas y la cocreación de servicios públicos. Su reciente proyecto de estrategia nacional de IA contempla la promoción de asociaciones público-privadas (y los procesos de contratación pública, que se tratan en la siguiente sección) orientadas a la instalación de infraestructura para la IA que beneficie a todos los sectores. Esto fue precedido por la aprobación de la Resolución de Secretaría de Gobierno Digital N° 003-2019-PCM/SEGDI25 para fortalecer los vínculos entre los sectores, y la creación de un laboratorio de transformación digital, con el apoyo de CAF, para construir un ecosistema colaborativo. Perú también aprobó un Reglamento de la Ley de Gobierno Digital en 2021 que busca promover aún más la colaboración intersectorial.26 Hasta ahora, estas gestiones no parecen haber generado asociaciones relacionadas con la IA, pero pueden servir como una base sólida en el futuro. Por último, el país ha acumulado excelente práctica en el desarrollo de estrategias clave, a través de un proceso de codiseño abierto. Por ejemplo, la Política y Estrategia Nacional de Transformación Digital fue codiseñada por el sector público, el privado, la sociedad civil, la academia y los ciudadanos.27
Recuadro 6.8. Data Observatory (Chile)
Como se describe en el informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), La inteligencia artificial al servicio del Bien Social en América Latina y el Caribe, el Data Observatory (DO) de Chile es una "organización sin fines de lucro fundada en 2020 para potenciar el beneficio obtenido de los datos del medio ambiente y otros datos públicos de valor global y únicos que se están generando en el país". El informe explica, además: “Articula a la academia, sector público, industria y sociedad civil en alianzas globales para generar soluciones y capacidades en ciencia de los datos y tecnologías afines que sean útiles y tengan retornos en diversos sectores de la economía." En particular, el observatorio se centra en cuatro líneas de trabajo:
1. Adquirir conjuntos de datos de valor global y ponerlos a disposición del público con una modalidad abierta.
2. Diseñar y ejecutar soluciones para adquirir, analizar, explorar, visualizar y brindar acceso a estos conjuntos de datos y maximizar su plena explotación.
3. Contribuir al desarrollo de talento relacionado con la aplicación de estas acciones, y proporcionar un aprendizaje práctico basado en materiales y cursos.
4. Invertir en la creación de redes que faciliten la transferencia de tecnología y la asociatividad entre personas que trabajan en campos diferentes pero que comparten funciones similares en cuanto al trabajo con datos.
Uno de sus proyectos más destacados del observatorio se propone aprovechar la IA para explorar soluciones frente a fenómenos asociados con el cambio climático como son los eventos extremos producidos por la desertificación y las alteraciones del nivel del mar, entre otros.
Fuente: (Gómez Mont et al., 2020[12]), www.dataobservatory.net, y https://oecd.ai/en/dashboards/policy-initiatives/http:%2F%2Faipo.oecd.org%2F2021-data-policyInitiatives-26733.
Si bien estos esfuerzos demuestran una creciente capacidad para aprovechar los conocimientos especializados externos a través de la colaboración intersectorial, la mayoría son compromisos en una etapa inicial (más que enfoques ejecutados plenamente), soluciones ad hoc, consultas relativamente pasivas, o esfuerzos que abarcan más que la IA o que no están relacionados con ella. Con la posible excepción del Data Observatory de Chile, la OCDE no pudo identificar enfoques que abarcaran todo el sistema, y reunieran a múltiples sectores para colaborar de manera continuada en esfuerzos en materia de IA.28 Este tipo de abordajes aplicados al ámbito de la IA son bastante nuevos en todo el mundo, por lo que la situación actual de los Gobiernos de ALC coincide con las expectativas y, en general, constituye una tendencia positiva para la región. El Instituto Alan Turing del Reino Unido y su programa de políticas públicas representan quizás, en este sentido, el mecanismo sistemático más exitoso en cuanto a alianza y colaboración intersectorial, con un particular énfasis en la IA en el sector público.29
Además de la colaboración y las asociaciones intersectoriales, otra forma en que los Gobiernos pueden aprovechar los conocimientos especializados externos es a través del proceso de contratación pública.30 Si bien crear internamente conocimientos especializados en IA puede ser un reto, también lo es la obtención de esos conocimientos de manera externa, debido a los engorrosos procesos de contratación. En la región de ALC, sólo unos pocos países cuentan con una estrategia de adquisición de TIC (Figura 6.9). Dichas estrategias abarcan más que solamente la IA, pero pueden establecer prácticas y procedimientos de adquisición positivos gracias a los cuales se podrían aprovechar los conocimientos especializados externos en muchos dominios de gobierno digital, incluida la tecnología emergente.31
Figura 6.9. Estrategia de adquisiciones de TIC en los países de ALC
Fuente: (OCDE, 2019[38]).
Dada la relativa incertidumbre del campo de la Inteligencia Artificial y la falta de mercados maduros en materia de IA en el sector público, la adquisición de conocimientos especializados y de servicios en este campo no es tan sencilla como cuando se trata de la adquisición de conocimientos especializados de tecnologías más tradicionales o más conocidas. En consecuencia, es probable que las administraciones públicas necesiten desarrollar procesos de adquisición (y los subsiguientes procesos de implementación) flexibles y ágiles, adaptados a las necesidades de la IA, y establecer relaciones de colaboración a largo plazo con los socios encargados de la prestación (OCDE, 2017[79]). También es posible que busquen adoptar enfoques de adquisición novedosos para fomentar la innovación, y la creación de mercados profundos y competitivos en materia de bienes y servicios de IA.
Entre los Gobiernos de ALC, no parece haber ningún mecanismo o proceso adaptado a la adquisición de conocimientos especializados y servicios de IA para el sector público. Vale la pena explorarlos, y, en tal sentido, los Gobiernos de ALC podrían inspirarse en el sólido ejemplo del listado de proveedores de Canadá “Source List” (Recuadro 6.9). El programa de ciencia de datos e inteligencia artificial en la administración pública de Portugal es otro modelo positivo que aúna los conceptos de asociaciones públicas intersectoriales y adquisición pública (Recuadro 6.10). Si bien estos casos no han generado enfoques específicos de IA, algunos países han trabajado sobre otros elementos de la adquisición que podrían contribuir con el éxito de estos procesos relativos a la IA en el sector público:
La estrategia nacional de gobierno digital de Brasil incluye una serie de objetivos para crear mecanismos que centralicen las compras de tecnologías de la información y la comunicación, con un mercado virtual para soluciones digitales. Aunque no está explicitado, estos mecanismos permitirían centralizar la preselección y las compras de conocimientos especializados y soluciones de IA, un enfoque que ha tenido buenos resultados en otros países.
Una de las acciones clave de la estrategia y el plan de acción en materia de IA de Chile es la modernización de la contratación pública relacionada con la IA. Este país también ha emitido una nueva Directiva de Innovación para las Compras Públicas (Recuadro 6.11). Aunque no es específica para la IA, la Directiva establece mecanismos y procesos sólidos que pueden facilitar la adopción de enfoques innovadores para adquirir todo tipo de bienes, conocimientos especializados y servicios, incluidos los relacionados con la IA.
La National Information and Communication Technology Company Limited (iGovTT) de Trinidad y Tobago, una empresa pública que actúa como brazo ejecutivo del ministerio de administración pública y transformación digital, provee a las organizaciones del sector público un interesante modelo de contratación como servicio (procurement-as-a-service) que les brinda a las reparticiones asistencia especializada para lograr buenos resultados en los procesos de contratación.32
Uruguay ha emitido un decreto presidencial que establece regímenes y procedimientos de adquisición especiales para estimular avances tecnológicos innovadores en el sector público.33
Recuadro 6.9. El listado de proveedores de IA del Gobierno de Canadá, AI Source List, para promover una adquisición innovadora
El Gobierno de Canadá ha creado un listado que comprende 73 proveedores preaprobados de servicios, soluciones y productos de IA responsables y eficaces. Este marco les permite a los organismos públicos agilizar la contratación de empresas que han demostrado su capacidad de suministrar bienes y servicios de IA de buena calidad.
Los proveedores deben probar competencia en ética de la IA, así como su capacidad de ejecución y su acceso al talento digital. Las empresas que respondieron a la convocatoria a calificar tuvieron que demostrar ante un panel interdisciplinario que cumplían con estos requisitos. El marco incluye tres bandas con requisitos escalonados. La banda más baja tiene requisitos menos estrictos, lo cual facilita la calificación de startups pequeñas y, en consecuencia, motoriza la innovación y crea un mercado más profundo.
De esta forma, se da lugar a una innovación iterativa e impulsada por la misión, ya que permite asignarles a varias empresas la tarea de desarrollar servicios en fase inicial para abordar determinado problema. Esto permite un intercambio de información eficaz y un enfoque ágil para reducir la incertidumbre de abordajes que podrían ser disruptivos.
El proceso de establecer y mantener esta lista de proveedores de servicios de IA es también una forma importante para el Gobierno de Canadá de construir relaciones a largo plazo con las empresas privadas. Este diálogo alimenta expectativas compartidas, y acrecienta el mutuo entendimiento de los potenciales retos que enfrentan los organismos del sector público.
Recuadro 6.10. Programa de ciencia de datos e inteligencia artificial en la administración pública (Portugal)
En el marco de la iniciativa INCoDe.2030 de Portugal (Recuadro 5.12), la Fundación para la Ciencia y la Tecnología de ese país desarrolló el programa de ciencia de datos e inteligencia artificial en la administración pública con el fin de apoyar nuevos proyectos de innovación en ciencia de datos e IA, que impliquen alianzas entre la administración pública e instituciones científicas no comerciales. El objetivo del programa es aprovechar la gran cantidad de datos de la que dispone la administración pública, para la producción de conocimiento científico que asista la toma de decisiones basadas en evidencia y la elaboración de políticas públicas.
Portugal asignó EUR 3.5 millones a la iniciativa y convocó a la presentación de propuestas de proyectos. Todas las propuestas debían ser de carácter conjunto, e incluir al menos una institución del ámbito científico y otra del sector público. Para calificar, los proyectos debían tener una duración de entre 24 y 36 meses, y cada uno recibiría un máximo de EUR 300.000.
La Agencia de Modernización Administrativa (AMA) del Gobierno también publica una lista de temas de especial interés en cuanto a propuestas, entre los que se incluyen la detección del fraude; el análisis de los patrones de movilidad; la prospectiva de los servicios médicos y de emergencia; la optimización de los servicios digitales; los chatbots para las administraciones locales, y tableros de control municipales de autoservicio. Entre los proyectos de IA que han sido premiados se encuentran: Utilización de la IA para potencializar el escaneo de la piel en teledermatología (EUR 299.000), identificación y previsión de la demanda en urgencias hospitalarias (EUR 283.000) y un sistema de reconocimiento terrestre (EUR 125.000).
Recuadro 6.11. Directiva de Innovación para las Compras Públicas (Chile)
La Directiva de Innovación para las Compras Públicas fue creada por ChileCompra en coordinación con el Laboratorio de Gobierno (LabGob) y el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo con el fin de que los funcionarios se sirvan de enfoques más innovadores y centrados en el usuario relacionados con los procesos de compra de los distintos organismos públicos, y de satisfacer con mayor eficacia y eficiencia las necesidades y demandas de nuevos productos, bienes o servicios. Sus objetivos generales son la incorporación de innovaciones en los procesos de compra, permitir que todo servidor público aproveche mejor las compras públicas como herramienta estratégica para resolver problemas reales, y satisfacer mejor las necesidades y expectativas de los usuarios.
Para lograr estos objetivos, la Directiva presenta orientaciones, recomendaciones y herramientas prácticas en línea, en cinco pasos:
1. Planificar. Identificar oportunidades innovadoras de compra pública.
2. Explorar. Describir las necesidades iniciales, convocar un equipo de trabajo, escuchar, empatizar y analizar el entorno.
3. Definir. Reformular la necesidad de compra, administrar el riesgo y definir criterios de evaluación.
4. Convocar y adjudicar. Evaluar las propuestas recibidas, y seleccionar la ganadora o las ganadoras.
5. Al finalizar: Reflexionar, replicar.
Esta Directiva fue sometida a consulta pública, incluidos todos aquellos que pudieran recibir un efecto más directo de su aplicación. Se recibieron cerca de 221 respuestas, las que fueron evaluadas antes de concluir la Directiva.
Muchos Gobiernos de ALC demuestran un alto nivel de compromiso con el desarrollo de sistemas eficientes y eficaces para las adquisiciones públicas de conocimientos especializados, bienes y servicios digitales externos en formas que no están tan claramente relacionadas con la IA o que no la apoyan de manera directa. Por ejemplo, varios países de ALC han desarrollado estrategias nacionales de compra, han centralizado la adquisición de soluciones de productos básicos, han puesto en marcha sistemas de revisión para examinar compras grandes o complejas, han incorporado competencias de adquisición a los perfiles de habilidades de su personal, han aprovechado las economías de escala para reducir los precios y han publicado otras orientaciones para ampliar la puesta en marcha de las TIC. Estos esfuerzos quedan en gran medida fuera del alcance de esta reseña sobre IA; sin embargo, el informe de próxima aparición Going Digital: The State of Digital Government in Latin America [El camino hacia la digitalización: el estado del gobierno digital en Latinoamérica] analizará estos temas en profundidad.
Infraestructura
Por último, los Gobiernos tendrán que considerar sus necesidades actuales de infraestructura técnica en relación con sus aspiraciones, y asegurarse de disponer de la infraestructura moderna necesaria para poder avanzar en la exploración de la IA. Las tecnologías e infraestructuras heredadas suelen ser insuficientes para las tecnologías y técnicas disruptivas, como el aprendizaje automático, y la OCDE ya ha señalado que los Gobiernos, en muchos casos, luchan por adoptar tecnologías ya comprobadas, como la computación en la nube, que son importantes para el avance de la IA (OCDE, 2019[1]).
Figura 6.10. Capacidades de infraestructura en materia de IA en el sector público en la región de ALC
El tema de la infraestructura y la superación de la tecnología heredada es inmenso, y va mucho más allá de la IA. Si bien efectuar una revisión exhaustiva de las capacidades de infraestructura de los Gobiernos de ALC está fuera del alcance de este informe, la OCDE ha recogido cierta información general sintética sobre las capacidades de infraestructura del sector público y una serie de casos específicos en los que los Gobiernos de ALC se están preparando para garantizar la disponibilidad de la infraestructura necesaria con miras a explorar y aplicar soluciones impulsadas por la IA (Tabla 6.3).
Tabla 6.3. Infraestructura disponible para las instituciones del gobierno central
Nota: No hay datos disponibles en el caso de Bolivia, México, Trinidad y Tobago, y Venezuela debido a la falta de respuestas a la encuesta.
Fuente: Encuesta a organismos de gobierno digital de América Latina y el Caribe realizada por la OCDE (2020), seguimiento con funcionarios de gobierno.
Entre las iniciativas identificadas, se encuentran las siguientes:
Como objetivo estratégico para 2021, Argentina está invirtiendo USD 5.8 millones (su equivalente) para crear una infraestructura de nube pública nacional destinada a consolidar los datos de todo el país y ganar agilidad en el sector público.34 Los organismos del sector público podrán disponibilizar los recursos en cuanto a cómputo, conectividad y almacenamiento, a través de la nube pública de manera autogestionada.
El programa de modernización del sector público de Barbados se ha comprometido a mejorar la infraestructura básica de las TIC y a actualizar su centro de datos central para que el Gobierno se encuentre mejor equipado a los efectos de apoyar nuevos enfoques y tecnologías.35 Este país se encuentra, también, en el proceso de aplicación de X-Road36, una capa de intercambio de datos gratuita y de código abierto creada originalmente por el Gobierno de Estonia y reproducida con éxito por varios Gobiernos de todo el mundo.
En el caso de Brasil, la estrategia nacional de gobierno digital incluye iniciativas para optimizar la infraestructura de al menos 30 centros de datos de gobierno y migrar a la nube los servicios de no menos de 20 organismos para 2022. Este es un paso en la dirección correcta, ya que, según un trabajo anterior de la OCDE, la ausencia de importantes habilitadores claves, por ejemplo, infraestructura compartida tal como centros de datos compartidos, puede duplicar los esfuerzos públicos para el desarrollo de un gobierno digital (OCDE, 2018[27]). Sin embargo, los esfuerzos del país en esta área son todavía bastante nuevos, y el Gobierno tendrá que mantener un énfasis constante durante la etapa de implementación. A medida que tales esfuerzos se van fortaleciendo, Brasil se muestra como una fuerte promesa de líder regional en términos de interoperabilidad y colaboración transfronteriza. Dada la relevancia política y económica de Brasil en la región, así como su experiencia en la promoción de la interoperabilidad en todos los niveles federales, en el trabajo anterior de la OCDE se sugirió que el país puede estar bien posicionado para liderar y apoyar activamente las gestiones de otros países de ALC en materia de prestación de servicios transfronterizos.
Bolivia ha puesto en marcha una plataforma de interoperabilidad para habilitar el intercambio de datos entre las instituciones del sector público.37 También ha publicado ciertos lineamientos y buenas prácticas para la implementación y el mantenimiento de centros de datos,38 aunque estos documentos se refieren más bien a consideraciones operativas básicas y no garantizan la existencia de habilidades de apoyo para las modernas tecnologías emergentes, en todo el gobierno y de manera optimizada.
El Gobierno de Chile continúa ampliando y modernizando la infraestructura digital, lo que le permite ir sentando las bases para la transformación digital de la economía y la sociedad. La nueva estrategia nacional de IA del país considera que la infraestructura es un factor habilitador clave para esta tecnología, e incorpora el objetivo de convertir a Chile en un concentrador mundial de infraestructura técnica para el hemisferio sur. También convoca a la creación de asociaciones público-privadas que garanticen la disponibilidad de la infraestructura necesaria para la IA. La autoridad de contratación y compras chilena (ChileCompra) ha desarrollado un mercado digital con acuerdos marco cuyo objetivo es simplificar el proceso de adquisición de las TIC para algunos modos de compra pública, incluidos los centros de datos (OCDE, 2019[69]). Además, como una parte importante de sus esfuerzos de modernización del Estado, Chile ha estado trabajando en una serie de proyectos de infraestructura digital, incluido un marco de interoperabilidad y una plataforma que fomentan el intercambio de datos dentro de la administración (OCDE, 2019[69]). No obstante, la adopción de la infraestructura de interoperabilidad de Chile avanza con lentitud y aún no se utiliza de forma generalizada (OCDE, 2020[48]). Los funcionarios entrevistados por la OCDE mencionan problemas de interoperabilidad, pero tal infraestructura parece tener un sólido potencial de crecimiento si el Gobierno le da prioridad.
Colombia ha celebrado acuerdos de adquisición marco con numerosos proveedores, y ha desarrollado una impresionante "tienda virtual" centralizada que les permite a los organismos del sector público adquirir de manera sencilla una variedad de bienes y servicios, incluidos los de infraestructura, tales como los servicios de nube pública y privada.39 Esto parece indicar un avance sólido, ya que en el trabajo anterior de la OCDE se encontró poca evidencia que revelara una cultura de intercambio de recursos e infraestructura, o la promoción de soluciones de gobierno digital integradas (OCDE, 2018[62]). Una versión más madura de este tipo de tienda podría funcionar de manera similar al mercado digital del Reino Unido (Recuadro 6.12), que ha demostrado ser muy exitoso. De hecho, Colombia está trabajando actualmente en un documento de conceptualización para crear mercados de intercambio de datos.40
El Código Nacional de Tecnologías Digitales de Costa Rica41 ofrece orientación sobre el uso de servicios en la nube; sin embargo, la OCDE no logró hallar pruebas de que el país haya creado o proporcione de otra manera infraestructura en la nube. Parecería que estas orientaciones están destinadas a guiar al sector público en el uso de servicios en la nube provistos por terceros.
La República Dominicana ha desarrollado una nube privada destinada a todo el Gobierno (OPTICLOUD)42, que está disponible para ser utilizada por los organismos del sector público. Este país también ha desarrollado un Data Center del estado43 que permite resguardar y procesar las informaciones de las instituciones públicas con un alto nivel de seguridad.
Ecuador ha desarrollado una plataforma de interoperabilidad44 que permite a las instituciones del sector público compartir e intercambiar datos de maneras interoperables entre sistemas. La plataforma tiene su raíz en la ley de interoperabilidad de Ecuador, que obliga a los organismos del sector público a tomar medidas que garanticen la interoperabilidad de los datos. En 2020, el país inició un plan de migración de sistemas45 para consolidar los datos del sector público en un centro de datos central compartido. Sin embargo, en una entrevista con la OCDE, funcionarios ecuatorianos manifestaron que este centro aún es conceptual, y que se necesita establecer las normas y los procesos para su desarrollo, antes de la implementación.
A través de su Plan Nacional de Desarrollo46 (2019-2024), México está bregando por mayor eficiencia e impulso en el uso compartido de la infraestructura de TIC.
Panamá ha desarrollado una infraestructura de nube común privada gubernamental para su uso en todas las áreas de gobierno.47 En una reunión celebrada para obtener información con la OCDE, funcionarios de Panamá manifestaron que una de sus máximas prioridades, ahora, es la interoperabilidad y la alineación de los procesos de datos, y que se ha desarrollado una plataforma de interoperabilidad, con una guía paso a paso sobre cómo acceder a la plataforma, para organismos públicos. En la actualidad, diez entidades públicas ya utilizan la plataforma. En un trabajo anterior, la OCDE también señaló que la infraestructura asociada con el almacenamiento y la gestión de datos es una fortaleza del sector público de Panamá (OCDE, 2019[38]).
La iniciativa de nube privada NUBE PY48 tiene como finalidad ofrecer, al nivel de Infraestructura como Servicio (IaaS), un Pool de recursos a las Instituciones Públicas del Estado Paraguayo. Ese país también cuenta con una plataforma de interoperabilidad del Sistema de Intercambio de Información49, que actúa como canal entre las instituciones y organizaciones del Estado para compartir datos interoperables de acuerdo con los estándares establecidos por el Gobierno.
Como se mencionó en la sección anterior, el proyecto de estrategia nacional de IA de Perú contempla la creación de asociaciones público-privadas para garantizar la instalación de la infraestructura necesaria para la IA (centros de datos y la nube) en beneficio de todos los sectores. Además, desde 2011, Perú cuenta con una Plataforma Nacional de Interoperabilidad50 que permite el intercambio de datos entre los organismos del sector público. La Ley de Gobierno Digital de 2018 del país51 permitió avanzar en este ámbito con la creación de una infraestructura de interoperabilidad de servicios y datos digitales a nivel institucional (OCDE, 2019[66]). También en 2018, el Decreto Supremo 033-2018-PCM de Perú lanzó un nuevo portal, Gob.pe52, y decretó la digitalización de los servicios públicos (existentes y futuros) a fin de que todos los sistemas de soporte, la infraestructura y los datos participaran en la plataforma de interoperabilidad (OCDE, 2019[66]).53 En 2020, a través de un decreto que aprueba el Marco de Confianza Digital,54 el país también se comprometió a crear un Centro Nacional de Datos de intercambio, que permitirá a los servidores públicos de todo el sector, a nivel nacional, utilizar los datos de manera cooperativa y colaborativa a nivel nacional. El Centro de Datos también pretende coordinar las acciones con las entidades públicas, el mundo académico, la sociedad civil y el sector privado.
Trinidad y Tobago ha desarrollado una sólida política de consideración de la computación en la nube55 para promover la expansión del uso de la nube, siempre en cumplimiento de las reglas y estándares nacionales. Además de tener el objetivo de simplificarle al sector público la adquisición de servicios en la nube, esta política también se compromete a desarrollar una nube híbrida nacional para todo el gobierno (GovNeTT NG) destinada a aquellos casos en los que un organismo del sector público necesita un conjunto de controles más estricto que el disponible a través de lo que ofrece la nube pública de la industria. Además, iGovTT, una empresa pública para la implementación del gobierno digital, suministra servicios centralizados de acceso al centro de datos y su administración.56
Uruguay ha diseñado y desarrollado la Nube de Presidencia, que ofrece infraestructura/plataforma/software como servicio (IaaS, PaaS y SaaS) a todos sus organismos. Actualmente, la nube aloja más de 3.500 máquinas virtuales. En 2018, en colaboración con la empresa estatal de telecomunicaciones (ANTEL), se puso en marcha un servicio de nube gubernamental para prestar servicios al sector público (Ubaldi et al., 2019[14]).
Recuadro 6.12. El mercado digital del Reino Unido
El Reino Unido ha estado desarrollando formas de replantear sus actuales enfoques relacionados con la contratación y relación con los proveedores, en particular en lo que respecta al acceso a los servicios basados en la nube, y a las competencias y capacidades necesarias para la transformación digital.
Dos sectores del Ministerio de la Presidencia británico o Cabinet Office, el servicio digital del Gobierno y el servicio comercial de la Corona, han trabajado en conjunto para rediseñar los acuerdos marco de adquisiciones (G-Cloud [G-nube] y Digital Outcomes and Specialists [Resultados y especialistas digitales]) con el fin de simplificar el proceso de postulación de los proveedores, y mejorar la calidad de los recursos disponibles para los compradores de gobierno. Estas interacciones se gestionan a través del mercado digital del Gobierno.
El mercado digital les da acceso, a los compradores de gobierno, a acuerdos marco con proveedores, mediante los cuales los organismos del sector público pueden comprar sin necesidad de una licitación u otro proceso de adquisición competitivo.
En el caso del marco G-Cloud, los servicios incluidos son los siguientes:
Infraestructura como servicio (IaaS): se refiere al suministro de servicios informáticos fundamentales (procesamiento, almacenamiento, etc.) para que el usuario ejecute software.
Plataforma como servicio (PaaS): se refiere al suministro de servicios de plataforma que habilitan al usuario a instalar aplicaciones creadas por el usuario o adquiridas.
Software como servicio (SaaS): se refiere al suministro de software de un proveedor como un servicio de nube.
SCS - Specialist Cloud Services (servicios especializados en la nube): normalmente, se refiere a servicios de consultoría específicos de la nube. Los marcos de referencia del mercado digital se actualizan cada seis meses para garantizar que las instituciones públicas tengan acceso a las últimas innovaciones disponibles, ya sea de los grandes proveedores ya establecidos o de nuevas pymes que ingresan al mercado por primera vez.
Además, el mercado digital permite que las instituciones públicas accedan a proveedores que pueden colaborar en el diseño, la construcción y la entrega de productos digitales por medio de un abordaje ágil a través del marco dinámico DOS (Digital Outcomes and Specialists). Para formar parte de la lista de proveedores del DOS, deben suministrarse servicios basados en resultados (que abarcan diseño y experiencia del usuario, análisis del desempeño y datos, seguridad, entrega de servicios, desarrollo de servicios, soporte y operaciones, testeos y auditoría o investigación de usuarios) u ofrecerse habilidades específicas en alguna de estas áreas.
Fuente: www.gov.uk/government/collections/digital-marketplace-buyers-and-suppliers-information (OCDE, 2019[69]).
En general, contar con una infraestructura adecuada como soporte de la IA y de otras iniciativas tecnológicas modernas parece ser una consideración relativamente fuerte en la región de ALC. Muchos de los programas implementados proporcionan una infraestructura que puede cimentar la IA en el sector público y, por otro lado, los Gobiernos se han comprometido a construir en un futuro próximo una serie de soluciones que presentan un enorme potencial. Sin embargo, cabe destacar que, para que la adopción de la computación en la nube y de otras soluciones de infraestructura resulte exitosa, deberán tomarse en cuenta en detalle los acuerdos de gobernanza y propiedad de los datos, las cláusulas de salida y la facilidad de cambio de proveedores (OCDE, 2019[69]). Por otro lado, contar con infraestructura tiene valor solo si el marco legal y normativo subyacente fomenta su uso para la IA. Uno de los temas comunes en la Cumbre sobre Inteligencia Artificial en América Latina organizada por investigadores latinoamericanos pertenecientes a la comunidad del MIT, la SumMIT de IA de América Latina, fue que las leyes anticuadas obstaculizan el acceso a tal infraestructura y su utilización para la inteligencia artificial (Anllo et al., 2021).57
Como consideración adicional, es importante señalar que esta sección pone énfasis en los tipos de infraestructura necesarios para la IA destinada a la innovación y la reestructuración del sector público, y no necesariamente en la infraestructura para apoyar el éxito económico y social más amplio de la IA. Por ejemplo, un tema que surgió en la SumMIT fue que la infraestructura de conectividad para cerrar la brecha digital es fundamental para el progreso nacional y regional en materia de IA (Anllo et al., 2021), aunque dicha infraestructura no está estrictamente relacionada con el alcance de esta reseña. Por último, esta sección se ha centrado sobre todo en la disponibilidad de infraestructura de apoyo a la IA a nivel del gobierno central, con menor consideración de los niveles subnacionales de gobierno. Algunos de estos puntos se han mencionado anteriormente en este informe, y se discutirán en mayor profundidad en el informe de próxima publicación Going Digital: The State of Digital Government in Latin America [El camino hacia la digitalización: el estado del gobierno digital en Latinoamérica].
Referencias
[78] Agrawal, A., J. Gans y A. Golbfarb (2018), Prediction Machines: The Simple Economics of Artificial Intelligence [Máquinas predictivas: la sencilla economía de la inteligencia artificial], Harvard Review Press.
[77] Gobierno de Argentina (2019), Plan Nacional de Inteligencia Artificial, https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2021/02/Argentina-National-AI-Strategy.pdf.
[12] Gómez Mont, C. et al. (2020), Artificial Intelligence for Social Good in Latin America and the Caribbean (La inteligencia artificial al servicio del bien social en América Latina), https://publications.iadb.org/publications/english/document/Artificial-Intelligence-for-Social-Good-in-Latin-America-and-the-Caribbean-The-Regional-Landscape-and-12-Country-Snapshots.pdf.
[79] OCDE (2017), Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies [Contratación pública para la innovación: buenas prácticas y estrategias], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/9789264265820-en.
[27] OCDE (2018), Digital Government Review of Brazil: Towards the Digital Transformation of the Public Sector [Revisión del gobierno digital de Brasil: hacia la transformación digital del sector público], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/9789264307636-en.
[62] OCDE (2018), Digital Government Review of Colombia: Towards a Citizen-Driven Public Sector (Revisión del Gobierno Digital en Colombia: Hacia un Sector Público Impulsado por el Ciudadano), OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264291867-en.
[62] OCDE (2018), Digital Government Review of Colombia: Towards a Citizen-Driven Public Sector (Revisión del Gobierno Digital en Colombia: Hacia un Sector Público Impulsado por el Ciudadano), OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264291867-en.
[69] OCDE (2019), Digital Government in Chile – A Strategy to Enable Digital Transformation [Gobierno digital en Chile: una estrategia para permitir la transformación digital], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/f77157e4-en.
[66] OCDE (2019), Digital Government in Peru: Working Closely with Citizens [Gobierno digital en Perú: trabajar cerca de los ciudadanos], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/0c1eb85b-en.
[68] OCDE (2019), Digital Government Review of Argentina: Accelerating the Digitalisation of the public sector (Revisión del gobierno digital en Argentina: acelerando la digitalización del sector público), OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/354732cc-en.
[38] OCDE (2019), Digital Government Review of Panama: Enhancing the Digital Transformation of the Public Sector [Revisión del gobierno digital de Panamá: mejorar la transformación digital del sector público], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/615a4180-en.
[1] OCDE (2019), Hello, World: Artificial intelligence and its use in the public sector (Hola, mundo: la inteligencia artificial y su uso en el sector público), OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/726fd39d-en.
[44] OCDE (2019), The Path to Becoming a Data-Driven Public Sector [El camino para llegar a ser un sector público impulsado por datos], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/059814a7-en.
[48] OCDE (2020), Digital Government in Chile – Improving Public Service Design and Delivery [Gobierno digital en Chile: mejorar el diseño y la entrega de servicios públicos], OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/b94582e8-en.
[17] OCDE (2020), Embracing Innovation in Government: Global Trends 2020 - Innovative Responses to the COVID-19 Crisis [Informe 2020 sobre tendencias mundiales de adopción de la innovación en el Gobierno dedicado a las respuestas innovadoras frente a la crisis del COVID-19], OECD Publishing, https://trends.oecd-opsi.org/trend-reports/innovative-covid-19-solutions/.
[99] OCDE (2020), Embracing Innovation in Government: Global Trends 2020 - Seamless Government [Informe 2020 sobre tendencias mundiales de adopción de la innovación en el Gobierno dedicado a un gobierno sin fisuras], OECD Publishing, https://trends.oecd-opsi.org/trend-reports/seamless-government.
[47] OCDE (2021), The OECD Framework for Digital Talent and Skills in the Public Sector [Marco para el talento y las competencias digitales en el sector público], OECD Publishing, https://dx.doi.org/10.1787/4e7c3f58-en.
[14] Ubaldi, B. et al. (2019), State of the art in the use of emerging technologies in the public sector [Estado del arte del uso de las tecnologías emergentes en el sector público], https://doi.org/10.1787/932780bc-en.
Notas
← 1. Por computación en la nube se entiende computación remota basada en Internet que proporciona a los usuarios acceso a infraestructura (centros de datos/almacenamiento), servicios y aplicaciones a pedido. Las economías de escala que se logran a través de la nube permiten a las organizaciones evitar un costoso desarrollo de infraestructura y centrarse en las operaciones principales de la empresa, al tiempo que acceden a almacenamiento y servicios a un costo adaptado a su carga de trabajo y sus necesidades.
← 5. Sobre temas clave en cuanto a esfuerzos innovadores para la especialización profesional de los ciudadanos y los servidores públicos, ver el informe del observatorio para la innovación del sector público (OPSI) de la OCDE sobre tendencias mundiales de adopción de la innovación en el Gobierno de 2021 que se concentra en la especialización profesional y la inversión en las personas: Embracing Innovation in Government: Global Trends 2021– Upskilling and Investing in People. (https://trends.oecd-opsi.org/trend-reports/upskilling-and-investing-in-people).
← 6. En https://capacitacion.inap.gob.ar/cursos se puede ver una lista completa de los cursos.
← 10. www.escolavirtual.gov.br/curso/270, https://suap.enap.gov.br/portaldoaluno/curso/917, https://suap.enap.gov.br/portaldoaluno/curso/862, https://suap.enap.gov.br/portaldoaluno/curso/460 y www.escolavirtual.gov.br/curso/153.
← 11. https://www.datos.gov.co/Ciencia-Tecnolog-a-e-Innovaci-n/Capacitaciones-Iniciativa-Datos-Abiertos-de-Colomb/g4ch-dnpp/data
← 15. https://mintic.gov.co/portal/inicio/Sala-de-Prensa/Noticias/106989:Mas-de-25-000-colombianos-podran-formarse-gratis-en-Inteligencia-Artificial-y-habilidades-para-la-transformacion-digital-gracias-a-MinTIC.
← 16. https://portal.icetex.gov.co/Portal/Home/HomeEstudiante/fondos-en-administracion-Listado/convocatoria-transformacion-digital-2020-1.
← 17. Ver el informe de la OCDE Leadership for a High Performing Civil Service [Liderazgo para una administración pública de alto rendimiento] sobre un análisis específico de las capacidades de liderazgo necesarias para responder a complejos retos de política. Aunque no son competencias específicamente digitales, constituyen una base para las capacidades de liderazgo que son provechosas en muchos campos y enfoques transversales. Ver www.oecd-ilibrary.org/governance/leadership-for-a-high-performing-civil-service_ed8235c8-en.
← 20. https://www.minciencia.gob.cl/noticias/ministerio-de-ciencia-abre-consulta-publica-para-la-politica-nacional-de-inteligencia-artificial/
← 22. www.argentina.gob.ar/noticias/hackaton-agro-todos-juntos-para-mejorar-la-produccion-agropecuaria-y-pesquera y www.argentina.gob.ar/noticias/nuestro-primer-hackaton.
← 24. http://gojcodefest.com y https://jis.gov.jm/educational-solution-takes-top-prize-at-codefest-2020.
← 27. www.gob.pe/10522-estrategias-de-co-diseno-para-la-politica-y-estrategia-nacional-de-transformacion-digital.
← 28. El observatorio para la innovación del sector público (OPSI) de la OCDE ha identificado una creciente tendencia en los Gobiernos de crear una "infraestructura de colaboración" sistémica como soporte de la colaboración intergubernamental, intersectorial e internacional. Para más detalles y estudios de casos, ver el informe 2020 sobre tendencias mundiales de adopción de la innovación en el gobierno dedicado a un gobierno sin fisuras Embracing Innovation in Government: Global Trends 2020 – Seamless Government (https://trends.oecd-opsi.org/trend-reports/seamless-government) (OECD, 2020[99]).
← 29. Para profundizar, ver los casos de estudio del programa de políticas públicas en el informe de la OCDE de 2019, “Hola, mundo: la inteligencia artificial y su uso en el sector público” (https://oe.cd/helloworld, disponible en idiomas inglés y español).
← 30. La OCDE, a través de su grupo de trabajo de altos funcionarios de gobierno digital (e-líderes) (www.oecd.org/governance/eleaders), ha elaborado un manual de habilitación de TIC que pone énfasis en la reforma del proceso de adquisición de TIC y su papel en lograr una transformación digital más amplia del sector público en países de todo el mundo. El objetivo del manual es mostrar cómo el proceso de adquisición tradicional puede evolucionar hacia un proceso de adquisición ágil. Aunque no son exclusivos de la IA, estos principios y prácticas pueden ayudar a los servidores públicos a diseñar y ejecutar procesos de adquisición exitosos en el ámbito de la IA. Ver https://playbook-ict-procurement.herokuapp.com.
← 31. Al analizar los procesos de adquisición relacionados con la IA, es importante distinguir (1) la incorporación de la IA en los procesos de adquisición (por ejemplo, automatizar tareas, identificar corrupción) y (2) adquirir conocimientos técnicos en IA con el propósito de respaldar la adopción de esta tecnología en el sector público. La presente sección se concentra de manera específica en el punto dos. La OCDE publicó un informe estrechamente relacionado con este tema sobre adquisiciones públicas para la innovación en el que se analizan buenas prácticas y estrategias titulado Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies con el fin de orientar a los Gobiernos a aprovechar la potencia de las adquisiciones públicas para apoyar la innovación (OECD, 2017[79]).
← 34. www.telam.com.ar/notas/202101/540302-el-gobierno-nacional-destina-500-millones-para-crear-la-nube-publica-de-arsat.html.
← 40. https://dapre.presidencia.gov.co/TD/ 181220%20Econom%C3%ADa%20de%20Intercambio%20de%20Datos.pdf.
← 43. http://dominicana.gob.do/index.php/politicas/2014-12-16-20-56-34/politicas-para-el-buen-gobierno/centro-de-datos-del-estado.
← 45. www.gobiernoelectronico.gob.ec/wp-content/uploads/2020/02/REGISTRO-OFICIAL-PLAN-DE-MIGRACION.pdf.
← 49. www.mitic.gov.py/viceministerios/tecnologias-de-la-informacion-y-comunicacion/servicios/sistema-de-intercambio-de-informacion
← 51. https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-legislativo-que-aprueba-la-ley-de-gobierno-digital-decreto-legislativo-n-1412-1691026-1.
← 57. Tal como se menciona en las palabras de cierre, disponible en www.youtube.com/watch?v=tzf14FXajCc.