Estudio de la OCDE sobre Integridad en Costa Rica

4. Fortalecer la transparencia e integridad en la toma de decisiones en Costa Rica

Abstract

Este capítulo revisa el marco actual de Costa Rica para asegurar integridad y transparencia en los procesos de toma de decisiones públicas y evalúa su resiliencia ante riesgos de captura de políticas públicas e influencia indebida por parte de grupos de interés. Específicamente, este capítulo identifica las medidas que Costa Rica podría adoptar para fortalecer el acceso a la información para todas las partes interesadas, así como la participación de dichos actores en la formulación de políticas. Este capítulo también explora cómo reforzar el marco legislativo en lo referente al cabildeo (lobbying) y financiamiento político e identifica medidas para crear conciencia sobre estándares de integridad en materia de cabildeo para funcionarios públicos y cabilderos (lobbyists) en términos más amplios.

Introducción

Las políticas públicas determinan en gran medida la prosperidad y bienestar de los ciudadanos y sociedades. También son el principal “producto” que la gente recibe, observa y evalúa de sus gobiernos. Si bien estas políticas deben reflejar el interés público, los gobiernos también necesitan reconocer la existencia de múltiples grupos de interés, y considerar los costos y beneficios para estos grupos. En la práctica, una multiplicidad de intereses privados busca influenciar políticas públicas a su favor por medio del cabildeo y otras prácticas de influencia. Esta multiplicidad de intereses es la que permite a los formuladores de políticas conocer sus opciones y las ventajas y desventajas de las mismas, y eventualmente decidir sobre el mejor curso de acción en los distintos temas de política pública. Tal proceso inclusivo de formulación de políticas resulta en políticas públicas mejor informadas y, por ende, mejores.

El cabildeo en sí es un acto legítimo de participación democrática porque permite a distintos grupos aportar información y conocimiento al proceso de formulación de política. Sin embargo, el cabildeo tiene un fuerte impacto sobre los resultados de las políticas públicas. Si se desarrolla de una forma no transparente, el cabildeo supone un riesgo a la participación inclusiva en la toma de decisiones y puede resultar en políticas subóptimas. En efecto, la experiencia muestra que la formulación de políticas no siempre es inclusiva y puede que a veces sólo tome en cuenta los intereses de unos cuantos, usualmente aquellos que tienen más poder financiero y político. La experiencia también muestra que se puede abusar del cabildeo y de otras prácticas de influencia sobre gobiernos entregando datos o evidencia sesgada o engañosa y manipulando a la opinión pública (OCDE, 2021[1]). Por ejemplo, cuando el financiamiento de partidos políticos o campañas electorales saca ventaja de lagunas legales, o cuando se usa a las redes sociales para manipular a la opinión pública y proteger a fuentes de influencia del escrutinio público, las políticas públicas pueden no dar un resultado óptimo para nuestras sociedades. La evidencia también muestra que hay un riesgo de que algunos partidos políticos o candidatos, una vez asumen sus cargos, sean más responsivos a un grupo particular de donantes que al interés público entendido en términos amplios. Puede ser que los donantes esperen una forma de reciprocidad por las donaciones hechas durante la campaña, por ejemplo, teniendo acceso privilegiado a información o a contratos de obra pública a sobreprecio, obteniendo condiciones preferenciales en préstamos gubernamentales, o adquiriendo otras formas de beneficios ilegales por parte de la administración pública respectiva (OCDE, 2017[2]).

Las consecuencias sobre la economía son muchas. Los estudios muestran con mayor frecuencia que situaciones de influencia indebida y de inequidad en el poder de influir han resultado en una mala asignación de recursos públicos, han reducido la productividad y han perpetuado inequidades sociales (OCDE, 2017[2]). Asimismo, pueden afectar negativamente el interés de inversionistas (extranjeros) y reducir la confiabilidad del país a nivel internacional.

Las políticas públicas que se basan en mala información o responden sólo a las necesidades de un grupo de interés también pueden afectar negativamente la confianza en el gobierno, resultando en la insatisfacción del público en general con respecto a las instituciones públicas y los procesos democráticos. De acuerdo con la encuesta Latinobarómetro 2020, el 88.5% de los ciudadanos de Costa Rica consideran que su país está gobernado por unos pocos grupos poderosos que actúan en su propio beneficio, mientras que sólo el 8.6% piensa que Costa Rica es gobernado para el beneficio de todas las personas (Figura 4.1). Éste es el segundo porcentaje más alto en toda la región de América Latina y se ubica por encima del promedio (73%) de los países latinoamericanos cubiertos por la encuesta. Tal calificación indica que los costarricenses perciben que las políticas están indebidamente influenciadas por intereses particulares y/o que los grupos poderosos ejercen demasiada influencia sobre los resultados de los procesos de toma de decisiones públicas. Adicionalmente, al preguntar a los encuestados sobre quien consideran tiene más poder en Costa Rica, el 23.4% respondió las grandes empresas, mientras que el 29.4% contestó el Gobierno y el 12.6% el Congreso (La Corporación Latinobarómetro, 2021[3]).

Figura 4.1. Los costarricenses perciben que unos pocos grupos poderosos gobiernan su país

Nota: Esta encuesta se llevó a cabo en 18 países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela).

Fuente: Latinobarómetro (2021), https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp.

Para maximizar los beneficios de los insumos utilizados en la toma de decisiones, sobreponerse a la concentración de recursos económicos en pocas manos y salvaguardar la transparencia e integridad de los procesos democráticos, Costa Rica debería apuntar a mejorar sus procesos de toma de decisiones. Ello, fomentando la transparencia e integridad de las actividades de cabildeo y otras prácticas de influencia, restringiendo la influencia indebida sobre políticas gubernamentales y aumentando la equidad en la participación de las distintas partes interesadas (stakeholders) por medio de la definición o fortalecimiento de un marco regulatorio coherente, integral, efectivo y que pueda hacerse cumplir, y que sea consistente con los marcos regulatorios y de políticas públicas más amplios, así como asegurando su implementación, cumplimiento y evaluación adecuados.

Además de fortalecer la integridad pública como se ha enfatizado a lo largo de los capítulos previos, Costa Rica debería reforzar sus políticas tanto en los poderes Ejecutivo y Legislativo, de acuerdo con las siguientes líneas de acción:

• Fortalecer la transparencia en los procesos de toma de decisiones gubernamentales, particularmente en lo que respecta a cabildeo y financiamiento de partidos políticos.

• Establecer marcos de integridad y transparencia para todos los organismos que provean asesoría al gobierno.

• Establecer un marco de integridad adaptado a los riesgos de actividades de cabildeo y otras prácticas de influencia, tanto para funcionarios públicos como para actores no gubernamentales.

• Procurar que los procesos de toma de decisiones gubernamentales sean inclusivos por medio de un efectivo involucramiento de partes interesadas.

Fortalecer la transparencia en los procesos de toma de decisiones gubernamentales en los poderes Ejecutivo y Legislativo

Costa Rica podría consolidar el marco para el acceso a la información en una sola Ley

El Acceso a Información (Access to Information, ATI) es una precondición para la democracia y un fundamento legal necesario para la transparencia y rendición de cuentas en la formulación de políticas (OCDE, 2015[4]; OCDE, 2016[5]). Por ATI se entiende la habilidad de un individuo para buscar, recibir, comunicar y usar información de manera efectiva. Le permite a los ciudadanos y partes interesadas obtener información sobre las decisiones que afectan su vida diaria y cumplir su rol como vigilantes del funcionamiento de las instituciones gubernamentales. Por estas razones, la implementación efectiva del derecho de los ciudadanos a saber y las estipulaciones legales de acceso a la información son instrumentos importantes para combatir la corrupción y la influencia indebida en la toma de decisiones públicas.

Un marco legal efectivo que clarifique cómo se dará cumplimiento al derecho a la información es el fundamento de un sistema de acceso a la información robusto. Disposiciones clave de leyes de ATI incluyen: alcance, disposiciones sobre divulgación proactiva y reactiva, exenciones y rechazos a dar información al público, posibilidad de presentar apelaciones, y responsabilidades institucionales en materia de supervisión e implementación.

En Costa Rica, la Constitución Política protege el derecho a la información en temas de interés público. También establece las bases para la divulgación de información. El artículo 30 sostiene que “se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”. Además, en noviembre de 2015, el Presidente de la República, los Presidentes de los otros dos poderes del Estado (Legislativo y Judicial) y del Tribunal Supremo de Elecciones firmaron la Declaración por la Construcción de un Estado Abierto, en la que se comprometieron a “promover una política de apertura, transparencia, rendición de cuentas, participación e innovación a favor de los ciudadanos” dentro de todo el aparato del Estado. Asimismo, Costa Rica diseñó un Convenio marco para promover un Estado Abierto de la República de Costa Rica, el cual fue elaborado por los diversos poderes del Estado junto con la sociedad civil, siendo presentado en marzo de 2017. Recientemente, con el Decreto Ejecutivo 43525-MP-H-MICITT-MIDEPLAN-MJP-MC de abril 2022, Costa Rica siguió fomentando el gobierno abierto en la administración pública y creó la Comisión Nacional para un Estado Abierto.

En 2017, el Decreto Ejecutivo 40200 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública se aprobó para regular el acceso a información pública, el procedimiento para presentar solicitudes, la designación de funcionarios de acceso a la información en instituciones públicas y sus funciones, la publicación de información, el régimen de sanciones y el reporte de la situación de acceso a la información dentro de los reportes anuales institucionales. El Decreto le otorga a la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto la responsabilidad de dar seguimiento al cumplimiento del mismo. Sin embargo, de acuerdo con el Índice de Derecho a la Información (Global Right to Information Rating, RTI), la calidad jurídica del Decreto de Costa Rica es menor al promedio de la OCDE, ubicado en 81 (Figura 4.2).

Figura 4.2. En términos de su marco legal, la Ley de Acceso a la Información de Costa Rica tiene una menor puntuación que el promedio de la OCDE

Nota: La máxima puntuación compuesta es de 150 y refleja un marco legal robusto de RTI. El Índice Global de leyes de RTI se compone de 61 indicadores que miden siete dimensiones: Derecho al acceso; Alcance; Procedimientos de solicitud; Excepciones y rechazo; Apelaciones; Sanciones y protección, y Medidas promocionales.

Fuente: Access Info Europe (AIE) y el Centro para la Ley y la Democracia (CLD), Índice de Derecho a la Información, https://www.rti-rating.org/

En términos de alcance, el actual marco legal aplica al Poder Ejecutivo, incluyendo a los niveles locales de gobierno, pero los poderes Legislativo y Judicial no se incluyen explícitamente. El marco también cubre a entidades privadas que manejan fondos públicos, empresas con participación estatal y otros organismos que realizan funciones públicas, así como algunos órganos autónomos y semiautónomos. En términos de divulgación, el Decreto (artículo 17) enlista la información pública que debe ser accesible. Sin embargo, no presenta procedimientos claros ni orientaciones sobre el formato que debe ser utilizado por los solicitantes para tener acceso a la información.

Con respecto a las excepciones y rechazos de información, las buenas prácticas internacionales señalan que cualquier excepción debe ser clara, probable y conllevar el riesgo de un daño específico al interés público, o tener protección legal por un interés personal. Las pruebas de interés público y de daño son dos maneras usuales para autorizar excepciones de información con el fin de asegurar que sean proporcionales y necesarias. En Costa Rica, existen excepciones que se detallan en el Decreto 40600. La Constitución, según la interpretación de los Tribunales, permite excepciones para secretos de Estado. Asimismo, la Corte Constitucional ha reconocido excepciones adicionales, incluido en lo relacionado al orden y moralidad públicos, con base en motivos generales para restringir derechos fundamentales en la Constitución. También ha validado otras excepciones con base en otras leyes o derechos, tales como excepciones por privacidad y secretos comerciales. Además, se ha reconocido una categoría general en que la información se puede restringir si no está en el interés público divulgarla. De acuerdo con el Índice de Derecho a la Información (RTI), la jurisprudencia no es suficiente para generar una excepción al régimen jurídico porque no establece claramente un conjunto limitado/cerrado de excepciones y las autoridades tendrían suficiente discreción para interpretarla en la práctica (Figura 4.3). Adicionalmente, parece que los Tribunales no aplican una prueba de daño cuando interpretan excepciones (Access Info Europe, Centre for Law and Democracy, s.f[6]).

Figura 4.3. El marco legal de Acceso a la Información de Costa Rica muestra debilidades en la dimensión de excepciones y rechazos

Note: Los porcentajes se calculan con base en las calificaciones máximas posibles por dimensión y la calificación RTI real obtenida por Argentina

Fuente: Access Info Europe (AIE) y el Centro para la Ley y Democracia (CLD), Índice de Derecho a la Información.

Además de un marco legal sólido, tener arreglos institucionales efectivos también es esencial para implementar el derecho a la información. Estos arreglos involucran varios aspectos, incluyendo dónde y cómo se publica la información, a quién se pueden hacer las solicitudes y la entrega oportuna de respuestas. En Costa Rica, las instituciones designan a un Oficial de Acceso a la Información quien es responsable de recibir, gestionar y responder a las solicitudes dentro de diez días hábiles de acuerdo con la Ley General de la Administración Pública. Costa Rica también estableció una Comisión Nacional de Datos Abiertos, que constituye un tercer mecanismo para solicitudes de información. Aun así, un reporte de 2019 de la organización de la sociedad civil Costa Rica Íntegra, en asociación con la Escuela de Administración Pública, encontró que persisten barreras y obstáculos para el acceso a la información pública en la gran mayoría de las 112 instituciones que analizaron. En particular, una tercera parte de los Oficiales de Acceso a la Información aún no han sido nombrados y sólo una entidad pública cumplió integralmente con sus obligaciones de transparencia activa. El reporte también encontró falta de capacitación para los funcionarios públicos y ciudadanos con respecto a las disposiciones del Decreto 40200 (Costa Rica Integra, 2020[7]). Por último, el Decreto no prevé un organismo de supervisión que se encargue de monitorear, hacer cumplir y promover la ley.

En vista de lo anterior, el actual sistema de acceso a la información de Costa Rica se considera incompleto, sin una ley independiente de libertad/acceso a la información (ATI). Más de 100 países en todo el mundo, incluyendo todos los países miembros de la OCDE, cuentan con una ley independiente de libertad/acceso a la información (OCDE, 2016[8]). A pesar de diversos intentos por lograr la aprobación de una ley de acceso a la información, Costa Rica aún no contaba con tal ley al momento de redactar el presente estudio. Por ejemplo, en junio de 2014 se presentó a la Asamblea Legislativa una iniciativa de ley que fue rechazada por los diputados. Un nuevo Decreto Legislativo10242 “Ley General de Acceso a la Información Pública y Transparencia” fue después aprobado en la Asamblea Legislativa pero parcialmente vetado por el Gobierno en junio de 2022, y luego debió ser archivado. La ahora rechazada iniciativa proponía reducir a cinco días hábiles el tiempo límite para que los ciudadanos recibieran la información pública solicitada a entidades públicas o entidades privadas que manejan o custodian fondos públicos (periodo menor al actual de 10 días hábiles). En caso de las peticiones hechas por los medios de comunicación, las instituciones tenían que responder dentro de 48 horas. Además, la propuesta requería que las instituciones publicaran información pública relevante en un formato abierto, accesible e interoperable. Sin embargo, la iniciativa de ley recibió críticas de la Defensoría de los Habitantes y de la Asociación de Periodistas porque el artículo 8 establecía limitaciones en materia de acceso a información pública para la prevención, investigación y castigo de infracciones penales, administrativas o disciplinarias (Delfino, 2022[9]).

En línea con los compromisos del país bajo la Alianza para el Gobierno Abierto, la Comisión Nacional para un Gobierno Abierto y el Ministerio de la Presidencia podrían proponer la aprobación de una nueva ley que atienda las debilidades antes mencionadas y que sea aplicable a todo el sector público, incluyendo a la administración pública descentralizada institucional (p.ej. organismos autónomos y semiautónomos). La ley podría contemplar la creación de un organismo de supervisión con un mandato claro y bien difundido y tener capacidades de control adecuadas, tanto en términos de competencias para emitir sanciones como para contar con los recursos humanos y financieros apropiados. El Gobierno también podría formalizar un mecanismo de coordinación entre los Oficiales de Acceso a la Información. Por último, para mejorar el cumplimiento, el Gobierno podría ofrecer capacitación y orientación adicional para fortalecer las capacidades de dichos Oficiales para evaluar y responder a solicitudes.

Costa Rica podría adoptar un marco de cabildeo asegurando la transparencia de todo tipo de actividades de cabildeo que puedan ocurrir en la práctica

El cabildeo, entendido en su sentido tradicional como una comunicación entre un funcionario público y una persona o entidad no gubernamental con el objetivo de influir en las políticas públicas, es un hecho de la vida pública en todos los países. El cabildeo tiene el potencial de fomentar la participación democrática y dar a los tomadores de decisiones información y perspectivas valiosas. El cabildeo también puede facilitar el acceso de las partes interesadas (stakeholders) al desarrollo e implementación de políticas públicas. Sin embargo, el cabildeo frecuentemente se percibe como una actividad opaca de integridad cuestionable, que puede resultar en influencia indebida, competencia desleal y captura de la política pública en detrimento de una formulación de políticas efectiva, imparcial y equitativa. Tal es el caso de Costa Rica donde uno de los principales retos, de acuerdo con las entrevistas realizadas a las partes interesadas, es la limitada –y frecuentemente negativa– comprensión del concepto de cabildeo y de los beneficios que trae hacerlo de forma transparente, incluyendo para asegurar un acceso justo y equitativo al proceso de toma de decisiones y permitir el escrutinio público.

La experiencia de la OCDE muestra que una regulación efectiva del cabildeo debería hacer pública y fácilmente accesible información detallada, oportuna e integral sobre las actividades orientadas a o con la capacidad de influir sobre los procesos de toma de decisiones gubernamentales. En particular, tal información debería incluir aspectos como quién está cabildeando o influyendo sobre el gobierno, quién es el blanco de tales actividades y cuál es el tema de política específico que fue sujeto de tales esfuerzos (OCDE, 2021[1]).

El artículo 11 de la Constitución Política de Costa Rica establece los principios de transparencia, imparcialidad e integridad en el desempeño de las labores gubernamentales. Sin embargo, Costa Rica actualmente carece de un marco específico que defina el cabildeo y las actividades de cabildeo y que pudiera facilitar la transparencia del cabildeo. Varias fuentes legislativas abordan los principios de integridad y transparencia: el artículo 3 de la Ley 8422 de 2004 (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), artículo 1 del Decreto 32333 de 2005 (Reglamento a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), Decreto 33146 de 2006 (Principios Éticos de los Funcionarios Públicos) y la Directriz D-2-2004.

Varias iniciativas de ley se debatieron previamente en la Asamblea Legislativa, incluyendo el proyecto de Ley 19251 de 2014, que planteó una Ley Reguladora del Cabildeo en la Función Pública. Sin embargo, ninguna de estas iniciativas se convirtió en ley. La propuesta más reciente para adoptar reformas de cabildeo redactada por la diputada del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), María Inés Solís, se presentó en la Asamblea Legislativa en 2019, pero no fue aprobada en el pleno (Ley reguladora de la actividad de lobby en la administración pública).

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Principios para la Transparencia y la Integridad en el Cabildeo alienta a los países a “proporcionar un nivel adecuado de transparencia para asegurar que los funcionarios públicos, ciudadanos y empresas puedan obtener suficiente información sobre las actividades de cabildeo” (OCDE, 2010[10]). Hay varias maneras en que se puede lograr la transparencia: primero, definiendo claramente los términos “cabildeo” y “cabildero”; segundo, haciendo disponible la información relevante y, tercero, implementando un abanico coherente de estrategias y mecanismos para asegurar el cumplimiento de las medidas de transparencia (OCDE, 2010[10]).

Clarificar el alcance de la regulación de cabildeo y definir claramente los términos “cabildeo” y “cabildero”

Definir claramente el alcance de la ley es fundamental para lograr una regulación efectiva del cabildeo. Las definiciones deben ajustarse al contexto específico y ser lo suficientemente robustas, integrales y explícitas para evitar que puedan ser malinterpretadas y que se presenten vacíos legales. Ello incluye clarificar los siguientes aspectos: (i) a quién se le considera cabildero, (ii) qué tipos de actividades se consideran como cabildeo, (iii) tipos de decisiones objeto del cabildeo, (iv) categorías de funcionarios públicos que son objeto de cabildeo. Las definiciones propuestas en el borrador del proyecto de ley que regula actividades de cabildeo se describen en el Recuadro 4.1.

Recuadro 4.1. Proyecto de ley para la regulación de actividades de cabildeo en Costa Rica (2019)

Poderes y niveles de gobierno cubiertos por la iniciativa

Las personas objeto de cabildeo eran funcionarios públicos con capacidad de toma de decisiones (ya sea individual o colectivamente) en los tres poderes de gobierno (la presidencia y vicepresidencias de la República, ministros y viceministros de gobierno, el Procurador General de la República y el Procurador General Adjunto así como los procuradores de las áreas de su competencia, magistrados de la Corte Suprema, el Fiscal General del Ministerio Público y los fiscales generales subrogantes, los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, el Contralor General y el Subcontralor General, los diputados de la República y el Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa), así como en los niveles locales de gobierno (incluyendo alcaldes y vicealcaldes).

Definición de “cabildeo”

El proyecto de ley contemplaba actividades remuneradas de cabildeo y definió el cabildeo como “cualquier gestión o actividad que realiza una persona física o jurídica, nacional o extranjera, ante los servidores públicos que esta ley define como sujetos pasivos, con la intención de influenciar de manera directa o indirecta el proceso de toma de decisiones, y promover por esa vía sus propios intereses o los de terceros”.

Los tipos de decisiones objeto de cabildeo incluían proyectos de ley y leyes, recomendaciones, acuerdos, resoluciones, políticas, planes, programas y contratos públicos.

La experiencia de otros países demostró que proporcionar definiciones efectivas sigue siendo un reto, especialmente porque la sobrecarga de información del siglo XXI, con el auge de las redes sociales, ha hecho que el fenómeno del cabildeo sea más complejo que nunca. Las vías por las que las partes interesadas interactúan con los gobiernos incluyen un amplio espectro de prácticas y participantes (OCDE, 2021[1]). Para enfrentar este reto, al establecer regulaciones de cabildeo es fundamental asegurar que la definición de actividades de cabildeo sea más amplia e inclusiva para ofrecer igualdad de condiciones a los grupos de interés, ya sean empresas o entidades sin ánimo de lucro, que buscan influir sobre la formulación de políticas (OCDE, 2010[10]).

La definición propuesta en el proyecto de ley impone medidas de transparencia integralmente y por igual sobre todos los actores que buscan influir sobre los procesos de toma de decisiones, ya sea con o sin ánimo de lucro. Esta propuesta cubre a un amplio rango de actores, incluyendo a aquellos que usualmente no han sido vistos como “cabilderos” (p. ej. grupos de expertos -think tanks-, centros de investigación, fundaciones, organizaciones no gubernamentales, etc.). Sin embargo, la definición sólo cubre actividades remuneradas. Aunque la Recomendación de la OCDE sobre Principios para la Transparencia y la Integridad en el Cabildeo apela a los adherentes a centrarse primeramente en los cabilderos remunerados, anima a los gobiernos a considerar un alcance más amplio e inclusivo de medidas de transparencia para expandir el escrutinio público con respecto a procesos de toma de decisiones públicas. Como tal, cualquier futuro proyecto de ley podría también incluir actividades no remuneradas.

La definición propuesta estipula “quién” (i.e. funcionarios públicos objeto de actividades de cabildeo), “qué” (i.e. decisiones públicas objeto de actividades de cabildeo) y “cómo” (i.e. tipos de comunicación utilizados). En términos de decisiones públicas objeto de las actividades de cabildeo, la lista propuesta se alinea con las buenas prácticas. Los tipos de decisiones objeto de actividades de cabildeo incluyen proyectos de ley, leyes, recomendaciones, acuerdos, resoluciones, decisiones, políticas públicas, planes, programas y contratos públicos. Sin embargo, una definición integral tendrá que asegurarse de cubrir todo el ciclo de política, desde la fase de diseño hasta la fase de evaluación (Cuadro 4.1). Dentro de cada una de estas fases hay riesgos específicos de influencia y un número de actores que podrían ser blanco de aquellos que traten de orientar las decisiones en favor de sus intereses privados.

Cuadro 4.1. Riesgos de influencia indebida a lo largo del ciclo de política

		Definición de la agenda	Desarrollo de la política	Adopción de la política	Implementación de la política	Evaluación de la política
Riesgo de influencia indebida sobre…		Prioridades	Proyectos de ley y de regulaciones, documentos de políticas (p.ej. estudios de factibilidad del proyecto, especificaciones del proyecto)	Votos (leyes) o decisiones administrativas (regulaciones), cambios a proyectos de ley o especificaciones de proyectos	Implementación de reglas y procedimientos	Evaluación de resultados
Principales actores a los que se dirigen	Nivel legislativo	Legisladores, personal ministerial, partidos políticos	Legisladores, personal ministerial, partidos políticos	Legisladores, comisiones y comités parlamentarios, expertos convocados	.	Comisiones y comités parlamentarios, expertos convocados
	Nivel administrativo	Servidores públicos, expertos técnicos, consultores	Servidores públicos, expertos técnicos, consultores	Jefes de unidades u órganos administrativos	Servidores públicos	Servidores públicos, consultores (expertos)

Fuente: (OCDE, 2017[2]).

En cuanto a los funcionarios públicos, la definición contempla un enfoque coherente de transparencia a todos los niveles de gobierno, pues abarca los tres poderes de gobierno, así como el nivel territorial. Para promover la transparencia y rendición de cuentas se recomienda que la lista de “funcionarios públicos objeto de cabildeo” esté disponible públicamente y que cada institución pública la mantenga siempre actualizada. En Irlanda, cada organismo público debe publicar y mantener actualizada la lista de funcionarios públicos designados según la ley; la Comisión de Estándares en la Función Pública también difunde una lista de organismos públicos con funcionarios designados (Recuadro 4.2).

Recuadro 4.2. Requerimiento de publicar los detalles de los funcionarios públicos designados en Irlanda

En Irlanda, la Sección 6(4) de la Ley de Cabildeo de 2015 requiere que cada organismo público difunda una lista mostrando el nombre, grado y breves detalles del rol y responsabilidades de cada “funcionario público designado” de la institución. Dicha lista debe mantenerse actualizada. El objetivo de la ley es doble:

• Permitir al público identificar a las personas que son funcionarios públicos designados, y

• Servir como un recurso para cabilderos que registran una moción ante el Registro y que para ello necesiten información sobre el funcionario público designado.

La lista de funcionarios públicos designados se debe publicar en un lugar destacado y debe ser fácil de encontrar en las páginas de internet de cada organización. La página también debe incluir un vínculo para el Registro de Cabildeo.

Fuente: Comisión de Estándares en la Función Pública, Requerimientos para organismos públicos, https://www.lobbying.ie/help-resources/information-for-public-bodies/requirements-for-public-bodies/.

En cuanto a las comunicaciones consideradas como actividades de cabildeo, la propuesta incluida en el proyecto de ley se limita a comunicaciones orales y escritas. De igual forma, la definición no estipula explícitamente lo que constituye influencia “directa” e “indirecta”. Esto deja por fuera otros tipos de comunicaciones, tales como el uso de redes sociales como herramienta de cabildeo. En efecto, en el actual contexto del Siglo XXI, los grupos de interés utilizan cada vez más las redes sociales para dar forma a los debates de política pública o para informar o persuadir al público para que ejerzan presión sobre los formuladores de políticas e influyan indirectamente sobre el proceso de toma de decisiones del gobierno. Como tal, las actividades de cabildeo no deben reducirse a una comunicación entre un cabildero y un funcionario público. Para establecer un alcance integral de regulación, cualquier proyecto de ley posterior puede ser revisado para asegurar la transparencia de cualquier actividad de cabildeo que pudiese ocurrir, yendo más allá de comunicaciones directas, orales o escritas. El Recuadro 4.3 proporciona una visión global de la experiencia de los países miembros de la OCDE para establecer definiciones amplias, integrales y claras de cabildeo.

Recuadro 4.3. Ejemplos de definiciones amplias de “cabildeo” en países miembros de la OCDE

Canadá

Las comunicaciones que se consideran como cabildeo incluyen solamente comunicaciones directas con un funcionario público federal (i.e. de forma oral o escrita) y “comunicaciones de base” (grass‑roots communications). La Ley de Cabildeo (Lobbying Act) define comunicaciones de base como cualquier llamado a personas del público a través de los medios de comunicación o por comunicación directa que busque persuadir a dichas personas del público para que se comuniquen directamente con el funcionario público para ejercer presión sobre él/ella para que respalde una opinión específica. En el caso de consultores cabilderos (que hacen cabildeo en favor de clientes), se considera una actividad de cabildeo si organizan una reunión entre un funcionario público y otra persona.

En su Boletín de Interpretación de agosto de 2017, la Oficina del Comisionado para el Cabildeo de Canadá hizo una clarificación sobre los medios usados para atraer al público en general, los cuales pueden incluir campañas de cartas postales y mensajes de correo electrónico, anuncios, páginas de internet, publicaciones en redes sociales y plataformas como Facebook, Twitter, LinkedIn, Snapchat, YouTube, etc.

El Comisionado también indicó que la participación en las actividades estratégicas u operacionales de una convocatoria al público en general (aprobar documentos, dar asesoría, realizar investigación y análisis, escribir mensajes, preparar y diseminar contenido e interactuar con personas del público) también hace necesario el registro.

Irlanda

Las comunicaciones relevantes se refieren a comunicaciones (ya sean orales o escritas y hechas de cualquier forma), distintas a comunicaciones exceptuadas, hechas personalmente (directa o indirectamente) a un funcionario público designado en relación con un asunto relevante.

El sitio web del registro irlandés de cabilderos indica que las “comunicaciones relevantes” pueden incluir comunicaciones informales tales como encuentros casuales, reuniones sociales, mensaje en redes sociales dirigidos a funcionarios públicos o comunicaciones “de base” (grassroots), definidas como una actividad en que una organización instruye a sus miembros o simpatizantes a contactar a funcionarios públicos sobre un asunto específico.

Unión Europea

En la Unión Europea, el acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre un registro obligatorio de transparencia define “actividades cubiertas” como: (a) organizar o participar en reuniones, conferencias o eventos, así como entablar contactos similares con instituciones de la Unión; (b) contribuir a o participar en consultas, audiencias o iniciativas similares; (c) organizar campañas de comunicación, plataformas, redes e iniciativas “de base” (grassroots); (d) preparar o comisionar la producción de documentos de opinión o de políticas, enmiendas, encuestas y sondeos de opinión, cartas abiertas y otro material de información o comunicación, así como comisionar y llevar a cabo investigaciones.

Fuente: (Office of the Commissioner of Lobbying of Canada, 2017[11]; OCDE, 2021[1]).

Por último, las definiciones también deberían especificar claramente el tipo de comunicaciones con funcionarios públicos que no se consideran “cabildeo”. Es pertinente excluir algunas acciones, por ejemplo, la información proporcionada durante una reunión de carácter público y para la cual ya se ha hecho disponible información. En Canadá, la Ley de Cabildeo excluye “cualquier presentación oral o escrita hecha a un comité del Senado o Cámara de los Comunes o a ambas cámaras del Parlamento o a cualquier organismo o persona que tenga jurisdicción o poderes otorgados por una Ley del Parlamento en procesos que sean del dominio público”. Sin embargo, hay algunas exclusiones que fueron previstas en el borrador del proyecto de ley que ameritan atención particular, pues pueden generar lagunas legales importantes. En primer lugar, el proyecto de ley proponía excluir información proporcionada a petición del funcionario público para el ejercicio de sus actividades o para la adopción de medidas dentro del ámbito de su competencia. En segundo lugar, el proyecto de ley excluía comunicaciones hechas para indagar sobre el estatus de un procedimiento administrativo o propuesta de legislación. Las exenciones podrían clarificarse aún más para evitar malas interpretaciones:

• La excepción podría incluir comunicaciones de cabilderos hechas en respuesta a una solicitud de un funcionario público sobre información factual o con el único propósito de responder a preguntas técnicas de un funcionario público, y en tanto la respuesta no busque influenciar tal decisión o que no pueda considerarse que busca influir sobre tal decisión. Por ejemplo, en el Reino Unido, si un funcionario público designado inicia comunicaciones con una organización y en el transcurso de los intercambios subsecuentes se cumplen los criterios de cabildeo, entonces se requiere que la organización registre la actividad.

• La ley podría también clarificar qué peticiones de información por parte de cabilderos están cubiertas por la excepción, por ejemplo, cuando consisten en preguntar sobre el estatus de un procedimiento administrativo, la interpretación de una ley, o si tienen la intención de informar a un cliente sobre una situación jurídica general o su situación jurídica específica.

En tercer lugar, el proyecto de ley excluye servicios de consultoría proporcionados a organismos públicos y miembros del Parlamento por parte de profesionales e investigadores de asociaciones sin ánimo de lucro, corporaciones, fundaciones, universidades, centros de investigación. Sin embargo, no se recomienda excluir del registro el proceso consultivo con cualquiera de tales individuos o entidades. Este aspecto se cubre más ampliamente en la sección 2 de este capítulo.

Facilitar la transparencia efectiva

Un elemento fundamental para mejorar la transparencia en la toma de decisiones públicas son los mecanismos por medio de los cuales los funcionarios públicos, las empresas y la sociedad en general pueden obtener información suficiente sobre quién ha tenido acceso y sobre cuáles temas (OCDE, 2010[10]). Tales mecanismos deben garantizar que información suficiente y pertinente sobre aspectos claves de las actividades de cabildeo sea divulgada de forma oportuna con el objetivo último de permitir el escrutinio público (OCDE, 2010[10]). En particular, la información divulgada podría incluir qué legislación, propuestas, reglamentos o decisiones fueron objeto de los esfuerzos de los cabilderos.

En Costa Rica, el proyecto de ley proponía la creación de dos registros clave: un Registro de Agenda Pública y un Registro de Cabilderos. En primer lugar, la ley estipulaba un “registro de agenda pública”, administrado por la Procuraduría de la Ética Pública (PEP), que centralizaría la información sobre las agendas públicas de los funcionarios públicos. Los funcionarios públicos tendrían la obligación de designar una persona dentro de su oficina para llevar un “registro de agenda pública” del funcionario público, incluyendo información sobre las reuniones solicitadas por los cabilderos. Se tendría que hacer pública la siguiente información: (i) lugar y fecha de la reunión, (ii) tema específico a ser tratado, (iii) nombre de las personas que participaron, y (iv) las compañías u organizaciones que estuvieron representadas. El proyecto de Ley también exigía a los funcionarios públicos objeto de cabildeo divulgar como parte de su agenda pública información sobre sus viajes (destino, propósito, agenda, costos totales e institución pública que financió el viaje) así como donaciones oficiales o de protocolo recibidas como cortesía en el desempeño de sus responsabilidades (detalles del regalo o donación recibida, fecha y motivo del otorgamiento, persona física o jurídica de quién se recibió).

También se contemplaba que la PEP administrara un “registro público de cabilderos”, basado en información proporcionada por cada entidad o institución del Estado. Tal registro público incluiría el nombre de la persona que hace el cabildeo, una indicación de si recibe remuneración por tal actividad, el nombre de la persona natural o jurídica para quien se ha solicitado la reunión o audiencia y de la persona que se presume remunerará al cabildero por su labor.

La información requerida permitiría el escrutinio, dado que la información sobre lo que se influenció y los resultados previstos no sólo es requerida, sino que también se hace pública. Sin embargo, se limitaría a reuniones y audiencias, dejando en la sombra una parte importante de las actividades de cabildeo.

Adicionalmente, si bien los funcionarios públicos tienen la responsabilidad principal de demostrar y asegurar que haya transparencia en el proceso de toma de decisiones, el enfoque propuesto en esta ley podría resultar desequilibrado, pues les asigna toda la responsabilidad de registrar las actividades de cabildeo. Los cabilderos y sus clientes también comparten la obligación de garantizar que evitan ejercer influencia ilícita y de cumplir con los estándares profesionales en sus relaciones con funcionarios públicos, otros cabilderos y sus clientes, y con el público en general.

Por lo tanto, la propuesta podría complementarse con un mecanismo separado para reportar todos los esfuerzos de influencia, en forma de divulgaciones obligatorias de información por parte de cabilderos en el registro de cabilderos, con periodicidad semestral o trimestral. Ello, como una vía adicional para la transparencia. Ejemplos de ello se presentan en el Cuadro 4.2. En países que combinan registros de cabildeo y agendas abiertas (p.ej. el Reino Unido), la verificación cruzada de agendas y registros de cabildeo también puede dar una oportunidad de cotejar información y analizar quién trató de influenciar a los funcionaros públicos y cómo. En el Reino Unido, por ejemplo, la Oficina del Registro de Cabilderos Consultores verifica a los cabilderos registrados con las agendas abiertas ministeriales, para monitorear y hacer cumplir los requerimientos establecidos en la Ley de Transparencia del Cabildeo.

Cuadro 4.2. Frecuencia y contenido de las divulgaciones de cabildeo en Estados Unidos e Irlanda

	Registro		Contenido de las divulgaciones
	Registro inicial	Registro subsecuente	Registro inicial	Registro subsecuente
Irlanda	El registro de cabilderos es obligatorio para realizar actividades de cabildeo. Los cabilderos se pueden registrar después de iniciadas sus actividades de cabildeo, siempre y cuando se registren y presenten una notificación de la actividad de cabildeo dentro de los 21 días siguientes al final de su primer “periodo relevante” en el que empezaron a cabildear (el periodo relevante son los cuatro meses que finalizan en el último día de abril, agosto y diciembre de cada año).	Las “notificaciones” de las actividades de cabildeo se hacen al final de cada “periodo relevante” cada cuatro meses. Se publican tan pronto como son presentadas.	“Solicitudes”: 1. El nombre de la persona; 2. La dirección en la que la persona desempeña sus actividades profesionales; 3. El negocio o actividades principales de la persona; 4. Cualquier dirección de correo electrónico, número telefónico o página de internet relacionada con el negocio o las actividades principales de la persona; 5. Cualquier número de registro emitido por la Oficina de Registro de Empresas; 6. (Si se trata de una compañía) la oficina registrada de la persona. La solicitud deberá contener una declaración de la persona que la presenta de que la información contenida en la misma es correcta.	1. Información sobre el cliente (nombre, dirección, actividades principales, datos de contacto, número de registro); 2. Los funcionarios públicos designados a quienes se dirigieron las comunicaciones involucradas y el organismo para el cual trabajan; 3. El asunto relevante de tales comunicaciones y los resultados que pretendían obtener; 4. El tipo y alcance de las actividades de cabildeo, incluyendo cualquier “comunicación de base” (grassroot communication); 5. El nombre de la persona con la responsabilidad principal de llevar a cabo las actividades de cabildeo; 6. El nombre de cada persona que es o ha sido funcionario público designado empleado por, o ha prestado servicios a, la persona registrada y que estuvo involucrada en realizar actividades de cabildeo.
Estados Unidos	El registro de cabilderos es obligatorio para realizar actividades de cabildeo. registrares necesario registrarse dentro de los 45 días siguientes: (i) a la fecha en que el cabildero es contratado o comprometido para realizar un contacto de cabildeo en representación de un cliente, (ii) la fecha en que un cabildero interno (in-house lobbyst) hace un segundo contacto de cabildeo.	Los cabilderos deben presentar reportes trimestrales sobre actividades de cabildeo y reportes bianuales sobre contribuciones políticas.	1. Datos de contacto, información de los clientes (un registro por cada cliente) y/o del empleador. 2. Información sobre los sujetos que son blanco de sus actividades de cabildeo. 3. Estimación del pago recibido o gastos incurridos por actividades de cabildeo.	Reportes trimestrales sobre actividades de cabildeo (LD-2), incluyendo: 1. Código(s) de áreas temáticas generales de cabildeo. 2. Temas específicos en las que el(los) cabildero(s) participó(n) en actividades de cabildeo 3. Cámaras del Congreso y Agencias Federales específicas contactadas. 4. Divulgar os cabilderos que tuvieron alguna actividad en el área temática general. Reportes semestrales sobre determinadas contribuciones detallando contribuciones políticas y certificando que cumplen con el Código de Conducta del Congreso con respecto a obsequios.

Fuente: (OCDE, 2021[1]).

Un reto clave para implementar registros de transparencia es lograr que la información recopilada pueda difundirse en un formato abierto y reutilizable. Ello facilita su reutilización y la verificación cruzada de los datos. En términos de accesibilidad de la información, ésta debe ser pública y accesible de forma gratuita en una plataforma única (OCDE, 2021[1]). Un enfoque similar parece haberse seguido en el proyecto de ley para regular actividades de cabildeo en la administración pública, que otorga a cada organización la responsabilidad de asegurar que las instituciones requeridas registren y actualicen la información. El proyecto de ley también estipulaba un registro único administrado por la PEP donde los ciudadanos podían consultar toda la información relacionada con el cabildeo en todas las ramas gubernamentales. En el caso que una ley similar se apruebe, Costa Rica podría aprender de la experiencia de la plataforma única del Consejo para la Transparencia de Chile, que contiene toda la información relacionada con el cabildeo en el país (Recuadro 4.4).

Recuadro 4.4. Innovadora plataforma de Chile presenta datos sobre influencia en decisiones públicas nacionales

El portal en línea que permite a los ciudadanos obtener información sobre el cabildeo en Chile denominado InfoLobby.cl es administrado por el Consejo para la Transparencia, el organismo de coordinación que supervisa la implementación de la Ley de Transparencia y, en particular, promueve la transparencia, vigila el cumplimiento y garantiza el derecho de acceso a la información.

Con respecto al cabildeo, también es responsable de hacer que todos los registros de toda institución sean fáciles de usar en el portal web. Para ello, todos los sujetos cubiertos por la regulación de cabildeo deben enviar su información relevante al Consejo, el cual la publicará en el portal en línea. Ello no sólo incluye información de cabildeo –que se organiza de acuerdo con varios criterios (cabildero remunerado/no remunerado, cliente del cabildero, institución, rango del funcionario público y tema)– sino también información sobre viajes de los funcionarios públicos y donaciones, que también deben ser divulgadas conforme a la Ley de Cabildeo 20730.

Es posible descargar series de datos para revisar o reutilizar información adicional recopilada por el Consejo.

Fuente: (OCDE, 2021[1]).

Mecanismos para implementación efectiva, cumplimiento y evaluación

Los requerimientos de transparencia no pueden lograr sus fines salvo que los actores regulados cumplan con ellos y las entidades supervisores los hagan cumplir de forma efectiva. Para tal fin, los mecanismos de supervisión son un componente esencial para lograr una regulación efectiva del cabildeo. La Recomendación de la OCDE sobre Principios para la Transparencia y la Integridad en el Cabildeo alienta a los países a diseñar e implementar un espectro coherente de estrategias y mecanismos, incluyendo de monitoreo y cumplimiento de la ley con los recursos adecuados. Los países utilizan múltiples medidas por medio de sus instituciones de supervisión para promover el cumplimiento con requisitos de transparencia y tienden a favorecer la comunicación y vinculación con cabilderos y funcionarios públicos. Las herramientas incluyen proporcionar un sistema conveniente de registro y presentación de reportes en línea, crear conciencia sobre las regulaciones, verificar las divulgaciones de cabildeo (incluyendo retrasos, precisión y exhaustividad de la información presentada y actividades no registradas), enviar notificaciones formales a cabilderos señalando incumplimientos potenciales, solicitar modificaciones de la información presentada y aplicar sanciones visibles y proporcionales (OCDE, 2021[1]).

El proyecto de ley proponía que la operación de los aspectos claves de la regulación del cabildeo y la verificación de su aplicación se encomendara a la PEP. Esta propuesta se alinea con las buenas prácticas de los países miembros de la OCDE. No es raro que al organismo supervisor encargado de los estándares de integridad de los funcionarios públicos electos y designados se le asigne la responsabilidad en materia de regulación del cabildeo. Sin embargo, el proyecto de ley podría aclarar las responsabilidades de cumplimiento y verificación de su aplicación en el tema de cabildeo y asegurar que cuente con los recursos suficientes para cumplir con tales responsabilidades. El proyecto de ley no contempla sanciones para cabilderos –sólo para funcionarios públicos– y depende únicamente de los reportes de funcionarios públicos para fines de monitoreo. En caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones estipuladas en el proyecto de ley, la persona de más alta autoridad en la entidad pública o institución en donde ocurra tal incumplimiento será responsable de iniciar los procedimientos administrativos correspondientes de conformidad con las reglas provistas para este fin en la Ley General de la Administración Pública.

La PEP sería responsable de comunicar la sanción pecuniaria correspondiente a los funcionarios públicos o entidades que cometan cualquiera de las infracciones mencionadas a continuación:

• Omisión por parte de la jerarquía institucional de establecer un registro de agenda pública dentro del organismo, entidad o institución pública.

• Incumplimiento por parte de personas sujetas de cabildeo de divulgar reuniones informativas relevantes solicitadas por cabilderos y las reuniones que se llevaron a cabo.

• Incumplimiento por parte de una persona designada por las instituciones públicas, de publicar y mantener actualizado el registro de cabilderos.

• Incumplimiento por parte del gerente responsable de los recursos humanos en cada institución pública de señalar en el registro correspondiente las personas que tienen calidad de “persona sujeta a cabildeo” (lobbied person) según la ley.

Los nombres de la persona o personas sancionadas se publicarían en las páginas web del organismo, institución o entidad respectiva por un periodo de un mes después de que se considere como firme la resolución que establece la sanción. Esto está en línea con las buenas prácticas de la OCDE, en países con regulaciones similares.

Sin embargo, para que el sistema sea efectivo, es necesario que se lleven a cabo actividades de monitoreo y que los cabilderos estén sujetos a rendición de cuentas. Al nivel de la OCDE, todos los países con un registro de transparencia de actividades de cabildeo tienen una institución o función responsable de supervisar el cumplimiento. La mayoría de estos organismos o funciones supervisan el cumplimiento de las obligaciones de divulgación y si la información proporcionada es precisa, es presentada en forma completa y de manera oportuna. Estas funciones usualmente se especifican en la ley o regulación de cabildeo correspondiente. Las actividades de verificación incluyen, por ejemplo, verificar el cumplimiento de las obligaciones de divulgación (i.e. existencia de declaraciones, retrasos, cabilderos no registrados), así como verificar la exactitud y exhaustividad de la información incluida en las declaraciones.

Los procesos y herramientas investigativas incluyen:

• Revisiones aleatorias de registros e información divulgada o revisión de todos los registros y de la información divulgada.

• Verificación de quejas del público y reportes sobre conductas impropias.

• Inspecciones (se pueden realizar controles externos y/o en sitio).

• Consultas (requerimientos de mayor información).

• Audiencias con otras partes interesadas.

En Canadá, por ejemplo, la Oficina del Comisionado para el Cabildeo puede verificar la información contenida en cualquier notificación de actividad u otro documento presentado al Comisionado en cumplimiento de la Ley y llevar a cabo una investigación si hay razón para creer, incluso sobre la base de la información recibida de un miembro del Senado o de la Cámara de los Comunes, que una investigación es necesaria para garantizar el cumplimiento del Código o la Ley. Esto le permite al Comisionado realizar verificaciones selectivas en sectores considerados como de mayor riesgo o durante periodos específicos. El Comisionado puede solicitar a actuales o anteriores funcionarios públicos designados que confirmen la exactitud y exhaustividad de las divulgaciones de cabildeo hechas por los cabilderos. También puede convocar u obligar la comparecencia de personas ante sí y obligarlas a presentar evidencia oral o escrita bajo juramento, así como obligar a personas a producir documentos u otros insumos que considere pertinentes para la investigación.

El uso de analítica de datos e inteligencia artificial puede facilitar la verificación y análisis de datos. Por ejemplo, en Francia, la Alta Autoridad para la Transparencia en la Vida Pública ha establecido un mecanismo automático de verificación usando un algoritmo basado en inteligencia artificial, para detectar posibles fallas en la validación de los reportes anuales de actividad de cabildeo (Recuadro 4.5).

Recuadro 4.5. Uso en Francia de inteligencia artificial para mejorar la calidad de los reportes anuales de cabildeo

En Francia, los cabilderos registrados deben presentar un reporte anual de actividad a la Alta Autoridad para la Transparencia en la Vida Pública (HATVP) durante los tres meses siguientes al año fiscal del cabildero. Al analizar los reportes de actividad para el período del 1 de julio de 2017 al 31 de diciembre de 2017, la HATVP notó la baja calidad de algunos de los reportes de actividad, debido a una falta de entendimiento sobre lo que debía ser divulgado. Más de la mitad de los 6 000 reportes de actividad analizados no cumplía con los criterios estipulados. A menudo, la sección para describir los temas cubiertos por las actividades de cabildeo –identificadas por su propósito y área temática de intervención– se usó para reportar sobre eventos generales, actividades o fechas de reuniones específicas.

En enero de 2019, la HATVP estableció varios mecanismos para mejorar la calidad de la información declarada en los reportes de actividad. Se dio orientación práctica explicando cómo debería llenarse la sección sobre actividades de cabildeo, con una ventana emergente mostrando dos buenos ejemplos. También se desarrolló un algoritmo basado en inteligencia artificial para detectar defectos potenciales en la validación del reporte de actividad, así como para detectar enunciados incompletos o engañosos.

Fuente: (OCDE, 2021[1]).

Adicionalmente, aunque su naturaleza puede variar, la mayoría de las legislaciones estipulan sanciones disciplinarias o administrativas para los cabilderos. La Recomendación de la OCDE de 2010 da ejemplos de sanciones y señala que las sanciones visibles y proporcionales deben combinar enfoques innovadores, tales como: reporte público de incumplimientos confirmados, junto con la aplicación de sanciones administrativas o financieras tradicionales, como inhabilitación y enjuiciamiento penal, según corresponda. La práctica también ha mostrado que un sistema gradual de sanciones administrativas es preferible ya que los países que han establecido reglas y lineamientos de cabildeo ofrecen un rango de sanciones disciplinarias y administrativas graduadas, tales como advertencias, reprimendas, multas, inhabilitaciones y suspensión temporal o permanente del Registro, así como prohibición de llevar a cabo actividades de cabildeo.

Por tal motivo, Costa Rica podría considerar el ejemplo de Canadá, cuyo marco legal detalla explícitamente las consecuencias precisas de incumplir con el marco de cabildeo. Las sanciones deben tener el suficiente efecto disuasivo. En efecto, en varios países de la OCDE un reto compartido que se ha identificado es que las sanciones probablemente son percibidas como muy leves por las personas involucradas. Por ejemplo, en Francia la Alta Autoridad para la Transparencia en la Vida Pública concluyó que el máximo monto de multas aplicable a personas jurídicas (EUR 75 000) es insignificante para grandes empresas.

Si bien la transparencia en materia de financiamiento político es mayor que en el cabildeo, Costa Rica podría fortalecer la transparencia e integridad en los procesos electorales especificando límites de contribución y gasto e incluyendo restricciones a la publicidad en medios en línea

Más allá del cabildeo a los funcionarios públicos, otra forma de influir sobre la formulación de políticas es ejercer control sobre la elección de representantes que votarán en contra o a favor de ciertas políticas o que pueden presionar a la administración pública para que tomen decisiones específicas. Los grupos de intereses particulares pueden ayudar a los políticos a ser elegidos y luego pedir favores de vuelta. Ello se puede lograr, por ejemplo, dando contribuciones financieras a candidatos o partidos políticos y sus campañas, proporcionando otros tipos de ventajas no monetarias, como el acceso a servicios privados de medios (por ejemplo, investigación sobre oponentes políticos), o apoyando a los políticos a ganar votos por medio de la compra de votos u organizando y movilizando a votantes.

Al igual que el cabildeo, el financiamiento político es un componente necesario para el proceso democrático: permite la expresión del apoyo político y la competencia en elecciones, pero, sin las barreras de protección necesarias, algunas prácticas pueden poner en peligro la legitimidad de los sistemas democráticos. Además de la percepción generalizada de los ciudadanos costarricenses de que quienes los gobiernan lo hacen en favor de pequeños y poderosos grupos y no en beneficio del interés público (Figura 4.1), la evidencia muestra un creciente descontento con la democracia. De acuerdo con la encuesta Latinobarómetro de 2020, el 89.2% de los encuestados costarricenses tienen poco o nada de confianza en partidos políticos, mientras que 53.2% tienen poca o nada de confianza en las instituciones electorales (Figura 4.4). También en 2020, el 73.3% de los costarricenses están “no muy satisfechos” o “no satisfechos en lo absoluto” con la democracia; aquellos que declararon estar “muy satisfechos” con la democracia bajaron del 20.9% en 2010 a sólo 9.3% en 2020 (La Corporación Latinobarómetro, 2021[3]).

Figura 4.4. Confianza en los partidos políticos y las instituciones electorales en Costa Rica

Nota: Esta encuesta se llevó a cabo en 18 países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela).

Fuente: Latinobarómetro (2021), https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp

Con base en lo dispuesto en el artículo 96 de la Constitución, Costa Rica opera un sistema de financiamiento mixto de partidos políticos, que está permeado por los principios de publicidad y transparencia, máximas que, como ha señalado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Supremo de Elecciones, obliga a los grupos políticos, entidades bancarias intervinientes y a la Administración Electoral a facilitar el acceso y dar a conocer la información financiera de los grupos políticos.

Con respecto al financiamiento público, la mayoría de los países miembros de la OCDE tienen disposiciones para el financiamiento público directo de los partidos políticos tanto para sus actividades ordinarias como para sus campañas electorales. Los fondos públicos pueden garantizar a los partidos políticos el mínimo de recursos necesarios para desarrollar actividades políticas y representativas en democracias, pagar gastos ordinarios, mantener los órganos representativos y de participación y organizar las campañas electorales. Los criterios de elegibilidad para recibir tales fondos se pueden basar en el porcentaje de votos obtenido en las elecciones (como en Francia, Australia, México o Estados Unidos) o su representación en los órganos electos (como en el Reino Unido, Austria y Japón). Estos criterios aseguran la asignación de los fondos públicos a contendientes políticos legítimos y evitan incentivar la creación partidos y candidaturas con el único objetivo de recibir recursos del Estado.

En Costa Rica, el financiamiento público directo se da a los partidos políticos regularmente y en relación con las campañas electorales. El artículo 96 de la Constitución prescribe que el Estado de Costa Rica contribuirá a los gastos de partidos políticos bajo las siguientes disposiciones:

• 0.19% del Producto Interno Bruto del año posterior al de las Elecciones Nacionales se etiquetará para tal propósito.

• La contribución del Estado se orientará al pago de gastos electorales, así como para sufragar gastos ordinarios y permanentes de organización y capacitación política.

• Los partidos políticos que habiendo participado en el proceso electoral nacional obtuvieran al menos 4% de los votos válidos sufragados en el nivel nacional o provincial (en caso de que no hayan participado en todos los distritos electorales), o ganasen un escaño en la Asamblea Legislativa, serán elegibles para recibir parte de la contribución del Estado.

• Para recibir la contribución del Estado a la que tengan derecho, los partidos políticos deberán comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones.

Este esquema constitucional –aplicable sólo en el contexto de elecciones nacionales– se replicó en el Código Electoral, extendiendo el financiamiento público directo a los grupos políticos en las elecciones municipales. Así se aclara en los artículos 91, 99, 100, 101 y 102 del Código, que disponen lo siguiente:

• El Estado contribuirá 0.03% del Producto Interno Bruto para cubrir los gastos en que incurran los partidos políticos con derecho a ellos por su participación en los procesos electorales municipales.

• Los partidos políticos tendrán derecho a recibir parte de la contribución estatal si, habiendo participado en las elecciones municipales respectivas, obtuvieron al menos 4% de los votos válidamente depositados en su cantón para la elección de un alcalde o concejales, o si por lo menos un concejal de su partido resultó electo.

• Para recibir la contribución estatal, los partidos políticos deben comprobar y liquidar sus gastos, de conformidad con las disposiciones del Código Electoral.

Así, el financiamiento público directo en Costa Rica opera como un mecanismo de reembolso, en virtud del cual los grupos políticos incurren, con sus propios fondos, en gastos electorales, organizacionales y de capacitación y, dependiendo del apoyo que obtengan en las urnas, pueden recibir financiamiento una vez estos gastos hayan sean verificados por la Administración Electoral. Para evitar cualquier sesgo y ventajas gubernamentales con respecto a los fondos públicos, sería conveniente que Costa Rica también introduzca disposiciones para el acceso gratis o subsidiado a los medios de comunicación para los partidos políticos y candidatos, lo cual actualmente no se contempla en las regulaciones.

Con respecto a las donaciones privadas, Costa Rica, como la mayoría de los países de la OCDE, regula el financiamiento privado para garantizar la igualdad de condiciones entre los partidos y candidatos (OCDE, 2016[12]). El financiamiento privado permite a la sociedad en general brindarle su apoyo a un partido político o candidato. En este sentido, se le reconoce como un derecho fundamental de los ciudadanos; sin embargo, si tal financiamiento no se regula adecuadamente, puede ser explotado por intereses privados. El principal reto con respecto al financiamiento privado es enfrentar el alto nivel de informalidad que pone en peligro la rendición de cuentas. En el peor de los casos, la informalidad facilita que fondos de origen ilícito fluyan a partidos políticos y campañas, lo cual puede llevar a que el crimen organizado corrompa las instituciones democráticas (Recuadro 4.6).

Sin embargo, no existen soluciones fáciles para contrarrestar el problema del financiamiento ilícito o no declarado. Más que simplemente prohibir las contribuciones informales, se tienen que dar incentivos de manera que las donaciones privadas se canalicen en la medida de lo posible a través de medios formales. Esto se puede lograr al estructurar adecuadamente las reglas del juego para el financiamiento privado, estableciendo límites claros a donaciones privadas, prohibiendo las donaciones en efectivo y permitiendo contribuciones por parte de personas jurídicas hasta por un cierto monto (OCDE, 2016[12]).

Recuadro 4.6. Corrupción, cabildeo y captura del Estado por el crimen organizado: una mirada global

Aun cuando es un problema de escala global, América Latina es especialmente vulnerable al establecimiento de nexos entre el crimen organizado y el Estado. De acuerdo con Burchner (2014), esto ocurre porque en los países de la región hay una fuerte presencia de redes ilícitas que se involucran en actividades tales como “minería ilegal, tráfico de armas y especies exóticas, contrabando y falsificación de medicinas, y producción y venta de narcóticos”. Esto último atrae gigantescas sumas de dinero ilícito al tiempo que los costos de la actividad política aumentan, así como la complejidad de supervisión del gasto en política, lo cual es tierra fértil para la corrupción electoral.

Por su parte, Rose-Ackerman (2016) sostiene que existe una relación simbiótica entre la corrupción y el crimen organizado. Estas organizaciones pueden llegar a dominar los negocios legales o ilegales y tener “una influencia corruptora sobre el gobierno, especialmente las agencias de procuración de justicia y control fronterizo”. Las organizaciones criminales hacen pagos a representantes gubernamentales y subvierten las instituciones estatales y, conforme maduran, se mezclan con la sociedad civil y el Estado, lo que puede llevar a que manipulen la ley en su favor.

En estos términos, Rose-Ackerman (2016) identifica al menos cinco vías posibles en que las organizaciones criminales se involucran en actividades corruptas. La primera es la extorsión: si la policía está “comprada” o es poco confiable, los grupos demandan a los negocios dinero de protección a cambio de no atacarlos. La segunda es participando en actividades empresariales legítimas y desincentivando a los competidores por medio de la amenaza o dando sobornos a funcionarios públicos para que no actúen. La tercera consiste en usar una estrategia similar vendiendo productos piratas y evitando el pago de impuestos. La cuarta consiste en volverse contratista del gobierno y ganar licitaciones usando el “músculo criminal”. Esto puede incluir extorsión o financiamiento de campañas políticas. La última y más extrema vía es transformando tanto al régimen con el que están tan integradas las organizaciones criminales, de tal forma que es difícil distinguirlas del Estado (p.ej. algunas partes de la Unión Soviética después de su colapso o algunos países productores de drogas).

Fuente: (Burchner, 2014[13]; Rose-Ackerman and Palifka, 2016[14]).

En Costa Rica, las donaciones prohibidas a partidos políticos incluyen donaciones anónimas, donaciones de intereses extranjeros, donaciones corporativas, de sindicatos, de empresas con contratos gubernamentales y empresas de propiedad parcial del gobierno (Código Electoral, artículos 124, 125, 128, 274, 275). A pesar de estas limitaciones, las regulaciones sí autorizan a organizaciones internacionales dedicadas al desarrollo cultural, a la participación política y a la defensa de valores democráticos a colaborar con grupos políticos en sus procesos de educación y capacitación para activistas y candidatos. Para poder cumplir con dichos propósitos, tales organizaciones deben registrarse previamente ante el Tribunal Supremo de Elecciones.

Sin embargo, actualmente no hay límites sobre el monto que un donante puede contribuir a un partido político durante un periodo específico no electoral y durante una elección. De igual forma, no hay límites a las donaciones en especie a partidos políticos y candidatos, y no hay prohibición para que los candidatos saquen préstamos en relación con las campañas electorales. La ausencia de cualquier límite puede brindar incentivos para canalizar fondos informalmente hacia los partidos políticos.

Por ejemplo, en Brasil en 2015, la Suprema Corte dictaminó la inconstitucionalidad de las contribuciones de personas jurídicas privadas, que antes permitían donaciones a partidos políticos y candidatos. Sin embargo, los datos de las elecciones de 2018 mostraron que el 90% de los diputados electos recibieron donaciones de individuos vinculados a compañías privadas en Brasil (OCDE, 2022[15]). En Quebec, la Comisión Charbonneau, que se estableció después de un gran escándalo de corrupción en el sector de construcción de Quebec, había propuesto “proteger al financiamiento de los partidos políticos de la influencia indebida para así marcar una línea entre las relaciones de influencia legítima en una sociedad democrática, y aquellas de otra naturaleza”. Entre otras recomendaciones, la Comisión recomendó combatir el uso de los nominados en el financiamiento político –lo cual ha permitido a algunas empresas financiar a partidos políticos en el nivel provincial y municipal al pedirle a sus empleados y parientes que hagan contribuciones personales que después son reembolsadas por la compañía– al exigir la identificación del empleador del contribuyente político en las notificaciones legales del partido. Así, Costa Rica podría considerar definir un monto máximo para evitar que se den donaciones informalmente y eludir umbrales demasiado bajos.

Con respecto a los gastos de campaña, el sistema legal-electoral costarricense no contempla limitaciones o “techos” a gastos de campaña en los que incurran los grupos políticos, coaliciones o sus candidaturas, sino que privilegia la transparencia. Sin embargo, para asegurar un mínimo de equidad en asuntos electorales y en su transparencia hacia los ciudadanos, el Código Electoral sí estipula la necesidad de que algunos de los servicios –que usualmente son detonadores de gastos de campaña– se presenten bajo regulaciones específicas que permitan algún grado de escrutinio por parte del Tribunal Supremo de Elecciones. Tal es el caso de los servicios de propaganda electoral, así como de las encuestas y sondeos electorales. De conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 139 del Código Electoral, sólo las empresas registradas por sus representantes ante el Tribunal Supremo de Elecciones pueden proporcionar servicios de propaganda electoral durante el periodo electoral. Su registro obliga a tales proveedores a ofrecer sus servicios con base en las tarifas reportadas y a garantizar trato y condiciones equitativas a todos los partidos electorales que participan en la contienda electoral.

En el caso de los sondeos político-electorales y las encuestas de opinión, sólo pueden ser proporcionados por institutos, universidades, empresas y cualquier entidad pública o privada que se haya registrado previamente ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Las regulaciones relativas al proceso de registro de tales proveedores se desglosan en el “Reglamento sobre la inscripción para la realización de encuestas y sondeos de opinión de carácter político-electoral” (Decreto TSE 18-2009 del 15 de octubre de 2009). La difusión o publicación, total o parcial, por cualquier medio, de encuestas y sondeos de opinión relacionados con procesos electorales por parte de proveedores no registrados está estrictamente prohibida durante el período electoral de campañas.

Un reto emergente para todos los países es el aumento de la polarización y desinformación (V-Dem Institute, 2022[16]). Varias de las partes interesadas en Costa Rica entrevistadas para este reporte señalaron los retos que suponen las redes sociales, los riesgos de desinformación deliberada e información errónea durante elecciones y la necesidad de crear conciencia sobre las prácticas responsables en línea. Actualmente, en Costa Rica no hay ningún límite en la publicidad en medios tradicionales ni en la publicidad en los medios en línea en lo referente a las campañas. De igual forma, no hay límites en el monto que terceros pueden gastar en actividades de campañas electorales. Esto significa que las contribuciones privadas pueden recanalizarse por medio de comités y grupos de interés supuestamente independientes, tales como organizaciones benéficas, grupos religiosos, asociaciones comerciales, individuos o empresas privadas que hacen campaña en anticipación a la jornada electoral, pero que no se presentan como partidos políticos o candidatos y no son siempre obligados a revelar a sus donantes. Por lo tanto, Costa Rica podría considerar introducir disposiciones sobre el gasto de terceros, así como sobre el uso de medios tradicionales y redes sociales, tal y como ocurre en Quebec (Recuadro 4.7).

Recuadro 4.7. Regulación de intervenciones partidistas por parte de terceros en Quebec 

Las leyes electorales prohíben que terceros interesados, incluyendo cualquier organización que no actúe en nombre de un partido político ni en nombre de un candidato (empresas, organizaciones sin ánimo de lucro, personas jurídicas o sociedades, asociaciones, sindicatos, organizaciones o grupos de personas), hagan intervenciones partidistas durante un periodo electoral. Se considera que una intervención es partidista si da visibilidad a un partido o candidato, por ejemplo, promoviendo u oponiendo la elección de un candidato, y si genera gastos, por ejemplo, la impresión de documentos tales como posters o panfletos, así como la creación de una página web o la compra de publicidad en redes sociales.

Estas reglas son aplicables en elecciones provinciales, en elecciones municipales (en municipalidades con una población de 5 000 personas o más), y en elecciones escolares. Por ejemplo:

• Un individuo no puede imprimir posters por cuenta propia que promuevan a un candidato en su lugar de trabajo ni en ningún otro lugar público.

• Una empresa no puede comprar un anuncio publicitario en un periódico para criticar la posición de un partido o candidato sobre algún tema.

• Una organización sin ánimo de lucro no puede publicar un folleto en PDF que califique las políticas de los candidatos en su municipalidad en una escala del 1 al 10.

• Un sindicato no puede pagar un anuncio en Facebook que promueva o se oponga a la política de un partido o candidato.

• Una asociación no puede crear una página web para apoyar a un candidato o partido, ya que existe costo para crear y mantener ese sitio web.

A partir del 10 de junio de 2016, el Oficial Principal Electoral tiene el poder de requerir a una entidad política entregar una contribución o parte de una contribución sobre la cual tenga evidencia convincente de que se hizo en contravención a leyes electorales, sin importar cuándo se hizo la contribución. En aras de la transparencia pública, las leyes electorales además estipulan que el Oficial Principal Electoral difundirá en su página web, 30 días después del recibo de tal requerimiento por parte de la entidad política, información variada relacionada con tales contribuciones a partir del 10 de junio de 2016. También se indica si la entidad política realizó la devolución o no.

Fuente: Élections Québec, Intervenir dans le débat électoral, https://www.electionsquebec.qc.ca/francais/municipal/financement-et-depenses-electorales/intervenir-debat-electoral.php. 

Por último, de forma similar a las regulaciones sobre cabildeo, aun cuando en el papel hay reglamentos fuertes, un monitoreo y aplicación de la ley débiles pueden abrir la puerta a que grupos de interés o individuos busquen medios informales para ejercer influencia. Adicionalmente, si las sanciones son demasiado bajas, puede que los partidos políticos las asuman como un costo tolerable y continúen con las prácticas que infringen la ley, dado que los beneficios de hacerlo superan los costos. Hacer cumplir las regulaciones tiene dos componentes: por un lado, las infracciones deben detectarse de forma efectiva; por el otro lado, las infracciones detectadas deben ser efectivamente sancionadas.

Para permitir la aplicación efectiva de las regulaciones sobre financiamiento político, la transparencia es esencial. Es un componente fundamental para asegurar que los ciudadanos y los medios de comunicación puedan actuar como guardianes para examinar de manera efectiva a los actores políticos. En Costa Rica las contribuciones y donaciones están sujetas al principio de publicidad y transparencia. El Tribunal Supremo de Elecciones clarificó plenamente en su Resolución 4333-E7-2019 que la documentación que compone las declaraciones de gastos de los partidos políticos y sus reportes de estados financieros también deben hacerse públicos.

En términos concretos, el Código Electoral exige que todos los grupos políticos registrados en el Registro Electoral presenten reportes periódicos sobre sus estados financieros y que informen sobre sus donaciones y contribuciones. De conformidad con las disposiciones del artículo 135 del Código Electoral, los grupos políticos están obligados a presentar un estado financiero auditado cada octubre, que debe incluir una lista de nombres de sus contribuyentes y donantes, con una indicación expresa de sus nombres, tarjetas de identificación y el monto contribuido por cada uno durante el año respectivo. La idea detrás de exigir que se revele la identidad de los donantes privados es fomentar la responsabilidad social por medio de la transparencia: si los ciudadanos conocen los vínculos entre intereses privados y políticos, son capaces de detectar situaciones en que los políticos se ubican en una situación de conflicto de interés y están actuando a favor de los intereses de quienes contribuyeron a su campaña electoral.

Además de su reporte anual, los grupos políticos registrados en el Registro Político, de conformidad con los artículos 88, 132 y 133 del Código Electoral, también están obligados a presentar un reporte trimestral sobre sus estados financieros (i.e. copias certificadas de la cuenta bancaria auxiliar que contenga el número de depósito, el estado de cuenta y los estados contables para el periodo correspondiente, emitido por un contador público certificado), así como un reporte sobre donaciones y contribuciones. Conforme a las regulaciones electorales, durante los periodos de campaña esta documentación debe ser presentada mensualmente por todos los partidos políticos registrados.

De conformidad con estas normas y principios, así como con el mandato contenido en el artículo 132 del Código Electoral, toda la información contable de los partidos políticos se encuentra accesible al público por medio del Tribunal Supremo de Elecciones, y mucha de esta información está disponible para consulta en el sitio web institucional (https://tse.go.cr/partidos_politicos.htm). Así, este alto nivel de transparencia ubica a Costa Rica entre las buenas prácticas en la OCDE, según el Índice de Variedades de Democracia (Figura 4.5).

Figura 4.5. Divulgación de donaciones de campaña, promedios de Costa Rica, OCDE y América Latina y el Caribe

Nota: el índice “divulgación de donaciones de campaña” mide la amplitud de requerimientos de divulgación de donaciones a campañas electorales nacionales. Entre más alto sea el valor del indicador, los requerimientos de divulgación serán más integrales, controlados y aplicados en la práctica.

Fuente: Índice Variedades de Democracia (V-DEM), https://www.v-dem.net/.

El Tribunal Supremo de Elecciones recibe y examina los reportes de los partidos políticos, puede realizar investigaciones e imponer sanciones. En los países de la OCDE, las sanciones van desde sanciones financieras hasta penales y políticas. Puede que los partidos tengan que pagar multas (en el 74% de los países miembros de la OCDE), que se confisquen sus fondos o donaciones ilegales (en el 44%), o que pierdan sus subsidios públicos (en el 47%) en caso de infracciones a la ley. Algunas sanciones más severas incluyen cargos penales tales como encarcelamiento (en el 71% de los países miembros de la OCDE), pérdida del cargo de elección popular (en el 18%), pérdida del derecho a competir en una elección o hasta pérdida de registro (en el 21%) o suspensión (en el 3%) de un partido político (OCDE, 2016[12]). El Código Electoral de Costa Rica castiga con sanciones monetarias o cárcel las violaciones del régimen de financiamiento de partidos por parte de los partidos políticos, sus proveedores, donantes y hasta por los bancos involucrados. El Código clasifica como delitos menores –sujetos a castigos monetarios– las violaciones que la Administración Electoral compruebe de las secciones 88, 122, 123, 127, 128 y 129 de dicha ley. El enjuiciamiento de los delitos electorales se reserva, con base en lo estipulado en el artículo 285 del Código Electoral, a los organismos de jurisdicción criminal.

A su vez, Costa Rica podría tomar una posición clara contra la compra del voto prohibiendo explícitamente la compra de votos e introducciones sanciones para tales prácticas. La compra de votos se refiere a la distribución de dinero u obsequios a individuos, familias o pequeños grupos para influir sobre su elección de voto o su voluntad de participar en los comicios. Según el Índice de Variedades de Democracia, Costa Rica obtiene una calificación de 1.5/4 en el índice de compra del voto, lo que indica que es posible observar esfuerzos de compra de votos no sistemáticos sino comunes (Figura 4.6). Por lo tanto, Costa Rica podría estipular la compra de votos como una práctica ilícita prohibida por la ley. Además, Costa Rica debería definir claramente y prohibir otras prácticas clientelistas, estipular sanciones para quienes brinden beneficios a los ciudadanos con el objetivo de influir en su voto, y regular la provisión de bienes materiales durante las campañas.

Figura 4.6. Prevalencia de compra de votos en Costa Rica

Nota: La compra de votos se mide como la prevalencia de compra de votos o de voluntad de participar en las urnas durante cada año electoral. El nivel de compra de votos o de voluntad de participar en las urnas es una medida de intervalo que va de 0 (compra sistemática) a 4 (no hay evidencia que ocurra ninguna de las dos prácticas).

Fuente: Índice Variedades de Democracia (V-DEM), https://www.v-dem.net/

Por último, en caso de ser aprobada la regulación de cabildeo, y con el fin de permitir un mejor control de las contribuciones y mitigar el riesgo de que el dinero de actividades ilegales ingrese al financiamiento político, Costa Rica podría fortalecer la coordinación y el intercambio de información sobre cabildeo y financiamiento político. Por ejemplo, en Estados Unidos, la Entidad Fiscalizadora Superior, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (Government Accountability Office, GAO), se basa en la accesibilidad de las bases de datos, así como en el intercambio informal de información entre entidades, para cotejar los requerimientos de divulgación de cabildeo con contribuciones políticas.

Recuadro 4.8. Cotejar divulgaciones de cabildeo y contribuciones políticas en Estados Unidos

En Estados Unidos, la Ley de Divulgación de Cabildeo exige divulgar información tanto en lo referente a la actividad de cabildeo como de contribuciones políticas. Para constatar si los cabilderos reportaron sus contribuciones políticas federales como lo estipula la ley, la GAO analizó muestras aleatorias estratificadas de reportes bianuales de contribuciones políticas para el fin del año 2017 y mitad del año 2018. Los muestreos contenían 80 reportes que enlistaban contribuciones y 80 que no indicaban ninguna contribución. Las contribuciones enlistadas en los reportes de contribuciones de cabilderos y de firmas de cabildeo se compararon con las contribuciones políticas reportadas en la base de datos de la Comisión Federal Electoral, para identificar si los reportes omitieron señalar contribuciones.

La GAO estimó que en 2018 los cabilderos no reportaron una o más contribuciones reportables en el 33% de los reportes. Ocho reportes de contribuciones políticas se corrigieron como consecuencia de esta revisión.

Fuente: (OCDE, 2021[1]).

Costa Rica podría permitir la interoperabilidad del registro de beneficiarios reales recientemente implementado con los futuros registros de cabildeo para fortalecer la transparencia y escrutinio sobre quién se está beneficiando en última instancia de actividades de cabildeo

Además de fortalecer la transparencia sobre quién influye sobre el proceso de formulación de políticas, se puede introducir transparencia y un intercambio efectivo de información sobre quién es el beneficiario final de una entidad legal o quién se está beneficiando en última instancia de la actividad del cabildeo. La transparencia y el escrutinio requerirían de la divulgación pública del beneficiario final de dueño de las empresas que influyen sobre el proceso de formulación de políticas. El término “beneficiario final” se refiere a la(s) persona(s) natural(es) que finalmente poseen o controlan a un cliente y/o la persona natural en cuyo nombre se realiza una transacción. También incluye a aquellas personas que ejercen control final sobre un arreglo o persona jurídica.

La divulgación del beneficiario final ha sido un tema controvertido en Costa Rica. Grandes accionistas y beneficiarios finales han luchado para proteger sus derechos de privacidad. Así, esfuerzos para redactar leyes que promovían mayor transparencia se han combatido en la Asamblea Legislativa (OCDE, 2020[17]).

Estudios previos de la OCDE sobre gobierno corporativo identificaron dificultades para identificar situaciones de conflicto de interés y quién podría estar involucrado en una transacción como parte relacionada en función de la información públicamente disponible. Los impedimentos fundamentales para lograr tal transparencia fueron la Ley de Protección de Datos y los derechos de privacidad incorporados en la Constitución Política que restringen la divulgación de los beneficiarios finales.

Desde entonces, Costa Rica ha implementado requerimientos más estrictos de beneficiarios finales y ha fortalecido su cumplimiento de estándares internacionales sobre transparencia e intercambio de información. En particular, Costa Rica recientemente aprobó la Ley para Mejorar la Lucha Contra el Fraude Fiscal, la cual establece obligaciones sobre las empresas para que divulguen su capital y los individuos con propiedad mayoritaria en un nuevo registro de accionistas gestionado por el banco central (Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales). Durante los dos primeros años en que se ha implementado, las autoridades fiscales encontraron reticencia para divulgar información sobre los beneficiarios finales y ampliaron varias veces el término para cumplir con la obligación, lo cual hizo difícil obtener una visión completa de estructuras de capital, esquemas de control y transacciones de las partes relacionadas. Las siguientes prioridades son lograr la implementación completa de la ley y mejorar los tiempos de los socios para entregar la información solicitada.

La implementación de registros de cabildeo en el futuro podría involucrar mayor interoperabilidad entre las diversas bases de datos, incluyendo el registro de beneficiarios finales recientemente puesto en marcha. Cotejar información disponible hace posible evaluar la consistencia entre los datos proporcionados por diversas fuentes y fortalecerá la transparencia y escrutinio sobre quién se está beneficiando en última instancia de la actividad de cabildeo.

Establecer marcos de transparencia e integridad para todas las personas y organismos que brindan asesoría al gobierno

Costa Rica podría adoptar reglas vinculantes para el proceso de selección de grupos asesores o de expertos

Los gobiernos de la OCDE hacen un amplio uso de grupos asesores y de expertos para apoyar el diseño e implementación de políticas públicas. Durante la crisis del COVID-19, por ejemplo, varios gobiernos establecieron esquemas institucionales ad hoc para proporcionar asesoría científica y consejo técnico experto que guiara las respuestas inmediatas y planes de recuperación (OCDE, 2021[1]). Un grupo de asesores o de expertos se refiere a cualquier comité, junta, comisión, consejo, conferencia, panel, grupo de trabajo o grupo similar, o a cualquier subcomité o subgrupo que proporciona asesoría, consejo experto o recomendaciones a los gobiernos. Tales grupos se componen de integrantes del sector público y privado y/o representantes de la sociedad civil, y pueden ser creados por los poderes ejecutivo, legislativo o judicial del gobierno.

Los presidentes y miembros de los grupos asesores o de expertos (incluyendo a juntas de gobierno y comités) pueden ayudar a fortalecer la toma de decisiones basada en evidencia. Sin embargo, en ausencia de suficiente transparencia y salvaguardas en contra de conflictos de interés, puede haber el riesgo de debilitar la legitimidad de su asesoría al permitir que representantes individuales participen en estos grupos para favorecer intereses privados, ya sea que lo hagan inconscientemente o no (p.ej. al dar evidencia sesgada a los tomadores de decisiones en favor de empresas o industrias o al permitir a ejecutivos o cabilderos aconsejar a gobiernos como integrantes de los grupos asesores o de expertos). Así, la transparencia con respecto a la integración y funcionamiento de los grupos asesores y de expertos continúa siendo un reto en los países de la OCDE.

En Costa Rica, la Asamblea Nacional y varios ministerios han establecido grupos asesores. Por ejemplo, las comisiones especiales mixtas compuestas por diputados y asesores externos son designados por la Asamblea Legislativa para estudiar un tema específico o llevar a cabo una misión. De igual forma, el Ministerio de Salud ha puesto en operación juntas y comités que dan orientación y asesoría sobre políticas sanitarias específicas. Algunos de estos grupos se crearon a partir de regulaciones específicas, tales como el Consejo Nacional de Atención Integral del VIH-SIDA que se estableció en 1999 por medio del reglamento de la Ley General de VIH-SIDA, AL-1380-99, Núm. 27894-S. Asimismo, el artículo 91 de la Reglas de Procedimiento de la Asamblea Legislativa especifican que además de los miembros de la Asamblea Legislativa, otras personas que no sean diputados pueden, cuando se considere necesario, formar parte de las comisiones especiales mixtas. En su calidad de asesores, tendrán derecho a voz, pero no derecho de voto.

Sin embargo, no hay una regla general sobre la creación y funcionamiento de estos grupos y comités gubernamentales, lo que quiere decir que no hay un criterio general sobre cuáles son su funcionamiento y composición óptimas (p.ej. quién puede ser designado como miembro de un comité o junta gubernamental, conocimientos y habilidades adecuadas y condiciones para el nombramiento).

Para impulsar la equidad y diversidad en los grupos asesores, Costa Rica podría establecer reglas generales para los procesos de selección de comités y juntas gubernamentales a fin de asegurar que haya una representación equilibrada de intereses en cuanto a representantes del sector privado y sociedad civil (cuando se considere relevante) y expertos con antecedentes variados. Las reglas también pueden garantizar que el proceso de selección sea incluyente, a fin de que cada experto potencial tenga una oportunidad real de participar, y que sea transparente, para que el público pueda vigilar la selección de los integrantes de los grupos asesores.

Además, considerando que los integrantes de loa grupos asesores tienen diferentes antecedentes y pueden tener intereses divergentes, es fundamental darles un marco común que les permita llevar a cabo sus responsabilidades en favor del interés general. Es entonces necesario que se aprueben reglas específicas de procedimiento para tales grupos asesores, que incluyan normas de conducta y, más relevante aún, procedimientos para prevenir y gestionar conflictos de interés, a las cuales deberán adherirse todos los participantes al brindar consejo al gobierno. Tales medidas proporcionarían garantías razonables contra grupos de interés especial que busquen capturar o impartir asesoría sesgada al gobierno.

Por ejemplo, el Ministerio de Gobierno Local y Modernización de Noruega publicó los lineamientos sobre el uso de los comités consultivos independientes, los cuales estipulan que la integración de tales grupos debe reflejar intereses, experiencias y perspectivas diversas. Si bien los lineamientos no son legalmente vinculantes, proporcionan un ejemplo para Costa Rica sobre el proceso a seguir para la selección y gestión de conflictos de interés dentro de tales grupos (Recuadro 4.9).

Recuadro 4.9. Lineamientos sobre el uso de comités consultivos independientes en Noruega

En 2019, el Ministerio de Gobierno Local y Modernización de Noruega adoptó los lineamientos titulados “El trabajo en comités dentro del Estado. Una guía para líderes, integrantes y secretarios en comités gubernamentales de estudio”. Con respecto a la composición de tales comités, el documento especifica que es necesario lograr una composición equilibrada en cuanto a intereses representados:

• “Si el comité ha de ayudar a clarificar temas que son objeto de controversia académica, es importante que la composición no esté segada desde una perspectiva académica”.

• “Si el objetivo del comité, además de adquirir conocimiento, es acordar objetivos y valores compartidos, es importante que la composición refleje diferentes intereses, experiencias y puntos de vista”.

Con respecto a los conflictos de interés, el documento advierte que el método de trabajo y la efectividad del comité puede verse debilitados debido a miembros que no pueden hacer comentarios de forma independiente y que constantemente tienen que clarificar sus evaluaciones con las empresas y organizaciones a las que pertenecen. Como resultado, los lineamientos especifican que los integrantes deben “anunciar todo compromiso que pueda implicar un conflicto de interés”.

Fuente: (Ministry of Local Government and Modernisation of Norway, 2019[18]).

Costa Rica podría fortalecer la transparencia de los grupos asesores o de expertos del gobierno, incluyendo sobre cuáles han sido los resultados, cómo se han tratado y cómo se incorporaron en la decisión resultante

Junto con la composición de los grupos asesores o de expertos, un reto clave para los países miembros de la OCDE es la falta de transparencia con respecto al financiamiento y funcionamiento de estos organismos, así como la opacidad en cuanto a sus resultados. El proyecto de ley sobre cabildeo discutido en Costa Rica proponía excluir los servicios de consultoría prestados a órganos públicos y miembros de la Asamblea Legislativa por parte de profesionales e investigadores de asociaciones sin ánimo de lucro, corporaciones, fundaciones, universidades, centros de investigación y otras entidades similares. Esto incluía cualquier declaración verbal o información escrita entregada por un profesional vinculado a estas entidades ante un organismo parlamentario, así como las invitaciones hechas por funcionarios públicos a dichos profesionales para participar en reuniones de naturaleza técnica directamente relacionadas con asuntos de su competencia (artículo 6, párrafos 5, 6 y 7 del proyecto de ley sobre cabildeo).

Sin embargo, lo anterior se puede considerar como una laguna importante que debe analizarse cuidadosamente en cualquier discusión futura sobre el proyecto de ley sobre cabildeo. Las disposiciones contenidas en el proyecto de ley podrían revisarse y ser aplicables siempre y cuando los grupos asesores y de expertos acaten reglas de transparencia específicas que permitan el escrutinio público.

Estas reglas podrían incluir la publicación obligatoria de la estructura, el mandato, la composición y los criterios de selección de todos los grupos asesores y comités de Costa Rica. Además, en tanto se proteja la información confidencial y sin generar demoras en el trabajo de estos grupos, las arengas, los registros de las decisiones y la evidencia recolectada también podrían publicarse para mejorar la transparencia y fomentar un mejor escrutinio público. El Código de Transparencia para grupos de trabajo en Irlanda podría servir como ejemplo para Costa Rica (Recuadro 4.10). Sin la aplicación de tales reglas, se recomienda que el otorgamiento de asesoría en cualquier forma al gobierno –incluyendo a través de grupos asesores y de expertos– no se excluya de las regulaciones potenciales de cabildeo y que se incorpore en los registros de cabildeo.

Recuadro 4.10. Código de Transparencia para Grupos de Trabajo en Irlanda

En Irlanda, todo grupo de trabajo establecido por un ministro u órgano de servicio público que incluya al menos a un funcionario público designado y al menos a una persona externa al servicio público, y que revise, evalúe y analice cualquier tema de política pública con miras a reportar sobre el mismo al ministro o al órgano de servicio público, deberá cumplir con las estipulaciones del Código de Transparencia.

La siguiente información deberá publicarse en el portal del órgano público en su creación:

• Nombres del presidente e integrantes, con detalles de la organización que los emplea (si están representado a un grupo de partes interesadas, esto debe enunciarse).

• Si alguno de los miembros que no son funcionarios públicos lo fueron en el pasado.

• Términos de referencia del grupo.

• Periodo contemplado para que el grupo concluya sus labores.

• Arreglos para la presentación de reportes.

Asimismo, el orden del día y las minutas de cada junta se deben publicar, actualizándose al menos cada cuatro meses. El presidente debe incluir en el reporte anual o final del grupo una declaración confirmando que se cumple con el Código de Transparencia. Si no se cumplen las disposiciones del Código, las interacciones dentro del grupo se consideran actividades de cabildeo de conformidad con el Reglamento de la Ley de Cabildeo de 2015.

Fuente: Departamento de Reforma y Gasto Público, Código de Transparencia preparado de conformidad con la Sección 5 (7) del Reglamento de la Ley de Cabildeo de 2015, https://www.lobbying.ie/media/5986/2015-08-06-transparency-code-eng.pdf

Establecer un marco de integridad adaptado a los riesgos del cabildeo y a las actividades de influencia sobre los funcionarios públicos

Para promover la integridad en las interacciones con cabilderos, Costa Rica podría desarrollar principios, reglas, estándares y procedimientos específicos para los funcionarios públicos

Además de mejorar la transparencia del proceso de formulación de políticas, la solidez y la efectividad del proceso también se basa en la integridad tanto de los funcionarios públicos como de quienes tratan de influenciarlos (OCDE, 2021[1]). Las decisiones de política pública siguen siendo facultad de los formuladores de políticas, quienes son los guardianes del interés público y equilibran todas las consideraciones para aprobar una política teniendo eso en consideración. La Recomendación de la OCDE sobre Principios para la Transparencia y la Integridad en el Cabildeo incentiva a los gobiernos a fomentar una cultura de integridad en las organizaciones públicas y la toma de decisiones al proporcionar reglas, principios y lineamientos de conducta claros para los funcionarios públicos (OCDE, 2010[10]). Por lo tanto, es importante examinar el ecosistema más amplio de estándares de integridad en el sector público y comprender cómo pueden reducir la influencia indebida.

El Reporte de la OCDE sobre Cabildeo de 2021 encontró que, aunque todos los países han aprobado legislación, políticas y lineamientos sobre integridad pública, usualmente éstos no se han ajustado a los riesgos específicos del cabildeo y de otras actividades de influencia. En Costa Rica existen distintos estándares, así como lineamientos generales sobre la integridad para los funcionarios públicos (capítulo 1). La Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Administración Pública (Ley 8422, LCCEI) y sus reglamentos establecieron las reglas generales relacionadas con los estándares de conducta esperados en el servicio público. En el artículo 3, la ley establece la probidad como obligación primordial de un funcionario público, y establece que su actuación debe estar siempre encaminada a avanzar el interés general. La Directriz D-2-2004 emitida por la CGR enlista los principios éticos que deben gobernar el ejercicio del servicio público. La Directriz aplica a todos los servidores públicos, incluyendo al sector descentralizado público (institucional y territorial) y describe la obligación de garantizar objetividad e imparcialidad, neutralidad política y un conjunto de obligaciones y prohibiciones relacionadas con la gestión de conflictos de interés.

Disposiciones específicas orientadas a fortalecer la resiliencia de los procesos de toma de decisiones con respecto a la influencia indebida también se pueden encontrar en varios códigos y manuales de ética, tales como el Manual de Ética de la Función Pública. Como se vio en capítulo 3, tales estándares contienen disposiciones específicas con respecto a incompatibilidades, gestión de conflictos de interés y la aceptación de obsequios y beneficios. Asimismo, el artículo 3 de la LCCEI enuncia que los empleados públicos tienen la obligación de actuar con probidad.

Sin embargo, estas leyes, sus códigos y directrices relacionadas no incluyen disposiciones específicas para enfrentar riesgos provenientes del cabildeo y otras actividades de influencia, incluso con respecto al manejo adecuado de la información confidencial, las restricciones al cabildeo pre y post empleo público y sobre el manejo de contactos de terceros/cabilderos.

Para fomentar una cultura de integridad en las organizaciones públicas y en la toma de decisiones, la Recomendación de la OCDE señala que los países deberían proporcionar estándares y normas para dar una dirección clara a los funcionarios públicos sobre cómo les está permitido interactuar con los cabilderos. Los estándares de integridad y obligaciones éticas con respecto al cabildeo se pueden incluir en una ley específica sobre cabildeo, en un código de conducta para el cabildeo o en estándares generales para los funcionarios públicos, tales como leyes o códigos de conducta para los funcionarios públicos.

Dependiendo del tipo de documento en que se incluyan, los estándares para los funcionarios públicos y sus interacciones con cabilderos pueden incluir lo siguiente:

• La obligación de tratar equitativamente a los cabilderos, dándoles acceso justo y equitativo.

• La obligación de rechazar reuniones con cabilderos no registrados o, como mínimo, revisar si el cabildero está registrado o tiene la intención de registrarse dentro de los periodos establecidos (si existe un registro obligatorio de cabilderos).

• La obligación de rechazar regalos (completamente o por encima de un cierto valor).

• La obligación de reportar a las autoridades competentes violaciones a las reglas relativas al cabildeo (incluyendo reglas sobre regalos).

• La responsabilidad de difundir información sobre sus reuniones con cabilderos (por medio de un registro de cabildeo o de agendas abiertas).

• La responsabilidad de reportar regalos y beneficios recibidos, entre otros (se abordan en la siguiente sección).

Dada la ausencia actual de estos estándares en el sector público de Costa Rica, el gobierno podría considerar incluir estándares y directrices para las interacciones de los funcionarios públicos con los cabilderos y representantes de los grupos de interés en la próxima ley sobre cabildeo y/o en regulaciones, códigos y manuales de ética existentes. La Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV) podría incluir los retos relacionados al cabildeo más explícitamente en el modelo de gestión ética (capítulo 1). El proyecto de ley sobre cabildeo incluía algunas obligaciones para los funcionarios públicos y las instituciones, incluyendo la obligación de todos los funcionarios públicos objeto de cabildeo de mantener un trato equilibrado hacia las personas, organizaciones y entidades que solicitan reuniones sobre el mismo tema (artículo 13, “de la igualdad de trato”). El proyecto de ley también hacía obligatorio denunciar cualquier infracción por parte de los cabilderos. Para desarrollar aún más estas disposiciones, los siguientes estándares implementados en otros países podrían servir como ejemplo para Costa Rica (Cuadro 4.3).

Cuadro 4.3. Ejemplos de estándares específicos para funcionarios públicos en sus interacciones con cabilderos

	Documento	Estándares de conducta sobre cabildeo
Australia	Código de Conducta en materia de Cabildeo del Gobierno Australiano	Un representante del gobierno no será coparticipe de manera intencional en las actividades de cabildeo por parte de un cabildero o empleado de un cabildero que no esté en el Registro de Cabilderos o que no haya informado que es cabildero (ya sea que esté registrado, el nombre de sus clientes y la naturaleza de los temas que quieren abordar). Un representante del gobierno deber reportar cualquier infracción al Código al Secretario de la Oficina del Procurador General
Canadá	Guía del Primer Ministro para un Gobierno Abierto y que Rinde Cuentas (para ministros y ministros de Estado)	(IV.3) El Comisionado para Cabildeo puede preguntar a funcionarios públicos designados, incluyendo ministros y secretarios parlamentarios, que verifiquen información sobre las comunicaciones de cabildeo que haya sido registrada por cabilderos. Se deben hacer todos los esfuerzos para cumplir con esta responsabilidad usando registros rutinarios.
Chile	Ley que regula el cabildeo y la representación de intereses privados ante autoridades y servidores públicos.	Los funcionarios públicos y los administradores objeto de cabildeo tienen la responsabilidad de registrar audiencias y reuniones con cabilderos, así como donaciones y viajes hechos en el ejercicio de sus funciones. Las administraciones públicas tienen la obligación de mantener un registro público de cabilderos y representantes de intereses. Deben garantizar acceso equitativo al proceso de toma de decisiones a personas y organizaciones. Las administraciones públicas no están obligadas a acceder a toda petición de reunión; sin embargo, si lo hacen con respecto a un tema específico, deben aceptar peticiones de reunión de todos quienes las soliciten sobre el mismo tema.
Islandia	Código de Conducta para el personal en las Oficinas de Gobierno	Al interactuar con grupos de interés, el personal gubernamental deberá ser consciente de que las responsabilidades de la administración pública son primeramente hacia el público. El personal observará el principio de equidad al responder a peticiones de grupos de interés.
Letonia	Reglamento del Gabinete, Núm. 1 – Valores de la Administración del Estado y Principios Fundamentales de Ética	Al comunicarse con cabilderos, los empleados públicos deberán seguir los principios de apertura, igualdad e integridad. Deberán asegurarse que todos los cabilderos tengan la misma oportunidad de recibir información y comunicarse con la institución y empleados. Los empleados públicos deben informar a su gerente o al jefe de su institución sobre reuniones con cabilderos, y divulgar información, incluso aquella recibida de cabilderos.
Lituania	Ley sobre Actividades de Cabildeo	Los organismos estatales y municipales, así como los funcionarios públicos objeto de cabildeo deben crear las condiciones para que los cabilderos ejerzan sus derechos según la ley cuando se registren, para desempeñar actividades lícitas y avanzar los intereses de sus clientes y beneficiarios, así como las condiciones para que el Funcionario Principal de la Comisión de Ética cumpla sus funciones supervisoras. Está prohibido que funcionarios públicos acepten regalos o remuneraciones de cabilderos. El Presidente de la República, el Seimas (Parlamento), miembros del gobierno, viceministros, gobernadores, jefes de cancillería de los ministerios, jefes de partidos políticos parlamentarios, alcaldes, miembros de concejos municipales, directores de administraciones municipales y sus adjuntos deberán reportar actividades de cabildeo que los tengan como blanco para proyectos de ley, no después de siete días desde el inicio de actividades de cabildeo para el proyecto de ley específico (…). Los servidores públicos que participen en la preparación, evaluación y adopción de proyectos de ley deberán reportar a sus gerentes o representantes autorizados de la institución pública para la que trabajan, las actividades de cabildeo de las que son blanco por cada proyecto de ley, no después de siete días desde el inicio de actividades de cabildeo para el borrador de iniciativa de ley específico (…) El Presidente de la República, miembros del Seimas, el gobierno, viceministros, cancilleres del Seimas, del gobierno, los ministerios, jefes de partidos políticos parlamentarios, alcaldes, miembros de concejos municipales, directores de administraciones municipales y sus adjuntos deberán hacer pública su agenda de actividades, que deberá publicarse en las páginas web de las entidades públicas en las que laboran.
Eslovenia	Ley de Integridad y Prevención de la Corrupción	Los funcionarios públicos pueden acceder a tener contacto con un cabildero sólo después de verificar que esté en el Registro. Si durante un contacto surge un conflicto de interés por parte de la persona objeto de cabildeo, debe rechazar cualquier contacto adicional. Dentro de los tres días siguientes a cada reunión con el cabildero, deberán registrarla ante su superior y la Comisión para la Prevención de la Corrupción Dentro de los diez días siguientes deberán reportar a la Comisión para la Prevención de la Corrupción cualquier intento de cabildeo por parte de cabilderos no registrados.

Fuente: (OCDE, 2021[1]).

Adicionalmente, los estándares generales de integridad para funcionarios públicos pueden adaptarse a sectores o funciones en los poderes Ejecutivo y Legislativo y a posiciones de más alto rango y políticamente expuestas (OCDE, 2021[1]). Por ejemplo, funcionarios electos o designados, tales como miembros del parlamento, ministros y asesores políticos son clave en el proceso de toma de decisiones públicas. En este sentido, establecer expectativas más altas para servir al interés público en el caso de puestos políticamente expuestos puede ser necesario para lidiar efectivamente con los riesgos del cabildeo y otras actividades de influencia.

Por ende, Costa Rica podría incluir disposiciones específicas con respecto al cabildeo dentro de los estándares de integridad existentes para personas políticamente expuestas, por ejemplo, en el Código de Conducta de la Asamblea Legislativa. En Malta, por ejemplo, conscientes de las deficiencias de los actuales códigos de ética de los miembros de la Cámara de Representantes y de ministros y secretarios parlamentarios, el Comisionado para Estándares en la Vida Pública realizó una revisión de tales códigos de ética y desarrolló lineamientos suplementarios, como un ejercicio en términos de la Ley de Estándares en la Vida Pública. Las versiones revisadas de los códigos de ética introducen varias disposiciones sobre las interacciones con terceros, incluyendo sobre la aceptación y registro de obsequios, el mal uso de recursos públicos y de información confidencial, y la gestión de conflictos de interés. Las disposiciones efectivas están en el Recuadro 4.11.

Recuadro 4.11. Disposiciones sobre cabildeo incluidas en la revisión de los códigos de ética de Malta y lineamientos suplementarios

Revisión del Código de Ética de los Miembros de la Cámara de Representantes y lineamientos suplementarios

• Establecer un Registro de Obsequios, Beneficios y Hospitalidad en el que los Miembros del Parlamento deben registrar no sólo los regalos recibidos sino también los otorgados por ellos (o a/por los miembros de su familia) a terceros, si tales obsequios están relacionados con sus actividades parlamentarias o políticas y tienen un valor superior a 250 euros.

• Establecer un Registro de Intereses para el registro de intereses financieros y no financieros en cumplimiento con los lineamientos suplementarios; los cónyuges y/o parejas, así como otros miembros de las familias de los miembros del Parlamento estarán sujetos a registrar ciertos intereses.

• Los miembros del Parlamento que tengan algún interés que esté en conflicto con el ejercicio adecuado de sus funciones en cualquier proceso de la Cámara o sus comités, deberá declarar tal interés en la Cámara a la primera oportunidad antes de que ocurra la votación.

Revisión del Código de Ética de Ministros y Secretarios Parlamentarios y lineamientos suplementarios

• Establecer un Registro de Transparencia en el que los ministros deben registrar todas sus comunicaciones relevantes con cabilderos, dentro de los siete días siguientes a la comunicación.

• Establecer un Registro de Obsequios, Beneficios y Hospitalidad, en el que los ministros deben registrar no sólo los regalos recibidos sino también los otorgados por ellos (o a/por los miembros de su familia) a terceros, si tales obsequios exceden el umbral de 250 euros.

• Establecer un Registro de Intereses para el registro de intereses financieros y no financieros de conformidad con los lineamientos suplementarios.

• Los ministros están obligados a evitar asociarse con individuos que puedan ponerlos bajo alguna obligación o influencia inapropiada.

• Los ministros están obligados a evitar ponerse en situaciones en su vida privada que pueda exponerlos a alguna presión o influencia indebida; si llegan a encontrarse en tal situación, están obligados a resolverla de inmediato y de una forma honesta y abierta.

• Si los ministros mantienen reuniones con personas con interés de obtener permisos, autorizaciones, concesiones y otros beneficios del Estado, deben hacerlo en un contexto oficial en la presencia de funcionarios, salvo que ello no sea práctico debido a circunstancia justificadas.

• Los ministros no realizarán asuntos oficiales por medio de cuentas de correo electrónico no oficiales.

Fuente: OCDE (de próxima publicación), Improving transparency and integrity in lobbying in Malta: Recommendations for introducing a lobbying framework.

Para reforzar las reglas relativas al pre y post empleo público, Costa Rica podría establecer restricciones adicionales en materia de involucramiento de ciertos funcionarios públicos en actividades de cabildeo por un periodo específico después de dejar el cargo

Como se enfatizó en el capítulo 3, algunos de los principales riesgos y preocupaciones relacionadas con el tema de influencia es el fenómeno de la “puerta giratoria”. Varios países de la OCDE han establecido disposiciones para restringir temporalmente el que exfuncionarios públicos puedan cabildear a sus anteriores organizaciones, así como periodos temporales de enfriamiento para la designación o contratación de un cabildero para ocupar un rol regulatorio o de asesoría en el gobierno (Recuadro 4.12). Además de las recomendaciones hechas previamente en el capítulo 3 con respecto a los periodos de enfriamiento (cooling-off periods), Costa Rica podría establecer periodos de enfriamiento para actividades de cabildeo.

Recuadro 4.12. Ejemplos de disposiciones sobre periodos de enfriamiento para funcionarios designados y electos en posiciones de riesgo en países de la OCDE

En Australia, los ministros y secretarios parlamentarios no pueden, por un periodo de 18 meses después de que dejan su cargo, participar en actividades de cabildeo en asuntos relacionados con cualquier tema en el que hayan tenido tratos oficiales durante los últimos 18 meses en el puesto. Adicionalmente, las personas contratadas en las oficinas de ministros o secretarios parlamentarios a nivel de asesores y superior, miembros de la Fuerza de Defensa Australiana a nivel de Coronel y superior (o equivalente) y Jefes de Agencia o personas empleadas en el Servicio Ejecutivo Superior (Senior Executive Service) no podrán, por un periodo de 12 meses después de dejar el empleo, participar en actividades de cabildeo en asuntos relacionados con cualquier tema en el que hayan tenido tratos oficiales durante los últimos 12 meses en el puesto

En Canadá, por un período de cinco años después de dejar el cargo, se prohíbe a exfuncionarios públicos designados dedicarse a actividades de cabildeo. De igual forma, exfuncionarios públicos designados que estén contratados por una organización, tienen prohibido involucrarse en actividades de cabildeo internas por el mismo periodo de cinco años.

En los Países Bajos, una circular aprobada en octubre de 2020 –“Prohibición de cabildeo para exministros”– prohíbe a los ministros y a cualquier empleado contratado en los ministerios a emplearse como cabilderos, mediadores o intermediarios en contactos de negocio con un ministerio que represente un área de política sobre la cual anteriormente tuvieron responsabilidades públicas. La duración de la prohibición de cabildeo es de dos años. El objetivo de la prohibición es prevenir que ministros en retiro o por retirarse usen su posición y el conocimiento y redes que adquirieron durante su tiempo en el servicio público, para beneficiar a una organización que los contrate después de su renuncia. El secretario general del ministerio pertinente tiene la opción de conceder una solicitud razonada a los exministros que solicitan una excepción de la prohibición de cabildeo.

Fuente: (OCDE, 2021[1]).

Costa Rica podría desarrollar orientación para ayudar a funcionarios públicos a evaluar la confiabilidad de la información usada en la formulación de políticas y en la toma de decisiones

En sus interacciones con funcionarios públicos, los cabilderos comparten su experiencia, necesidades legítimas y evidencia sobre problemas de políticas públicas y cómo solucionarlos (OCDE, 2021[1]). Aunque este intercambio les da información valiosa a los funcionarios públicos sobre la cual basar sus decisiones, los cabilderos en ocasiones pueden abusar de este proceso legítimo para pasar información no confiable o errónea con el objetivo de promover sus propios intereses privados. Además, los cabilderos también pueden influir indirectamente sobre la formulación de políticas y la toma de decisiones al apoyar y promover estudios que contradicen los argumentos científicos que son desfavorables a sus intereses, o destacando resultados de estudios financiados por sus propios centros de investigación, institutos u otras organizaciones favorables a sus intereses.

Para tal fin, Costa Rica podría considerar emitir lineamientos para los funcionarios públicos con el fin de ayudarlos a tomar consciencia sobre la posibilidad de ser influenciados indirectamente por medio de evidencia falsa o sesgada, y de la necesidad de evaluar la credibilidad de las fuentes proporcionadas por terceros y usadas en la formulación de políticas y toma de decisiones. Algunos gobiernos han comenzado a emitir estándares específicos para los funcionarios públicos en la evaluación de evidencia ofrecida por terceros, incluyendo los Países Bajos (Recuadro 4.13).

Recuadro 4.13. El Código de Conducta holandés recuerda a los funcionarios públicos sobre la necesidad de considerar la influencia indirecta

El Código de Conducta sobre Integridad en el Gobierno Central recuerda a los funcionarios públicos considerar las formas indirectas en que grupos de interés pueden influenciarlos, por ejemplo, financiando investigaciones.

“Puede que usted tenga que tratar con cabilderos en su trabajo. Estos son promotores que tratan de influir a su favor en la toma de decisiones. Ello está permitido. ¿Pero está usted siempre consciente de ello? ¿Y cómo lidia con tales situaciones? Asegúrese de que pueda llevar a cabo su trabajo de forma transparente e independiente. Tenga en cuenta que los intereses de los cabilderos y de las diversas posibilidades de ejercer influencia (por ejemplo, por medio de una visita o una invitación), pero también más indirectamente (por ejemplo, cofinanciando investigaciones que ejercen influencia sobre las políticas públicas). Consulte a sus colegas o supervisor cuando estas situaciones se presenten en su trabajo. A veces está en el interés público evitar contactos con cabilderos”.

Fuente: (OCDE, 2021[1]).

Costa Rica podría desarrollar y proporcionar orientación adicional e incrementar las actividades de capacitación y sensibilización sobre el cabildeo y otras actividades de influencia

Tener principios, reglas, estándares y procedimientos claros para los funcionarios públicos en lo referente a sus interacciones con cabilderos es clave, pero no es suficiente para mitigar los riesgos de integridad del cabildeo y otras actividades de influencia. Crear conciencia sobre las reglas y estándares esperados, así como mejorar las habilidades y el conocimiento sobre cómo aplicarlos, también son elementos fundamentales para promover la integridad en el cabildeo. Asimismo, una orientación y asesoramiento bien diseñados sirven para dar claridad y ejemplos prácticos, facilitar el cumplimiento y ayudar a evitar el riesgo de malinterpretar reglas y estándares (OCDE, 2021[1]).

La mayoría de los países con marcos de transparencia para el cabildeo brindan orientación, desarrollan capacidades y crean conciencia sobre los valores y estándares de integridad para los funcionarios públicos (OCDE, 2021[1]). Esto puede incluir la inducción inicial o la capacitación en el trabajo, la difusión del código de conducta y la emisión de posters, protectores de pantalla de computador, tableros de empleados, pancartas, marcadores de libros y calendarios impresos (OCDE, 2021[1]). La capacitación que ofrecen las autoridades públicas usualmente incluye lineamientos sobre valores y estándares, comportamiento esperado y ejemplos concretos de buenas prácticas, dilemas éticos y descripciones de situaciones potencialmente problemáticas. Los países en los que las autoridades públicas ofrecen capacitación sobre interacciones con cabilderos incluyen Canadá, Francia, Hungría, Irlanda, Lituania, Eslovenia y el Reino Unido.

Con este fin, cualquier ley posterior sobre cabildeo en Costa Rica podría especificar que el órgano supervisor tiene el mandato de desarrollar actividades de orientación, desarrollo de capacidades y concientización sobre el cabildeo y otras actividades de influencia, con el fin de ayudar a desarrollar el conocimiento, habilidades y capacidad para gestionar los temas de integridad que puedan surgir. Las actividades de capacitación podrían incluir ejemplos de buenas prácticas y dilemas éticos con el fin de permitir a los funcionarios públicos, por medio de métodos interactivos y situacionales, reflexionar sobre dilemas clave y las consecuencias de violar los estándares de integridad.

Costa Rica podría asimismo considerar fortalecer su función de asesoría sobre el tema del cabildeo, brindando asesoramiento sobre la implementación de la regulación del cabildeo y ayudando a los funcionarios públicos a entender las reglas y principios éticos del servicio civil para combatir la influencia indebida. Por ejemplo, en Francia, la Alta Autoridad para la Transparencia en la Vida Pública brinda asesorías individuales y confidenciales a petición de los funcionarios públicos electos y no electos de mayor rango que caen dentro de su ámbito de acción, y proporciona orientación y apoyo a su institución cuando uno de estos funcionarios públicos lo solicite de forma oficial, dentro de 30 días después de recibir la petición (OCDE, 2021[1]).

Establecer un marco de integridad para cabilderos adaptado a los riesgos del cabildeo y de las actividades de influencia

Costa Rica podría considerar desarrollar y adoptar estándares de conducta que sean aplicables a todos los cabilderos

La solidez y efectividad del proceso de formulación de políticas depende no sólo de la integridad de los funcionarios públicos sino también de la integridad de quienes tratan de influir sobre ellos. En efecto, las empresas y los cabilderos son actores clave en el proceso de formulación de políticas, al darle al gobierno perspectivas, evidencia y datos para que tomen decisiones informadas. Sin embargo, en ocasiones, también pueden socavar el proceso de formulación de políticas al abusar de medios legítimos de influencia, como el cabildeo, el financiamiento político y otras actividades (OCDE, 2021[1]). Para asegurar la integridad del proceso de formulación de políticas, los cabilderos (ya sea internos o miembros de una asociación de cabildeo) requieren de estándares y lineamientos entendibles que aclaren las reglas y los comportamientos esperados al interactuar con los funcionarios públicos.

La Recomendación de la OCDE sobre Principios para la Transparencia y la Integridad en el Cabildeo señala que los cabilderos deben cumplir con estándares de profesionalismo y transparencia en su relación con los funcionarios públicos (OCDE, 2010[10]). Así, Costa Rica podría aumentar la rendición de cuentas y la responsabilidad del sector privado y de los cabilderos sobre sus acciones de dos formas. En primer lugar, los próximos proyectos de ley podrían incluir obligaciones explícitas para cabilderos aclarando su papel esencial en el suministro de información que las entidades públicas deberán después registrar y eventualmente publicar en línea.

Esto ya estaba estipulado en el proyecto de ley que regula las actividades de cabildeo propuesta en 2019, el cual contemplaba las siguientes responsabilidades para cabilderos:

• La obligación de los cabilderos de proporcionar de forma oportuna y veraz a las autoridades y funcionarios respectivos la información prevista por ley cuando solicitan una reunión o audiencia. Omitir divulgar tal información o dar información incorrecta puede resultar en sanciones (artículo 9 y artículo 17).

• La obligación de informar al funcionario público o a las instituciones solicitantes los nombres de las personas naturales y jurídicas que representan, en caso de ser pertinente (artículo 9).

• La obligación de los cabilderos de informar a los funcionarios públicos de su estatus durante sus reuniones con ellos (artículo 9).

• La posibilidad de presentar una denuncia ante las instituciones o personas objeto de cabildeo en caso que el funcionario designado por éstas para registrar la información de los cabilderos en el Registro de Agenda Pública no se encuentre debidamente registrada (artículo 17).

Tales obligaciones no necesariamente requieren de la creación de un registro adicional en el que los cabilderos tengan que divulgar la información. Más bien permiten compartir la responsabilidad de contar con información veraz y actualizada en el Registro de Agenda Pública. En este sentido, el proyecto de ley siguió el ejemplo de Chile, cuya ley de cabildeo estipula varias obligaciones de divulgación para cabilderos, así como sanciones en caso de incumplimiento.

En segundo lugar, los códigos de conducta son el principal respaldo de integridad en el proceso de cabildeo y pueden detallar aún más las obligaciones planteadas en la ley. El Recuadro 4.14 da ejemplos de códigos de conducta para cabilderos en otras jurisdicciones.

Recuadro 4.14. Códigos de conducta para cabilderos

Ciudad de Ottawa, Canadá

La ciudad de Ottawa introdujo un Código de Conducta para Cabilderos y un Registro de Cabilderos en 2012. De acuerdo con el Código, se espera que los cabilderos cumplan con estándares de comportamiento y conducta en los siguientes asuntos: 1. Honestidad, 2. Apertura, 3. Divulgación e identidad de objetivo, 4. Información y confidencialidad, 5. Intereses en competencia, y 6. Influencia impropia. Por ejemplo, bajo el asunto 3, se espera que los cabilderos “registren el tema de toda comunicación con funcionarios públicos que constituya cabildeo bajo el Registro de Cabilderos”.

Irlanda

La Oficina de Estándares en la Función Pública emitió un Código de Conducta para personas que realizan actividades de cabildeo que entró en vigor en enero de 2019. El Código establece varios principios que deben gobernar a las personas que desarrollan actividades de cabildeo, a saber: 1. Demostrar respeto por los organismos públicos, 2. Actuar con integridad y honestidad, 3. Asegurar la veracidad de la información, 4. Divulgar la identidad y objetivos de las actividades de cabildeo a los organismos públicos y funcionarios electos y designados, 5. Preservar la confidencialidad, 6. Evitar la influencia indebida, 7. Observar las disposiciones de la Ley de Regulación del Cabildeo, y 8. Tener consideración por el Código de Conducta.

Fuente: OCDE (de próxima publicación), Improving transparency and integrity in lobbying in Malta: Recommendations for introducing a lobbying framework.

Por último, los países con un marco específico de cabildeo y reglas sobre la aceptación de obsequios, beneficios y otras ventajas pueden imponer condiciones específicas y/o restricciones en tales actividades de cabildero. Por ejemplo, éste es el caso en Estados Unidos. Las reglas de ética de la Cámara de Representantes imponen restricciones estrictas con respecto a obsequios y viajes ofrecidos por cabilderos registrados (Recuadro 4.15).

Recuadro 4.15. Reglas de la Cámara de Representantes de Estados Unidos que prohíben obsequios y viajes por parte de cabilderos

El Manual de Ética de este órgano legislativo explícitamente prohíbe obsequios ofrecidos por cabilderos. Un Miembro, funcionario o empleado de la Cámara no puede aceptar ningún obsequio de un cabildero registrado, agente o funcionario extranjero, o de una entidad privada que emplee a tales individuos.

Otros obsequios que están explícitamente prohibidos son:

• Cualquier cosa proporcionada por un cabildero registrado o un agente de entidad extranjera a una entidad que es operada o controlada por un Miembro, funcionario o empleado de la Cámara.

• Donativos altruistas hechos por un cabildero registrado o agente de una entidad extranjera con base en la indicación, recomendación u otra especificación de un Miembro, funcionario o empleado de la Cámara.

• Una contribución u otro pago por parte de un cabildero registrado o un agente de una entidad extranjera para un fondo de gastos legales que haya sido establecido para beneficiar a una Miembro, funcionario o empleado.

• Una contribución financiera o gasto hecho por un cabildero registrado o agente de una entidad extranjera relacionado a una conferencia, evento empresarial o similares, que haya sido patrocinado por o esté vinculado a alguna organización oficial del Congreso, por o en el nombre de Miembros, funcionarios o empleados de la Cámara.

Los Miembros, funcionarios y empleados pueden aceptar casi cualquier obsequio de otras fuentes que tenga un costo por debajo de 50 dólares estadounidenses, con la limitante de aceptar menos de 100 dólares en obsequios de una sola fuente a lo largo de un año calendario. Invitaciones de viaje, tanto en capacidad oficial como de carácter privado, se consideran como obsequios a Miembros, funcionarios y empleados y, por ende, están sujetas a las mismas prohibiciones que otro tipo de obsequios.

Fuente: (OCDE, 2021[1]).

Costa Rica podría dar incentivos para la participación responsable del sector privado

Además, considerando que los cabilderos y empresas están bajo creciente escrutinio, necesitan de un marco claro de integridad para involucrarse en el proceso de formulación de políticas de una forma que no genere preocupaciones en materia de integridad e inclusión (OCDE, 2021[1]). En efecto, grandes inversionistas institucionales se están volviendo crecientemente conscientes del riesgo financiero y no financiero de malas prácticas y están enfrentando mayor presión. Como resultado, la gestión de riesgos y crisis se ha vuelto más relevante y ha aumentado la demanda por transparencia.

Costa Rica podría promover la participación responsable y la autorregulación del sector privado. Para hacerlo, Costa Rica podría alentar a las compañías y organizaciones a formalizar estándares de relacionamiento responsable y procesos internos que atiendan el alcance completo de la conducta corporativa y de las asociaciones comerciales en el proceso de formulación de políticas para asegurar a los inversionistas públicos e institucionales que el cabildeo se lleva a cabo profesionalmente y con altos estándares. Tales estándares podrían cubrir temas como garantizar la veracidad y pluralidad de opiniones, promover la transparencia en el financiamiento de organizaciones de investigación y grupos de expertos, gestionar y prevenir conflictos de interés en el proceso de investigación y garantizar que el personal asignado para realizar actividades de cabildeo tenga un buen entendimiento de lo que constituye una interacción transparente, responsable y por ende profesional. Dichos estándares también podrían especificar divulgaciones voluntarias de información que puedan involucrar consideraciones de responsabilidad social sobre la participación de la empresa en la formulación de políticas y en el cabildeo (Recuadro 4.16).

Recuadro 4.16. Estándares de compromiso empresarial responsable y requerimientos de debida diligencia sobre cabildeo y alineación con asociaciones comerciales

• Explicar cómo el cabildeo y actividades de influencia se alinean con los compromisos públicos para lograr metas de cambio climático y otros retos compartidos en materia de sustentabilidad.

• Establecer medidas de debida diligencia para asegurar que los posiciones y prácticas de aquellos que realizan cabildeo a nombre de la compañía (asociaciones industriales y de cabildeo) no se desvíen de los compromisos y valores de la organización. Esto puede incluir:

  • Procesos para periódicamente evaluar la membresía en organizaciones empresariales y de terceros e identificar divergencias.

  • Transparencia sobre membresía en organizaciones empresariales o de terceros que puedan involucrarse en actividades políticas (organizaciones altruistas, fundaciones, comités de acción política, organizaciones recaudadoras de fondos).

  • El nivel de financiamiento e involucramiento en estas organizaciones (p.ej. representación en la junta de directores, financiamiento adicional a la membresía, participación en comités y grupos de trabajo específicos).

  • Acciones tomadas cuando las posiciones y prácticas de cabildeo de estas organizaciones no se alinean con las propios compromisos y prácticas de cabildeo de la empresa.

• Incorporar y generalizar estos estándares en todas las líneas de negocio –incluyendo las funciones de relaciones con el gobierno y sustentabilidad a fin de conformar posiciones coherentes en todas las actividades de relaciones con el gobierno y en las ramas de Responsabilidad Social Corporativa / Medioambiente Social Gobernanza (Corporate Social Responsibility, CSR / Environnement Social Governance, ESG).

• Adoptar medidas de transparencia e integridad con respecto a la contratación de exfuncionarios públicos.

• Especificar el rol de los miembros de la junta directiva, la alta gerencia y los altos ejecutivos en monitorear regularmente la implementación de los estándares.

• Asegurarse de que los empleados tengan el conocimiento y capacidad de implementar los estándares en su trabajo diario. 

Fuente: (OCDE, 2022[15]).

Garantizar que los procesos de toma de decisiones del gobierno sean incluyentes al involucrar de manera efectiva a las partes interesadas

Costa Rica podría formalizar herramientas para la participación activa y el involucramiento de las partes interesadas y promover el conocimiento de su existencia entre ciudadanos

Garantizar el acceso de todas las partes interesadas (stakeholders) para alimentar y moldear las políticas públicas es clave para lograr buenas políticas. Esto implica que Permitirá que los formuladores de políticas estarán mejor informados para legislar y que la mayoría de los intereses se incluirán y estarán representados en los resultados de política. Hay varias formas de permitir la participación de las partes interesadas (Recuadro 4.17).

Recuadro 4.17. Tipos de participación de las partes interesadas

La participación de las partes interesadas, según lo define la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Gobierno Abierto, se refiere a la forma en que las partes interesadas pueden involucrarse en el ciclo de política pública, así como en el diseño y entrega de servicios públicos, incluyendo por medio de información, participación activa y consulta.

Información: un nivel inicial de participación caracterizado por una relación unidireccional en la cual el gobierno produce y entrega información a las partes interesadas. Abarca tanto la provisión de información a petición, como las medidas “proactivas” del gobierno para difundir información.

Consulta: un nivel más avanzado de participación que implica una relación bidireccional en la cual las partes interesadas brindan su retroalimentación al gobierno y viceversa. Se basa en la definición previa del tema sobre el cual se buscan puntos de vista y requieren la provisión de información relevante, además de comentarios de los resultados del proceso.

Participación activa: cuando las partes interesadas tienen la oportunidad y los recursos necesarios (p.ej. información, datos y herramientas digitales) para colaborar durante todas las fases del ciclo de política pública y en el diseño y entrega de los servicios públicos.

Fuente: (OCDE, 2017[19]).

En Costa Rica, la participación ciudadana se consagra en el artículo 9, el cual se modificó por la Ley 8364 de 2003. De acuerdo con la Constitución “el Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (…)”. Además, Costa Rica cuenta con varias leyes que abordan el tema de la participación de ciudadanos y partes interesadas clave en el ciclo de política pública. Por ejemplo, la Ley 5338 (Ley de Fundaciones) regula cómo deben funcionar las organizaciones de la sociedad civil. Los mecanismos formales de participación ciudadana también están protegidos por la ley (Ley 8491, Ley de Iniciativa Popular, y Ley 8492, Ley de Regulación del Referéndum). La Ley 9097, Ley de Regulación del Derecho de Petición, establece que cualquier ciudadano puede ejercer el derecho de petición sin prejuicio o sanción ante cualquier institución, administración o autoridad públicas, con respecto a cualquier asunto, tema o información de interés público.

En Costa Rica se han presentado varias modificaciones para ampliar la participación activa de las partes interesadas en el desarrollo de las regulaciones (Figura 4.7), tales como planeación adelantada y un uso más intensivo del Sistema de Control Previo (SICOPRE). SICOPRE es una página web centralizada que hace disponibles todas las Evaluaciones de Impacto Regulatorio (EIR) y consultas públicas y acepta comentarios del público, a los cuales los reguladores dan respuesta (OCDE, 2021[20]). El gobierno también ha hecho esfuerzos para identificar las necesidades de grupos específicos de la sociedad, tales como comunidades indígenas, para involucrarlos en el proceso de políticas públicas. Además, la Asamblea Legislativa cuenta con un Departamento de Participación Ciudadana (DPC) cuyas funciones están definidas en el “Manual de funciones y estructura de la administración técnico-administrativa de la Asamblea Legislativa”, publicado en el Portal Legislativo. Esta oficina se encarga de canalizar iniciativas propuestas por ciudadanos, informando y capacitando sobre los diversos procesos legislativos y generando espacios de diálogo, co-creación y rendición de cuentas.

Figura 4.7. Consulta de partes interesadas en diferentes fases de la formulación de políticas públicas

Nota: Entre más prácticas regulatorias promovidas en la Recomendación de la OCDE sobre Política Regulatoria y Gobernanza hayan implementado los países, mayor será su calificación iREG. Los indicadores de involucramiento de partes interesadas para legislación primaria sólo abarcan aquellas iniciadas por el Ejecutivo (17% de toda la legislación primaria en Costa Rica)

Fuente: Indicadores de Política Regulatoria y Gobernanza (iREG): Costa Rica, 2021, oe.cd/ireg

Statlink

Sin embargo, Costa Rica aún carece de una ley o de mecanismos formales de participación ciudadana que regulen y estandaricen la participación ciudadana en la redacción y aplicación de leyes y políticas públicas. Viendo hacia adelante, y en línea con recomendaciones previas hechas por la OCDE en su proceso de ingreso, Costa Rica se beneficiaría de una ley de participación ciudadana que facilite la expansión de esta práctica a todas las instituciones públicas y a todos los niveles de gobierno (OCDE, 2021[21]).

Para mejorar cumplimiento de la ley y la percepción del cabildeo entre los ciudadanos, Costa Rica podría impulsar más la participación de las partes interesadas en la discusión, implementación y revisión de las regulaciones y estándares de conducta relacionados al cabildeo

Uno de los principales retos que emergió de las entrevistas llevadas a cabo en Costa Rica es el limitado –y frecuentemente cargado de tintes negativos– entendimiento que se tiene sobre el concepto de cabildeo y de los beneficios de volverlo un proceso transparente, incluyendo para asegurar un acceso equitativo y justo al proceso de toma de decisiones y para permitir el escrutinio público. Así, el gobierno de Costa Rica podría ampliar el trabajo con las partes interesadas y los ciudadanos para comunicar e involucrarlos no sólo durante el proceso de redacción, sino también en la implementación y evaluación. Siguiendo el ejemplo de Irlanda y Canadá (Recuadro 4.18), ello podría incluir campañas de educación y concientización que aborden la percepción negativa que se tiene sobre el cabildeo por medio de material informativo y redes sociales, así como consultas sobre regulaciones y estándares de conducta del cabildeo.

Recuadro 4.18. Consultas en los procesos de redacción y revisión de regulaciones de cabildeo en Irlanda y Canadá

Apoyando un viraje cultural hacia la regulación del cabildeo en Irlanda por medio de consultas públicas

En Irlanda, la Comisión de Estándares en la Función Pública estableció un grupo consultivo de partes interesadas provenientes de los sectores público y privado para ayudar a lograr la efectiva planeación e implementación del Reglamento de la Ley de Cabildeo. Este foro ha servido para nutrir comunicaciones, productos informativos y el desarrollo del registro en línea.

La Comisión también desarrolló una estrategia de comunicación y divulgación para aumentar el conocimiento y comprensión del régimen regulatorio. Asimismo, elaboró y publicó lineamientos y recursos informativos en el portal para asegurarse de que se comprenda el sistema. Estos materiales incluyen un folleto informativo, lineamientos generales sobre la ley y directrices específicas dirigidas a funcionarios públicos por designación y electos.

La Comisión lanzó una campaña de acercamiento y divulgación por medio de correo postal y emitió una carta y folleto informativo a más de 2 000 organismos que identificó como que potencialmente desarrollan actividades de cabildeo.

El portal en línea se diseñó para incluir información útil sobre cómo determinar si la actividad constituye cabildeo para efecto de la Ley (Prueba de tres pasos: www.lobbying.ie/help-resources/information-for-lobbyists/am-i-lobbying/) También se añadieron videos instructivos (www.youtube.com/watch?v=cLZ7nwTI5rM).

Consultas sobre cambios futuros al Código de Conducta para Cabilderos en Canadá

En Canadá, la Oficina del Comisionado para Cabildeo lanzó una serie de consultas en 2021 y 2022 para recopilar opiniones sobre cómo mejorar y clarificar los estándares de conducta para cabilderos a fin de actualizar el Código de Conducta para Cabilderos.

Una consulta inicial se llevó a cabo a fines de 2020 para obtener opiniones y perspectivas de las partes interesadas en relación con el Código existente. Una segunda consulta ocurrió del 15 de diciembre de 2021 al 18 de febrero de 2022 y buscó recopilar puntos de vista sobre un borrador preliminar del Código revisado. Una tercera y última consulta tomó en consideración los comentarios recibidos de la consulta previa (el plazo culminó el 22 de junio de 2022).

Fuente: Irlanda: Lobbying.ie, www.lobbying.ie/; Canadá: Oficina del Comisionado para Cabildeo, Consulta sobre cambios futuros al Código de Conducta para Cabilderos, https://lobbycanada.gc.ca/en/rules/the-lobbyists-code-of-conduct/lobbyists-code-of-conduct/consultation-on-future-changes-to-the-lobbyists-code-of-conduct.

Propuestas de acción

Las recomendaciones incluidas en este capítulo son un insumo sobre cómo Costa Rica podría fortalecer la transparencia e integridad en su proceso de formulación de políticas. Como tal, estas propuestas pueden apoyar conversaciones y debates en curso sobre la adopción de un marco de cabildeo y ayudar a fortalecer los estándares de integridad para los funcionarios públicos.

En primer lugar, Costa Rica debe considerar tomar acciones para fortalecer la transparencia en la toma de decisiones gubernamental por medio de las siguientes acciones:

• Consolidar el marco existente de acceso a la información pública en una única Ley.

• Adoptar un marco de cabildeo que asegure la transparencia de todo tipo de actividades de cabildeo que puedan ocurrir en la práctica.

• Fortalecer la transparencia de los procesos electorales al especificar límites de contribuciones y gastos, así como restricciones para publicidad en medios en línea.

• Permitir la interoperabilidad del recién implementado registro de beneficiarios finales con registros futuros de cabildeo, a fin de fortalecer la transparencia y escrutinio sobre quién es el que a final de cuentas se beneficia de la actividad de cabildeo.

En segundo lugar, Costa Rica podría establecer marcos de integridad y transparencia para todas las personas y órganos que brindan asesoría al gobierno por medio de las siguientes acciones:

• Adoptar reglas vinculantes para el proceso de selección de grupos asesores y de expertos.

• Fortalecer la transparencia de los grupos asesores y de expertos del gobierno, incluyendo cuáles son los resultados, cómo se han tratado y cómo se incorporan en la decisión resultante.

En tercer lugar, Costa Rica debería considerar establecer un marco de integridad pública adaptado al riesgo del cabildeo y las actividades de influencia, tanto para los funcionarios públicos como para los cabilderos, por medio de las siguientes acciones:

• Desarrollar principios, reglas, estándares y procedimientos específicos para los funcionarios públicos en su interacción con los cabilderos.

• Fortalecer las reglas de post- empleo público, imponiendo restricciones adicionales sobre la participación en actividades de cabildeo para ciertos funcionarios públicos por un periodo específico de tiempo después de dejar que dejen de ocupar el cargo.

• Adoptar estándares de conducta que serían aplicables a todos los cabilderos.

• Desarrollar una guía para ayudar a los funcionarios públicos a evaluar la confiabilidad de la información usada en la formulación de políticas y la toma de decisiones.

• Desarrollar y proporcionar orientación adicional e incremental las actividades de capacitación y sensibilización dirigidas a los funcionarios públicos sobre cabildeo y otras actividades de influencia.

• Desarrollar orientación e incentivos adicionales para un involucramiento responsable por parte del sector privado.

Por último, Costa Rica debería garantizar que los procesos de toma de decisiones del Gobierno sean incluyentes por medio del involucramiento efectivo de las partes interesadas, por medio de las siguientes actividades:

• Formalizar herramientas para la participación activa y el involucramiento de las partes interesadas, así como promover el conocimiento de su existencia entre los ciudadanos.

• Promover la participación de las partes interesadas en la discusión, implementación y revisión de regulaciones y estándares de conducta relativos al cabildeo para mejorar su cumplimiento y la percepción del cabildeo entre los ciudadanos.

Referencias

[6] Access Info Europe, Centre for Law and Democracy (s.f), Right to Information Rating, https://www.rti-rating.org/country-detail/?country=Costa%20Rica.

[13] Briscoe, I., C. Perdomo and C. Burcher (eds.) (2014), Introduction”.

[7] Costa Rica Integra (2020), Effective access to public information serves to bring down corruption, https://costaricaintegra.org/blog-sovai/el-acceso-efectivo-a-la-informacion-publica-sirve-para-derribar-la-corrupcion/.

[9] Delfino (2022), Alvarado veta la Ley de Acceso a la Información Pública; Congreso deberá archivarla de inmediato, https://delfino.cr/2022/05/alvarado-veta-la-ley-de-acceso-a-la-informacion-publica-congreso-debera-archivarla-de-inmediato.

[3] La Corporación Latinobarómetro (2021), Latinobarómetro 2020, https://www.latinobarometro.org/.

[18] Ministry of Local Government and Modernisation of Norway (2019), Committee Work in the State. A guide for leaders, members and secretaries in government study committees, https://www.regjeringen.no/contentassets/793636d2e55a4236b82e632897f96d50/utvalgsarb.

[15] OCDE (2022), Regulating Corporate Political Engagement: Trends, Challenges and the Role for Investors, OCDE, París, https://www.oecd.org/governance/ethics/regulating-corporate-political-engagement.htm (consultado el 13 de mayo de 2022).

[20] OCDE (2021), Indicators of Regulatory Policy and Governance 2021: Costa Rica, OCDE, París, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/costa-rica-country-profile-regulatory-policy-2021.pdf.

[1] OCDE (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.

[21] OCDE (2021), Public Governance in Costa Rica, OCDE, París, https://www.oecd.org/costarica/costa-rica-public-governance-evaluation-accession-review.pdf.

[17] OCDE (2020), Gobierno Corporativo en Costa Rica, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/74f5db04-es.

[2] OCDE (2017), Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264065239-en.

[19] OCDE (2017), Recommendation of the Council on Open Government, OECD-LEGAL-0438, OCDE, París, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438.

[12] OCDE (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264249455-en.

[8] OCDE (2016), Open Government in Costa Rica, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264265424-en.

[5] OCDE (2016), Open Government: The Global Context and the Way Forward, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264268104-en.

[4] OCDE (2015), Gobierno Abierto en América Latina, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264225787-es.

[10] OCDE (2010), “Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying”, OECD Legal Instruments, OECD-LEGAL-0379, OCDE, París, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.

[11] Office of the Commissioner of Lobbying of Canada (2017), Applicability of the Lobbying Act to Grass-roots Communications, https://lobbycanada.gc.ca/en/rules/the-lobbying-act/advice-and-interpretation-lobbying-act/applicability-of-the-lobbying-act-to-grass-roots-communications/.

[14] Rose-Ackerman, S. and B. Palifka (2016), Corruption, organized crime, and money laundering. World Bank Roundtable on Institutions, Governance and Corruption, Montevideo, May 26-27, 2016.

[16] V-Dem Institute (2022), Democracy Report 2022: Autocratization Changing Nature?, https://v-dem.net/media/publications/dr_2022.pdf.