Colombia ha implementado una serie de medidas para aumentar el atractivo del entorno de inversión del país, lo que ha permitido movilizar niveles crecientes de capital privado para desarrollos de energía renovable en los últimos años. Sin embargo, la inversión en proyectos de bioenergía, que lucha para competir con los combustibles fósiles y con la disminución de costos de la energía solar y eólica, sigue siendo limitada. Esto se ve agravado por la experiencia técnica local limitada para implementar proyectos y las percepciones de los riesgos por parte de los actores financieros con respecto a las tecnologías de bioenergía y la estabilidad de los flujos de ingresos de estas adiciones. Abordar estos problemas requiere esfuerzos para aumentar la conciencia y la familiaridad con las soluciones de bioenergía al tiempo que se hace posibles mejoras el acceso general a la financiación. Para ello se necesita, por ejemplo, ampliar el apoyo público y los fondos para el desarrollo de herramientas de reducción de riesgo para proyectos de bioenergía. La utilización de instrumentos del mercado de capitales como la emisión de bonos verdes puede igualmente ayudar a desbloquear financiamiento asequible para proyectos de bioenergía y para aumentar la base de inversionistas interesados en soluciones de energía limpia en Colombia..
Condiciones propicias para el financiamiento y la inversión en bioenergía en Colombia
4. Mejoramiento de la competencia, la innovación y la financiación para el desarrollo de la bioenergía
Abstract
Puntos destacados
La competencia con los combustibles fósiles, las bajas tarifas de los vertederos y la disminución de los costos de la energía solar y eólica han hecho que atraer financiación e inversión para proyectos de bioenergía sea un reto. Para apoyar esas adiciones de capacidad se requiere medidas específicas para facilitar su acceso al mercado, incluyendo posibles elementos de diseño en subastas de energía renovable que atraigan a pequeños jugadores o que recompensen proyectos en función de criterios como la ubicación y la facilidad de uso del sistema.
Las soluciones de bioenergía pueden impulsar la productividad y la competitividad, como ha sido el caso de las adiciones de cogeneración con la caña de azúcar y el aceite de palma. La concientización, el desarrollo de capacidades y el apoyo a la innovación ayudarán a habilitar la experiencia técnica local y a desbloquear oportunidades para tecnologías bioenergéticas adecuadas, como biodigestores para aplicaciones a pequeña escala.
El costo de financiamiento para las tecnologías de bioenergía puede con frecuencia ser alto, debido en parte a la limitada experiencia local, la falta de familiaridad con esos proyectos y percepciones generales de riesgo por parte de los actores financieros. La financiación de proyectos también puede ser un desafío debido a la falta de historia crediticia o de solvencia de los prestatarios pequeños, además de las dificultades de demostrar un flujo de ingresos claro. El trabajo con socios financieros como Bancolombia, Bancoldex y Finagro puede aprovechar las líneas de créditos concesionales existentes para aumentar la conciencia y la capacidad para el desarrollo de proyectos de bioenergía.
Colombia tiene varios fondos diseñados para apoyar proyectos de energía limpia, principalmente en forma de subvenciones, lo cual limita la cantidad de proyectos que pueden ser apoyados. Si se aplican estos fondos de manera más estratégica, por ejemplo, a través de herramientas de eliminación de riesgos como garantías y mejoramiento de crédito, se puede promover una participación más activa del capital privado para soluciones de bioenergía. El gobierno puede igualmente trabajar con fondos multilaterales e internacionales para diseñar mecanismos de financiamiento mixto que puedan catalizar el financiamiento privado para el desarrollo de la bioenergía en Colombia.
El mercado de capitales no es una fuente significativa de financiación para proyectos de energía limpia en Colombia, pero representa una oportunidad sin explotar para aumentar el financiamiento asequible a largo plazo. Un apoyo para el diseño temprano y el uso de instrumentos del mercado de capitales, como la emisión de bonos verdes, puede ayudar a desbloquear el acceso a estos mercados y a profundizar la base de inversionistas para el desarrollo de energía limpia.
Colombia ha tomado una serie de medidas para aumentar el atractivo de su entorno de inversión desde la década de 1990 y el país ocupó el puesto 57 (entre 141 países) en el Informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial (Schwab, 2019[1]), subiendo del puesto 68 en 2010 (Schwab, 2010[2]). La situación macroeconómica estable de Colombia, su gran mercado interno y su dinámico entorno empresarial en crecimiento (cada uno clasificado respectivamente en los puestos 43, 37 y 49) han todos contribuido a fomentar la inversión en una serie de sectores críticos, incluido el desarrollo de energía limpia. Los acuerdos comerciales, incluidos 13 acuerdos bilaterales como los de Canadá (2011), los Estados Unidos (2012), la Unión Europea (2014) y Corea del Sur (2016), también han aumentado el atractivo económico del país.
La inversión privada en las Fuentes No Convencionales de Energía Renovable (FNCER) ha seguido aumentando en los últimos años, impulsada en particular por atractivas exenciones tributarias, regulaciones actualizadas sobre contratos bilaterales y las subastas de energía renovable de 2019. Aun así, Colombia necesitará atraer mayores cantidades de capital, incluyendo el proveniente de fuentes extranjeras, para hacer realidad sus ambiciones de energía limpia durante la próxima década y más allá. Sigue existiendo una amplia oportunidad para aumentar la inversión en proyectos de energía limpia y el Presidente Ivan Duque Márquez anunció en marzo del 2021 que el gobierno aceleraría las reformas para atraer IED en la generación de energía limpia (Espejo, 2021[3]). Esta es una afirmación positiva de la determinación del país de desbloquear su potencial de energía renovable, aunque el logro dependerá de la participación del sector privado, incluidos los usuarios comerciales e industriales que representan más de la mitad de la demanda de electricidad de Colombia (Morganstein et al., 2021[4]). Muchas de estas grandes empresas ya han comenzado a invertir en soluciones de energía limpia, como lo demuestra la cogeneración de bioenergía en la industria azucarera y de palma y la adquisición corporativa más reciente de energía solar en los techos.
Esta participación del capital privado, no obstante, puede mejorar considerablemente y la inversión en bioenergía, que actualmente se limita principalmente a la financiación de la industria en proyectos de cogeneración, no refleja las oportunidades técnicas y las ambiciones políticas señaladas por el gobierno. La competencia con los combustibles fósiles y las bajas tarifas de los rellenos sanitarios, incluso a la luz de medidas como la histórica Ley de Energía Renovable de 2014, han hecho que sea difícil atraer financiación e inversión para proyectos de bioenergía. Esto se ve agravado por la competencia reciente con la disminución de los costos de la energía solar y la eólica en las subastas de energía renovable de la UPME, cuyo precio por kilovatio producido no refleja claramente el valor socioeconómico más amplio de la capacidad de bioenergía, ni las oportunidades para que esas adiciones se utilicen para otros vectores de energía (por ejemplo, biogás y biocombustibles). La limitada experiencia con algunas soluciones de bioenergía, como los proyectos de biogás agrícola, también significa que se necesita un esfuerzo para respaldar el desarrollo de capacidades, las destrezas técnicas y el desarrollo y/o adaptación de tecnología para desbloquear estas oportunidades sin explotar.
Para mejorar esta situación se requerirá un marco de mercado más competitivo con un mejor acceso a financiación asequible y un mayor apoyo a la innovación. Por ejemplo, una mayor transparencia en el registro de proyectos y el proceso de aprobación de conexiones de la UPME ayudará a fomentar una mayor participación de proyectos de bioenergía. La consecución especifica de desarrollo de bioenergía, por ejemplo, para mejoramiento de la capacidad de generación de electricidad local incluso en zonas no interconectadas (ZNI), bajo las disposiciones de la Ley 2036 de 2020 con el fin de apoyar el desarrollo territorial de FNCER, también puede ayudar a crear una cartera clara de nuevos proyectos. La concientización y la capacitación técnica (por ejemplo, para la instalación y la operación de tecnologías de bioenergía con industrias y agricultores locales) aumentarán igualmente la capacidad para el desarrollo de proyectos. Estos tipos de acciones ayudarán a aprovechar las medidas regulatorias existentes y los incentivos para nivelar el campo de juego para nuevos proyectos de bioenergía, mientras mejoran el interés y la capacidad de entregar propuestas de proyectos “financiables” y modelos comerciales viables que estén “listos para los inversionistas”.
La competencia justa en el mercado mejorará el caso comercial de los proyectos de bioenergía
El mercado eléctrico desagregado de Colombia permite inversión privada en todas las actividades del sector y múltiples actores contribuyen a los servicios de generación, transmisión, distribución y comercialización. Las reformas del mercado de electricidad desde mediados de los noventa ayudaron a introducir competencia en el sector y los inversionistas extranjeros pueden igualmente participar en el mercado, recibiendo el mismo tratamiento que los ciudadanos colombianos. En particular, la IED en la generación de electricidad tiene una restricción muy baja, incluso si persisten algunos problemas, por ejemplo con respecto a la eficiencia del marco legal para la solución de controversias (OECD, 2021[5]).
Al mismo tiempo, el mercado nacional de electricidad ha tenido dificultades para proporcionar un suministro confiable de electricidad en condiciones competitivas. (World Bank, 2019[6]). Eventos como la crisis del fenómeno del Niño de 2016 también significaron que los consumidores enfrentaron una significativa volatilidad de precios, donde por ejemplo las tarifas de electricidad a nivel comercial e industrial variaron hasta un 55% y un 35% con respecto a las tarifas de 2010 (Morganstein et al., 2021[4]). Además de la debilidad estructural como las fallas del mercado de confiabilidad de 2016, el poder de mercado también permanece bastante concentrado. En particular, más del 60% de la capacidad de generación es de propiedad de cuatro empresas (es decir, Emgesa, ISAGEN, Energía del Pacífico y la empresa pública, EPM) que también participan en otras actividades del mercado de electricidad.
Tres empresas adicionales controlan otro 16% de la capacidad de generación y también tienen participaciones en las actividades de transmisión, distribución y comercialización. La quiebra y la liquidación de Electricaribe en 2020 (una gran empresa de distribución) significó que el 68% de la distribución es igualmente propiedad de tres empresas (EPM, Condesa and Celsia). Esta concentración, junto con la continua volatilidad de precios, ilustra que la desagregación de las actividades del mercado de electricidad no resuelve necesariamente la fuerte integración vertical y horizontal del mercado, lo que a su vez influye en la competitividad general y puede desalentar a nuevos actores. Los problemas de concentración de mercado (por ejemplo, abuso del poder de mercado durante condiciones de oferta y demanda ajustadas) también han dado lugar a tarifas distorsionadas y a precios spot y de contratos alterados (World Bank, 2019[6]).
El mercado mayorista está abierto, pero las opciones son limitadas para algunos proyectos de bioenergía
Las reformas de 2018 de la Superintendencia de Industria y Comercio (Superintendencia de Industria y Comercio)1 ayudaron a mejorar el marco competitivo general para las inversiones, por ejemplo al aumentar las investigaciones sobre manipulación de licitaciones con las consiguientes sanciones. El Decreto 570 de 2018 del Ministerio de Minas y Energía y su guía de contratos de compraventa de energía (Power Purchase Agreement, PPA), también ayudaron a permitir nuevas entradas en el mercado de electricidad, donde en particular, los mecanismos de contratos a largo plazo eran anteriormente una barrera significativa para las adiciones de energía renovable. Específicamente, los contratos bilaterales entre generadores y comercializadores a menudo adoptaban la forma de un contrato “take-or-pay” (NdT Contrato de compra garantizada), por lo general con una duración corta de uno o dos años (World Bank, 2019[6]).
El Decreto 570 de 2018 del MME resolvió esto al permitir que los generadores participen en el mercado mayorista por medio de transacciones a corto y largo plazo a través de obligaciones de energía firme (bajo subastas de confiabilidad) en contratos bilaterales o a través del mercado spot. Los contratos bilaterales, en particular han funcionado bien para adiciones a gran escala, como las firmadas en las subastas de energía renovable de 2019 y 2021, que ayudaron a atraer inversionistas extranjeros que representaron más de la mitad de las adjudicaciones de los participantes. Los acuerdos bilaterales a escala de servicios públicos también ayudaron a los minoristas a cumplir con los requisitos de su portafolio de energía renovable (consulte la sección regulatoria anterior) al asegurar PPAs de buen tamaño con jugadores generalmente grandes y experimentados. De hecho, los contratos adjudicados en las subastas de 2019 fueron de capacidades por encima de los 75 MW, aún si el piso para las ofertas se había establecido en 5 MW.
Técnicamente, los contratos bilaterales con jugadores pequeños y tamaños de generación más pequeños son posibles, pero pueden ser un desafío, especialmente para los actores menos establecidos. Este es particularmente el caso de las oportunidades con clientes no regulados, quienes solo pueden contratar a través de un único minorista según la Resolución 131 de la CREG de 1998.2 Esto requiere efectivamente que los generadores más pequeños encuentren un minorista o comercializador dispuesto a actuar como conducto para suministrar electricidad a clientes no regulados. Adicionalmente, el minorista debe también aceptar satisfacer las necesidades de electricidad restantes del cliente, en caso de que el generador no tenga suficiente capacidad instalada (Morganstein et al., 2021[4]). Por lo tanto, es más fácil para los generadores más grandes negociar este tipo de contratos bilaterales, especialmente si tienen actividades minoristas integradas, lo que les permite contratar directamente con clientes no regulados.
Más allá de los acuerdos bilaterales, otra opción es que los generadores vendan su electricidad directamente en el mercado spot. Esto puede incluir a los auto generadores, siempre y cuando estén conectados a la red y que estén por encima de los 2 MW, al igual que proyectos de generación distribuida que superen los 20 MW. Esta opción puede funcionar bien para los generadores que tengan capacidad excedente existente (por ejemplo, en la cogeneración de la industria) e incluso puede complementar los acuerdos de contratos bilaterales (ver el Anexo I sobre cogeneración de caña de azúcar en Colombia). Sin embargo, el mercado spot por sí solo no brinda suficiente visibilidad en los precios a mediano y largo plazo (ni en la demanda eventual) para justificar el gasto de capital para nuevas adiciones de capacidad, ya que la previsibilidad de los precios no solo es fundamental para justificar las necesidades iniciales de capital, sino que también ayuda a cubrir frente a posibles fluctuaciones operativas (por ejemplo, en los precios de las materias primas para la generación de biogás). Dadas las preferencias de los minoristas por contratos bilaterales con mayores adiciones a escala de servicios públicos, esta brecha entre el mercado spot y los PPA deja efectivamente a los proyectos de menor escala en una posición desafiante para asegurar un claro flujo de ingresos.
Las obligaciones de energía firme, en comparación, pueden proporcionar términos más atractivos para dichos proyectos, ya que las obligaciones incluyen un pago de confiabilidad estable en USD durante un período de 20 años. Sin embargo, es posible que las subastas de energía firme por sí solas no proporcionen suficientes ingresos para atraer nuevas adiciones de capacidad. Además, la concentración de los actores establecidos en el mercado de generación otorga a esas empresas una ventaja natural y, en consecuencia, las subastas de energía firme han carecido de competencia. (World Bank, 2019[6]). Esto fue evidente en los picos de precios de 2016, donde una mayor inclusión de la energía renovable en los cargos por confiabilidad habría mejorado la diversidad de generadores y habría quitado presión a los combustibles fósiles (en particular al gas natural) en condiciones de suministro limitado.
En general, las reformas de 2018 pueden haber abierto el mercado eléctrico a nuevos actores e inversión extranjera, pero la entrada para actores y proyectos de generación más pequeños sigue siendo un desafío. Esto se aplica a proyectos de bioenergía, que además de competir con los precios de la energía solar y eólica en las subastas de energía renovable, también carecen de un camino claro hacía las ventas en el mercado mayorista más amplio. Por lo tanto, los esfuerzos para crear un campo de juego más nivelado para todos los tipos y tamaños de generadores serán fundamentales para mejorar el modelo de negocio para la inversión en proyectos de bioenergía.
El uso de medidas más específicas puede facilitar el acceso de la bioenergía al mercado
Una forma posible de resolver esto es revisar los elementos de diseño empleados en las subastas de energía renovable para respaldar una mayor participación de licitaciones de bioenergía en rondas futuras. Por ejemplo, los compradores y vendedores en las subastas de 2019 tenían que presentar bonos de compromiso como garantías financieras, donde específicamente los vendedores tenían que presentar una garantía de cumplimiento y una garantía de puesta en operación. Estos tipos de garantías se utilizan comúnmente para asegurar el éxito de una subasta y para desalentar el bajo rendimiento de los proyectos. (IRENA and USAID, 2021[7]). Sin embargo, las partes interesadas indicaron después de la primera subasta en febrero de 2019 que los montos de los bonos para los licitantes eran demasiado altos y podrían ser difíciles de obtener, especialmente con poco plazo. Los montos se redujeron posteriormente en las subastas de octubre de 2019 y 2021, pero aún pueden ser una barrera para algunos proyectos de bioenergía (entre otros), particularmente cuando las tecnologías o aplicaciones de bioenergía tienen una demostración limitada en el contexto colombiano y como resultado de ello, pueden tener dificultades para obtener las garantías necesarias.
Para resolver esto, el gobierno podría considerar actuar como garante de ciertos tipos de proyectos de bioenergía (por ejemplo, adiciones de capacidad de biogás a partir de flujos de desechos agrícolas o municipales). Las futuras subastas de energía renovable también podrían enfocarse en el diseño para atraer a jugadores pequeños, por ejemplo estableciendo criterios de selección de ganadores que compensen a los desarrolladores nuevos y/o pequeños más allá de sus ofertas de precios (IRENA and USAID, 2021[7]). El diseño de la subasta podría igualmente incluir precios que incorporen elementos como un componente de localización, que es una característica de las subastas de energía renovable en México, aumentando o disminuyendo así el valor de una licitación dependiendo de la facilidad de uso del sistema. Esto ha significado que incluso si algunos precios de licitación fueran más caros, los proyectos podrían aún ser seleccionados sobre otros menos costosos si tuvieran más valor para el sistema (por ejemplo, porque el proyecto estaba localizado en un lugar con escasez de energía) (OECD, 2021[8]).
Las subastas futuras podrían también aplicar criterios para recompensar proyectos específicamente en función de sus proyectos objetivo de bioenergía (Recuadro 4.1). Por ejemplo, el gobierno de Brasil anunció en diciembre de 2020 que llevaría a cabo una subasta específica para proyecto de conversión de residuos en energía en 2021 (ABREN, 2020[9]). Indonesia igualmente llevó a cabo subastas para tres proyectos de conversión de residuos en energía en 2019 y 2020, con planes adicionales para desarrollar 12 plantas de generación de ese tipo. (Lim, Yuen and Bhaskar, 2021[10]). Estos proyectos ayudarán a aprovechar un gran potencial para la producción de bioenergía y abordarán los desafíos de la competencia de precios con otras fuentes de energía renovable.
Otros enfoques de adquisición, como los modelos de asociación público privada (PPP por su sigla en inglés), también pueden ayudar a los desarrolladores de bioenergía a ingresar al mercado teniendo en cuenta los desafíos actuales para asegurar acuerdos bilaterales con comercializadores (RVO, 2021[11]). Por ejemplo, el apoyo a contratos para diseñar, construir, poseer y operar a través de empresas de servicios públicos (por ejemplo, EPM) podría ayudar a los desarrolladores de bioenergía a acceder al mercado y demostrar el valor de estas adiciones, al mismo tiempo que apoya a los proyectos a superar otras barreras críticas, tales como obtener financiación asequible sin un camino claro hacia un acuerdo contractual a más largo plazo. Estos tipos de estructuras contractuales también se pueden fomentar con los minoristas privados, ya sea a través de un apoyo específico (por ejemplo, incentivos fiscales para minoristas) o incluso requisitos de cartera específicos dentro de las reglas actuales de cartera.
Recuadro 4.1. Promoción del desarrollo de la bioenergía a través de subastas específicas en Brasil
Las soluciones de bioenergía pueden desempeñar un papel importante para satisfacer las crecientes necesidades de electricidad de Brasil, dados los importantes flujos de desechos agrícolas y municipales en el país. Por ejemplo, la asociación local de conversión de residuos en energía del país, Abren, identificó hasta 5 GW de potencial de capacidad de conversión de residuos en energía, que podría satisfacer hasta el 8% de la demanda nacional de electricidad. Para liberar este potencial se requeriría una inversión de alrededor de USD 30 mil millones (160 mil millones de reales brasileños). Sin embargo, al igual que en muchos otros países, estas potenciales soluciones de bioenergía han batallado para atraer inversiones, dada la competencia con otras fuentes de generación de electricidad y las subastas de energía renovable más recientes, cuyos esquemas de precios no han reflejado directamente el valor agregado de una mejor gestión de desechos.
Para permitir el desarrollo de estas oportunidades, la Agencia Nacional Regulatoria de Energía Eléctrica de Brasil (Agência Nacional de Energia Elétrica), adaptó el diseño de su subasta de generación de energía en 2021 para ayudar a conseguir adiciones de capacidad de bioenergía. Este nuevo proceso licitatorio estaba abierto a proyectos eólicos, solares, hidroeléctricos y de bioenergía (plantas térmicas que utilizan bagazo de caña de azúcar, astillas de madera y desechos sólidos urbanos) al igual que para capacidad de gas natural y carbón. Sin embargo, se aplicaron diferentes topes de precios por tecnología o grupos de tecnologías, lo que permitió la competencia dentro de estas categorías. Los generadores ganadores firmaron contratos directamente con empresas de distribución y los acuerdos de compra de energía (PPA) entrarán en vigor en enero de 2026.
Las nuevas subastas proporcionaron un límite de precio específico para las tecnologías de conversión de residuos en energía, lo que les permitió competir entre sí. El tope para los proyectos de residuos sólidos se fijó en USD 118 por MWh, comparado con el precio establecido para la energía eólica y solar de USD 35 por MWh. Otras tecnologías de bioenergía como el bagazo de caña de azúcar y las astillas de madera, cayeron dentro de la categoría térmica, con un precio máximo de USD 67 por MWh. Adicionalmente, mientras que los contratos para energía eólica y solar aseguraron unos plazos de 15 años, las plantas de bioenergía y las de conversión de residuos en energía obtuvieron contratos a 20 años.
Las recién diseñadas subastas se llevaron a cabo el 30 de septiembre de 2021, y se adjudicaron proyectos de energía renovable por 861 MW a un precio promedio de USD 44 por MWh. Dentro de estos recién otorgados PPAs, los proyectos de bioenergía obtuvieron las mayores adiciones, asegurando unos 321 MW de capacidad futura.
Ante la reciente escasez hidroeléctrica, el gobierno de Brasil tomó también la decisión de realizar una subasta térmica para las reservas de capacidad de Brasil. 132 proyectos de energía (tanto nuevos como existentes) competirán por 51 GW de contratos adjudicados en la subasta que está planeada para diciembre de 2021. El gas natural representa la mayoría de las licitaciones, aunque una parte importante de proyectos de bioenergía está también participando (entre otras tecnologías). En total, se registraron para participar 437 MW de capacidad de bioenergía, incluyendo biocombustibles (269 MW), bagazo de caña de azúcar (80 MW), RSU (45 MW), astillas de madera (25 MW) y biogás (18 MW).
Este impresionante cambio en los proyectos de bioenergía que participan en las subastas de energía de Brasil ilustra que adaptar el diseño de consecución (por ejemplo, a través de límites de precios específicos para la tecnología) puede alentar la participación de tecnologías poco representadas y aumentar la adjudicación de contratos a esos proyectos. Este enfoque específico ayudó igualmente a mejorar el descubrimiento de precios a través de una competencia más estrecha entre los tipos de proyectos.
La innovación y el desarrollo de capacidades pueden mejorar el modelo de negocio para la bioenergía
Colombia tiene un entorno de inversión atractivo en general, aunque persisten algunos desafíos para atraer mayores niveles de capital privado, incluso para el desarrollo de energía limpia, debido a problemas relacionados con la productividad, dados los altos niveles de informalidad en partes de la estructura económica del país (OECD, 2019[17]). Esto incluye una baja productividad que socava la competitividad y la capacidad de innovación, lo cual indirectamente afecta el atractivo de la inversión en soluciones de bioenergía.
Las respuestas a corto plazo de los problemas que enfrenta el sector han tendido a centrarse en los subsidios a los insumos, aunque una política reciente de 2019 sobre agricultura por contrato, promovió un vínculo a más largo plazo entre los pequeños productores y los mercados, por ejemplo promoviendo alianzas entre los sectores agrícola e industrial (OECD, 2020[18]). Las medidas adicionales dirigidas a la inversión estratégica en el desarrollo sostenible del sector agrícola (por ejemplo, una política fortalecida con respecto al gasto en innovación y tecnologías avanzadas en bioenergía) beneficiarían la capacidad relacionada de bioenergía, como las tecnologías de digestión anaeróbica.
Así mismo, existe una amplia oportunidad para desarrollar soluciones de energía limpia que impulsarían la sostenibilidad y la competitividad de la industria en general en Colombia, por ejemplo, a través de aplicaciones de bioenergía como las capacidades de cogeneración desarrolladas en la industria azucarera y de palma. La inversión en este tipo de soluciones sigue siendo limitada entre los diversos sectores industriales, mostrando mayores problemas de mercado con respecto a la productividad y la innovación en la industria y la agricultura (OECD, 2014[19]). La falta de familiaridad y experiencia entre los actores de la industria, por ejemplo para la implementación y el uso de tecnologías de bioenergía, contribuye igualmente a este débil despliegue y requiere competencia técnica adicional (RVO, 2021[11]).
Estos problemas de baja capacidad técnica y de innovación fueron señalados en la Estrategia de Crecimiento Verde de 2018, que posteriormente priorizó acciones para apoyar la ciencia, tecnología e innovación, al igual que el desarrollo del capital humano para apoyar el crecimiento verde. En particular, el informe destacó que la inversión en ciencia, tecnología e innovación es baja (alrededor del 0.7% del PIB en 2016), y el gasto en innovación por parte del sector privado es muy bajo, con un 54% de estas inversiones en 2006 y 2016 provenientes del sector público (DNP, 2018[20]). En cambio, alrededor del 70% de los gastos en innovación y desarrollo en los países de la OCDE son efectuados por el sector privado (OECD, 2020[21]).
Una mayor inversión en innovación puede mejorar el modelo de negocios para proyectos de bioenergía en Colombia, incluso mediante el desarrollo de soluciones costo efectivas que se adapten a las necesidades específicas o al contexto de la aplicación local. Por ejemplo, las soluciones tecnológicas importadas pueden no adaptarse a las condiciones específicas de la industria o a contextos operativos (por ejemplo, para uso en pequeñas granjas avícolas y lecheras). El desarrollo de tecnologías adecuadas (por ejemplo, biodigestores para aplicaciones a pequeña y micro escala) permitirá mayores oportunidades para el uso de la bioenergía en esas industrias. El apoyo a la inversión también puede centrarse en el desarrollo de capacidades para la producción local de bioenergía, por ejemplo, a través de la producción doméstica de pellets o gránulos utilizando desechos lignocelulósicos de la industria y la agricultura, que podrían utilizarse como sustitutos de combustibles fósiles en la generación de energía térmica. La innovación puede también apuntar a soluciones tales como nuevos modelos de negocios para clasificación y tratamiento de diversas formas de desechos.
También se necesita apoyo para desarrollar experiencia técnica, puesto que la industria local y los actores agrícolas pueden estar no familiarizados con la instalación, operación, mantenimiento, reparación y remplazo de tecnología de bioenergía. El aumento de la concientización junto con la capacitación y el desarrollo de capacidades, pueden ayudar a resolver esos problemas, al mismo tiempo que ayudan a identificar y desarrollar soluciones costo efectivas para proyectos locales de bioenergía, ya que esos actores están más familiarizados con la aplicación operativa y con las necesidades técnicas. El apoyo a la capacidad técnica local ayudará también a aumentar la productividad económica, como lo ilustran los proyectos apoyados por la iniciativa “Biovalor” en Uruguay (ver soluciones de energía limpia anteriores).
Los esfuerzos de innovación y desarrollo de capacidades para posibilitar soluciones de bioenergía en Colombia pueden basarse en iniciativas anteriores, como la agenda nacional de competitividad e innovación de 2014-18 (Agenda Nacional de Competitividad e Innovación3). Por ejemplo, el recién establecido, Centro de Desarrollo industrial, CENDI, puede apoyar la innovación en tecnologías de bioenergía reuniendo a las partes interesadas y poniendo a prueba soluciones de bioenergía para la industria en Colombia. El involucrar a autoridades como la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación4 y la agencia nacional de promoción empresarial y de emprendimiento, iNNpulsa, puede igualmente ayudar a fomentar la innovación para soluciones de bioenergía. Estos actores e iniciativas pueden también apoyar la capacitación, los servicios de orientación y otros ejercicios de desarrollo de capacidades para permitir el despliegue de tecnologías de bioenergía y soluciones comerciales en la industria y en otros sectores relevantes (por ejemplo, el de agricultura).
El gobierno también puede considerar el papel de los modelos de APP para permitir la investigación, desarrollo, demonstración y despliegue de tecnología de bioenergía, por ejemplo, a través de programas respaldados por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. Estos pueden ayudar a fomentar la inversión del sector privado en soluciones de bioenergía en las etapas iniciales del mercado o donde existe una experiencia de mercado limitada, al tiempo que permiten una mayor experiencia nacional en soluciones que pueden utilizar o reutilizar de manera más eficiente los abundantes recursos de desechos de Colombia para la producción de energía.
Se pueden también utilizar los recursos públicos limitados para apoyar etapas críticas de soluciones de energía limpia y empresas comerciales, por ejemplo, a través de capacitación específica y apoyo al desarrollo comercial. Estas medidas específicas pueden ayudar a garantizar una innovación exitosa, la puesta en marcha y la ampliación de soluciones de energía limpia, como ha sido el caso en otros países (Recuadro 4.2). Pueden también estimular un mayor desarrollo de las cadenas de suministro nacionales y los emprendedores de energía limpia, por ejemplo, ayudando a empresas a superar el “valle de la muerte”.
Recuadro 4.2. Servicios InnoEnergy a través del Instituto Europeo de Innovación y Tecnología
El Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT) es una iniciativa que reúne actores para crear Comunidades de Conocimiento e Innovación para apoyar la investigación, el desarrollo, la demostración y el despliegue de tecnología en toda la Unión Europea. La iniciativa fue establecida por el Parlamento Europeo bajo el Reglamento No. 294 de 2008 con la ambición de conectar empresas, emprendedores, investigadores y otros actores del mercado a través de las comunidades de intercambio de conocimientos del EIT. En particular, estos grupos tienen como objetivo apoyar la comercialización y el despliegue de soluciones y tecnologías innovadoras al mejorar el acceso a los hallazgos de la investigación, recursos, redes y oportunidades de mercado.
EIT “InnoEnergy”5 es una de esas comunidades que prioriza las soluciones de energía limpia. Esto incluye tres alianzas industriales específicas, dirigidas al almacenamiento de baterías, hidrógeno verde y energía solar fotovoltaica, con las cuales InnoEnergy tiene como objetivo apoyar innovaciones en estos campos con el fin de proporcionarle a la industria nuevas tecnologías que disminuyan las emisiones y mejoren la sostenibilidad, mientras reducen los costos de energía, aumentando el desempeño del sistema y mejorando la competitividad de la industria.
Para lograr su ambición de catalizar y acelerar la transición a energía limpia, InnoEnergy brinda apoyo a través de una serie de mecanismos, incluida la financiación a través de sus fondos, préstamos e incluso capital de riesgo de InnoEnergy. El apoyo personalizado incluye igualmente la asistencia necesaria para el desarrollo técnico y comercial y el EIT brinda oportunidades equitativas para la creación de redes, por ejemplo, a través de eventos organizados con actores industriales e inversionistas.
Al facilitar el apoyo y estos vínculos entre investigadores, innovadores y empresas, el EIT ha fomentado la innovación en una serie de sectores de energía limpia, incluyendo energías renovables, el almacenamiento de energía, las ciudades y las edificaciones sostenibles, energía sostenible para el transporte y la movilidad, las redes inteligentes y la eficiencia energética. Hasta la fecha, InnoEnergy ha facilitado alrededor de 560 millones de euros para más de 480 soluciones innovadoras, ayudando a los desarrolladores a recaudar más de 2.500 millones de euros en financiación total. Se espera que estas soluciones generen alrededor de 16.000 millones de euros en ingresos comerciales para 2026 y para 2030 las empresas apoyadas por EIT están programadas a ahorrar más de 1,000 millones de toneladas de of CO2-equivalente, al tiempo que le ahorran a la industria unos 9.000 millones de euros en costos de energía.
Un mejor acceso a la financiación aumentará la capacidad para el desarrollo de la bioenergía
Colombia ha tomado una serie de medidas en los últimos años para resolver el papel de las finanzas en el logro de sus objetivos de desarrollo sostenible y sus ambiciones de energía limpia. Esto incluye medidas implementadas por la Asociación Bancaria de Colombia, Asobancaria, para promover una mejor gestión, monitoreo y reporte de riesgos ambientales y sociales (IFC, 2018[24]). Por ejemplo, Asobancaria desarrolló un Protocolo Verde voluntario (Protocolo Verde en 2012, el cual ha sido adoptado por 13 instituciones bancarias (UNEP, 2021[25]). Asobancaria también emitió una guía detallada sobre la aplicación del Protocolo en su Guía General de Implementación y Administración de Riesgos Ambientales y Sociales6 de 2016.
Otras iniciativas, como el Sistema Nacional de Cambio Climático del gobierno (Sistema Nacional de Cambio Climático, SISCLIMA),7 han mejorado la coordinación ministerial y el dialogo publico privado sobre el financiamiento climático para apoyar el desarrollo de la cartera de proyectos. En 2018, SISCLIMA lanzó una hoja de ruta8 para el desarrollo de productos financieros verdes (bonos verdes). Esta hoja de ruta planteó acciones para sentar las bases del mercado y promover estrategias para un mercado de bonos verdes sólido, basándose en las primeras emisiones de los bancos Bancolombia (2016), Davivienda y Bancóldex (2017) (IFC, 2018[24]). Además, la Superintendencia Financiera está desarrollando actualmente una taxonomía verde para apoyar a los actores financieros y a las partes interesadas en los sectores público y privado. La taxonomía incorporará un conjunto de definiciones claras para respaldar la identificación y evaluación de inversiones que pueden considerarse como verdes o ambientalmente sostenibles. Se abrieron a consulta pública9 en septiembre del 2021, una primera serie de documentos en la Fase 1 del desarrollo de la taxonomía.
Estas acciones, entre otras, serán importantes para garantizar que exista un marco sólido que permita flujos de financiamiento verde en apoyo de la Contribución Determinada a Nivel Nacional de Colombia (NDC por su sigla en inglés) y las más amplias ambiciones ambientales y de desarrollo sostenible del gobierno. Aun así, lograr estos objetivos y metas establecidos en las políticas como por ejemplo las estrategias de Crecimiento Verde y de Bioeconomía requerirá aumentar la inversión y el financiamiento general en soluciones de energía limpia, incluyendo las medidas para resolver el costo de la deuda para el desarrollo de proyectos.
Abordar el costo del financiamiento apoyará una cartera más sólida de proyectos de bioenergía
Actualmente, el costo de financiamiento para la bioenergía y otras tecnologías de energía limpia puede ser a menudo alto, lo que limita la cartera de estos proyectos. En parte, esto se debe a la experiencia limitada con ciertas tecnologías, la falta de familiaridad con este tipo de proyectos y las percepciones generales de riesgo por parte de los actores financieros. La financiación para algunos proyectos, incluyendo especialmente las transacciones de pequeño tamaño, (por ejemplo, para fotovoltaicos en techos y biodigestores pequeños), también puede ser un desafío dada la calificación de crédito o la falta de historia crediticia de los prestatarios más pequeños. Las dificultades para demostrar flujos de ingresos claros, por ejemplo, debido a los desafíos para tener accesos a PPA bilaterales a largo plazo, influyen también en el costo de la financiación.
Al mismo tiempo, el costo de la financiación se ve también influenciado por el sector financiero del país, que está controlado por un puñado de grupos financieros con poca competencia. Esto contribuye a los altos márgenes de las tasas de interés (calculados como la diferencia entre las tasas de los depósitos y de los préstamos) que pueden superar el 7%, que está muy por encima de los márgenes observados en otros países latinoamericanos como Chile y México (OECD, 2019[26]). Estos márgenes de altas tasas de interés crean desafíos subsiguientes no solo para los proyectos de generación sino también para las industrias que buscan invertir en tecnologías de energía limpia (por ejemplo, para capacidad de bioenergía en el sitio).
El fortalecimiento de la regulación financiera y el fomento a una mayor competencia en el sector bancario pueden ayudar a hacer frente al costo total de financiamiento en Colombia. Varios bancos de segundo piso en Colombia, como Bancoldex, Findeter y Finagro, ya ofrecen líneas de crédito concesionales para el desarrollo de proyectos de bioenergía. Este es igualmente el caso de los bancos comerciales como Bancolombia, que ofrece una línea para inversiones en energía renovable a sus clientes agrícolas y agroindustriales, con financiamiento concesional bajo un modelo de leasing o arrendamiento (Recuadro 4.3).
Recuadro 4.3. Arroz Federal, planta de gasificación de cascarilla de arroz financiada bajo un modelo de leasing
Arroz Federal, un productor de arroz localizado en Tolima, en el centro-oeste de Colombia, invirtió en nueva capacidad de bioenergía en 2018 utilizando cascarilla de arroz como materia prima para la generación de energía. El proyecto, financiado por Bancolombia, utiliza el subproducto de la cascarilla de la producción de arroz, que de otra manera se hubiera descartado como desecho. A partir de las cascarillas se produce el biogás, que a su vez se utiliza para generar electricidad a través de un motor de combustión interna acoplado a un generador.
El proyecto, que entró en operación en 2019, es la primera planta de generación eléctrica de tamaño industrial a partir de cascarilla de arroz en Colombia. Se espera que la nueva capacidad de generación produzca alrededor de 2.2 gigavatios-hora de electricidad, lo que resultará en una reducción anual de alrededor de 450 toneladas de emisiones de CO2. Adicionalmente, el proyecto aumentará la competitividad del molino mediante el uso de desechos disponibles como materia prima directa para sus necesidades energéticas. Ya que Arroz Federal está conectado a la red, podría también potencialmente vender el excedente de electricidad a la red, incluso si esto no está previsto actualmente para el proyecto.
La inversión de la planta fue financiada bajo un modelo de leasing a diez años por Bancolombia por USD 772 millones. Azimut Energía S.A.S., una empresa especializada en eficiencia energética, implementó el proyecto y está a cargo de operar el sistema y de garantizar que la producción de energía satisfaga las necesidades de consumo anual de Arroz Federal.
Bancolombia brindó el financiamiento a través de su línea Leasing Agroverde, que se especializa en la modernización de activos en los sectores agrícola y agroindustrial con el objetivo de mejorar la productividad y la sostenibilidad ambiental. Si bien este tipo de proyecto sigue siendo menos común, la línea de crédito ofrece términos de préstamo atractivos para proyectos de eficiencia energética y de energía renovable al igual que para la construcción sostenible y la producción industrial más limpia. También proporciona asesoría técnica sobre potenciales inversiones cuando sea necesario y se podría aplicar a instalaciones similares con capacidad de bioenergía.
Aun así, muchos prestatarios potenciales siguen siendo cautelosos con tales inversiones, dada la incertidumbre y la falta de familiaridad con las tecnologías de bioenergía y sus modelos comerciales. La concientización y el desarrollo de capacidades, como la asistencia técnica que ofrece Bancolombia bajo su línea de crédito sostenible para ayudar a los prestatarios a identificar las tecnologías apropiadas y los proveedores de equipos relevantes, deben considerarse, por lo tanto, como parte de los esfuerzos para abordar el acceso a la financiación y el costo general de capital. Otro tipo de apoyo, como el uso de facilidades de crédito verde y préstamos específicos en condiciones favorables, puede también alentar el financiamiento de proyectos de bioenergía, en particular cuando el capital privado percibe a los prestatarios o a las tecnologías como riesgosos. Por ejemplo, los acuerdos de microfinanzas con instituciones financieras locales pueden facilitar el acceso al capital para pequeñas empresas o agricultores que buscan desarrollar pequeñas soluciones de bioenergía in situ. (Recuardo 4.4).
Recuardo 4.4. Microfinanciamiento para mejorar el acceso a financiamiento de energía limpia en Bangladesh
El programa de Electrificación Rural y Desarrollo de Energía Renovable (RERED) del Banco Mundial utilizó una combinación de créditos en condiciones favorables y subsidios en Bangladesh para ayudar a desarrollar un mercado de soluciones asequibles de energía limpia, como sistemas solares domésticos, cocinas limpias y pequeños proyectos de bioenergía. El programa lanzado en 2008, apoyó la instalación de más de mil bombas de riego solar, 10 mil digestores domésticos de biogás, 1.9 millones de cocinas mejoradas y 3.1 millones de sistemas solares para el hogar.
La financiación para el programa RERED se originó con la Asociación Internacional de Fomento del Banco Mundial, que otorgó crédito concesional con vencimiento a largo plazo (38 años) al Ministerio de Finanzas de Bangladesh. El Banco Mundial también actuó como conducto para las subvenciones de otras partes, como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, la Alianza Mundial para la Ayuda Basada en resultados y el Banco Asiático de Desarrollo. Luego el Ministerio de Finanzas canalizó estos fondos y el crédito concesional a “Infrastructure Development Company Limited” (IDCOL), una institución financiera no bancaria de propiedad del gobierno la cual implementó al programa. Esto incluyó el apoyo a través del desarrollo de capacidades con actores financieros locales, como instituciones de microfinanzas y proveedores de tecnología, para aumentar la capacidad y mejorar la familiaridad con soluciones de energía limpia. Luego los actores financieros locales ayudaron a crear demanda de proyectos entre sus clientes empleando microfinanzas personalizadas, como contratos de compra y acuerdos de microcréditos.
Una parte clave del programa RERED fue la asistencia técnica para permitir la promoción de tecnología y las actividades de desarrollo de mercado, junto con la capacidad general para la administración, el seguimiento y la evaluación del programa. Específicamente, IDCOL brindó capacitación y desarrollo de capacidades para ayudar a las organizaciones socias a desarrollar experiencia técnica más allá de sus actividades financieras normales, lo que les permitió convertirse en distribuidores de tecnología de energía limpia (por ejemplo, con técnicos que instalan las tecnologías). Un proceso de monitoreo de múltiples niveles y de control de calidad ayudó igualmente a resolver los problemas en las etapas iniciales del programa.
Es importante destacar que el programa RERED ayudó a superar barreras como el acceso a financiamiento asequible y la baja capacidad técnica en los mercados de bajos ingresos. Las subvenciones para uso específico y el crédito concesional no solo respaldaron el desarrollo del mercado y las actividades de eliminación de riesgos, sino que también alentaron a las instituciones financieras locales a emprender proyectos que antes se consideraban “préstamos no productivos”. Las economías de escala a través de las asociaciones también ayudaron a reducir el costo de las soluciones tecnológicas en los mercados locales, mejorando así el argumento comercial para los préstamos. El éxito general de la iniciativa se vio enfatizado por la entrada de varios competidores privados fuera de la iniciativa, lo que permitió que se replicara en el mercado y que se obtuviera una financiación atractiva sin el apoyo del programa e RERED.
Los fondos públicos y la financiación combinada pueden reducir el riesgo de los proyectos y apalancar el capital privado.
El apoyo también puede diseñarse dentro o alrededor de los fondos e instrumentos financieros existentes. Por ejemplo, el financiamiento para proyectos de infraestructura local y municipal bajo la Financiera de Desarrollo Territorial, Findeter) podría utilizarse para apoyar proyectos municipales de conversión de residuos en energía. De manera similar, se podrían diseñar mecanismos dedicados (por ejemplo, desarrollos de biogás con la industria) dentro de los fondos de la Financiera de Desarrollo Nacional o con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se podría igualmente diseñar herramientas en colaboración con bancos como Bancoldex o Bancolombia, que ya aplican tasas de interés preferenciales bajo un modelo de leasing para algunos proyectos de energía limpia o con apoyo internacional para el desarrollo.
Si bien Colombia cuenta ya con una serie de fondos nacionales que están diseñados para apoyar el desarrollo de proyectos de energía limpia, estos en su mayoría brindaron apoyo a través de subvenciones. Esto limita el número de proyectos que pueden ser apoyados y no fomenta la participación activa del capital privado. La aplicación de estos fondos de manera más estratégica (por ejemplo, como herramientas para la mitigación de riesgos) ayudará a movilizar una mayor inversión privada y financiamiento a tasas mejoradas. Por ejemplo, FENOGE tiene una fuente permanente de capital a través de cargos por electricidad y la ha utilizado para apoyar proyectos a través de esquemas basados en subvenciones (GGGI, 2019[31]). Sin embargo, el fondo actualmente no puede prestar a proyectos o invertir en capital, lo que limita la escala de sus actividades. Al ampliar el mandato para que FENOGE pueda expandir sus actividades, por ejemplo, para coinversión en proyectos de energía limpia con la participación del sector privado, se podría ayudar al fondo a desempeñar un papel más importante en el aumento de la financiación y la inversión en soluciones de energía limpia, por ejemplo, al buscar la inyección de apoyo público para disminuir el riesgo percibido para tecnologías como las tecnologías de digestión anaeróbica.
El Fondo de apoyo financiero para la energización de las ZNI y el Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas de manera similar podrían ser adaptados para apoyar la financiación de proyectos de bioenergía en áreas rurales y en ZNI. Las herramientas de eliminación de riesgos como las garantías y el mejoramiento del crédito pueden ayudar a permitir que las tecnologías y las empresas de energía renovable menos establecidas puedan tener acceso a la financiación privada (OECD, 2021[32]). Las estructuras de préstamos directos y co-préstamos pueden igualmente aumentar la disponibilidad de financiación atractiva al mismo tiempo que ayudan a las instituciones financieras locales a ganar confianza en los préstamos para los proyectos de energía renovable (IRENA, 2016[33]). Por ejemplo, la Corporación Financiera de Energía Limpia de Australia, (“Clean Energy Finance Corporation of Australia”) utiliza asociación de agregación con bancos comerciales en todo el país para ofrecer deuda (préstamos directo) para financiar tecnologías de energía limpia elegibles.10 Este modelo de financiamiento mayorista ofrece recursos financieros a bajo costo a los socios financieros, quienes a su vez pueden ofrecer condiciones atractivas, como tasas de interés reducidas. A partir de 2019, estas asociaciones permitieron inversiones por más de AUD 800 millones (alrededor de USD 575 millones) en más de 5.500 proyectos a pequeña escala (Wapner and Youngs, 2019[34]).
Colombia también puede trabajar con fondos multilaterales e internacionales para diseñar mecanismos de financiamiento mixto que ayuden a catalizar financiamiento privado para proyectos de bioenergía. Por ejemplo, el Fondo de Desafío de Recuperación Verde de la Asociación para Transiciones Climáticas Aceleradas del Reino Unido (“United Kingdom’s Partnering for Accelerated Climate Transitions (UK PACT) Green Recovery Challenge Fund”) y la iniciativa “Scale-up Climate Finance” del Banco Mundial se han centrado ambos en la bioenergía como parte de su apoyo al desarrollo de energía limpia. Varios de estos fondos globales11 podrían aprovecharse para atraer financiamiento privado para proyectos de bioenergía en Colombia, por ejemplo a través de instrumentos de reducción de riesgo como garantía de primera pérdida y riesgo parcial, coinversiones y subordinación entre otros.12 Los mecanismos de financiamiento combinado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrían usarse para canalizar fondos de desarrollo y financiamiento climático hacía proyectos de bioenergía, posiblemente a través de la creación de una plataforma de financiamiento combinado de múltiples donantes como el “One Fund” de Indonesia (Recuadro 4.5). Las experiencias con otros mecanismos financieros verdes, como los de Mongolia y Sudáfrica, también destacan el papel de los diferentes modelos que se pueden usar para permitir inversiones privadas en energía limpia y para atraer capital privado para proyectos que de otro modo no serían financiados por el mercado (OECD, 2021[8]).
Recuadro 4.5. Alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través del “SDG Indonesia One Fund”
Indonesia ha contribuido activamente al desarrollo de mecanismos de financiación combinados que utilizan fondos de desarrollo para ayudar a catalizar la financiación privada. En 2018, el Ministerio de Finanzas del país y la empresa estatal responsable de financiar los proyectos de infraestructura en el país (PT Sarana Multi Infrastruktur, PT SMI) lanzaron una plataforma de financiación combinada integrada conocida como "SDG Indonesia One". La iniciativa es una plataforma de financiación combinada con múltiples donantes con unos USD 3 mil millones en compromisos de financiación para apoyar el logro de los ODS de Indonesia. Es una de las primeras iniciativas de este tipo a nivel mundial, que integra múltiples áreas de financiación en las etapas de desarrollo del proyecto, desde la preparación del proyecto y la eliminación de riesgos hasta el financiamiento y equidad.
En el nivel de implementación, PT SMI es responsable de administrar el fondo y de trabajar en estrecha colaboración con las instituciones financieras de desarrollo para establecer una serie de mecanismos financieros, incluyendo aquellos dedicados a apoyar el desarrollo de energía limpia. Estos productos de financiación flexibles pueden incluir instrumentos de primera pérdida y garantías de riesgo parcial, así como coinversiones y subordinación. Un ejemplo notable es el uso de una subvención del banco de desarrollo francés (Agence Française de Développement) para establecer un mecanismo de primera pérdida que cubre un máximo del 15% del valor del préstamo para una pequeña planta hidroeléctrica. Esto ayudó a otros bancos comerciales a financiar el proyecto.
En efecto, el fondo SDG One Indonesia está diseñado para apalancar los fondos de los donantes para mejorar la bancabilidad del proyecto y atraer capital privado. Por ejemplo, el fondo de capital de la plataforma puede ser utilizado para crear oportunidades para que el capital privado participe en proyectos totalmente nuevos y proyectos de expansión. Este uso estratégico de la financiación combinada ayudará a habilitar soluciones de energía limpia en Indonesia, mejorando la viabilidad del mercado y demostrando las oportunidades comerciales y los modelos de financiación para las tecnologías de energía limpia.
Fuentes: (ADB, 2020[35]) and (PTSMI, 2021[36]).
Los mercados de capital son una oportunidad no explotada para el desarrollo de energía limpia
Para satisfacer las necesidades generales de inversión para las ambiciones de energía renovable de Colombia, incluyendo el desarrollo de la bioenergía, se requerirá una mayor disponibilidad de capital a largo plazo, junto con un mayor desarrollo del mercado de capitales del país. Los mercados de acciones y bonos en Colombia están menos desarrollados que los de algunos pares regionales, por lo que se pierde la oportunidad de cambiar los ahorros de los depósitos a corto plazo hacia inversiones a más largo plazo, como el desarrollo de energía limpia (OECD, 2019[17]). Las recientes emisiones de bonos verdes, incluyendo el primer bono verde soberano de Colombia en septiembre de 2021 al igual que las emisiones de bonos verdes y sostenibles por el Banco W y por Icetex que fueron apoyados por Bancolombia, son señales alentadoras de progreso al conectar el sector financiero y el mercado de capitales para satisfacer las ambiciones de desarrollo sostenible del país. Sin embargo, hay obstáculos que impiden oportunidades importantes para atraer financiación a largo plazo para activos e inversiones de energía limpia.
En particular, el mercado de bonos corporativos en Colombia sigue siendo subdesarrollado en comparación con pares regionales, principalmente debido a baja liquidez y problemas del sector financiero, incluyendo costos más altos para emisión de bonos que créditos bancarios, pocos inversionistas institucionales y un entorno de inversión altamente regulado (OECD, 2019[17]). El resultado es que la mayoría de las emisiones han sido por el gobierno y por emisores del sector financiero (por ejemplo, para productos financieros verdes) con pocas emisiones de bonos verdes corporativos (UNEPFI, 2020[37]). De hecho, mientras Colombia fue el segundo emisor más grande de América Latina de bonos soberanos en el mercado de deuda internacional para el primer trimestre de 2021, fue el segundo emisor más pequeño de bonos corporativos internacionales (UNECLAC, 2021[38]).
El mercado de capitales no ha sido tampoco una fuente de financiación para proyectos de energía limpia. Solo hay unas pocas empresas grandes cómodas con los costos y beneficios de cotizar en el mercado bursátil, lo cual no es raro en América Latina (OECD, 2019[26]). Sin embargo, el mercado de capital de Colombia tiene niveles de liquidez notablemente inferiores en comparación con sus pares, y en 2017, el volumen comercial anual promedio del mercado representaba solamente el 4.2% del PIB (en comparación, Chile y México tenían el 13.7% y el 9.5%, respectivamente). Además, la capitalización del mercado de las empresas locales (39% del PIB en 2020, (World Bank, 2021[39])) también se ha movido hacía la consolidación y la suspensión de la cotización en bolsa entre las empresas públicas: de 110 emisores de acciones en 2001 a 68 en 2019 (Reuters, 2019[40]). Esto se debe principalmente a la engorrosa regulación, incluyendo los requisitos de cotizar en bolsa y de revelación, lo cual aumenta el costo de las empresas que cotizan en bolsa. Esto puede ser particularmente disuasivo para pequeñas y medianas empresas (OECD, 2019[17]).
En respuesta, el gobierno creó una Misión Mercado de Capitales13 a finales de 2018, que posteriormente identificó las barreras críticas que no han permitido el desarrollo del mercado y brindó una serie de recomendaciones para acciones futuras en reporte final en 2019. Estas medidas y reformas sugeridas deben respaldar el logro de un mercado de capitales más profundo y eficiente que pueda respaldar un financiamiento más sólido para proyectos y empresas de energía limpia (por ejemplo, al reducir los costos de acceso al mercado). Medidas adicionales, como el marco de taxonomía emergente, ayudarán también a respaldar los flujos de capital hacía proyectos verdes y el desarrollo de energía limpia.
Sobre la base de estos desarrollos prometedores, el gobierno puede considerar más políticas y acciones regulatorias para ayudar a diversificar los productos financieros y desarrollar instrumentos de mercado de capitales para proyectos de energía limpia. Estos pueden complementarse con medidas como capacitación y desarrollo de capacidades para familiarizar a los actores del mercado con los aspectos institucionales y operativos de esos proyectos. La estandarización de la documentación del proyecto y las medidas para resolver los problemas de escala necesarios para atraer capital internacional (por ejemplo, mediante el apoyo a la agregación y titularización de proyectos) pueden desarrollar el uso de instrumentos del mercado, como los títulos valores respaldados por activos y los bonos vinculados a sostenibilidad. Estos instrumentos ayudarán a profundizar y expandir la base actual de inversionistas para el desarrollo de energía limpia, por ejemplo, recurriendo a inversionistas institucionales internacionales como seguros y fondos de pensiones.
Aprovechar los mercados de capital también puede ayudar a reciclar el capital para el desarrollo de energía limpia, incluida la posible refinanciación en términos más atractivos. A nivel mundial, el capital institucional ha mostrado preferencia por los activos operativos (por ejemplo, la cogeneración de bioenergía existente y la capacidad hidroeléctrica) ya que estos suelen tener flujos de ingresos claros y evitan los riesgos de los inversionistas en las etapas de diseño y desarrollo de un proyecto. De hecho, entre el 2009 y el 2019, más del 75% de los negocios de energía renovable que involucraron inversionistas institucionales se realizaron en activos operativos (IRENA, 2020[41]). El apoyo para el diseño temprano y el uso de instrumentos del mercado de capitales (por ejemplo, la posible aplicación de un mecanismo de mejora crediticia para ayudar a los proyectos de energía limpia a lograr calificaciones crediticias de AA y superiores) puede ayudar a desbloquear el acceso a estos mercados institucionales, al mismo tiempo que genera interés en futuros desarrollos proporcionando un perfil de rentabilidad – riesgo más claro para los inversionistas.
Referencias
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[30] World Bank (2014), Scaling Up Access to Electricity: The Case of Bangladesh, https://documents1.worldbank.org/curated/en/699721468003918010/pdf/88702-REPF-BRI-PUBLIC-Box385194B-ADD-SERIES-Live-wire-knowledge-note-series-LW21-New-a-OKR.pdf (accessed on 5 October 2021).
Notas
← 1. Para más información, véase: https://thelawreviews.co.uk/title/the-public-competition-enforcement-review/colombia.
← 2. Para más información (en español), véase: https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/resolucion_creg_0131_1998.htm.
← 3. Para más información (en español), véase: https://www.mincit.gov.co/minindustria/competitividad-e-innovacion.
← 4. Para más información (en español), véase: http://www.colombiacompetitiva.gov.co/snci/el-sistema/comision-nacional-competitividad-innovacion.
← 5. Para mayor información: https://www.innoenergy.com/about/about-eit-innoenergy/eit-at-a-glance/.
← 6. Para mayor información (en español), véase: https://www.asobancaria.com/wp-content/uploads/2017/01/V2-Gui%CC%81a-General-de-Implementacio%CC%81n-ARAS-12-Ene-2107-1.pdf.
← 7. Para mayor información, véase: https://climate-laws.org/geographies/colombia/policies/national-climate-change-decree-sisclima.
← 8. Para mayor información, véase: https://cdkn.org/wp-content/uploads/2017/07/Roadmap-actions-for-setting-a-green-bond-market-in-Colombia.pdf.
← 9. Para mayor información (en español), véase: https://www.superfinanciera.gov.co/jsp/10109182.
← 10. Para mayor información, véase: https://www.oecd.org/cefim/india/CEFC/.
← 11. Para mayor información, véase: http://www.globalbioenergy.org/fileadmin/user_upload/gbep/docs/Financing_tool/Funding_Instruments_for_Bioenergy_Projects_and_Programmes_2021_UPDATE.pdf.
← 12. Para mayor información, véase: OECD Progress update on Approaches to Mobilising Institutional investment for Sustainable Infrastructure.
← 13. For more information (in Spanish), see: http://www.urf.gov.co/webcenter/portal/urf/pages_c/misinmercadodecapitales.