Estudios Económicos de la OCDE: Argentina 2019

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OECD Economic Surveys

18 abril 2019

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Perspectivas de las principales políticas

Desde 2015 se han emprendido reformas importantes para reforzar el crecimiento y el bienestar, tal y como se indicaba en el Estudio Económico de Argentina de 2017 elaborado por la OCDE. Se ha restablecido el acceso a los mercados internacionales de capitales, se ha recuperado la credibilidad de las estadísticas nacionales y se ha mejorado la protección social, al tiempo que se ha reducido el gasto menos eficaz. Asimismo, se han adoptado otras medidas como una reforma tributaria, una nueva ley de competencia, mejoras en la sostenibilidad del sistema de pensiones, nuevos marcos legales para los mercados de capitales y para las asociaciones público-privadas, la creación de un nuevo consejo fiscal independiente y un compromiso para reforzar la independencia del Banco Central.

A mediano plazo, estas y otras reformas contribuirán a aumentar la prosperidad de todos los argentinos mediante el fortalecimiento de la productividad, que es el principal desafío a largo plazo. Durante muchas décadas, la economía se ha visto frenada por la debilidad de las políticas adoptadas. En los últimos 20 años, el crecimiento de la productividad ha sido bajo, llegando incluso a cotas negativas. Esto explica por qué los ingresos se han quedado atrás en comparación con los de América Latina y otros países a lo largo del tiempo (Gráfico 1).

Gráfico 1. Argentina ha perdido terreno en relación con otras economías

PIB per cápita

Sin embargo, la grave crisis económica que se desencadenó en abril de 2018 y que empujó a la economía a una profunda recesión ha desplazado la atención de las políticas hacia el restablecimiento de la confianza y la corrección de importantes desequilibrios fiscales y externos. Al caer la confianza, el valor de la moneda se redujo a la mitad, al tiempo que se dispararon las tasas de interés, el desempleo y la inflación. Ha sido necesaria la adopción de respuestas políticas rápidas y decisivas, que sentarán las bases para el retorno de la estabilidad macroeconómica, pero que a corto plazo están contribuyendo a la ralentización económica. Se prevé que las políticas adoptadas en la actualidad permitan a la economía salir de la recesión, pero persisten importantes riesgos en torno a esta previsión.

Con este escenario como telón de fondo, los principales mensajes del presente Estudio son los siguientes:

Para dejar atrás la crisis es necesario restablecer la confianza perdida. Si se desea conseguir un crecimiento más sólido e inclusivo, primero se deben establecer unas bases macroeconómicas firmes y avanzar en las reformas.
La creación de más y mejores puestos de trabajo dependerá del aumento de la productividad, para lo que es fundamental la adopción de reformas de políticas estructurales.
Para apoyar a los grupos vulnerables y reducir las desigualdades será necesario contar con un sólido sistema de transferencias sociales compatible con la sostenibilidad fiscal, así como políticas de educación, formación y salud.

Recuadro 1. Breve síntesis de la historia económica de Argentina

Hace un siglo, la renta per cápita de Argentina se encontraba entre las diez primeras del mundo, y ascendía al 92% del promedio de las 16 economías más ricas (Bolt y van Zanden, 2014). Hoy en día, la renta per cápita se sitúa en el 43% de esas mismas 16 economías. Las exportaciones de alimentos fueron inicialmente la base de los altos ingresos de Argentina, pero la demanda exterior se desplomó durante la Gran Depresión y la caída asociada de los ingresos aduaneros provocó la primera de una larga sucesión de crisis fiscales. A partir de 1930, la economía se centró en mayor medida en el mercado interior, cuando el país sufrió el primero de los seis golpes militares que se produjeron en el siglo XX.

Este enfoque hacia adentro continuó después de la Segunda Guerra Mundial, a medida que las políticas adoptadas incluían la sustitución de importaciones y desarrollaban la industria a expensas de la agricultura, las nacionalizaciones y las grandes empresas estatales, con un creciente poder de los sindicatos y una estricta regulación de la economía. La combinación de la protección comercial y el importante sector estatal disminuyó un tanto a mediados de los años 50, en una sucesión de breves gobiernos militares y civiles.

Sin embargo, la debilidad de las balanzas exterior y fiscal continuó en los años 60 y principios de los 70, dando lugar a un crecimiento inestable y a brotes de inflación, incluida una primera hiperinflación en 1975. La dictadura militar de los años 70 y el gobierno democrático de los 80 siguieron afrontando crisis fiscales, derivadas de unas ambiciones de gasto que excedían los ingresos. La situación fue exacerbada por la crisis de la deuda latinoamericana que comenzó en 1982, y la ausencia de un sector exportador competitivo tras decenios con una industrialización orientada a sustituir las importaciones. El país se sumió en una grave hiperinflación en el periodo 1989-90. Entre 1970 y 1990, la renta real per cápita se redujo en más del 20%.

Si bien la economía volvió a crecer después de 1990 en un contexto caracterizado por unos menores aranceles a las importaciones, inversión extranjera, vinculación de la moneda al dólar estadounidense y caída de la inflación, la volatilidad no disminuyó. La competitividad de las exportaciones se debilitó tras la crisis asiática y la devaluación del real brasileño, y para finales de los años 90, la economía se enfrentaba a una grave recesión. El aumento de los desequilibrios fiscales condujo al impago de la deuda en 2001 y al fin de la vinculación monetaria. El efecto empobrecedor de la crisis se vio exacerbado por la subsiguiente devaluación, que acabó con grandes cantidades de ahorros familiares. A pesar de las recurrentes crisis, el crecimiento experimentado por Argentina entre 1990 y 2010 le permitió iniciar un proceso de convergencia con el mundo desarrollado.

A pesar de las recientes reformas, se han acumulado vulnerabilidades considerables

A finales de 2015, el Gobierno actual se enfrentaba a una economía al borde del colapso, con un déficit fiscal primario de casi el 4% del PIB e importantes atrasos en los pagos y contingencias. Entre 2007 y 2015, el gasto público pasó del 28% del PIB al 40%, situándose en niveles cercanos al promedio de la OCDE (42,4%). Dicho nivel de gasto incluía unos subsidios a la energía y el transporte superiores al 3,5% del PIB que generaban un impacto social regresivo, ya que sus principales beneficiarios eran los hogares de clase media del Gran Buenos Aires (Castro and Barafani, 2015[1]). El empleo público y el gasto en pensiones también aumentaron visiblemente, este último como resultado de la expansión de las pensiones no contributivas. Para 2015, el creciente uso por parte del Gobierno anterior de fuentes de ingresos puntuales y del financiamiento monetario estaba llegando a sus límites, a medida que la inflación ascendía al 25% y las reservas netas de divisas estaban casi agotadas. Esto dio lugar a una difícil elección entre una contracción fiscal inmediata que habría llevado a la economía a una profunda recesión o el recurso a nuevas fuentes de financiamiento.

En un intento por romper con una trayectoria marcada por los ajustes a través de fuertes contracciones, las autoridades optaron por una reducción gradual del déficit fiscal combinada con esfuerzos para mejorar las infraestructuras a fin de garantizar el apoyo político a las reformas. Los mercados financieros nacionales se encuentran escasamente desarrollados y eran demasiado pequeños para financiar la transición gradual, ya que el ahorro nacional es bajo y a menudo se invierte en activos denominados en moneda extranjera. Al mismo tiempo, a principios de 2016 se alcanzó un acuerdo con los acreedores hold-out que demandaron a Argentina por sus bonos en default. Este acuerdo permitió restablecer el acceso al financiamiento extranjero. En este contexto, el objetivo de lograr un presupuesto equilibrado en un plazo de cinco años generó importantes necesidades de endeudamiento externo, que se cubrieron mediante la emisión de deuda en moneda extranjera. En un contexto de baja deuda pública, abundante liquidez internacional e interés de los inversores en los activos argentinos en 2016-2017, las vulnerabilidades resultantes parecían manejables.

Si bien el gasto primario disminuyó gradualmente, el aumento de los pagos de intereses impidió una reducción visible del déficit fiscal financiero (Gráfico 2). Los compromisos de gasto impagados del Gobierno anterior se sumaron al gasto primario en 2016, mientras que el acuerdo con los acreedores hold-out aumentaba el pago de intereses. Esta situación se complicó aún más con la reforma tributaria de 2017, que redujo la recaudación en un 2% del PIB. Las recomendaciones anteriores de la OCDE habían sugerido una reforma tributaria con un efecto neutro sobre la recaudación (Tabla 7).

Gráfico 2. La política fiscal apenas se ajustó gradualmente

El moderado ritmo de ajuste fiscal se combinó con una política monetaria contractiva para llevar la inflación a un solo dígito en un plazo de dos años. Mientras que las metas iniciales resultaron excesivamente ambiciosas, las elevadas tasas de interés reales ex ante, superiores al 8%, reflejaban la fuerte carga que llevaba la política monetaria (Gráfico 3). Estas elevadas tasas de interés atrajeron grandes entradas de capital de carteras.

Gráfico 3. Las elevadas tasas de interés atrajeron capitales de cartera

Las entradas de capital crearon una serie de desafíos y vulnerabilidades (Gráfico 4). La tasa de cambio real se apreció, frenando los ajustes necesarios en la economía real, incluido el desarrollo de nuevas oportunidades de exportación. Los cortos vencimientos de las entradas de capital, incluidas grandes operaciones de carry trade, generaron importantes riesgos de refinanciamiento. Las Letras del Banco Central (LEBAC) utilizadas para la esterilización de los flujos de entrada y la acumulación de reservas habían alcanzado el 10% del PIB a mediados de 2018.

Gráfico 4. Las entradas de capital generaron una apreciación real y vulnerabilidades a corto plazo

A medida que el déficit fiscal se sostuvo en niveles elevados y las entradas de capital se mantuvieron fuertes, se ampliaron los desequilibrios fiscales y exteriores, dotando a la economía de una vulnerabilidad cada vez mayor (Gráfico 5). La magnitud del déficit por cuenta corriente se duplicó entre finales de 2015 y mediados de 2018, alcanzando un máximo del 5,6% del PIB. Al mismo tiempo, el creciente déficit fiscal financiero no mostró un cambio de rumbo evidente hasta mediados de 2018.

Gráfico 5. Los desequilibrios fiscales y exteriores se han ampliado

Tras un repunte inicial en 2016 relacionado con la eliminación de los subsidios a la energía, la inflación disminuyó hasta principios de 2018 (Gráfico 6, Panel A). Las expectativas de inflación adoptaron una trayectoria descendente, aunque por encima de las metas de inflación. Sin embargo, la capacidad de la política monetaria para controlar la inflación se vio considerablemente mermada por la debilidad del canal de crédito y por la necesidad de adoptar un ajuste simultáneo sobre los precios relativos a medida que se reducían los grandes subsidios heredados. El carácter retrospectivo de las negociaciones salariales con base en la inflación del pasado agravó aún más la inercia de la inflación.

Las autoridades revisaron en dos ocasiones las metas de inflación, lo que posiblemente contribuyera a la baja credibilidad de la política monetaria (Gráfico 6, Panel B). En particular, la revisión de diciembre de 2017, que llevó al Banco Central a reducir las tasas de interés en un contexto de elevada inflación, suscitó dudas sobre la independencia de facto de las autoridades monetarias. El Banco Central no tiene independencia formal y su gobernador puede ser reemplazado por el gobierno en cualquier momento tras una consulta no vinculante con el Congreso. Asimismo, el financiamiento monetario mediante transferencias periódicas de beneficios no realizados al Tesoro, que continuaron hasta el 7 de junio de 2018, socavó la independencia financiera del Banco Central. La inflación subyacente comenzó a aumentar notablemente tras estos acontecimientos.

Gráfico 6. La inflación ha vuelto a aumentar a medida que se han cambiado las metas

Tras un repentino retroceso en las entradas de capital, se desencadenó una profunda recesión

En este contexto de vulnerabilidades, a finales de abril de 2018 los mercados reaccionaron con una repentina fuga de capitales, reduciendo su exposición a activos denominados en pesos. El valor de la moneda cayó bruscamente en medio de graves pérdidas de confianza, ascenso de las primas de riesgo, débil crecimiento y aumento de la inflación (Gráfico 7). Durante los 6 meses siguientes, el peso perdió casi el 50% de su valor. Si bien es difícil establecer una sola razón para esta inesperada sucesión de acontecimientos, entre los posibles factores se incluyen el aumento de las tasas de interés en Estados Unidos y la consiguiente caída del apetito por los activos de los mercados emergentes, la lenta disminución del déficit fiscal financiero, una menor demanda de pesos argentinos como consecuencia de la excepcional sequía y el consiguiente colapso de las exportaciones agrícolas, así como la falta de confianza en la independencia del Banco Central y la aplicación de la política monetaria. A nivel mundial, la caída de los flujos de capitales de no residentes hacia los mercados emergentes se estima en unos 120 000 millones de dólares entre 2017 y 2018 (Institute of International Finance, 2018[2]). La caída de exportaciones agrícolas argentinas resultante de las condiciones climáticas ascendió a 8 000 millones de dólares, lo que equivale al 2% del PIB.

Gráfico 7. Los indicadores de corto plazo se han deteriorado

Las autoridades se vieron amenazadas por la pérdida de acceso al financiamiento externo y por una grave crisis de liquidez, y reaccionaron de manera oportuna y decisiva acelerando el ajuste fiscal, elevando las tasas de interés, retirando el stock de Letras del Banco Central y solicitando un acuerdo de financiamiento de 56 300 millones de dólares al Fondo Monetario Internacional (Recuadro 2).

Recuadro 2. Programa del FMI para Argentina

Entre finales de abril y septiembre de 2018, la moneda argentina se depreció un 50% a medida que los inversores reemplazaban activos en moneda nacional por activos en dólares. Este rechazo reflejó la pérdida de confianza debido al plan de ajuste económico gradual – especialmente la lenta reducción del déficit fiscal financiero, que implicaba grandes necesidades de financiamiento exterior– y al hecho de que la inflación había vuelto a aumentar tras la relajación de la política monetaria.

En julio de 2018, el Gobierno acordó con el Fondo Monetario Internacional (FMI) un acuerdo de financiamiento por valor de 50 000 millones de dólares, que fue renegociado y ampliado a un total de 56 300 millones de dólares en septiembre para reducir la dependencia del financiamiento del mercado durante 2019 y 2020. El programa se basa en cuatro pilares.

El primer pilar del programa consiste en restablecer la confianza de los mercados mediante la reducción de las necesidades de financiamiento, garantizado por unas nuevas metas fiscales primarias del 0% del PIB en 2019 y del 1% en 2020 como parte de un presupuesto aprobado por el Congreso en noviembre de 2018. La dotación de recursos suficientes para la recién creada Oficina de Presupuesto del Congreso y el fortalecimiento de las autoridades tributarias son otros de los puntos clave de este pilar.

El segundo pilar consiste en proteger a los grupos más vulnerables de la sociedad mediante el refuerzo de la red de seguridad social, entre otras medidas mediante cambios en programas de asistencia y la protección del gasto social, con la posibilidad de asignar en determinadas circunstancias gasto adicional a proyectos de asistencia social previamente identificados y sometidos a un oportuno análisis de recursos.

El tercer pilar tiene por objeto fortalecer la credibilidad del Banco Central dotándolo de mayor independencia y autonomía institucional y operativa, a través de una nueva Carta Orgánica que se presentará al Congreso. Estos esfuerzos también incluyen mejoras en el balance del Banco Central y la extinción de la deuda a corto plazo denominada en pesos en manos del público general (Letras del Banco Central). Asimismo, se comenzó a emitir un nuevo tipo de deuda del Banco Central (denominada Letras de Liquidez o LELIQ) dirigida únicamente a bancos nacionales. Con el tiempo, se recomprarán los títulos públicos no transferibles en manos del Banco Central, con el fin de reducir la posición neta del Banco Central frente al gobierno y fortalecer su balance.

El cuarto pilar consiste en reducir las tensiones en la balanza de pagos mediante la reconstrucción de las reservas internacionales y la reducción del déficit por cuenta corriente.

Asimismo, se abandonó el enfoque gradual con respecto al ajuste fiscal y las metas fiscales actuales apuntan a la eliminación del déficit fiscal primario en 2019, seguido de un superávit primario del 1% del PIB en 2020 (Gráfico 8). Estas nuevas metas implican un esfuerzo fiscal cercano al 6% del PIB durante el período 2018-2020, lo que supone una gran consolidación si se compara en términos históricos e internacionales. La fuerte contracción fiscal será un obstáculo para el crecimiento, al menos durante algún tiempo, y su aplicación sin mayoría en el Congreso será complicada. Al mismo tiempo, el incumplimiento de los compromisos fiscales generaría unos costos económicos mucho mayores, incluida una grave crisis económica. El cumplimiento de las metas fiscales se considerará una prueba de fuego para las autoridades y debería ser prioritario.

Gráfico 8. El ajuste fiscal se ha adelantado

La aplicación de ajustes de este tamaño conlleva decisiones difíciles. Si bien algunas de las medidas de consolidación previstas tendrán efectos colaterales limitados sobre el crecimiento y la inclusividad a corto plazo, en otros casos las posibles tensiones entre la consolidación y los otros objetivos de las políticas pueden facilitarse mediante la aplicación de reformas estructurales (OECD, 2013[3]) El ajuste fiscal se basa fundamentalmente en reducción del gasto, incluidos recortes en gastos de capital (equivalentes al 0,5% del PIB), reducciones adicionales de subvenciones (0,7% del PIB), la congelación de los salarios reales y de las contrataciones de funcionarios 0,2% del PIB) y una disminución real del 20% de todos los demás gastos corrientes (0,2% del PIB).

El aumento de los ingresos procederá de un nuevo impuesto temporal sobre las exportaciones que se aplicará hasta finales de 2020, del 10% para las exportaciones de bienes primarios y servicios y del 7,5% para todas las demás exportaciones. De este modo, se prevé conseguir un aumento del 1,1% anual del PIB en ingresos adicionales, con la ventaja de que es fácil de implantar. Las nuevas restricciones sobre el comercio internacional van en contra de la necesaria reorientación hacia el exterior de la economía y sólo pueden justificarse por el carácter de emergencia de la situación. Las autoridades han dejado claro que consideran las retenciones a las exportaciones como una medida de emergencia temporal. Asimismo, es importante señalar que, en el contexto actual, estas retenciones sólo recuperan una parte de la depreciación del 50%. En el caso de las exportaciones distintas de las materias primas –en las que, a diferencia de la agricultura, la competitividad ha sido un problema grave en el pasado– las autoridades deberían vigilar de cerca hasta qué punto este nuevo impuesto ralentiza el desarrollo de nuevas oportunidades de exportación. También es fundamental asegurarse de que estos impuestos no se prorroguen más allá de 2020, o incluso se eliminen antes en la medida de lo posible.

El gasto social, que representa más de la mitad del gasto primario, está protegido y puede ampliarse aún más para mitigar las dificultades sociales causadas por la crisis. El acuerdo con el FMI concede un margen del 0,2% del PIB para aumentar en tiempo real el gasto en prestaciones sociales bien enfocadas en caso de que se deterioren los indicadores de pobreza, y dicho margen deberá utilizarse en la medida de lo necesario.

Tras aumentar más de 30 puntos porcentuales debido a la depreciación, se prevé que la deuda pública bruta alcance el 76% del PIB a finales de 2018, cifra que se encuentra entre las más altas de las economías emergentes. Más del 75% de la deuda está denominada en moneda extranjera y los pagos de intereses ascienden al 2,8% del PIB (superior al promedio de la OCDE que asciende casi al 2% del PIB). Los planes fiscales actuales son suficientes para que la deuda disminuya en relación con el PIB a partir de 2020, hasta alcanzar el 62% del PIB en 2023 conforme al escenario de referencia (Gráfico 9). La trayectoria descendente de la deuda pública bruta está sujeta a riesgos, y las perspectivas de sostenibilidad de la deuda parecerían menos favorables en varios escenarios alternativos. Por ejemplo, el incumplimiento de las ambiciosas metas fiscales actuales y el mantenimiento del déficit fiscal primario en 2018 implicaría un aumento continuo de la deuda, hasta alcanzar el 78% del PIB en 2023. Nuevas turbulencias en los mercados –que provocarían una depreciación más rápida de la moneda y un aumento de las tasas de interés de mercado a partir de 2021, cuando el financiamiento del mercado tendrá que cubrir de nuevo gran parte de las necesidades de financiamiento público– aplanarían la trayectoria a la baja de la deuda. En un escenario en el que se estanquen las reformas –tanto en lo que respecta al ajuste fiscal como a las reformas estructurales, lo que implica un menor crecimiento, una mayor depreciación y unas tasas de interés de mercado más elevadas– los niveles de deuda aumentarían progresivamente hasta alcanzar el 90% del PIB.

De cara al futuro, las autoridades deben redoblar sus esfuerzos para aumentar la proporción de deuda en moneda nacional a fin de reducir la vulnerabilidad de las finanzas públicas derivada de la evolución de las tasas de cambio, aunque llevará tiempo recuperar la necesaria confianza de los inversores en la estabilidad macroeconómica y en los activos en moneda nacional con vencimientos más largos. En la actualidad, el análisis de sostenibilidad de la deuda es muy sensible a las proyecciones con respecto a la tasa de cambio.

Al mismo tiempo, más del 40% de la deuda pública bruta está en manos de otras entidades del sector público, incluido el Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Administración Nacional de la Seguridad Social, y no se enfrenta a riesgos de renovación. En cuanto a los riesgos de liquidez, la deuda neta, que se sitúa en el 50% del PIB, puede ser una medida más precisa. Se prevé que la deuda neta disminuya hasta por debajo del 40% del PIB para el año 2023 conforme al escenario de referencia y que no supere el 55% del PIB en el 2023 en ninguno de los escenarios considerados. No obstante, si el gobierno central tuviera dificultades de pago, a largo plazo éstas podrían extenderse a otras partes de la administración pública, incluida la administración de la seguridad social, y provocar un circuito de retroalimentación negativa.

Gráfico 9. La deuda pública bruta se está estabilizando en varios escenarios

Las autoridades de política monetaria desaceleraron el crecimiento de la base monetaria desde el 44% interanual a finales de septiembre a un crecimiento mensual del 0% a partir de octubre y se comprometieron a mantener la base monetaria prácticamente constante hasta junio de 2019. De este modo se modificó el régimen de política monetaria, que pasa de un régimen de metas de inflación a una meta monetaria, al menos temporalmente, al tiempo que se prevé que se vuelva a un régimen de metas de inflación una vez que ésta haya descendido notablemente. Con una inflación del 51%, esta nueva política monetaria tendrá un fuerte efecto contractivo y actualmente tiene como resultado una tasa de interés de referencia del 64%, en comparación con el máximo del 73% alcanzado en octubre de 2018. Además de esta política fiscal contractiva y de la moderación salarial del sector público, que podría ayudar a orientar la negociación colectiva en otros sectores, es probable que la política actual consiga una reducción significativa de la inflación.

El nuevo régimen aumenta la transparencia, ya que los cambios en la base monetaria son observables con pequeños intervalos. Al mismo tiempo, los conocidos inconvenientes de los regímenes de metas monetarias han llevado anteriormente a varios países a abandonar este régimen en favor de las metas de inflación. El inconveniente más destacado son los posibles cambios en la velocidad del dinero, que mide el vínculo entre dinero e ingresos nominales. Cambios en la velocidad el dinero puede implicar una relación inestable entre los agregados monetarios y la inflación. En el actual entorno de elevada inflación y alta volatilidad, esta posibilidad podría afectar la eficacia de un régimen de metas monetaria. Al mismo tiempo, la eficacia del anterior régimen de metas de inflación basado en cambios de la tasa de interés se vio afectada por una débil transmisión, especialmente en tiempos de crisis, en los que los volúmenes de operaciones de crédito, ya de por sí bajos, descendieron aún más y se puso en tela de juicio la credibilidad de la política monetaria. En este contexto, el nuevo régimen de metas monetarias es una medida temporal razonable, pero tener objetivos de reducción de inflación es igualmente importante.

Un nuevo marco que limite las intervenciones cambiarias a casos de volatilidad extrema cuando la tasa de cambio abandone una nueva banda de fluctuación ajustada diariamente, refleja las tensiones entre mantener baja la volatilidad de la tasa de cambio para anclar las expectativas y la escasez de reservas de divisas. Si la tasa de cambio ARS/USD excediera la zona de no intervención de +-15%, las intervenciones del Banco Central para fortalecer el peso estarán limitadas a 150 millones de dólares diarios. Al mismo tiempo, el Banco Central puede comprar reservas limitadas de divisas sin esterilización si la tasa de cambio cae por debajo del límite inferior de dicha banda, permitiendo que bajen las tasas de interés determinadas por el mercado.

Con anterioridad a septiembre de 2018, las intervenciones del Banco Central en los mercados cambiarios generaron pérdidas en las reservas por valor de 13 000 millones de dólares, y tuvieron un éxito limitado en la estabilización de la moneda. Las reservas de divisas del 13% del PIB tienen un nivel intermedio en comparación con otros países, pero en relación con la deuda a corto plazo son mucho menores (Gráfico 10). Esto impone unos límites severos al volumen potencial de las intervenciones monetarias. El nuevo régimen cambiario logra un equilibrio razonable entre el mantenimiento de una tasa de cambio flexible y la limitación de las intervenciones, por un lado, y la preocupación legítima por la extrema volatilidad de la tasa de cambio, que genera unos fuertes efectos sobre las expectativas en Argentina, por el otro.

Gráfico 10. Las reservas de divisas son bajas en comparación internacional

Se están abordando una serie de debilidades institucionales en el marco de la política monetaria. Las autoridades se han comprometido a recapitalizar el Banco Central a niveles de capital claramente definidos y el financiamiento monetario futuro se limitará a los beneficios realizados, siempre que se logre la capitalización del Banco Central. Además, el Tesoro recomprará los antiguos bonos del Tesoro no transferibles que posee el Banco Central (actualmente 32 000 millones de dólares). Los cambios en la Carta Orgánica del Banco Central reforzarán su independencia al definir claramente las circunstancias y procedimientos por los que se puede destituir a los miembros del comité de política monetaria y al centrar su mandato en la estabilidad de precios. Sin embargo, estos cambios aún están pendientes de aplicación y de aprobación por parte del Congreso. Es fundamental que se aprueben estos cambios para poder reducir la inflación de forma duradera.

Se prevé que la recuperación se inicie a partir de 2019

En este difícil contexto, la economía entró en recesión a partir del segundo trimestre de 2018, con una fuerte contracción de la demanda interna. El descenso simultáneo de las exportaciones se debió a una sequía sin precedentes que se tradujo en una cosecha excepcionalmente mala.

De cara al futuro, existen una serie de factores que seguirán limitando la demanda interna. La confianza se está recuperando lentamente de los turbulentos acontecimientos ocurridos entre marzo y septiembre de 2018, lo que requerirá mejoras visibles tanto en los resultados fiscales como en la inflación, además de una estabilización de la tasa de cambio. Dada la elevada dolarización de la economía, la tasa de cambio es una de las variables económicas más observadas.

Según las proyecciones de la OCDE, tanto la política fiscal como la monetaria ejercerán importantes efectos contractivos sobre el crecimiento, al menos hasta julio de 2019 en el caso de la política monetaria y hasta bien entrado 2020 en el caso de la política fiscal. La tasa de interés de referencia, que es endógena bajo el nuevo régimen monetario, disminuirá en la medida en que se recupere la demanda de activos en moneda nacional, lo que a su vez está íntimamente ligado a una tasa de cambio más estable.

El aumento de la inflación frenó el consumo de los hogares y afectó especialmente a las personas de bajos ingresos. El desempleo aumentó y los salarios reales promedio disminuyeron en más de un 12% durante los primeros once meses de 2018 (Gráfico 11). Este descenso ha sido especialmente pronunciado en las dos regiones del Norte del país, que son relativamente más pobres. La inversión, que había estado liderando la expansión, se contrajo bruscamente en un contexto de creciente incertidumbre, aumento de los precios de las importaciones y deterioración de las condiciones financieras. Pocos proyectos de inversión generarán rendimientos superiores a las tasas de interés actuales y la relajación de las condiciones de financiamiento será fundamental para determinar el momento de la recuperación.

En este contexto, el crecimiento se contrajo bruscamente en 2018 y las proyecciones de la OCDE no prevén un retorno del crecimiento positivo – en términos intertrimestrales– antes de mediados de 2019, lo que implica un crecimiento negativo para 2019 comparando los niveles anuales promedios del PIB. El desempleo, que suele reaccionar con retraso, aumentará hasta 2020 (Tabla 1). La utilización del margen fiscal previsto en el acuerdo del FMI para aumentar el gasto en prestaciones sociales bien enfocadas puede mitigar el probable aumento de la pobreza, y dicho margen deberá utilizarse en la medida en que se deterioren los indicadores de pobreza. Como parte de la respuesta a la crisis, los beneficiarios de prestaciones familiares sujetas a condiciones de recursos ya han recibido bonos extraordinarios y ajustes por inflación.

Gráfico 11. Las condiciones del mercado laboral se han deteriorado

	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
PIB a precios de mercado	-2,5	2,7	-1,8	2,9	-2,5	-1,5	2,3
Consumo privado	-4,4	3,5	-1,4	1,2	-2,1	-4,1	2,1
Consumo de las administraciones públicas	2,9	6,8	0,3	2,2	-3,5	-4,9	-2,6
Formación bruta de capital fijo	-6,8	3,8	-5,1	11,0	-5,1	-15,3	3,3
Demanda interna total	-3,9	4,0	-1,6	6,3	-2,6	-5,3	1,6
Acumulación de existencias1	-0,3	-1	-0,5	1,8	0,1	0,4	0,0
Exportaciones	-7,0	-0,6	3,7	0,4	-2,0	15,0	7,9
Importaciones	-11,5	5,7	5,4	15,0	-2,5	-4,7	4,2
Exportaciones netas1	0,7	-0,9	-0,3	-2,0	0,1	3,0	0,9
Otros indicadores
Inflación medida por el IPC2	38,4	24,0	42,4	24,8	47,6	34,0	25,0
Inflación subyacente³				21,1	47,7	33,0	25,0
Tasa de desempleo	... 4	…	8,5	8,4	9,5	12,0	13,0
Balance fiscal (porcentaje del PIB)	-4,0	-5,6	-5,8	-5,9	-5,2	-3,2	-1,7
Balance primario (porcentaje del PIB)	…	-4,4	-5,0	-3,8	-2,4	0,0	1,0
Deuda del sector público (bruta, porcentaje del PIB)			55,0	57,6	76,1	74,1	71,2
Saldo por cuenta corriente (porcentaje del PIB)	-1,5	-2,7	-2,8	-5,6	-5,2	-1,2	-0,6

1. Aportación a las variaciones del PIB real.

2. Antes de 2017, sólo para el Gran Buenos Aires. Variaciones interanuales de diciembre sobre diciembre.

3. Variaciones interanuales de diciembre sobre diciembre.

4. No comparable con datos posteriores.

Fuente: Proyecciones de la OCDE, base de datos de perspectivas económicas de la OCDE, INDEC, Banco Central.

Las exportaciones servirán de punta de lanza para dejar atrás la recesión a partir de 2019, mientras que la demanda interna tardará más en recuperarse debido a las políticas monetarias y fiscales restrictivas. Existen varios factores que sustentan las mejoras previstas en los resultados de las exportaciones. En primer lugar, las previsiones de los expertos sobre la producción agrícola son prometedoras debido a la previsión de unas condiciones climáticas favorables (USDA, 2018[4]). La cosecha de trigo recientemente concluida ha sido muy sólida y confirma ese panorama. Actualmente, los productos agrícolas representan alrededor del 40% de las exportaciones (Tabla 2). Asumiendo que los precios de las exportaciones agrícolas se mantengan estables, estas proyecciones de volúmenes supondrían un crecimiento de las exportaciones de casi el 16% para 2019 si se cumplieran en su totalidad. Al mismo tiempo, es probable que la mayor competitividad de la tasa de cambio real estimule también las exportaciones no agrícolas. Las exportaciones no primarias han aumentado un 27% en volúmenes a tasas anualizadas durante la segunda mitad de 2018. El nuevo nivel de la tasa de cambio es el más competitivo registrado en Argentina en 10 años (IERAL, 2018[5]). Se prevé que el déficit por cuenta corriente, actualmente superior al 6% del PIB, se reduzca en 2019, con una nueva disminución prevista para 2020.

Exportaciones (en % de exportaciones totales)		Importaciones (en % de importaciones totales)
Harina de soja	15,6	Automóviles de turismo y demás vehículos automóviles	9,4
Maíz	6,7	Piezas y accesorios para vehículos de motor	4,2
Aceite de soja	6,4	Material eléctrico para telefonía por cable	3,4
Vehículos para el transporte de mercancías	5,6	Gases del petróleo y otros hidrocarburos gaseosos	3,3
Soja	4,7	Vehículos de motor para el transporte de mercancías	3,1
Trigo	4,0	Aceites de petróleo, excepto petróleo crudo	3,0
Oro	3,9	Máquinas automáticas para el procesamiento de datos	2,0
Automóviles de turismo y otros vehículos	2,6	Medicamentos	1,9
Preparaciones aglutinantes para moldes o para núcleos de fundición	2,2	Piezas para maquinaria	1,9
Crustáceos	2,1	Otras aeronaves (por ejemplo: helicópteros, aviones); vehículos espaciales	1,6

Fuente: Los cálculos de la OCDE se basan en la base de datos WITS.

La inflación vendrá determinada por la evolución de la tasa de cambio, los precios administrativos y las políticas macroeconómicas. Los datos obtenidos recientemente revelan una fuerte y casi simultánea correlación entre la depreciación de la tasa de cambio y la inflación subyacente (Gráfico 12). La tasa de cambio se ha estabilizado desde septiembre 2018 y la mayor parte de los efectos directos sobre la inflación ocasionados por la depreciación de 2018 habrán pasado ya.

Gráfico 12. La depreciación de la tasa de cambio y la inflación subyacente están visiblemente correlacionadas

Las presiones de los precios administrativos relacionadas con la retirada continuada de subsidios disminuirán temporalmente a partir de noviembre de 2018, si bien se prevén nuevos recortes de subvenciones para la primera mitad de 2019. Los ajustes en los precios relativos ya han avanzado mucho. El objetivo a mediano plazo del Gobierno de alcanzar una cobertura de costos del 90% implica que se deben reducir subvenciones por valor de otro 0,7% del PIB durante 2019. La diferencia restante del 10% entre ingresos y costos (aproximadamente el 0,4% del PIB) refleja las tarifas sociales de energía recientemente introducidas para los hogares de bajos ingresos y las subvenciones al transporte para los que se desplazan de la periferia al centro de las ciudades combinando varios medios de transporte.

Se prevé que las políticas macroeconómicas contractivas reduzcan visiblemente la inflación durante 2019. Sin embargo, dado que la inflación interanual se situaba en el 52% en febrero de 2019, la disminución será gradual y Argentina tendrá que vivir con una inflación elevada durante algún tiempo. El análisis empírico sugiere que alrededor un 90% de la inflación mensual actual viene determinada por la inercia, sacando los efectos de los cambios en las políticas macroeconómicas y la tasa de cambio. Esto limita la curva posible de desinflación, incluso con la adopción de políticas restrictivas.

Siguen existiendo riesgos en torno a la recuperación

Si las previsiones actuales se materializan, el ajuste dotará a la economía de unos fundamentos macroeconómicos más sólidos y menores vulnerabilidades (Tabla 3). Esta evolución se traduciría en una recuperación de la confianza y en un repunte considerable del crecimiento a partir de mediados de 2019. Sin embargo, la recuperación está supeditado a una serie de riesgos.

La demanda interna podría contraerse más de lo previsto en un contexto de ajuste fiscal y monetario simultáneo. Los efectos de la contracción monetaria prevista sobre la demanda, en particular, son difíciles de cuantificar en este momento. En el caso de que se produzca una recesión más profunda y prolongada, el aumento del desempleo y el deterioro de los indicadores sociales podrían socavar el apoyo político al ajuste y agravar los riesgos políticos.

A la luz de las elecciones presidenciales de 2019, existen riesgos políticos en torno a la aplicación y el cumplimiento del programa de reformas y, por consiguiente, en torno a la recuperación de la recesión actual. De hecho, es más probable que haya sorpresas provenientes del ámbito político que económico. Si bien la adopción de reformas estructurales menos ambiciosas conduciría a un menor crecimiento, un posible incumplimiento de las metas fiscales podría provocar pérdidas repentinas de confianza, con posibles efectos colaterales más allá de Argentina, incluido un menor apetito de riesgo en activos de mercados emergentes entre los inversores mundiales. Esto también podría derivar en un aumento de las primas de riesgo y en dinámicas de deuda insostenibles. El financiamiento del FMI cubrirá la mayor parte de las necesidades de financiamiento hasta 2020, mitigando así los riesgos de liquidez a corto plazo.

Un retorno de la volatilidad en la tasa de cambio probablemente mermaría la confianza y disminuiría la demanda de activos en pesos, lo que a su vez implicaría que las tasas de interés en moneda nacional se mantuvieran en niveles altos por más tiempo, retrasando así la recuperación de la inversión y el consumo. Asimismo, una depreciación más rápida también elevaría el perfil de riesgo de la deuda pública, ya que más del 70% de la deuda pública está denominada en moneda extranjera. También aumentaría la deuda externa, que actualmente asciende al 55% del PIB, casi cinco veces superior a las reservas de divisas (Gráfico 13). Al mismo tiempo, si se vuelve a producir un atraso cambiario se podría erosionar parte de las ganancias de competitividad resultantes de la reciente depreciación.

Gráfico 13. La deuda externa ha aumentado

La magnitud de la respuesta de las exportaciones es un riesgo potencial al alza, a la luz de la incertidumbre existente sobre la recuperación de los rendimientos agrícolas y la respuesta de otras exportaciones ante una tasa de cambio real más competitiva. A mediano plazo, las mejoras en el rendimiento de las exportaciones podrían ser aún más importantes si las autoridades aprovecharan la oportunidad que ofrece la nueva competitividad para reducir las barreras comerciales (véase el capítulo 1). Al mismo tiempo, si se produjera un crecimiento más lento del comercio mundial o no se materializara la recuperación de Brasil (principal socio comercial de Argentina) podría producirse una menor demanda de las exportaciones (Gráfico 14).

Gráfico 14. Principales socios comerciales

Los riesgos para la reducción de la inflación podrían derivarse de las posibles dificultades para mantener el crecimiento de los salarios nominales en los convenios colectivos en consonancia con la inflación futura probable, en lugar de con la inflación anterior. Por último, en el período previo a las elecciones de octubre de 2019, los riesgos políticos incluyen un menor compromiso de cara a cumplir las obligaciones con los acreedores internacionales, lo que podría conducir a una grave crisis. Asimismo, las recientes revelaciones de corrupción generalizada durante la administración anterior podrían retrasar la ejecución de los proyectos de infraestructuras. Las empresas constructoras que están involucradas en estas revelaciones pueden dejar de ser admisibles para futuros proyectos de obras públicas o como socios en asociaciones público-privadas, lo cual reduciría la inversión.

También podrían surgir riesgos del sector financiero. Las autoridades consideran que la mayoría de los bancos son sólidos y pueden soportar niveles considerables de tensión, lo que refleja las importantes reservas de capital y liquidez disponible, así como la calidad de sus activos (Gráfico 15; BCRA, 2018). De los 77 bancos argentinos, un total de 61 entidades se caracterizan por una integración de capital Nivel 1 superior al 6% recomendado por Basilea III. Al mismo tiempo, la integración de capital tan solo aporta un poder predictivo limitado de cara a las tensiones bancarias. Según la información disponible, los bancos son rentables y el ratio de irregularidad del crédito es del 3,1%. Existen desfases de divisas, pero debido a las estrictas regulaciones, sólo el 22% de los pasivos bancarios están denominados en moneda extranjera. Los préstamos en moneda extranjera al sector privado, que sólo se conceden a entidades exportadoras y a sus proveedores, representan sólo el 13% de los activos bancarios, o el 29% del crédito al sector privado.

Incertidumbre	Resultado posible
Incumplimiento de los compromisos fiscales	En el caso de que un futuro gobierno decidiera no cumplir sus compromisos fiscales con el FMI, se podría retirar el financiamiento del FMI y Argentina podría perder el acceso al mercado, lo que provocaría una inmediata crisis de liquidez.
Una nueva oleada de depreciación repentina de la tasa de cambio	Una fuerte depreciación generaría problemas para la sostenibilidad de la deuda pública. También provocaría otro repunte de la inflación y reduciría la confianza, lo cual devolvería la economía a la recesión.

Gráfico 15. Indicadores de los merados financieros

Prioridades a mediano plazo para fortalecer el crecimiento inclusivo y sostenible

La recuperación de la crisis es la prioridad más urgente a corto plazo, pero para aumentar el bienestar y la prosperidad también se deben abordar una serie de retos a mediano plazo. Para hacer frente a estos desafíos es necesario diseñar políticas basadas en evidencia empírica, y también elegir la secuencia correcta de las reformas.

Encontrar un camino estable y sostenible para salir de la crisis está estrechamente relacionado con algunos de los desafíos estructurales de Argentina. Los altibajos cíclicos y consecutivos que se han venido produciendo, a menudo provocados por expansiones fiscales insostenibles, han favorecido la adopción de soluciones parciales y de corto plazo en lugar de buscar estrategias de desarrollo a largo plazo, impidiendo el desarrollo de los mercados financieros y generando un elevado nivel de dolarización. La ausencia de consenso para resolver las debilidades estructurales existentes no ha dejado otra opción para corregir los excesos del pasado que a través de recurrentes crisis y fuertes contracciones, cuya carga ha recaído de manera desproporcionada en la población más vulnerable (Gráfico 16).

Gráfico 16. El crecimiento ha sido volátil

Construir unas bases sólidas para un período de crecimiento sin crisis es fundamental para elevar el nivel de vida promedio. La mejora de la productividad desempeñará un papel clave en este contexto, ya que en los últimos 20 años el crecimiento de la productividad en Argentina ha sido débil (Baumann Fonay and Cohan, 2018[6]). La mejora de la productividad es la base para la creación de puestos de trabajo de calidad y para la mejora sostenible de los salarios y las condiciones de vida. Pero mejorar la productividad también implica ampliar los activos productivos de una economía, invirtiendo en las capacidades de su población, permitiendo que todos contribuyan a un mayor crecimiento y garantizando que dicho crecimiento beneficie a todos los sectores de la sociedad (OECD, 2018[7]).

El lento crecimiento de la productividad y la inestabilidad económica han dado lugar a grandes desigualdades. El 10% más rico de la población tiene unos ingresos 17 veces superiores al 10% más pobre, aunque esta cifra sigue siendo inferior a la de otros países de América Latina (Gráfico 17). Por el contrario, las disparidades regionales de ingresos son mayores que en el resto de la región (Gennaioli et al., 2014[8]). Los fuertes vínculos entre los antecedentes socioeconómicos y los resultados en educación y salud sugieren que existe una falta de igualdad de oportunidades.

Gráfico 17. Existen desigualdades en varias dimensiones

Las mujeres están subrepresentadas en puestos de alto nivel en una serie de sectores, incluidos el sistema judicial y el sector privado. Las mujeres y los jóvenes tienen menos oportunidades en el mercado laboral, y la mortalidad materna e infantil en las provincias más pobres es un múltiplo superior a la de la capital. Asimismo, las mujeres suelen asumir la responsabilidad de los trabajos de cuidado no remunerados dentro de la familia. Las diferencias regionales en servicios sociales e infraestructuras para el cuidado de niños y personas mayores implican que las desigualdades de género y las dificultades de las mujeres para acceder al empleo formal suelen ser más pronunciadas en las regiones rezagadas y en las zonas rurales, especialmente en el caso de las mujeres con bajos ingresos. El fortalecimiento y la ampliación de un sistema público de atención integral para atenuar las diferencias sociales y geográficas y la adopción de medidas políticas más decididas para conciliar el trabajo y la vida familiar tanto para mujeres como hombres, podrían ser de gran ayuda. Las mujeres también son víctimas de la violencia y tienen dificultades para acceder a los servicios reproductivos. Además, puede haber margen para aplicar medidas –incluidas de carácter temporal– para combatir los estereotipos sociales que perjudican a las mujeres.

Por su parte, la población indígena tiene casi el doble de probabilidades que otros grupos de vivir en barrios marginales y se enfrentan a obstáculos para acceder a la justicia, a las tierras, a la educación, al sistema de salud y a los servicios básicos. Por último, puede que haya margen también para fortalecer la posición de los migrantes, sobre todo con respecto a su acceso a los servicios sociales.

Cerca del 27% de la población del país vive en la pobreza y el 5% en la indigencia, si bien se trata de la mitad del nivel registrado tras la última gran crisis a principios de la década pasada (Gráfico 18). Esta tendencia descendente continuó durante 2016 y 2017, hasta que la recesión volvió a aumentar la pobreza durante 2018. Los persistentes núcleos de pobreza están distribuidos de manera desigual por todo el territorio, y se concentran principalmente en el Gran Buenos Aires y en las provincias del norte.

Gráfico 18. La pobreza ha disminuido y es menor que en otras economías emergentes

Si bien los indicadores de bienestar muestran un desempeño relativamente bueno en relaciones sociales, evaluación de la vida y salud, los puntajes son peores en protección social, seguridad, vivienda e infraestructuras, y prevalencia percibida de la corrupción (Gráfico 19).

Las reformas estructurales ya implementadas y reformas adicionales podrían generar resultados significativos

Se han dado pasos importantes para construir un marco sostenible de políticas económicas, dentro del cual se puedan aprovechar nuevas oportunidades de crecimiento en beneficio de todos, protegiendo al mismo tiempo a quienes corren el riesgo de quedarse atrás (Recuadro 3). Las estimaciones de la OCDE sugieren que las reformas emprendidas desde principios de 2016 aumentarán el PIB en casi 7 puntos porcentuales en el plazo de una década, lo que equivale a un crecimiento anual de 0,7 puntos porcentuales.

Aún así, mejoras adicionales en el marco de la política estructural tendrán beneficios sustanciales para el bienestar, el empleo y la prosperidad. Los efectos a largo plazo sobre el PIB derivados de las reformas estructurales adicionales podrían alcanzar hasta el 20% en 10 años, lo que corresponde a un aumento de 2 puntos porcentuales en el crecimiento medio anual del PIB (Tabla 4). Estas reformas tendrían un impacto sustancial en los ingresos, y muchas de ellas también harían que el crecimiento resultara más inclusivo.

La reducción de las elevadas barreras existentes con respecto al comercio internacional y a la iniciativa empresarial, por ejemplo, aumentaría el crecimiento y aportaría beneficios considerables a los hogares de bajos ingresos (Capítulo 1). Las reformas del mercado laboral contribuirían a crear empleos de mejor calidad y permitirían a muchos trabajadores que actualmente trabajan en el sector informal obtener un empleo formal. La mejora del funcionamiento del sector público también podría incrementar la igualdad de oportunidades, para lo cual son fundamentales unas instituciones más sólidas. Varios otros ámbitos de políticas podrían beneficiarse también de las reformas, aunque los efectos de crecimiento resultantes no siempre son fáciles de cuantificar. Por ejemplo, la mejora del gasto público, de los impuestos y del marco fiscal podrían mejorar los servicios públicos, reducir las distorsiones y liberar recursos para fortalecer la protección social, lo que es especialmente importante en los difíciles tiempos actuales. Además, el compromiso con las generaciones futuras exige un uso sostenible de los extensos recursos naturales de Argentina.

Reforma	Efecto de las reformas aplicadas desde 2016	Beneficio adicional de nuevas reformas
Reformas en los mercados de productos:
Reducir las barreras comerciales (por ejemplo, reduciendo aranceles y barreras no arancelarias)	2,6%	13%
Reducir las barreras a la iniciativa empresarial (por ejemplo, reduciendo las cargas administrativas y limitando los efectos anticompetitivos de la regulación).	2,6%	5,3%
Reforma del mercado de trabajo	-	0,5%
Reducir la corrupción (por ejemplo, mejorando las leyes de contratación pública y los procedimientos de denuncia de irregularidades)	0,8%	1,0%
Mejorar la eficacia del Gobierno (por ejemplo, mediante la realización de auditorías y evaluaciones sistemáticas).	0,6%	0,5%
Todo lo anterior	6,6%	20,3%
Corresponde a un incremento del crecimiento anual promedio de:	0,7 puntos porcentuales	2,0 puntos porcentuales

Nota: Estas estimaciones se han obtenido a partir de: i) un indicador numérico de la posición de Argentina en cada área de política, tomado de los indicadores de regulación del mercado de productos de la OCDE/Banco Mundial, los indicadores de gobernanza mundial del Banco Mundial, los indicadores Doing Business y de desarrollo mundial del Banco Mundial; ii) un shock de políticas simulado con respecto al indicador, definido como el desplazamiento de Argentina al promedio de los tres homólogos regionales, Chile, Colombia y México; iii) el marco de cuantificación desarrollado en Égert, 2017_[2], el cual proporciona una estimación del impacto de los cambios en el indicador con respecto al crecimiento del producto a largo plazo con un horizonte temporal de 10 años. Estas cuantificaciones están sujetas a incertidumbres tanto sobre su tamaño como sobre el horizonte temporal para su materialización.

Fuente: Cálculos de la OCDE.

Recuadro 3. Iniciativas de reformas recientes y en curso

Desde finales de 2015, se han aplicado las siguientes reformas:

Se han suprimido los controles cambiarios y se ha restablecido el acceso al financiamiento del mercado mediante un acuerdo con los acreedores hold-out.
Se ha sustituido el gravoso sistema de licencias de importación existente por un nuevo sistema y se ha reducido el número de bienes sujetos a licencias no automáticas. Se han reducido a cero los aranceles de algunos productos seleccionados, entre los que se incluyen las computadoras portátiles y las tablets.
Se han reformado las estadísticas nacionales.
Se están eliminado gradualmente las subvenciones a la energía y el transporte, al tiempo que se mantienen algunas prestaciones específicas para usuarios de bajos ingresos.
Se han ampliado las prestaciones sociales, incluyendo también a los trabajadores autónomos.

Desde las elecciones de medio término de octubre de 2017, se han introducido nuevas reformas:

La reforma tributaria reducirá gradualmente algunos de los impuestos más distorsionadores, como el impuesto provincial sobre los ingresos brutos y el impuesto sobre las transacciones financieras. También ha reducido la cuña fiscal para las personas de bajos ingresos, disminuyendo los desincentivos para crear trabajos formales.
La nueva ley de competencia ha establecido una nueva autoridad de defensa de la competencia que cuenta con mayor independencia personal y financiera.
Un nuevo mecanismo de indexación de las jubilaciones ha mejorado la sostenibilidad del sistema.
Se ha aprobado una nueva ley para las asociaciones público-privadas y una nueva ley del mercado de capitales.
Una nueva ley de responsabilidad fiscal ha puesto límites a muchas líneas de gasto del gobierno central y de los gobiernos provinciales y ha reducido la incertidumbre presupuestaria de las provincias.
Se ha creado una Oficina de Presupuesto del Congreso.
Las autoridades se han comprometido a presentar al Congreso una ley para fortalecer la independencia del Banco Central mediante la prohibición del financiamiento monetario y el establecimiento de unas condiciones claras para la destitución del personal de alto nivel del Banco Central.

El gasto público y los impuestos podrían ser más eficaces

El gasto público ha experimentado un fuerte aumento de 15 puntos porcentuales del PIB durante más de una década hasta 2016. Parte de este gasto adicional ha generado mejoras en la protección social, incluido el gasto adicional en pensiones y prestaciones sociales, pero las subvenciones y el aumento del gasto público en salarios representan gran parte de este incremento del gasto (Tabla 5). Este fuerte aumento da margen para reducir el gasto público en el futuro, sobre todo mejorando su eficiencia.

% del PIB	2016	2017
Balance fiscal	-5,8	-6,1
Balance primario	-4,2	-3,8
Saldo por intereses	-1,6	-2,1
Gasto (solo Gobierno Central)	24,1	22,8
Pensiones contributivas	8,0	8,7
Otro gasto social	3,7	3,6
Subvenciones	3,6	2,1
Gastos operativos (incl. salarios y transferencias a provincias)	6,7	6,3
Inversión pública	2,2	2,0
Ingresos	30,8	30,3
Impuesto sobre la renta de las personas físicas	2,1	2,2
Impuestos sobre los beneficios de las sociedades	2,9	2,8
Aportes y contribuciones a la seguridad social	6,8	6,9
IVA	7,1	7,3
Impuestos provinciales	3,9	4,0
Impuestos indirectos específicos	1,7	1,8
Impuestos a las exportaciones	0,8	0,6
Impuestos a las importaciones	0,8	0,6
Impuestos sobre las transacciones financieras	1,6	1,7
Impuestos sobre la propiedad de bienes inmuebles (federales y provinciales)	1,4	1,5
Otros impuestos	1,7	0,7

1. Aportación a las variaciones del PIB real.

Fuente: Proyecciones de la OCDE, base de datos de perspectivas económicas de la OCDE, INDEC, Banco Central.

El tamaño de la administración pública es un ejemplo de ello. El empleo público aumentó un 70% entre 2001 y 2014, sobre todo a nivel provincial y, en 2016, las remuneraciones de los empleados públicos representaban un 11,7% del PIB, por encima del promedio de los países de la OCDE (Gráfico 1). Desde 2017, el crecimiento del empleo público está limitado al crecimiento de la población, lo cual es un paso en la dirección correcta, si bien puede haber margen para nuevas medidas. Existen otros gastos corrientes que también son elevados y la contratación pública ha tenido un desempeño insatisfactorio en el pasado, como lo demuestran las revisiones realizadas recientemente de contratos de proveedores anteriormente inflados, que han permitido conseguir ahorros sustanciales. La aceleración del ajuste fiscal incluye la congelación de los salarios reales y de las contrataciones de funcionarios públicos así como una reducción del 20% de otros gastos corrientes, las cuales son medidas positivas.

Se han conseguido avances significativos en el sector de las empresas estatales, que operan en áreas como el petróleo y gas, la generación de electricidad, el transporte aéreo y ferroviario, la producción de papel, la banca y los astilleros, entre otros, y que cuentan con 125 000 empleados. Recientemente, el conjunto del sector se ha liberado del déficit existente (OECD, 2018[9]). No obstante, la eliminación gradual de las transferencias restantes a unas pocas empresas de propiedad estatal podría permitir nuevos ahorros. El Estado debe evaluar cuidadosamente y revelar los objetivos que justifican la propiedad estatal y someterlos a una revisión periódica. Las autoridades también deben seguir monitoreando el cumplimiento de los objetivos financieros y no financieros.

Gráfico 20. El gasto público en salarios es elevado

Remuneración de empleados del gobierno general en porcentaje del PIB, 2016 o último año disponible

La inversión pública, que ya era insuficiente para conseguir mejoras en las deficientes infraestructuras existentes, se ha reducido en un 0,7% del PIB en el contexto de las nuevas metas fiscales. Dado que es fácil de reducir, la inversión pública suele sufrir reducciones desproporcionadas en el contexto de ajustes fiscales. Las autoridades tienen intención de financiar gran parte de los ambiciosos planes de infraestructuras anteriores a través de asociaciones público-privadas (APP), para las que se ha aprobado recientemente un nuevo marco legislativo. Las APP pueden ser una forma útil de financiar la inversión pública en algunos casos, siempre que el reparto de riesgos se defina adecuadamente y se tengan debidamente en cuenta las implicaciones presupuestarias durante todo el ciclo de vida, por ejemplo en el marco de un presupuesto plurianual. En virtud del acuerdo con el FMI, el gasto en APP se medirá como parte del déficit cuando se incurra el gasto. El valor actual de todos los pasivos contingentes futuros resultantes de las APP, muchos de los cuales se denominan en moneda extranjera, se ha limitado al 7% del PIB.

Las subvenciones a la energía y el transporte alcanzaron el 3,6% del PIB y se están eliminando progresivamente (Gráfico 21). Los planes recientes para acelerar la eliminación gradual de las subvenciones a la energía constituyen una medida positiva, ya que generan unos efectos distributivos regresivos, además de desalentar la eficiencia energética (Castro and Barafani, 2015[1]; World Bank, 2015[10]; Lakner et al., 2016[11]). Los principales beneficiarios de las subvenciones a la electricidad y al gas natural han sido hogares urbanos relativamente acomodados de la región de la capital, ya que los hogares vulnerables de zonas menos privilegiadas a menudo no están conectados a la red y dependen de bombonas de gas, que resultan más caras.

Las subvenciones al transporte público generan una mejor huella social, sobre todo en los viajes entre el centro de las ciudades y las zonas suburbanas, en donde residen muchas personas de bajos ingresos. Sin embargo, todavía es posible mejorar la definición de estas subvenciones, sobre todo desde la introducción del Sistema Único de Boleto Electrónico. Esto ha permitido reducir las tarifas combinadas para traslados entre diferentes medios de transporte durante los viajes más largos a los suburbios.

Uno de los argumentos para mantener estas subvenciones selectivas es que generan un impacto social bien enfocado. La evidencia de Bogotá, Colombia, sugiere que las subvenciones al transporte público dirigidas a los hogares pobres han aumentado los salarios por hora de los trabajadores que se benefician de este subsidio, lo que sugiere que han aumentado su productividad al tener acceso a mejores empleos y mejorar la gestión de su tiempo (ITF, 2017[12]). Las subvenciones bien enfocadas también permiten cobrar precios que cubren la totalidad de los costos de explotación a otros usuarios, liberando recursos para mejorar el servicio y ayudando a reducir la contaminación derivada del uso del automóvil. Las políticas para integrar la planificación de la vivienda y el transporte a nivel metropolitano también pueden ayudar a fomentar el uso del transporte público. El desarrollo de indicadores de accesibilidad al transporte basados en la ubicación es un primer paso en esta dirección (ITF, 2017[12]).

Las prestaciones sociales tienen un efecto significativo en la pobreza y la desigualdad

El gasto social en porcentaje del PIB alcanza un volumen similar al de algunos países de la OCDE y se mantiene en el contexto de la consolidación fiscal (Gráfico 21). Además, contribuye a reducir las desigualdades de ingresos (Gráfico 22). La política social seguirá siendo importante para lograr un crecimiento más inclusivo y amortiguar la recesión actual. Sin embargo, dada la escasez de recursos, puede mejorarse su eficacia mejorando la coordinación del gran número de políticas y programas ofrecidos por los diferentes niveles de gobierno y ministerios, por ejemplo, mediante instrumentos compartidos de selección de beneficiarios para múltiples programas (World Bank, 2015[10]). La creación de una ventanilla única para el acceso a las prestaciones sociales y la fusión de algunos programas anteriores han sido pasos positivos en esta dirección.

La combinación de pensiones contributivas y no contributivas reduce la pobreza en la tercera edad a niveles inferiores al 10% de este grupo de población. La cobertura casi universal de las pensiones destaca en América Latina, si bien el gasto en pensiones es elevado (casi el 11% del PIB). El gasto en pensiones supera el gasto combinado en salud y educación, mientras que sólo cubre al 15% de la población.

Las pensiones contributivas requieren 30 años de cotización y la edad de jubilación es de 65 años para los hombres y 60 para las mujeres. Una definición más gradual del umbral mínimo de 30 años de cotización para las prestaciones de las pensiones contributivas podría reducir las desigualdades y reforzar los incentivos de los trabajadores para incorporarse a la formalización. Las pensiones no contributivas, limitadas al 80% del haber mínimo jubilatorio, generan un fuerte impacto distributivo y se conceden sólo en base de la edad, para personas sin pensión contributiva.

Gráfico 21. El gasto social está aumentando pero las subvenciones han descendido

Gráfico 22. Las transferencias e impuestos alivian las desigualdades

El déficit previsional del 3% del PIB se cubre a través de ingresos tributarios. Es probable que este déficit se mantenga estable hasta que el actual dividendo demográfico termine a finales del decenio de 2030. Sin embargo, el gasto en pensiones aumentaría hasta el 21% del PIB en 2065 si no se realizan cambios paramétricos, lo que sugiere la necesidad de adoptar una reforma más amplia del sistema a mediano plazo (Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018[13]). Entre los cambios recientes de políticas se incluyen la posibilidad voluntaria de retrasar la edad de jubilación hasta los 70 años y el ajuste de la fórmula de indexación de las prestaciones (que ahora se basa en la inflación y los salarios en lugar de en los ingresos públicos) lo cual ha mejorado ligeramente la sostenibilidad a largo plazo.

A la luz de las tendencias demográficas y del fuerte sesgo del gasto social hacia las personas mayores, será inevitable establecer un debate político sobre el futuro del sistema de pensiones para garantizar su sostenibilidad. Mientras tanto, una forma de racionalizar el gasto en pensiones y reducir al mismo tiempo las desigualdades sería alinear los regímenes especiales más generosos que existen para algunas profesiones (incluidos profesores, jueces, militares y legisladores) con el régimen general.

El programa de transferencias Asignación Universal por Hijo (AUH), que ha sido recientemente ampliado, llega a 4 millones de niños con un costo del 1,3% del PIB. La incidencia de estas prestaciones debidamente enfocadas se concentra en el 20% más pobre de la población, para los que representa el 40% de los ingresos familiares. Las prestaciones por hijo representan cerca del 70% del umbral de pobreza y se han incrementado recientemente en el contexto de la recesión. El sistema también actúa como vector contra las disparidades regionales, al proporcionar el mismo nivel de prestaciones en todo el país. Las prestaciones están condicionadas a los controles de salud y a la asistencia a la escuela.

Estas prestaciones han generado mejoras significativas en los niveles de asistencia al colegio, en las tasas de abandono escolar dentro de un mismo año y en los niveles de finalización de la escuela primaria, beneficiando especialmente a las niñas de 12 a 17 años de edad (Edo et al., 2017[14]; Edo and Marchionni, 2018[15]). El gran número de beneficiarios existente representa una oportunidad para construir una base de datos unificada y compartida de familias desfavorecidas, similar al catastro único de Brasil o a un instrumento similar usado en Chile (Arnold and Jalles, 2014[16]). Los instrumentos y registros compartidos podrían mejorar la coordinación y definición de los diferentes programas de políticas, que a menudo son administrados por distintos ministerios, y permitir una protección social más eficaz con un costo más bajo (World Bank, 2015[17]). Los planes recientes para permitir que la administración de la seguridad social tenga acceso a los datos tributarios –para determinar la elegibilidad de potenciales beneficiarios a prestaciones sujetas a comprobación de recursos y reducir el solapamiento entre organismos– constituyen un paso en la dirección correcta.

La reciente reforma tributaria está reduciendo las distorsiones pero aún queda mucho por hacer

El sistema tributario argentino sigue estando fragmentado y distorsionado. Al carecer de progresividad, apenas contribuye a la reducción de las desigualdades existentes. La reforma tributaria decidida en 2017 reducirá algunas de las distorsiones existentes y aminorará la presión tributaria global sobre las empresas a lo largo de un período de cinco años, a fin de estimular la inversión y el empleo formal.

En el caso de las empresas, la reforma se centra en reducir las tasas del impuesto sobre las ganancias de las empresas, al tiempo que aumenta la tributación de los beneficios distribuidos, y en eliminar de forma gradual los impuestos más distorsivos, como el impuesto sobre los ingresos brutos recaudado por las provincias. Este impuesto genera un efecto cascada y crea un incentivo artificial para la integración vertical, ya que no contempla ninguna deducción por el impuesto pagado en las fases anteriores de la producción (a diferencia del IVA). Esta característica perjudica la competitividad y actúa como una barrera arancelaria interprovincial, ya que se aplican diferentes tasas impositivas en función del origen de los bienes. En el marco del ajuste fiscal acelerado que se está realizando, se ha revisado el calendario de eliminación gradual de este impuesto y se ha aplazado parcialmente a petición de las provincias, para las que este impuesto es una importante fuente de ingresos. A mediano plazo, será importante continuar el proceso de eliminación progresiva del impuesto sobre los ingresos brutos.

Los regímenes tributarios especiales para la promoción de sectores y lugares de producción específicos, como los que benefician el ensamblaje de piezas electrónicas importadas en la remota provincia de Tierra del Fuego, deberían ser objeto de evaluaciones exhaustivas de costo-beneficio. El punto de referencia de los beneficios potenciales debería ser la existencia de mejoras en la productividad y las perspectivas de que estas actividades sean sostenibles sin apoyo fiscal en el futuro, y no simplemente el aumento de la producción. En la medida en que algunos de los incentivos proporcionados por estos regímenes son simplemente exenciones de barreras a la importación, su eficacia podría verse erosionada si se produjera una mayor apertura hacia la economía mundial, lo que podría generar beneficios significativos para Argentina (capítulo 1).

El impuesto sobre las transacciones financieras que incide sobre las operaciones en cuentas corrientes y de ahorro potencia los pagos en efectivo y actúa como barrera para la inclusión financiera y la formalización. Los planes para hacer que este impuesto sea totalmente deducible del impuesto sobre las ganancias de las sociedades también se han retrasado a la luz de la considerable recaudación que aporta, que asciende al 1% del PIB. De cara al futuro, el impuesto sobre las transacciones financieras debería suprimirse una vez que la situación fiscal lo permita.

En el caso del impuesto sobre las ganancias de las personas físicas, la reforma tributaria no ha reducido el elevado mínimo no imponible de más de 2,3 veces la renta promedio, por debajo de la cual no se abona dicho impuesto. Como consecuencia de ello, sólo el 15% de la población económicamente activa paga este tributo (Gráfico 23). La reducción de los umbrales, al tiempo que se establece un programa de tasas progresivas, probablemente incrementaría la recaudación de una forma más progresiva. En vista de lo elevado que es el umbral actual, existe margen considerable para reducirlo sin incluir a los trabajadores de bajos ingresos, que se ven afectados por la informalidad. La tributación de los ingresos financieros de las personas físicas, establecida en 2018, probablemente mejorará la progresividad del sistema del impuesto sobre los ingresos de las personas físicas.

Asimismo, se podría ampliar aún más la base impositiva al incluir en el impuesta a las ganancias personales todos los ingresos de los jueces y otros empleados del poder judicial, cuyos salarios en la mayoría de los casos están exentos de este impuesto en la actualidad. Estas exenciones provocan pérdidas de ingresos cercanas al 0,05% del PIB. Recientemente se ha formalizado un acuerdo para someter a los empleados del poder judicial contratados después de 2017 al impuesto sobre las ganancias, pero eso sólo afecta a una pequeña parte de su salario. No hay razón de peso alguna que justifique que determinadas profesiones estén exentas de este impuesto. Esta exención es contraria a la práctica actual en otros países, así como al objetivo ampliamente aceptado de establecer bases impositivas amplias.

Además, el sistema tributario simplificado para trabajadores independientes y microempresas (llamado Monotributo), cuyo objetivo principal es atraer a los trabajadores de bajos ingresos al sector formal, también puede ser utilizado por personas con mayores ingresos. De este modo, el régimen genera una baja carga tributaria para profesionales liberales con ingresos medios o altos y exime sus servicios del IVA.

Gráfico 23. El número de personas que pagan el impuesto sobre los ingresos de las personas físicas es reducido

Umbral de ingresos en base al cual los contribuyentes comienzan a pagar el impuesto sobre los ingresos, medido como múltiplo del salario promedio

La ampliación de la base del IVA podría constituir una posible fuente de ingresos. El coeficiente de ingresos por IVA existente en Argentina en relación con su potencial sugiere que el país recauda sólo el 46% de los ingresos por IVA que podría obtener si se aplicara la tasa oficial a todo el consumo (Gráfico 24). Este importe asciende a cerca del 3,5% del PIB. Las exenciones y las tasas reducidas representan casi el 1% del PIB en ingresos perdidos, mientras que las estimaciones sugieren que el resto se debe a la evasión (Artana et al., 2015[18]). Los bienes exentos, como medicamentos, educación y transporte, son una parte importante de la cesta de consumo de los hogares de bajos ingresos, pero estos bienes también son consumidos por hogares más acomodados, que se embolsan la mayor parte de este gasto tributario. De hecho, sólo la tasa más baja aplicable a alimentos aporta mayores beneficios a los hogares de bajos ingresos que a los de altos ingresos (Artana et al., 2015[18]). Las simulaciones basadas en encuestas de hogares sugieren que la aplicación de la tasa oficial actual del 21% a todo el consumo tendría efectos distributivos limitados que podrían compensarse mediante transferencias a hogares de bajos ingresos, lo cual generaría una pérdida de recursos muy inferior a la generada por las tasas reducidas (Artana et al., 2015[18]).

Las mejoras en la recaudación del IVA se han visto respaldadas por la promoción de la facturación electrónica, que será obligatoria para todos los contribuyentes a partir de abril de 2019. Las recientes directivas para hacer obligatoria la aceptación de las tarjetas de débito pueden ayudar a reducir las transacciones en efectivo y las posibilidades de evasión del IVA.

Gráfico 24. Los ingresos por IVA podrían incrementarse con un cumplimiento más estricto y recurriendo menos a las tasas reducidas

Coeficiente de ingresos por IVA, 2014

Recomendación fiscal	Impacto estimado en el balance fiscal
Utilizar el margen fiscal acordado con este fin para aumentar el gasto en transferencias sociales bien definidas.	-0,2% del PIB
Alinear las condiciones de los regímenes especiales de determinadas profesiones con las normas generales de las pensiones.	1% del PIB (a corto plazo, aumentará con posterioridad)
Ampliar la base del IVA reduciendo las exenciones y las tasas especiales.	1% del PIB
Aumentar el mínimo no imponible del impuesto sobre las ganancias de las personas físicas.	1% del PIB
Mejorar la eficiencia de los gastos en educación, en particular mediante la fusión de instituciones de formación de docentes fragmentadas.	Neutro en términos de ingresos.
Utilizar los ahorros resultantes para - ampliar la educación de primera infancia - reforzar los programas de formación de adultos.	Neutro en términos de ingresos.
Reducir los aranceles y las barreras no arancelarias.	-0,6% del PIB al eliminar todos los aranceles.

Nota: Las cifras de esta tabla son estimaciones y algunas de ellas están sujetas a una incertidumbre considerable.

Se ha mejorado el marco fiscal

Las relaciones fiscales entre el gobierno central y las provincias han tradicionalmente sido complicadas. Dado que la mayor parte de los ingresos se recaudan a nivel del gobierno central, las provincias han dependido de las transferencias del gobierno central para prestar servicios sociales clave como la educación y la atención básica de salud. Muchas de estas transferencias han sido discrecionales y han sido objeto de negociaciones políticas, a menudo a cambio de los votos de las provincias en el Senado. Esto ha generado incertidumbres presupuestarias y ha obstaculizado la planificación de políticas a mediano plazo a nivel provincial, exacerbando las desigualdades regionales. Una ley de 2017 ha aumentado de forma considerable las transferencias automáticas, lo que debería aliviar tensiones entre el gobierno central y las provincias con respecto a la distribución de los recursos. Este nuevo pacto fiscal se acordó a cambio de una regla de gasto a nivel provincial que limita el crecimiento de la mayoría de los gastos primarios corrientes a la inflación y confirma la necesidad del consentimiento del gobierno central cuando las provincias deseen emitir deuda. El cumplimiento de la regla de gasto de las provincias es supervisado por el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal.

La misma ley también exige un crecimiento real de cero en los gastos primarios corrientes a nivel federal, sin incluir los aumentos del gasto previsional debido a la indexación automática de las prestaciones. Una regla de gasto es una herramienta útil para asegurar la persistencia de los beneficios de un cuadro fiscal mejor que fue difícil a conseguir. Su cumplimiento puede juzgarse en función de un objetivo sencillo y observable, el gasto, que es fácil de calcular y explicar a electores y mercados. Dado que los estabilizadores automáticos operan sobre todo por el lado de los ingresos, las reglas de gasto no suelen ser muy procíclicas. La experiencia con esta regla ha sido positiva en Perú y en los Países Bajos, por ejemplo (Berganza, 2011[19]; Ayuso-i-Casals, 2012[20]). Al mismo tiempo, las autoridades podrían considerar la posibilidad de ampliar la regla a todos los gastos a nivel federal, dado que en última instancia todos ellos afectan a la evolución de la deuda pública de la misma manera. En su modalidad actual, la regla no es suficiente para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y resulta menos estricta que las metas fiscales a corto plazo establecidas para 2019 y 2020.

Recientemente se ha creado una Oficina de Presupuesto del Congreso que ha comenzado a elaborar proyecciones de impacto fiscal y análisis de costo-beneficio. Gracias a estos avances, se podría encargar a la Oficina de Presupuesto del Congreso la realización de evaluaciones periódicas ex ante del cumplimiento de los planes fiscales a mediano plazo así como del cumplimiento de una posible regla fiscal futura, lo cual aumentaría la credibilidad de la política fiscal. Casi todos los países de la Unión Europea han creado una institución fiscal independiente con este mandato (Beetsma et al., 2018[21]; Hagemann, 2011[22]). En América Latina, Brasil ha creado recientemente una institución de este tipo para mejorar la transparencia del cumplimiento de su nueva regla de gasto, y esta institución pública informes de alta calidad sobre las perspectivas fiscales y el cumplimiento de las reglas fiscales.

Recomendaciones	Medidas adoptadas desde el Estudio 2017
Garantizar la sostenibilidad fiscal cumpliendo las metas fiscales previstas, pero permitiendo desviaciones temporales en ambas direcciones con respecto a ellas en caso de que el crecimiento resulte decepcionante o se produzcan sorpresas al alza.	Los resultados fiscales han mejorado y la meta fiscal recientemente revisada apunta a una aceleración significativa de la consolidación fiscal.
Eliminar gradualmente las subvenciones a la energía. Racionalizar el empleo público, especialmente en las provincias. Lograr una mayor reducción de costos en las empresas estatales y mejorar su gobernanza. Realizar una revisión del gasto.	Los subsidios a la energía están disminuyendo visiblemente. El empleo público está descendiendo. El sector de las empresas estatales en su conjunto ha quedado libre de déficit. No se ha llevado a cabo una revisión sistemática y generalizada del gasto.
Emprender una reforma tributaria neutral en términos de ingresos, que incluya: - Reducir el mínimo imponible del impuesto sobre las ganancias de las personas físicas. - Eliminar de forma progresiva el impuesto sobre los ingresos brutos y el impuesto sobre las transacciones financieras. - Ampliar la base del impuesto al valor agregado. - Introducir la progresividad en las cotizaciones a la seguridad social. - Reducir temporalmente las cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores con bajos salarios cuyos empleos se incorporen al sector formal.	La reforma tributaria ha reducido los ingresos un 2% del PIB en dos años. El mínimo imponible ha aumentado en lugar de disminuir. Estos impuestos se están eliminando progresivamente. No se han conseguido avances. Los ingresos inferiores a un determinado umbral se han eximido de las cotizaciones a la seguridad social. Esta reducción se ha aplicado en el marco de la reforma fiscal. Además, algunas prestaciones sociales pueden mantenerse como subsidio de empleo durante un máximo de dos años en el caso de los trabajadores cuyos empleos se incorporen al sector formal.
Introducir una regla de gasto y, con el tiempo, considerar la implantación de una meta de deuda. Utilizar un consejo fiscal independiente para evaluar el cumplimiento de las reglas.	Una nueva ley exige un crecimiento real de cero en la mayoría de los gastos primarios corrientes a nivel federal y provincial, pero podría extenderse a todos los gastos. Se ha creado una Oficina de Presupuesto del Congreso y se ha fortalecido el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal.
Limitar los casos de destitución del gobernador del Banco Central a faltas graves de conducta. Simplificar el mandato del Banco Central, dando prioridad a la estabilidad de precios.	Todavía no se han adoptado medidas concretas, pero existe el compromiso de aplicar una ley que aborde estas dos cuestiones.
Fortalecer las capacidades y la independencia de los organismos que investigan la corrupción, reorganizar y fortalecer los tribunales y promulgar el proyecto de ley de responsabilidad empresarial sobre sobornos.	Se ha promulgado el proyecto de ley de responsabilidad empresarial.

El sistema de educación puede contribuir más a la hora de reducir las desigualdades

El gasto público de Argentina en educación (de casi el 6% del PIB) es superior al de muchos países (Gráfico 25). Sin embargo, el retorno que se obtiene de este gasto es comparativamente bajo. Los bajos resultados obtenidos por los estudiantes sugieren la existencia de importantes desafíos con respecto a la calidad de la educación (Gráfico 26). Dos de cada tres estudiantes de 15 años de la ciudad de Buenos Aires no tienen un nivel básico de lectura, matemáticas y ciencias (OECD, 2016[23]). Los resultados del informe PISA de la OCDE sólo están disponibles para la capital, Buenos Aires, y generalmente los alumnos de los principales centros urbanos superan el promedio nacional. Además, el sistema de educación agrava las desigualdades, ya que los estudiantes de origen socioeconómico desfavorecido tienen seis veces más probabilidades de tener un bajo nivel educativo que los demás.

Gráfico 25. Los resultados educativos reflejan las deficiencias y desigualdades en materia de calidad

Los rendimientos educativos en términos de los niveles educativos alcanzados se sitúan por encima del promedio de la OCDE en educación secundaria, pero son bajos y están disminuyendo en la educación superior (Gráfico 27). Sin embargo, el 40% de los estudiantes de secundaria abandonan la escuela sin título. El abandono escolar a menudo se debe a la falta de competencias esenciales que se tendrían que haber aprendido durante la primera infancia. A eso se suma la frecuente repetición de cursos en años posteriores que tiende a ser una práctica costosa con escasos beneficios perceptibles en los resultados educativos (Ikeda and García, 2014[24]). Esta situación podría abordarse ampliando el acceso a la educación de la primera infancia, que tiende a mejorar las competencias de los estudiantes en los años venideros y que aporta más a los resultados de lectura que añadir un año adicional a la escolarización formal (OECD, 2012[25]). Impulsar la educación en la primera infancia aportaría además un beneficio adicional, ya que también potenciaría una mayor participación femenina en el mercado laboral. Hoy en día, la cobertura es de tan sólo el 43% para los niños de tres años, en comparación con el promedio de la OCDE del 76% (OECD, 2018[26]). Sin embargo, para que resulte eficaz, será necesario mantener una buena calidad y un seguimiento continuado.

Gráfico 26. El gasto en educación es elevado

La mejora de la calidad del profesorado mediante una formación más adecuada de los docentes puede incrementar los resultados en educación y, al mismo tiempo, generar ahorros de costos, reforzando así la eficiencia del gasto en educación. Argentina cuenta con más de 1 000 instituciones de formación de docentes, que a menudo se caracterizan por no contar con estándares de calidad ni evaluaciones sistemáticas y por tener un tamaño insuficiente. La fusión de algunas de estas instituciones y la profesionalización de su gestión podría generar ahorros significativos y también mejorar la gobernanza y la escasa transparencia en el uso de los fondos públicos. Además, la escasez de profesores cualificados también podría resolverse permitiendo que los graduados universitarios se conviertan en profesores.

Gráfico 27. Los niveles educativos alcanzados son relativamente buenos en la educación secundaria, pero no en la educación superior

Podrían ampliarse las oportunidades para que los alumnos puedan acceder a la formación profesional y a titulaciones más técnicas (Gráfico 28, Panel A). El aumento de la formación profesional también mejoraría la equidad, ya que podría proporcionar oportunidades de formación adaptadas al mercado laboral a los estudiantes con menor motivación académica que corren el riesgo de abandonar el sistema escolar. La escasez de mano de obra cualificada en el ámbito de la ingeniería y en titulaciones técnicas refleja un sistema de educación superior que produce muy pocos graduados en ciencias, tecnología, ingeniería o matemáticas (Gráfico 28, Panel B).

Gráfico 28. Pocos estudiantes realizan cursos y grados técnicos

El acceso a los servicios de salud es desigual

Si bien el acceso a los servicios de salud es, en principio, universal, el sistema de salud está fragmentado y se caracteriza por desigualdades según ingresos, modalidades de seguros de salud y diferencias entre provincias. Las tasas de mortalidad materna e infantil pueden variar hasta en 8 veces en diferentes partes del país. Las enfermedades no transmisibles se han convertido en una de las principales causas de muerte. La contaminación del aire es también una de las tres causas principales de la pérdida de años de vida (World Bank, 2016[27]). El sistema se enfrenta además a problemas de sostenibilidad, ya que se espera que el gasto aumente del actual 7,1% del PIB al 10,3% para el año 2065 a medida que envejezca la población (Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018[28]).

El sistema universal de salud pública proporciona servicios médicos básicos. Sin embargo, en la práctica, la cobertura no es universal y sigue habiendo graves problemas en el acceso a los servicios de salud en muchas zonas. El sistema público es la única cobertura de salud para el 30% de la población. La prestación de los servicios, incluidos los hospitales públicos, es responsabilidad de las provincias y el gasto per cápita varía considerablemente de una provincia a otra. Es necesario que se evite un mayor deterioro de la infraestructura de salud en el contexto del actual ajuste fiscal. Para ello, podría ser útil hacer un mayor hincapié en la atención primaria a fin de lograr mejoras en la eficiencia. Además se podrían centralizar los manuales de atención médica para guiar la elección del tratamiento de manera uniforme en todo el país.

Cerca del 60% de la población cuenta con un seguro adicional a través de las denominadas obras sociales. Existen más de 300 planes que suelen ser administrados por los sindicatos y carecen de la suficiente envergadura. Algunos de estos planes han experimentado problemas de gobernanza, y se ha demostrado que se ha desviado parte de los fondos a otros fines. Algunos de ellos con frecuencia no cubren los servicios incluidos. Las medidas adoptadas recientemente exigen ahora la presentación de cuentas financieras anuales ante un organismo público y podría exigirse también la recopilación sistemática de indicadores de calidad. La centralización de las compras podría eliminar las diferencias existentes en los precios que se pagan, reduciendo así las posibilidades de que se produzcan sobornos. Sin embargo, en última instancia, el mayor potencial de ahorro de costos y de mejora de los servicios médicos reside en la fusión de estos planes profesionales, al tiempo que se profesionaliza su gestión. A la luz de los problemas de calidad de estos planes, cerca del 10-15% de la población ha contratado planes privados de salud para obtener mejores servicios.

Las políticas activas del mercado de trabajo son débiles

Las políticas activas para dotar a los argentinos en edad de trabajar de mejores competencias están escasamente desarrolladas (Gráfico 29). Las políticas de formación pueden repercutir de forma duradera en la empleabilidad y mejorar las posibilidades de generación de ingresos de sus beneficiarios. Los beneficios pueden ser considerables, especialmente para las mujeres (Bergemann and Van Den Berg, 2006[29]). Estos programas serán más importantes a medida que la economía continúe su transformación estructural y algunos trabajadores tendrán que encontrar nuevos puestos de trabajo en empresas o industrias diferentes. Las transferencias en efectivo recientemente establecidas para los adultos que regresan a la escuela o adquieren formación profesional han sido acogidas por 260 000 adultos y van en la dirección correcta. Una vez trascurrido cierto tiempo, sería útil realizar una evaluación del impacto generado por este programa.

Gráfico 29. Podrían ampliarse las políticas de formación del mercado de trabajo

La dualidad del mercado laboral contribuye a la informalidad

Una tercera parte de la fuerza de trabajo no tiene acceso a las prestaciones del empleo formal, incluido el acceso a las pensiones contributivas, a los planes sectoriales de seguro médico y a la protección contra la pérdida de ingresos asociada al desempleo. La baja protección social de los trabajadores informales contrasta con una legislación de protección del empleo comparativamente rígida en el mercado laboral formal (Gráfico 30). La lucha contra la informalidad requerirá una estrategia integral que incluya tanto incentivos más sólidos para el empleo formal como una aplicación más estricta de los requisitos de declaración existentes para trabajadores y empresas.

Se han mejorado los incentivos para declarar empleos anteriormente informales o para crear nuevos empleos formales a través de un programa implantado en 2017 denominado EMPALME, que permite a los beneficiarios de los programas sociales mantener sus prestaciones cuando encuentran un empleo formal, mientras que el empleador puede deducir el importe de la prestación de la masa salarial. En la práctica, este programa implica que las prestaciones sociales se conviertan en un subsidio de empleo de 24 meses de duración para estos trabajadores.

Las reformas del mercado de trabajo desempeñan un papel fundamental. Las elevadas indemnizaciones existentes para despidos individuales, que a menudo terminan en los tribunales, incrementan los costos y las incertidumbres relativas a la contratación formal. De hecho, el análisis empírico sugiere que las empresas que se enfrentan a más dificultades con las reglamentaciones laborales y la competencia del sector informal son menos productivas (Capítulo 1, Anexo 1.A). Esta dualidad dificulta que algunas categorías de trabajadores, incluidas las mujeres y los jóvenes, accedan al empleo formal y, en combinación con otros factores como los impuestos y la regulación, a menudo empujan a empresas enteras a operar en el sector informal. El análisis de la OCDE basado en una reciente encuesta de hogares sugiere que los trabajadores informales ganan alrededor de un 36% menos que los trabajadores formales, después de tener en cuenta otras características personales y laborales relevantes.

Gráfico 30. Las regulaciones del mercado laboral son relativamente rígidas

2014 o último año disponible

Es necesario lograr un mejor equilibrio entre la concesión de un nivel razonable de protección frente a la pérdida de empleo y la reducción de la informalidad laboral. Una forma de mejorar los incentivos para crear nuevos puestos de trabajo formales sería ampliar el plan de seguro de desempleo que se utiliza actualmente en el sector de la construcción y hacerlo extensivo al conjunto de la economía. En este plan, las contribuciones mensuales del empleador se acumulan en unas cuentas individuales de los trabajadores a lo largo del tiempo. Estas cuentas individuales se pueden utilizar para financiar el apoyo económico que se recibe en caso de despido, de forma similar al programa que se aplica en Chile.

En el caso de los empleos de nueva creación, este nuevo instrumento de protección contra las pérdidas de ingresos asociadas al desempleo podría sustituir a las indemnizaciones por despido. En el caso de los empleadores, esto reduciría la carga económica que suponen los despidos, ya que las cotizaciones ya se habrían pagado mensualmente. Como resultado de ello, el sistema podría reducir los desincentivos a la contratación formal sin generar un costo fiscal y fomentaría una recuperación más rápida de la creación de empleo. Si los saldos restantes en las cuentas pudieran trasladarse a un nuevo puesto de trabajo, dicho sistema constituiría una fórmula eficaz de protección de las personas a lo largo de su vida laboral, en lugar de centrarse en proteger las relaciones laborales específicas. Es probable que se produzca una rotación considerable de puestos de trabajo a mediano plazo, dado que las estructuras industriales actuales provienen del entorno altamente protegido y regulado anterior que ya no refleja el mejor uso de las oportunidades futuras. Asimismo, las nuevas oportunidades que surgen de una economía más abierta tienen el potencial de crear puestos de trabajo mejor remunerados, pero requerirán un cierto espíritu empresarial –incluidos muchos ejercicios de prueba y error– el cual se vería respaldado por el descenso de la rigidez en el mercado laboral.

Reducir las desigualdades de género y apoyar a los jóvenes

Las mujeres se enfrentan a una serie de desventajas en el mercado laboral y su participación en la fuerza de trabajo es inferior en más de 20 puntos porcentuales a la de los hombres. Cuando trabajan, dedican un promedio de 31 horas en el mercado laboral, 10 horas menos que los hombres (González Rozada, 2017[30]). Esta diferencia explica sus menores ingresos mensuales, que son inferiores en un 23% a los de los hombres, aunque en realidad las mujeres reciben salarios por hora ligeramente superiores a los de los hombres, tanto en el sector formal como en el informal (INDEC, n.d.[31]). Una de las razones por las que las mujeres pueden verse obligadas a trabajar menos horas remuneradas puede ser que dedican más tiempo a las tareas domésticas no remuneradas (Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2017[32]). Estas disparidades en materia de oportunidades de género refuerzan el argumento a favor de la ampliación de la educación en la primera infancia, ya que la disponibilidad de servicios asequibles de cuidado infantil es un factor clave a la hora de explicar las diferencias entre países en materia de participación de la mujer en el mercado laboral (OECD, 2012[33]).

Las diferencias de género son especialmente visibles en los puestos de dirección, tal y como demuestra que el 64% de ellos estén ocupados por hombres (Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2017[32]). Teniendo en cuenta que el nivel promedio de estudios de las mujeres es más elevado, esto sugiere que existe un alto potencial sin aprovechar para mejorar la calidad de la gestión, al tiempo que las encuestas internacionales denotan la existencia de importantes lagunas en la calidad de la gestión de las empresas Argentinas (Bloom et al., 2014[34]).

Las mujeres jóvenes están especialmente afectadas por esta situación y a menudo apenas tienen relación con el mercado laboral. El 30% de las mujeres de 15 a 29 años de edad no tienen empleo, ni educación ni formación (los denominados “ni-ni”). Dos tercios de estas jóvenes se dedican al cuidado de otras personas, lo que a menudo está relacionado con las dificultades para combinar el trabajo remunerado con la crianza de la familia. Esta situación podría abordarse mediante la ampliación de la educación de la primera infancia. Estas jóvenes pueden encontrarse en esta situación durante largos periodos de tiempo, lo cual empeora sus perspectivas futuras en el mercado laboral, contribuyendo a la persistencia intergeneracional de la desigualdad.

Recomendaciones	Medidas adoptadas desde el Estudio 2017
Reforzar los mecanismos para identificar y apoyar a los estudiantes en riesgo de abandono escolar a través de tutores y apoyo individualizado.	No se han conseguido avances.
Fusionar las instituciones de formación de docentes y fortalecer sus estándares de calidad, gobernanza, requisitos contables y transparencia.	En la capital Buenos Aires, una nueva ley ha creado una institución centralizada de formación de docentes. No se han conseguido avances en otras jurisdicciones del país.
Aumentar la formación, los servicios de empleo y los incentivos para el emprendimiento.	Se ha aumentado el presupuesto para las políticas activas de empleo y la formación profesional en colaboración con las empresas del sector privado. No obstante, aún queda margen para una mayor expansión de los programas activos del mercado de trabajo.
Ampliar la educación de la primera infancia, promover acuerdos sobre horarios de trabajo flexibles y ampliar el permiso de paternidad.	Se están construyendo nuevos centros de educación para la primera infancia. El permiso de paternidad se ha elevado a 15 días.
Aplicar la formalización y el cumplimiento de las leyes laborales de un mayor número de inspecciones de trabajo, junto con otras medidas para reforzar los incentivos a la formalización mencionados anteriormente.	La reciente reforma tributaria ha reducido las cargas sociales de los trabajadores con menores ingresos. Además, algunas prestaciones sociales pueden mantenerse como subsidio de empleo durante un máximo de dos años en el caso de los trabajadores cuyos empleos se incorporen al sector formal.
Indexar las jubilaciones al índice de precios al consumidor. Alinear las edades de jubilación de mujeres y hombres.	La nueva fórmula de indexación de las pensiones se basa fundamentalmente en la evolución de los precios al consumidor. No se han conseguido avances.
Integrar los programas de protección social existentes y permitirles compartir registros y herramientas de selección de beneficiarios.	No se han conseguido avances.

Lucha contra la corrupción y fortalecimiento de las instituciones

La percepción de la corrupción sigue siendo alta a pesar de las recientes mejoras. Argentina obtuvo un puntaje de 35 sobre 100 en 2017 en el Índice de Transparencia Internacional (Gráfico 31), muy por debajo del promedio de la OCDE. Sin embargo, mejoró su clasificación general en 10 puestos en un año. La corrupción socava la confianza en las instituciones públicas, desvía valiosos recursos públicos y afecta a la calidad de los servicios públicos y la infraestructura de la que dependen cada día muchas personas, especialmente ciudadanos de bajos ingresos. Las investigaciones iniciadas recientemente contra antiguos funcionarios del gobierno y empresas privadas han puesto de relieve el tamaño de la corrupción en el pasado, pero también han demostrado el valor, cada vez mayor, del poder judicial para investigar las acusaciones de corrupción después de más de una década de inacción.

Partiendo de un legado difícil, el gobierno central está abordando la corrupción en muchos frentes (OECD, 2019[35]). La ley de responsabilidad empresarial de 2017 y las directrices de 2018 han abordado las preocupaciones sobre la falta de responsabilidad por parte de las empresas en materia de corrupción. La Oficina Anticorrupción fundada en 1999 ha adquirido mayor visibilidad desde 2016 y ha demostrado su valía a la hora de acelerar los avances en la lucha contra la corrupción. La Oficina Anticorrupción ha reforzado los procedimientos para evitar y gestionar los conflictos de intereses en el gobierno, lo que ha dado lugar a múltiples recomendaciones a altos funcionarios. Asimismo, esta oficina acepta e investiga denuncias anónimas de faltas de conducta. Se prevé que en 2019 se lleve a cabo una reforma de la ley de ética en la función pública que potenciará, entre otras cosas, la autonomía operativa y financiera de la Oficina Anticorrupción.

Gráfico 31. Los niveles percibidos de corrupción siguen siendo elevados

Como resultado de estos esfuerzos, el cumplimiento con la obligación de los altos funcionarios públicos de revelar su patrimonio personal ha aumentado del 50% al 90% y pronto se podrá llevar a cabo electrónicamente. Puede ser útil hacer extensiva esta obligación de divulgación a los gobiernos subnacionales o incluso a empleados de sindicatos que ejercen funciones públicas como la gestión de los planes de seguros médicos o la formación de docentes. La ampliación del ámbito de aplicación de las medidas disciplinarias en el sector público también contribuiría a sancionar más eficazmente las faltas de conducta.

Las áreas habituales de alto riesgo en materia de corrupción incluyen los proyectos de infraestructuras, las industrias extractivas, las aduanas, la contratación pública y las empresas estatales. La racionalización de los procedimientos burocráticos y la mejora de la transparencia pueden ayudar en todos estos ámbitos. Por ejemplo, las centrales de compras y la contratación pública de forma electrónica reducen las posibilidades de que se produzcan pagos complementarios y reducen los costos al limitar los casos de colusión. El despliegue generalizado de las tecnologías modernas en la administración pública tiene un gran potencial para aumentar la transparencia y reducir las posibilidades de que se produzcan conductas indebidas (OCDE, 2011). Un decreto adoptado recientemente tiene por objeto mejorar la recuperación de activos en los casos de corrupción, de conformidad con las recomendaciones anteriores de la OCDE.

El siguiente gran desafío será extender los avances institucionales conseguidos al nivel del gobierno central a toda la administración pública, ya que el nivel de compromiso varía a nivel provincial o municipal. Casi la mitad de las provincias no cuentan con una ley de ética en la función pública, y la ley federal no es aplicable a las administraciones provinciales. Aunque el sistema federal impone límites con respecto a la influencia del gobierno central sobre las provincias, condicionar algunas transferencias a gobiernos subnacionales al progreso en la prevención de la corrupción y la transparencia puede ser una forma útil de conseguir avances.

La productividad es baja debido a las elevadas barreras a la iniciativa empresarial, las altas barreras comerciales y las dificultades de acceso al financiamiento

La situación macroeconómica difícil hace que sea aún más importante avanzar con rapidez en las reformas estructurales que pueden incrementar la productividad. Esta es una condición clave para aumentar la prosperidad mediante la creación de más y mejores puestos de trabajo y el aumento de los salarios, especialmente teniendo en cuenta que muchos empleos están actualmente atrapados en actividades con un limitado potencial de crecimiento de la productividad. En la coyuntura actual, Argentina debería favorecer la rápida aplicación de reformas claves que puedan estimular el crecimiento de la productividad a mediano plazo y, al mismo tiempo, apoyar la inversión y la creación de empleo a corto plazo. Este es el caso de las reformas de la regulación en los mercados de productos, que tienen un alto potencial de crecimiento, facilitan la entrada de nuevas empresas y con alta probabilidad se traduzcan en la creación de empleo.

La regulación de los mercados de productos puede responder a una serie de objetivos legítimos, pero si no se diseña con mucho cuidado, puede fácilmente imponer restricciones innecesarias sobre la competencia, y por tanto también sobre el crecimiento, los niveles de vida y, en último término, el bienestar. La competencia, que induce a las empresas a incrementar su eficacia o salir del mercado, ha sido tradicionalmente escasa y las políticas nacionales mal diseñadas han frenado la competitividad de los productores argentinos, impidiéndoles de aprovechar al máximo sus posibilidades en materia de productividad. El Indicador sobre la Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y sus subindicadores miden las restricciones a la competencia provenientes de la regulación del mercado de productos en muchos países. Una edición reciente de este indicador apunta a que Argentina encabeza la lista de países en materia de restricciones a la competencia asociadas a la regulación del mercado de productos (Gráfico 32).

Argentina sigue presentando las mayores barreras nacionales de entrada de América Latina, muy por delante del promedio de Brasil, México o Chile (Gráfico 33). Esto se debe principalmente a las elevadas barreras de entrada en los sectores de redes y servicios, que también pueden tener efectos en los sectores no regulados de la economía en la medida que utilizan la producción de los sectores regulados como insumos intermedios (Arnold et al., 2016[36]). La nueva Ley de Emprendedores ha constituido una medida importante para reducir la carga administrativa de la creación de empresas de propiedad exclusiva, puesto que facilita la formación de empresas creando un nuevo tipo de sociedad que se puede constituir en un solo día. Sin embargo, las barreras para la creación de una sociedad anónima siguen siendo muy altas. Esto puede constatarse con el hecho de que el sector manufacturero argentino se caracteriza por contar con un reducido número de empresas jóvenes. La empresa argentina promedio tiene 27 años de antigüedad, muy por encima de la edad promedio de 21 años en América Latina y 17 años en las economías de la OCDE (Capítulo 1). Los trabajos de la OCDE basados en datos a nivel de empresas de diferentes países indican que las empresas jóvenes generan más empleo (Criscuolo, Gal and Menon, 2014[37]). En la última década y en todos los países analizados, el 42% de los puestos de trabajo han sido creados por empresas con menos de cinco años de antigüedad. En Argentina, solo un 6% de las empresas tiene una antigüedad inferior a cinco años.

Gráfico 32. Existe margen para reducir el efecto restrictivo de la regulación del mercado de productos

Indicador sobre la Regulación del Mercado de Productos de la OCDE de 2018

Gráfico 33. Existe margen para que la regulación del mercado de productos permita una mayor competencia

Indicador sobre la Regulación del Mercado de Productos de la OCDE de 2018

Además de las barreras nacionales, la economía está mucho menos integrada en la economía mundial que otras economías emergentes, al tiempo que las exportaciones y las importaciones representan menos del 30% del PIB. Esta escasa integración se debe fundamentalmente al efecto de unas barreras comerciales excepcionalmente elevadas en comparación con los estándares internacionales (Gráfico 34). Teniendo en cuenta lo cerrada que es la economía, una rápida eliminación de barreras comerciales –empezando por los sectores que aportan insumos intermedios y de capital fundamentales a otras partes de la economía– podría mejorar la productividad de forma significativa, tal y como se analiza en el Capítulo 1. Los beneficios de una mayor integración en la economía mundial irían a parar en su gran mayoría a la población con ingresos más bajos.

La rápida materialización de los efectos positivos y la minimización de los costos de ajuste dependerán fundamentalmente de que se encuentre la mejor secuencia temporal para la aplicación de las reformas. A la luz de las fuertes evidencias empíricas ilustrando los beneficios de un mejor acceso a los insumos, los sectores que proporcionan insumos intermedios importantes a otros sectores de la economía (y también bienes de capital) deberían ser una primera prioridad. De este modo, se beneficiaría a todos los sectores de la economía y a su vez se contribuiría a impulsar las exportaciones, ya que con un mayor acceso a la moderna tecnología incorporada a los insumos extranjeros, las empresas locales pueden ser más productivas y competitivas en los mercados mundiales (Amiti and Konings, 2007[38]). La reducción de los aranceles en los sectores intermedios y la eliminación de la mayoría de las medidas no arancelarias sería, por tanto, un primer paso obvio que podría producirse de forma inmediata, creando nuevos puestos de trabajo y aprovechando las nuevas oportunidades de exportación, en vista de la debilidad de la demanda interna. Las preocupaciones fiscales no deberían frenar dicha reforma, ya que los ingresos arancelarios totales actualmente ascienden sólo a un 0,7% del PIB aproximadamente y los efectos sobre la productividad resultantes de una mejor integración probablemente darían lugar a una expansión de la actividad y a un aumento de los ingresos tributarios asociados.

Gráfico 34. Las barreras arancelarias son elevadas

La eliminación de las barreras a la competencia interna y externa creará oportunidades para que surjan nuevas empresas o sectores, pero éstas sólo podrán prosperar si se contraen algunas actividades existentes, liberando recursos para empresas y sectores nuevos. Las estructuras actuales de la economía en términos de sectores y empresas han surgido en condiciones económicas muy diferentes de las que regirán en el futuro, y se caracterizan por una competencia débil y por un sector productivo fuertemente regulado y protegido. A diferencia de Argentina, las economías más competitivas obtienen importantes beneficios de productividad a través de un proceso constante de reasignación de trabajadores y de capital entre sectores y empresas (Andrews and Cingano, 2014[39]; Syverson, 2011[40]; Olley and Pakes, 1996[41]; Bartelsman, Haltiwanger and Scarpetta, 2009[42]; Foster, Haltiwanger and Krizan, 2001[43]).

La economía política de esta necesaria transformación estructural no será fácil. La reticencia de los trabajadores cuyos empleos pueden desaparecer o transformarse puede abordarse, al menos en parte, fortaleciendo la protección social, centrándose en la protección de los trabajadores y no de las relaciones laborales específicas. Sin embargo, la reticencia de las empresas establecidas deberá ser considerada con cautela, ya que si se protege a las empresas frente a la nueva competencia se ralentizarán los cambios necesarios. Por tanto, encontrar la secuencia más adecuada, aplicar una buena comunicación y adoptar unas políticas de acompañamiento eficaces que garanticen que los beneficios sean compartidos entre todos puede facilitar de forma considerable la implementación de reformas.

La escasa penetración del crédito dificulta mucho el acceso al financiamiento y frena la inversión. El sector financiero es pequeño y sirve principalmente para operaciones de pago, y no tanto para la intermediación financiera (Gráfico 35). El crédito al sector privado es del 15% del PIB y equivale al 84% de los depósitos. Dado que los depósitos y los préstamos se centran en gran medida en el corto plazo, la transformación de plazos es mínima. La ausencia casi total de inversores institucionales nacionales es un grave problema, y persiste a pesar de que el sector de los fondos de inversión ha crecido en los últimos años. La ley de mercados de capitales recientemente implantada ha incorporado nuevas normas a la regulación y ayudará a desarrollar fuentes alternativas de financiamiento en el futuro. El sector público, dada su condición como emisor de instrumentos financieros más sofisticado, debería tomar la iniciativa con la creación de instrumentos financieros denominados en pesos y seguir construyendo una curva de rendimientos que sirva como precios de referencia para el desarrollo de los mercados de capitales privados.

Un factor clave de la escasa profundidad de los mercados financieros nacionales y de los cortos plazos es la falta de ahorro interno (Gráfico 36). Además, muchos ahorradores prefieren ahorrar en moneda extranjera, a menudo fuera del sistema bancario nacional. Los activos denominados en dólares, entre los que se incluyen bienes inmuebles nacionales, han sido tradicionalmente uno de los vehículos de ahorro preferidos. El aumento de los depósitos, incluidos los indexados a la inflación, permitiría a los bancos prestar más y reduciría la dependencia de Argentina del ahorro externo. Sin embargo, la recuperación de la confianza de los ahorradores en la intermediación financiera en pesos lleva tiempo, sobre todo por las causalidades circulares entre la confianza de los ahorradores en el sistema financiero nacional y en la moneda, por un lado, y la volatilidad macroeconómica, por otro.

Gráfico 35. El sector financiero está menos desarrollado que en otros países

Gráfico 36. El nivel bruto de ahorro interno es bajo

Los recursos naturales podrían utilizarse de una manera más sostenible al tiempo que se reducen las emisiones de gases de efecto invernadero

Más del 50% de las emisiones de gases de efecto invernadero de Argentina provienen del sector energético, mientras que casi el 40% procede de la agricultura, la silvicultura y otros usos del suelo (Gráfico 37). Las emisiones han venido disminuyendo desde 2008, debido principalmente a la reducción de la deforestación. Los objetivos absolutos actuales de 483 Tm equivalentes de CO₂ corresponden a un descenso del 18% con respecto a la situación que se hubiera alcanzado en 2030 en caso de no aplicarse estos cambios (República Argentina, 2018[44]). No se han establecido objetivos a más largo plazo, pero está previsto que se adopten para 2020. Como en muchos países, se necesitarían objetivos más ambiciosos para alcanzar las metas del Acuerdo de París. Si se adoptan las políticas adecuadas, estos objetivos podrían ser coherentes con un crecimiento económico más fuerte, sostenible e inclusivo. (OECD, 2017[45]).

Gráfico 37. Las emisiones de gases de efecto invernadero se están reduciendo, salvo en el caso de la energía

Argentina ha perdido casi el 13% de su superficie forestal desde 2001, esto es, el equivalente a un territorio superior al tamaño de los Países Bajos (Gráfico 38). Esta evolución del suelo se ha asociado, entre otros factores, con la expansión de la producción ganadera y la agricultura a escala industrial, sobre todo de la soja, que se ha convertido en el producto agrícola y de exportación más importante (World Bank, 2016[27]).

La deforestación sigue una tendencia a la baja (Gráfico 38). En 2007 se adoptó la Ley de Bosques Nativos, que protege el 80% de los bosques nativos frente a la deforestación y que ha logrado reducirla a la mitad. Sin embargo, la escasa capacidad de aplicación de esta ley en las jurisdicciones provinciales ha limitado el alcance de las medidas de protección forestal contenidas en esta ley. Las reclasificaciones de zonas forestales protegidas por parte de las autoridades provinciales, así como la tala ilegal, han provocado un aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero y una pérdida de la biodiversidad (Aguiar et al., 2018[46]; Volante and Seghezzo, 2018[47]). Argentina está desarrollando un sistema automático de alerta temprana para hacer un seguimiento en tiempo real la deforestación ilegal. Además, se están tomando medidas para restaurar los bosques nativos y promover el uso productivo sostenible de los bosques, incluida la producción ganadera sostenible en tierras forestales. El éxito de Brasil en el uso de imágenes de satélite en tiempo real para realizar un seguimiento de la deforestación pone de relieve los beneficios potenciales de la tecnología para fortalecer la aplicación de la ley (OECD, 2015[48]; Burgess, Costa and Olken, 2018[49]).

Gráfico 38. La pérdida de la cubierta forestal nativa se ha ralentizado, pero sigue siendo considerable

La expansión agrícola, impulsada en gran medida por el aumento de la producción de soja, ha sido posible gracias a la rápida adopción de innovaciones tecnológicas que combinan la siembra directa, el glifosato para el control de las malas hierbas y las variedades de soja genéticamente modificadas y resistentes al glifosato (OECD, 2019[50]; World Bank, 2016[27]). Esto ha permitido un aumento del 40% en el rendimiento agrícola de la soja, a la vez que se han incrementado las reservas de carbono y se ha preservado la estructura del suelo. (Secretaría de Agroindustria, Accessed 2018[51]).

El uso de insecticidas y herbicidas ha aumentado desde 1993, aunque sigue estando por debajo de los niveles de la OCDE. Los posibles riesgos para la salud humana o el medio ambiente se están debatiendo en todo el mundo y son inciertos, por lo que es necesario realizar un análisis más sistemático de los posibles peligros. Argentina ha conseguidos avances en este ámbito, pero podría llevar a cabo una evaluación en profundidad de las externalidades negativas asociadas a los diferentes tipos de plaguicidas, su nivel de aplicación y su impacto en lugares concretos y puntos críticos, con vistas a aplicar medidas específicas para gestionar su uso. Por ejemplo, Suecia, Dinamarca, Noruega, Francia, Italia y México aplican impuestos específicos sobre los plaguicidas, además de normas de salud y seguridad para los trabajadores agrícolas.

La producción de energía procede en un 60% de fuentes térmicas (World Bank, 2016[27]). Aprovechar los recientes avances para la expansión de la producción de energía renovable y el nuevo marco jurídico sobre energías renovables y la generación distribuida ofrece un potencial considerable para reducir las emisiones relacionadas con la energía. Sólo se utiliza el 20% del potencial de generación hidroeléctrica del país, mientras que la producción de energía eólica y solar consigue una alta calidad en la Patagonia y en la región noroeste, respectivamente (World Bank Group, 2019[52]). Cuando sea necesario conceder ayudas para estimular la inversión en energías renovables, las subastas inversas para instalar capacidad con el menor apoyo pueden resultar más económico que la práctica actual de garantizar un precio fijo en moneda extranjera.

La intensidad energética ha disminuido a pesar de las subvenciones (que se están eliminando progresivamente) y de los bajos impuestos, y sigue estando por debajo del promedio de la OCDE (Gráfico 39). Los impuestos sobre la energía abarcan el 25% de las emisiones de CO2 al nivel de referencia ampliamente utilizado de 30 euros (o por encima de dicho nivel) (OECD, 2018[53]). En 2017 se introdujo un impuesto al dióxido de carbono que asciende a unos 8,50 euros. El aumento gradual de los impuestos al carbono ayudaría a alcanzar los objetivos de la política climática de manera eficiente y aumentaría la recaudación fiscal. Los impuestos energéticos tienen la ventaja adicional de que son difíciles de eludir. La revisión de la exención del gas natural, tal vez junto con la mejora de las normas de construcción, reforzaría aún más los incentivos a la eficiencia energética. A pesar del uso generalizado de la calefacción y el aire acondicionado, la mayor parte de las viviendas, incluso aquellas de mayor nivel, suelen carecer de aislamiento térmico.

El aumento de los impuestos sobre el carbono podría incrementar la recaudación tributaria, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero relacionadas con la energía y combatir la contaminación atmosférica al mismo tiempo, aunque requeriría una evaluación pormenorizada de las consecuencias distributivas para la población más desfavorecida. La mayor parte del 92% de la población urbana argentina está expuesta a concentraciones de partículas finas que superan el límite recomendado por la OMS de 10 microgramos por metro cúbico, con concentraciones 6 veces superiores en el caso de Buenos Aires (OECD, 2018[54]).

La información sobre la calidad del aire sigue siendo incompleta y debe mejorarse, si bien los vehículos de pasajeros y de carga son los principales contaminantes, ya que la mitad de ellos tienen más de 10 años (el 22% más de 20 años) y el 35% son de motor diésel (World Bank, 2016[27]). El combustible diésel para el transporte se grava en menor medida que la gasolina, aunque es más perjudicial para el medio ambiente, mientras que la agricultura está exenta de impuestos en la adquisición de combustible. El gas natural comprimido también se utiliza en gran medida en vehículos y genera menores emisiones de gases de efecto invernadero que la gasolina y los combustibles diésel. La aplicación de impuestos sobre los vehículos en función de sus emisiones, incluido su rendimiento de CO2 y NOx, podría reducir las emisiones y la contaminación. Para ello, se deberían aplicar mayores impuestos sobre los vehículos más contaminantes y vehículos diésel. Como primer paso en esta dirección, el etiquetado de eficiencia energética será obligatorio en 2020. Se espera que las nuevas inversiones en la producción de gas natural aumenten el uso de este combustible en el sector del transporte, reduciendo las emisiones de gases de efecto invernadero y partículas en suspensión.

Gráfico 39. Indicadores de crecimiento verde

Referencias

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