La economía se está recuperando de la recesión inducida por la pandemia. La producción de manufacturas y las exportaciones superan los niveles anteriores a la pandemia y los servicios están cobrando fuerza. Los trabajadores informales, las mujeres y los jóvenes se han visto especialmente afectados por la crisis, y esto ha amplificado desigualdades que vienen de lejos. El gran potencial de México para convertirse en una economía de fuerte crecimiento sigue sin materializarse y el crecimiento en las últimas décadas ha sido escaso. El renovado tratado comercial de América del Norte podría dotar de nuevo impulso al crecimiento. No obstante, se necesita un amplio programa de reformas para reactivar la inversión y dar un vuelco a la productividad. Multiplicar los esfuerzos para efectuar la transición hacia la neutralidad de carbono también ayudaría a México a aprovechar nuevas oportunidades y a combatir el cambio climático.
Estudios Económicos de la OCDE: México 2022
1. Perspectivas sobre las principales políticas
Resumen
México se está recuperando, pero las perspectivas de crecimiento a medio plazo se han debilitado
México se está recobrando de una pandemia que ha tenido un profundo impacto económico y social. Los trabajadores informales, las mujeres y los jóvenes se han visto especialmente afectados, lo que ha agravado retos sociales arrastrados desde hace tiempo. El robusto marco de política macroeconómica de México, que se sustenta en una gestión innovadora de la deuda pública, una política monetaria sólida y un tipo de cambio flexible, ha salvaguardado la estabilidad macroeconómica y el acceso sin dificultades a los mercados internacionales de capitales. La recuperación está en marcha, gracias a la fortaleza de los sectores manufacturero y agrícola y a la aceleración del sector servicios; todo ello favorecido por la distribución de vacunas. Sin embargo, las perspectivas de crecimiento a mediano plazo se han debilitado y el ritmo de crecimiento en las dos últimas décadas ha sido bajo (Gráfico 1.1). Las tasas de pobreza y la desigualdad entre regiones todavía son elevadas (Gráfico 1.2). El crecimiento se aceleró durante la década de 1990, gracias a la integración comercial en la economía mundial, pero se ha estancado desde la década de 2000. Factores como informalidad, exclusión financiera o corrupción han obstaculizado el crecimiento de la productividad. Las bajas tasas de participación femenina y la debilidad de la inversión desde 2015 también han afectado a las perspectivas de crecimiento a mediano plazo (Gráfico 1.3).
Gráfico 1.1. México ha crecido más lentamente que sus pares
Nota: Panel B: el promedio del crecimiento anual se refiere al crecimiento medio anual del PIB. ALC5 engloba a Chile, Colombia, Costa Rica, México y Brasil. DAE hace referencia a un grupo de seis economías asiáticas dinámicas: la India, Indonesia, Malasia, Filipinas, Tailandia y Vietnam. Todos los promedios de los grupos de países están sin ponderar.
Fuente: OCDE, base de datos de Perspectivas Económicas.
El renovado tratado comercial de América del Norte podría imprimir un nuevo ímpetu al crecimiento, ya que aporta seguridad a largo plazo al comercio exterior, la inversión extranjera y la resolución de conflictos en la región. Sin embargo, se precisan esfuerzos adicionales de reforma para propulsar el crecimiento y aprovechar todo el potencial de crecimiento de México. Estos esfuerzos tendrían importantes beneficios, según las simulaciones basadas en el marco de cuantificación de la OCDE (Égert, 2017[1]). Con un ambicioso paquete de medidas que reduzca las barreras a la inversión y al comercio, sobre todo en el sector servicios, mejore el acceso a los servicios financieros, impulse la participación laboral de las mujeres y refuerce el control sobre la corrupción, el PIB per cápita aumentaría un 25% adicional en 10 años (Cuadro 1.1).
Gráfico 1.2. Las disparidades regionales son grandes
Nota: La tasa de pobreza corresponde a una medición multidimensional de la pobreza, elaborada por CONEVAL, que combina información sobre ingresos y satisfacción de las necesidades sociales. Campeche y Tabasco son los estados donde se concentra la producción de petróleo, y el PIB per cápita no es un fiel reflejo del nivel de vida en esos estados.
Fuente: INEGI y CONEVAL.
Gráfico 1.3. El crecimiento potencial de la economía ha caído
2000-2021, %
Nota: El crecimiento potencial se expresa como variación porcentual. Se muestran las contribuciones al crecimiento del resto de variables. La metodología de la OCDE se basa en una función de producción Cobb-Douglas, tal y como se describe en (Chalaux and Guillemette, 2019[2]).
Fuente: OCDE, base de datos de Perspectivas Económicas 110.
Cuadro 1.1. Un ambicioso paquete de reformas podría aumentar significativamente el crecimiento
Impacto potencial de reformas estructurales en el PIB per cápita en diferentes horizontes temporales
Nota: Estas estimaciones se han obtenido a partir de indicadores numéricos de la posición de México en cada ámbito de políticas correspondientes a la última fecha disponible. El escenario sobre inclusión financiera se basa en el número de sucursales bancarias por cada 100.000 adultos, las barreras al comercio y la inversión en los Indicadores de Regulación del Mercado de Productos (PMR, por sus siglas en inglés) y el escenario de las políticas activas de empleo en el gasto por desempleado como % del PIB per cápita. Los tres escenarios, al igual que la participación femenina en el mercado laboral, presuponen que se cierra la brecha con el promedio de la OCDE. El control de la corrupción se basa en indicadores de buen gobierno del Banco Mundial. Este escenario presupone que la diferencia con el promedio de la OCDE se reduce a la mitad. Estas cuantificaciones son ilustrativas, ya que están sujetas a incertidumbre, tanto sobre su magnitud como sobre el horizonte temporal de su materialización.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (Égert, 2017[1]).
En este contexto, los principales mensajes contenidos en el Estudio son:
Mantener y fortalecer el sólido marco de política macroeconómica de México es clave para la estabilidad. Se puede mejorar la capacidad de la política fiscal para suavizar los ciclos económicos y sustentar el crecimiento durante las recesiones, lo que ampliaría el margen para la inversión pública.
Reactivar la inversión privada y remontar el bajo crecimiento de la productividad son prioridades fundamentales. Esto requerirá reformas de gran alcance, con el fin de mejorar la regulación aplicable a las empresas, intensificar la competencia, reducir la informalidad, seguir luchando contra la corrupción y efectuar la transición hacia la neutralidad de carbono.
Ampliar el acceso a los servicios financieros y reforzar la digitalización conllevarían una mayor igualdad de oportunidades y contribuirían a propulsar el crecimiento.
La recuperación se ha generalizado
La economía se está recuperando de la recesión propiciada por la pandemia (Gráfico 1.4). La demanda externa fue el principal motor al inicio de la recuperación, y las exportaciones manufactureras se encuentran por encima de los niveles prepandémicos de febrero de 2020, favorecidas por la fuerte recuperación de Estados Unidos. El consumo también se ha convertido en un factor clave del crecimiento, a lo que ha contribuido la mayor movilidad, la administración de vacunas y fuertes remesas. El consumo se encuentra ahora un 2% por debajo de su nivel prepandémico. La inversión se está recuperando a un ritmo más lento y sigue a un 8% de su nivel anterior a la pandemia. El ritmo de la recuperación es heterogéneo entre sectores. Mientras que las manufacturas y la agricultura se han recobrado rápidamente y algunos servicios, como el comercio minorista, el comercio mayorista, la educación, la sanidad y los servicios financieros, están progresando bien, la recuperación del ocio y la hostelería va a la zaga. El turismo, una importante fuente de empleo e ingresos en varios estados, está un 28% por debajo de los niveles anteriores a la pandemia.
Gráfico 1.4. La recuperación está en marcha
Nota: Panel A: t+0 se refiere a 1994-T4, 2008-T3 y 2019-T4, respectivamente. La línea discontinua indica las proyecciones. Panel C: los promedios de los grupos de países no están ponderados. ALC corresponde a Chile, Colombia, Costa Rica, Argentina y Brasil. Panel D: cifras de población previstas a partir de 2021-T1.
Fuente: OCDE, base de datos de Perspectivas Económicas 110; INEGI; OCDE, Estadísticas de Población; y Banco de México.
Los casos de COVID-19 han comenzado a descender recientemente y la vacunación está avanzando (Gráfico 1.5). Entre las medidas de respuesta de las autoridades a la pandemia (Recuadro 1.1) figuraron el confinamiento y el distanciamiento social, impuestos en marzo de 2020, a raíz de la notificación del primer caso confirmado a finales de febrero de 2020. La última ola de infecciones alcanzó su punto álgido en enero de 2022 (Gráfico 1.5, Panel A). Gracias a los avances en la vacunación (Gráfico 1.5, Panel B), hubo menos víctimas que en olas anteriores (Gráfico 1.5, Paneles C y D). A 30 de enero, el 66% de la población había recibido al menos una dosis. Esto representa aproximadamente el 89% de la población mayor de 18 años. El 60% de la población está totalmente vacunada. El avance de la campaña de vacunación presenta una importante heterogeneidad entre regiones. Acelerar la vacunación en la medida de lo posible sigue siendo una prioridad esencial y ayudaría a proteger contra posibles nuevos brotes del virus.
Gráfico 1.5. Los casos de COVID-19 han comenzado a disminuir y la vacunación está avanzando
Nota: El panel D traza el aumento porcentual de las muertes registradas entre 2020 y 2021 en comparación con el número de muertes de referencia en 2015-2019.
Fuente: Our World In Data.
Recuadro 1.1. Principales respuestas de política a la pandemia
Para hacer frente a la pandemia, México aumentó el gasto sanitario en un 0,4% del PIB en 2020. Asimismo, adoptó una serie de medidas adicionales:
Anticipo de 8 meses del pago de las pensiones no contributivas de vejez.
Aceleración de los procesos de compra y de devolución del IVA.
Concesión de créditos a Pymes si mantienen a sus empleados en nómina (Créditos a la Palabra para empresas).
Créditos para empleados del servicio doméstico y trabajadores independientes (Créditos a la Palabra para personas).
Apoyo en forma de liquidez y avales de bancos de desarrollo.
Apoyo monetarios durante 3 meses para trabajadores si pierden su empleo y son titulares de una hipoteca concedida por el Instituto de la Vivienda.
Recorte de las tasas de interés de 300 puntos básicos por parte de las autoridades monetarias entre marzo de 2020 y febrero de 2021. Adopción de medidas por parte del Banco Central para sustentar el funcionamiento del sistema financiero por un importe de hasta el 3,5% del PIB.
Cambios temporales en las normas contables para permitir a los proveedores de crédito moratorias en los créditos de hasta seis meses.
Reducción del importe total de los depósitos de regulación monetaria de los bancos comerciales con el fin de apoyar su acceso a la liquidez.
Fuente: COVID Policy Tracker (base de datos).
La coyuntura del mercado laboral está mejorando gradualmente, pero persisten retos (Gráfico 1.6) y la pandemia ha provocado importantes pérdidas de ingresos, con el consiguiente agravamiento de la pobreza. La tasa estandarizada de desempleo, en el 3,9%, todavía está 0,6 puntos porcentuales por encima del nivel de finales de 2019. No obstante, dicha tasa se dispara al 15% si además se considera la población que queda fuera del mercado laboral y que aceptaría un empleo, y al 24% al incorporar también a aquellos que desearían trabajar más horas. La participación en el mercado laboral se está recobrando, aunque sigue por debajo de los niveles anteriores a la pandemia. La recuperación de la participación está siendo más lenta para las mujeres, especialmente castigadas por la pandemia.
Gráfico 1.6. El mercado laboral está mejorando gradualmente, pero persisten retos
Nota: Panel A: la tasa de subempleo se refiere a la proporción de personas económicamente activas de 15 años o más con capacidad y voluntad de trabajar más horas de las que permite su ocupación actual.
Fuente: INEGI.
Se prevé que la economía crezca un 2,3% en 2022 (Cuadro 1.2). Las exportaciones seguirán beneficiándose del boyante crecimiento de Estados Unidos, y el consumo crecerá gracias a la proporción cada vez mayor de población vacunada y a la progresiva mejora del mercado laboral. Las inversiones se verán respaldadas por los proyectos de infraestructura previstos. Según estas proyecciones, el PIB alcanzaría su nivel anterior a la pandemia en el tercer trimestre de 2022. La inflación disminuirá durante 2022, tras el significativo aumento provocado en 2021 por la subida de los precios de la energía, cuellos de botella en algunos insumos, como los semiconductores, y presiones observadas en algunas mercancías.
La incertidumbre en torno a estas proyecciones sigue siendo muy alta. Si las infecciones vuelven a aumentar de forma significativa, podría ser necesario reforzar las medidas de contención, lo que lastraría la actividad económica. La inflación podría mantenerse en cotas más altas durante más tiempo del previsto y esto erosionaría el poder adquisitivo, sobre todo de las familias vulnerables, y exigiría un endurecimiento de la política monetaria mayor del previsto, lo que debilitaría la recuperación. Episodios de volatilidad financiera podrían elevar la aversión al riesgo, reducir la llegada de flujos financieros netos y aumentar los costos de financiamiento de México. Una escalada de delincuencia y violencia podría deprimir la inversión y comprometer la recuperación del turismo. Las discusiones en marcha sobre determinadas reformas, con potenciales retrocesosen el sector energético, crean incertidumbre, lo que podría debilitar aún más la recuperación. Por el lado positivo, si el crecimiento de los socios comerciales fuera más fuerte de lo previsto, las exportaciones y la creación de empleo serían más sólidas. La integración en las cadenas de producción se podría profundizar aún más, gracias al renovado tratado comercial con Estados Unidos y Canadá y a la reanudación del diálogo económico de alto nivel con Estados Unidos. La economía también podría enfrentarse a shocks imprevisibles, cuyos efectos son difíciles de incorporar en las proyecciones. En el caso de que estos shocks se materializaran, estaría justificada la adopción de medidas de política adicionales. (Cuadro 1.3).
Cuadro 1.2. La recuperación va a continuar
1. Contribución a las variaciones del PIB real, monto registrado en la primera columna.
2. Índice de precios al consumidor excepto productos volátiles: agricultura, energía y tarifas autorizadas por distintos niveles de gobierno.
3. Con base en la Encuesta Nacional de Empleo.
4. Administración pública federal y empresas públicas.
Fuente: OCDE, base de datos de Perspectivas Económicas.
Cuadro 1.3. Posibles shocks para la economía mexicana
El sistema financiero se ha mantenido estable y robusto hasta ahora (Gráfico 1.7), preservando niveles de solvencia y liquidez considerables, por encima de los mínimos exigidos por la regulación, así como unos ratios de rentabilidad sólidos. Por el momento, la morosidad sigue contenida, pero la política de tolerancia regulatoria (forbearence), puesta en marcha durante 2020, ha finalizado y la morosidad podría aun incrementarse, especialmente si la coyuntura económica se deteriora. Incluso si todos los créditos a los que se ha aplicado la política de indulgencia regulatoria entraran en mora, no se desataría un estrés sistémico (Banxico, 2021[3]). Sin embargo, los bancos pequeños y medianos, con mayor exposición a Pymes y a créditos al consumo, podrían verse sensiblemente afectados, aunque hayan dotado provisiones adicionales. Las últimas pruebas de estrés realizadas por el Banco Central sugieren que el sistema bancario cuenta con suficientes "colchones" de solvencia y liquidez para hacer frente a acontecimientos económicos extremos (Banxico, 2021[3]). El endeudamiento de los hogares y las empresas sigue en cotas bajas desde una perspectiva internacional (Gráfico 1.7, Paneles C y D). Los costos del servicio de la deuda de los hogares y las empresas se mantienen contenidos (Banxico, 2021[3]). El endeudamiento de los hogares es en buena medida hipotecario y se concentra en la parte más alta de la distribución de los ingresos, que se ha visto menos afectada por el impacto de la pandemia en el mercado laboral. El sector empresarial mantiene una cobertura natural frente a los riesgos cambiarios, ya que los pasivos están bien cubiertos por los ingresos que las empresas generan en las monedas extranjeras en las que están endeudadas.
México está evaluando activamente el posible impacto financiero del cambio climático y otros factores de vulnerabilidad medioambiental. Esto incluye riesgos de transición, como los asociados a las políticas de reducción de las emisiones globales, que podrían provocar cambios bruscos en los precios de los activos y afectar especialmente a las empresas sin estrategias de reducción de emisiones, así como a los prestamistas de estas empresas, lo que conlleva riesgos financieros. También se consideran riesgos físicos, tales como los relacionados con huracanes, sequías, olas de calor o inundaciones. Una mayor intensidad o recurrencia de estos eventos, que son relativamente frecuentes en México, puede generar riesgos para estabilidad financiera, inclusive para las compañías de seguros, reduciendo así la liquidez y disminuyendo el valor de los activos. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público está elaborando una taxonomía para proporcionar a los agentes financieros y a las empresas definiciones transparentes y coherentes de las actividades que se consideran sostenibles. También está mejorando el marco regulatorio, mediante la incorporación de consideraciones de política de inversión medioambiental y social para inversores institucionales, como fondos de pensiones, compañías de seguros y bancos de desarrollo. El objetivo es facilitar que una mayor proporción de inversores incorpore consideraciones medioambientales, sociales y de buen gobierno corporativo en su proceso de inversión. De cara al futuro, sobre la base de la taxonomía que se está elaborando, la imposición progresiva de la obligación de divulgar información sobre los riesgos relacionados con el clima por parte de las instituciones financieras y las empresas que cotizan en bolsa facilitaría una gestión más transparente de estos riesgos e incentivaría la asignación de recursos a actividades más limpias. La experiencia de Francia, que hizo obligatoria la divulgación de los riesgos climáticos para los gestores de activos, las aseguradoras y los fondos de pensiones en 2016, muestran que las entidades sujetas a la obligación de informar sobre los riesgos climáticos tenían un 40% menos de bonos, acciones y otros valores de compañías del sector de los combustibles fósiles que aquellas que no tenían que publicar dichos riesgos (Mésonnier and Nguyen, 2021[4]). Además, el Banco Central está tomando medidas para integrar los riesgos relacionados con el clima en su marco de gestión de riesgos. Esto podría ir seguido de la realización de pruebas de resistencia al cambio climático, que han empezado a efectuarse en varias economías de la OCDE, como Francia, los Países Bajos o el Reino Unido.
Gráfico 1.7. El sector financiero se muestra robusto
Nota: El panel A se refiere al capital regulatorio de nivel 1 sobre los activos ponderados por riesgo.
Fuente: Indicadores de solidez financiera del FMI; y Base de datos de la deuda mundial del FMI.
En cuanto al sector exterior, la balanza por cuenta corriente pasó a exhibir un superávit del 2,4% del PIB en 2020 (Gráfico 1.8), ya que la recuperación de la demanda externa tras el impacto de la pandemia de COVID-19 fue mayor que la reactivación de la demanda interna. La balanza por cuenta corriente también se vio respaldada por las fuertes remesas procedentes del extranjero. La inversión directa extranjera neta ascendió al 2,3% del PIB en 2020. La deuda externa se mantiene contenida (Gráfico 1.9). El tipo de cambio flexible ayuda a la economía a absorber perturbaciones externas, a lo que se suma el respaldo de amplias reservas internacionales que cubren el 40% de la deuda externa, el acceso a líneas "swap" de la Reserva Federal y el Tesoro de Estados Unidos, así como la línea de crédito flexible del FMI. Los indicadores de riesgo de México han tendido a la baja, tras alcanzar un máximo en abril de 2020 (Gráfico 1.10).
Gráfico 1.8. El saldo de la balanza comercial no petrolera es positivo y las remesas impulsan el superávit por cuenta corriente
% del PIB
Fuente: Banxico.
Gráfico 1.9. Las reservas son abundantes
Fuente: Perspectivas de la economía mundial del FMI, abril de 2021; e Indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial.
Gráfico 1.10. Las primas de riesgo soberano han tendido a la baja
Diferenciales de los bonos de riesgo soberano, puntos básicos
Nota: El diferencial de los bonos de riesgo soberano es el diferencial de las rentabilidades de los bonos denominados en USD con vencimiento a 10 años frente a los bonos del Tesoro estadounidense.
Fuente: Refinitiv.
Las políticas macroeconómicas pueden fortalecerse aún más
Gracias a un sólido marco macroeconómico, México actuó a tiempo para mitigar el impacto económico y financiero de la pandemia. La política monetaria se fue relajando gradualmente y medidas audaces e innovadoras salvaguardaron la estabilidad financiera y facilitaron la concesión de créditos. No obstante, la respuesta fiscal inicial estuvo entre las más tenues de los mercados emergentes (Gráfico 1.11). El gasto público de México aumentó en torno al 0,7% del PIB, frente a un promedio del 4,4% del PIB en las economías emergentes. En cambio, el gobierno prefirió reasignar gasto operativo hacia iniciativas en los ámbitos social y sanitario, aumentando el gasto programable del sector público en protección social y salud en 0,7 y 0,4 puntos porcentuales respectivamente en 2020, en comparación con 2019. México optó también por ampliar el acceso a los programas sociales existentes. De cara al futuro, seguir reforzando el gasto social, también en educación y sanidad, y la inversión pública será fundamental para apuntalar la recuperación en curso y permitir que llegue a más personas. Fortalecer el marco de la política fiscal también constituye una prioridad a medio plazo a fin de mejorar la capacidad de la política fiscal para suavizar los ciclos económicos y prestar apoyo en periodos de crisis.
Gráfico 1.11. El apoyo fiscal en respuesta a la pandemia de COVID-19 fue bajo
Respuesta fiscal discrecional acumulada
Nota: Estimaciones a 27 de septiembre de 2021. Econ. Em. = media simple de las economías emergentes que aparecen en el gráfico. Econ. Avan. = media simple de AUS, BEL, CAN, CHE, CZE, DEU, DNK, ESP, FIN, FRA, GBR, ITA, JPN, KOR, NLD, NOR, NZL, SGP, SWE, USA.
Fuente: Base de datos del FMI sobre las medidas fiscales de los países en respuesta a la pandemia de COVID-19, disponible en https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19.
Ampliar el margen de actuación fiscal y reforzar el marco fiscal
Los ingresos han demostrado una gran capacidad de resistencia durante la pandemia, y el déficit público solo aumentó ligeramente en 2020. Según las elasticidades fiscales históricas, los ingresos tributarios tendrían que haber disminuido significativamente, dada la caída de la actividad, pero en cambio aumentaron ligeramente. Esto se vio favorecido por cambios en el código tributario (Recuadro 1.2) y por una mayor persecución de casos de obligaciones tributarias pendientes, que dio lugar a importantes acuerdos tributarios con varias empresas de gran tamaño. Los ingresos también se vieron sustentados por los fondos de estabilización, así como por un hábil programa de cobertura petrolera, que salvaguardó las cuentas fiscales de la caída de los precios del petróleo en 2020. Como resultado de todo ello, el déficit público se amplió ligeramente (Gráfico 1.12) y la medida oficial de la deuda pública aumentó desde el 44% del PIB a finales de 2019 hasta el 55% al cierre de 2020, debido al déficit público, la depreciación del peso y la caída del PIB. Se prevé que el déficit aumente en 2021 y el presupuesto para 2022 contempla que se mantenga prácticamente sin cambios en 2022 y que disminuya gradualmente a partir de entonces (Cuadro1.4). Por consiguiente, la orientación fiscal a corto plazo, pese a seguir siendo prudente, es menos restrictiva de lo recogido en el presupuesto de 2021. Se trata de un cambio bienvenido, ya que apoyará ligeramente la recuperación en curso. Si la recuperación flaquea o la pandemia se reactiva, estaría justificado aumentar aún más el gasto social y sanitario y retrasar la reducción del déficit.
Gráfico 1.12. Los ingresos fiscales aguantaron y el déficit fiscal aumentó ligeramente
Sector público no financiero, % del PIB
Nota: En el panel B, se muestra la definición más amplia de ingresos públicos, que incluye también las cotizaciones a la seguridad social y las empresas estatales.
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y OCDE, base de datos de Perspectivas Económicas.
Recuadro 1.2. Medidas para mejorar la recaudación de impuestos
El gobierno federal puso en marcha varias actuaciones a lo largo de 2019 y 2020 para aumentar los ingresos tributarios:
Eliminación de la compensación universal. Hasta 2018, los saldos a favor en el IVA podían recuperarse mediante su compensación contra obligaciones de pago en otros impuestos, de forma automática y sin autorización previa de Hacienda. Esto abrió un hueco para la evasión fiscal a través del uso de facturas falsas para reducir las obligaciones fiscales. En 2019 se eliminó la compensación universal y esto se tradujo en un aumento de los ingresos públicos equivalente al 0,5% del PIB en 2020.
Refuerzo de las sanciones. A partir de 2020, los delitos relacionados con el fraude fiscal se clasifican como delitos graves y la emisión de facturas falsas se considera delincuencia organizada. El objetivo es disuadir la evasión fiscal, al aumentar la percepción del riesgo de ser detectado y endurecer las sanciones en caso de ser hallado culpable.
Implantación del plan BEPS. En 2020 se pusieron en marcha 5 de las 15 actuaciones del plan contra la erosión de la base imponible y el traslado de los beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés). Estas medidas podrían aumentar los ingresos en hasta 0,4 puntos porcentuales del PIB para 2024.
Tributación de los servicios digitales. En 2020 se eliminaron complejidades en el pago del IVA de los bienes y servicios prestados por plataformas internacionales que ofrecen servicios de intermediación o bienes digitales. Asimismo, se introdujo la retención del impuesto s para los participantes en determinadas operaciones, en particular para las plataformas que ofrecen servicios de intermediación.
Eliminación progresiva de deducciones fiscales en el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) de combustibles. La recaudación de los impuestos que gravan los combustibles aumentó en 2019 y 2020, gracias a un cambio en la metodología para fijar los precios de los combustibles. Se redujeron las deducciones fiscales relacionados con pagos efectuados por Pymes en carreteras de peaje y la compra de diésel para empresas ferroviarias y mineras.
Norma general contra la evasión fiscal. Las autoridades tributarias tienen derecho a recalificar una transacción como inexistente si consideran que dicha transacción carece de un propósito comercial y solo persigue un beneficio tributariol.
Cuadro1.4. Evolución de las principales magnitudes fiscales
% del PIB
Nota: * Son previsiones. Algunas filas pueden no cuadrar debido al redondeo.
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Gráfico 1.13. Se prevé que la deuda pública se estabilice
% del PIB
Nota: En el escenario base, el crecimiento del PIB real y la inflación siguen las proyecciones de la OCDE durante 2021-23 y luego convergen gradualmente hacia el crecimiento del producto potencial y la tasa de inflación objetivo del 3%, respectivamente; el tipo de cambio entre el peso mexicano y el dólar estadounidense se supone constante durante el período de simulación. Se presupone que las rentabilidades de las tasas de interés se desplazan verticalmente siguiendo las variaciones de la inflación. Se supone que el saldo presupuestario primario sigue el Cuadro 1.4 y se mantiene constante hasta 2034, cuando los costos del envejecimiento de la población, en forma de pensiones y costos sanitarios más elevados, empezarán a hacerse notar gradualmente. El escenario de riesgo a la baja supone un shock puntual del 10% en el tipo de cambio con el dólar estadounidense y un desplazamiento vertical permanente al alza de 100 puntos básicos en la curva de rentabilidades, con respecto a la línea de base. En el escenario de reformas de amplio alcance se supone un mayor crecimiento del PIB durante el período 2022-2031 bajo la hipótesis de que se introducen reformas estructurales para impulsar el crecimiento, tal y como se indica en el Cuadro 1. En el escenario de reducción diferida del déficit fiscal, se supone que el déficit se mantiene en el 3,2% hasta 2023, y que a partir de entonces disminuye gradualmente al mismo ritmo que la reducción recogida en el presupuesto federal para 2022. También supone un mayor crecimiento del PIB derivado de las amplias reformas. Todos los escenarios y la línea de base incluyen los costos del envejecimiento de la población.
Fuente: Cálculos de la OCDE. Los datos anteriores a 2020 proceden de la SHCP y se refieren a la deuda neta de la administración pública federal.
La política fiscal de México ha sido prudente a lo largo de los años (Cuadro 1.5), y el país ha cumplido en términos generales sus objetivos en este ámbito, asegurando la sostenibilidad fiscal, pese a que la proporción de impuestos en el PIB es la más baja de la OCDE (Gráfico 1.14), lo cual es encomiable. No obstante, esto se ha conseguido en gran medida recortando el gasto, especialmente la inversión pública (Gráfico 1.15), lo que ha hecho mella en las perspectivas de crecimiento. El gasto público total es bajo desde una perspectiva internacional (Gráfico 1.16), y esto sugiere que el margen para efectuar recortes adicionales es limitado. Los presupuestos del gobierno para 2022 prevén un aumento del gasto en protección social, hasta el 5,1% del PIB en 2022 (desde el 3,8% en 2018). El gasto en inversión también ha aumentado hasta el 3,1% del PIB (desde el 2,7% en 2019), el nivel más alto desde 2016, aunque se prevé una caída gradual a lo largo de 2023 y 2024. Al mismo tiempo, la pandemia ha hecho surgir necesidades adicionales, ya que la pobreza se ha extendido y los sistemas de salud y educación están bajo presión. Las carencias en materia de infraestructuras también siguen siendo importantes; por ejemplo, el aumento de la inversión pública que se precisa para solucionar la falta de infraestructura en México se estimó en 1,3 puntos porcentuales del PIB al año (Woetzel et al., 2017[5]). La realización de análisis costo-beneficio rigurosos y transparentes garantizaría una buena selección de proyectos y ayudaría a eliminar el déficit de infraestructuras de maneracosto effectiva.
Responder a estas crecientes necesidades de gasto en áreas esenciales, sin comprometer la sostenibilidad de la deuda, es una prioridad fundamental. El déficit presupuestario es relativamente bajo en comparación con otros países (Gráfico 1.17) y México sigue teniendo fácil acceso a los mercados. Si se cumplieran los objetivos fiscales a mediono plazo del gobierno, la relación entre la deuda pública y el PIB se estabilizaría a partir de 2023 (Gráfico 1.13). No obstante, la dinámica de la deuda podría deteriorarse en un escenario de aumento significativo de las tasas de interés mundiales y de depreciación de la divisa. Acompañar el aumento del gasto en estas áreas esenciales con un incremento paulatino de los ingresos tributarios, como se indica a continuación, ayudaría a dar respuesta a las necesidades de gasto, al tiempo que preservaría y reforzaría el compromiso de México con la sostenibilidad de la deuda. El fortalecimiento de los ingresos tributarios también aumentará la capacidad de México para adoptar políticas fiscales anticíclicas en el futuro. La capacidad de la política fiscal de México para suavizar los ciclos y apoyar el crecimiento en periodos de recesión se ve mermada por una base tributaria inferior a la de los países de su entorno, así como por la prima de riesgo-país y el tipo de cambio, que aumentan el costo del servicio de la deuda, y la debilidad de los estabilizadores automáticos por el lado del gasto (por ejemplo, no existe un sistema de prestaciones por desempleo a nivel federal).
Las medidas tributarias adicionales podrían formularse, anunciarse y plasmarse en legislación en 2022 y su aplicación podría comenzar en 2023. Se podría dar prioridad a las medidas que afectan a las personas de los deciles de ingresos más altos, que tienen la menor propensión al consumo. Lasreformas propuestas en este estudio (Cuadro 1.1) también tendrían un notable impacto positivo en la evolución de la deuda pública.
Dado que el proceso de envejecimiento de la población de México está en su fase inicial, los costos fiscales asociados al mismo, que se incluyen en las proyecciones base, no tendrán mucho peso durante la próxima década, pero empezarán a hacerse notar gradualmente a partir de entonces. La reforma del sistema de pensiones contributivas (véase más adelante) implica un cierto ahorro para el presupuesto en las próximas dos décadas. Por el contrario, las recientes subidas de las pensiones no contributivas aumentarán el gasto. Se calcula que el gasto público en salud se incrementará un 1,5% del PIB de aquí a 2065 (IDB, 2021[6]), aunque esto no tiene en cuenta las implicaciones de la pandemia en curso ni los aumentos previstos en los cuidados de larga duración.
Cuadro 1.5. Recomendaciones anteriores de la OCDE para mejorar las políticas macroeconómicas
Gráfico 1.14. Los ingresos tributarios son bajos en comparación con los de América Latina y la OCDE
% del PIB, 2019
Nota: ALC corresponde a Chile, Colombia, Costa Rica, Argentina y Brasil. Los promedios no están ponderados en ningún caso. Incluye los impuestos sobre la renta y las ganancias de capital, los impuestos sobre bienes y servicios, las cotizaciones a la seguridad social, los impuestos sobre nóminas y los impuestos sobre bienes inmuebles.
Fuente: OCDE, base de datos de estadísticas de ingresos.
Gráfico 1.15. La inversión pública es baja
% del PIB
Nota: los promedios de los grupos de países no están ponderados. Los grupos de países son los siguientes: ALC: ARG, BRA, CHL, COL, CRI; Mercados emergentes: ARG, BRA, CHL, CHN, COL, EGY, HUN, IND, IDN, MYS, MEX, PER, PHL, POL, ROU, RUS, ZAF, THA, TUN, TUR.
Fuente: Perspectivas de la economía mundial del FMI (octubre de 2019); y OCDE, base de datos de Perspectivas Económicas.
Gráfico 1.16. El gasto público es bajo
Nota: ALC es el promedio no ponderado de Chile, Colombia, Costa Rica, Argentina y Brasil. La OCDE es un promedio no ponderado.
Fuente: Perspectivas de la economía mundial del FMI, abril de 2021; y OCDE, base de datos de gasto social.
Gráfico 1.17. Los niveles de déficit y deuda pública son bajos en comparación con el resto del mundo
% del PIB, 2020
Nota: Econ. Em.: media simple de las economías emergentes.
Fuente: Fiscal Monitor del FMI. Edición de abril de 2021.
Elevar los ingresos de forma progresiva y favorable al crecimiento
Los ingresos se han vuelto menos dependientes del petróleo a lo largo del tiempo (Gráfico 1.18), aumentando la capacidad de adaptación de las finanzas públicas mexicanas a los cambios repentinos y cíclicos de los precios del petróleo. Esta tendencia va a continuar, dada la reciente reducción de la carga tributaria de Pemex. Los ingresos no petroleros han aumentado recientemente, aunque, en porcentaje del PIB, México sigue recaudando menos ingresos por todos los impuestos (en concreto, el de la renta de las personas físicas, el IVA y el de bienes inmuebles) que sus pares de la OCDE y de la región, con la excepción del impuesto de sociedades. Así pues, la recaudación de ingresos no petroleros, en % del PIB, está unos 6 puntos porcentuales por debajo de la de sus pares latinoamericanos y es aproximadamente la mitad de la de los países de la OCDE. Además, la capacidad redistributiva del sistema de impuestos y transferencias es baja (como se indica en el epígrafe sobre asuntos sociales de este capítulo).
El gobierno ha adoptado medidas eficaces para reforzar la administración tributaria que seguirán materializándose en los próximos años y ha anunciado iniciativas adicionales para fortalecer la administración tributaria en su último presupuesto. Sin embargo, el financiamiento de la inversión pública de alta calidad, la mejora de la protección social y la garantía de la sostenibilidad fiscal requerirán complementar estas medidas de recaudación de impuestos con iniciativas tributarias adicionales. Estas medidas adicionales podrían incluir la ampliación de las bases imponibles, mediante la eliminación progresiva de deducciones fiscales regresivas e ineficientes, y la mejora del diseño de algunos impuestos que siguen sin estar bien aprovechados, como los impuestos que gravan los bienes inmuebles y los vehículos y los impuestos medioambientales. Estas medidas, en principio, también aumentarían la progresividad tributaria y los incentivos para operar en la economía formal, lo que podría impulsar la productividad y el crecimiento y ampliar aún más la base imponible.
Gráfico 1.18. La dependencia de la recaudación procedente del petróleo ha disminuido
Nota: ALC es el promedio no ponderado de Chile, Colombia, Costa Rica, Argentina y Brasil. OCDE se refiere al promedio no ponderado de todos los países miembros con datos disponibles.
Fuente: CEPAL; INEGI; OCDE, base de datos global de estadísticas de ingresos; y OCDE, modelos de impuestos sobre los salarios.
La ampliación de las bases tributarias ofrece la posibilidad de aumentar los ingresos de forma significativa sin elevar las tasas impositivas. Las exenciones fiscales son importantes en el impuesto sobre la renta de las personas físicas y de sociedades y en el IVA (Cuadro 1.6). En conjunto, ascendieron a cerca del 3% del PIB en 2020. Las exenciones fiscales son especialmente amplias en el IVA. Como consecuencia de ello, los ingresos por IVA son relativamente bajos en comparación con su potencial (Gráfico 1.19). Una parte importante del consumo interno se grava a una tasa del 0% o está exenta sin la posibilidad de acreditar los impuestos sobre los insumos. Esto ofrece la oportunidad de ampliar la base del IVA, reduciendo el alcance de aplicación de la tasa del 0% y/o las exenciones de un modo que no sea regresivo. Por ejemplo, la tasa del 0% que se aplica a los bienes culturales beneficia especialmente a los hogares de ingresos altos y se podría suprimir o reducir su ámbito de aplicación. La eliminación de la exención del IVA para los alimentos y las medicinas podría generar importantes ingresos, pero, incluso si va acompañada de trasnferencias hacia los hogares de los deciles de ingresos más bajos, conlleva importantes retos de economía política. Antes de aplicar el IVA a los alimentos, es necesario mejorar las herramientas disponibles para una buena focalización de los programas sociales (como se menciona en el epígrafe sobre asuntos sociales más adelante) con el fin de garantizar que los hogares con menores ingresos sean debidamente compensados. Por lo tanto, podría considerarse una opción a medio plazo. Gravar los alimentos con una tasa reducida sería otra opción, seguida recientemente por Costa Rica (OECD, 2020[7]), que aplica una tasa del 1%.
Cuadro 1.6. Los gastos fiscales son elevados
% del PIB
Fuente: SHCP.
Gráfico 1.19. Los ingresos provenientes del IVA son bajos en México
Ingresos por IVA como porcentaje de los ingresos potenciales por IVA, 2019 o último año disponible
Nota: Un coeficiente de ingresos por IVA del 100% sugiere que no hay pérdida de ingresos por IVA debido a exenciones, tasas reducidas, fraude, evasión o planificación fiscal. Los datos de Canadá abarcan solo el IVA federal. ALC corresponde a Chile, Colombia, Costa Rica, Argentina y Brasil. Todos los promedios están sin ponderar.
Fuente: OCDE, Tendencias de los impuestos al consumo (2020); y OCDE, estadísticas de ingresos en América Latina y el Caribe (2021).
Los gastos fiscales del impuesto sobre la renta de las personas físicas también son elevados y regresivos. Las múltiples exenciones y reducciones fiscales disminuyen considerablemente la base tributaria. Cabe destacar exenciones para gastos médicos, aportaciones a determinadas cuentas de jubilación, primas de seguro médico y depósitos en cuentas de ahorro especiales y para la adquisición de acciones de sociedades de inversión. También son deducibles los gastos de intereses reales de los créditos hipotecarios (hasta un valor máximo del bien inmueble), así como los gastos en educación. Algunas de estas deducciones son generosas, en particular, cuando se combinan, y tienden a beneficiar a los contribuyentes más acomodados. Reducir su magnitud y eliminar las que tienen efectos más regresivos mejoraría los ingresos de forma progresiva. Los gastos ineficientes o regresivos ascienden al menos al 0,7% del PIB (IMF, 2020[8]). También hay margen para hacer más progresivo el impuesto sobre la renta de las personas físicas, reduciendo el umbral del tramo superior de dicho impuesto, que es muy elevado desde una óptica internacional (Gráfico 1.18, Panel C).
Los ingresos tributarios también podrían aumentar considerablemente si se redujera la informalidad. En este sentido, las autoridades han anunciado recientemente un nuevo régimen fiscal (Régimen de confianza), dirigido a autónomos y a Pymes. El sistema incluye tasas impositivas fijas según los ingresos, reduce los requisitos contables y facilita los cálculos mediante el uso de información precargada. Parece una iniciativa prometedora, y el número de beneficiarios potenciales es alto (21 millones de autónomos y 2 millones de Pymes). Esta iniciativadebería formar parte de una amplia estrategia destinada a disminuir la informalidad, con actuaciones en diferentes áreas de políticas, como se expone en el epígrafe sobre productividad de este capítulo.
También hay un margen importante para reforzar los impuestos subnacionales, en particular los impuestos recurrentes que gravan los bienes inmuebles y los vehículos. La recaudación de los impuestos que gravan bienes inmuebles y vehículos se ha visto mermada por la escasa capacidad técnica y la falta de incentivos políticos a nivel estatal o municipal. Los estados recaudan el impuesto sobre los vehículos y los municipios el impuesto sobre bienes inmuebles. Cuando está bien diseñado, un impuesto recurrente sobre bienes inmuebles (predial) puede actuar como un impuesto a las "prestaciones", que hace que los contribuyentes locales paguen por los servicios municipales que reciben. México carece de un registro de la propiedad exhaustivo a nivel nacional y la información existente a veces está obsoleta. Se están dando los primeros pasos para construir una plataforma de información catastral, que facilitaría el intercambio de datos georreferenciados entre los tres niveles de la administración pública. La experiencia reciente de algunos municipios mexicanos sugiere que el uso de tecnologías modernas, como los vuelos fotogramétricos, puede ayudar a elaborar y actualizar el catastro con mayor precisión y rapidez, y a un costo menor que el registro documental tradicional, que es muy intensivo en mano de obra y costoso de implementar para los municipios pequeños (Ethos, 2021[9]). Aprovechando los recientes esfuerzos de algunos estados para apoyar a los municipios en la administración de datos catastrales, los estados pueden ayudar a establecer y coordinar el uso de tecnologías modernas en todos los municipios y contribuir a difundir las mejores prácticas. También hay margen para facilitar el pago del impuesto. Algunos estados han experimentado con éxito la utilización de unidades móviles para el pago del predial, que recorren los municipios según horarios y calendarios preestablecidos, facilitando que un mayor número de ciudadanos pueda pagar sus impuestos de forma fácil y rápida. Eximir las propiedades de bajo valor y establecer diferentes tasas impositivas en función del valor podría contribuir a garantizar la progresividad, como se ha demostrado en algunos países de la OCDE, como Irlanda.
Los impuestos sobre el uso o la propiedad de vehículos (tenencia) fueron transferidos de la administración pública federal a los estados en 2012. Actualmente, menos de la mitad de los estados recaudan impuestos sobre los vehículos. El gobierno federal podría aumentar los incentivos para que los estados recauden este impuesto, por ejemplo, asignando mayores transferencias federales a aquellos estados que incrementen la recaudación por tenencia de vehículos. Las estimaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sugieren que la recaudación podría aumentar hasta el 0,2% del PIB con una tasa de cumplimiento del 70%. La reestructuración de los impuestos sobre los vehículos para que tengan en cuenta el impacto medioambiental también puede incentivar el uso de vehículos más eficientes desde el punto de vista energético, como se ha visto en varios países de la OCDE, entre los que se encuentran Francia e Israel.
Fomentar la recaudación tanto del impuesto predial como del impuesto a la tenencia vehicular podría sentar las bases para mejorar el marco de federalismo fiscal (Recuadro 1.3), en la línea de lo expuesto en anteriores Estudios Económicos de la OCDE ( (OECD, 2019[10]); (OECD, 2013[11])). Los estados y los municipios siguen dependiendo en gran medida de las transferencias federales para financiar una parte creciente del gasto público. Esto hace que la carga de la recaudación de impuestos recaiga casi exclusivamente en el gobierno federal y reduce los incentivos a un gasto eficiente y a una recaudación tributaria activa a nivel subnacional. Las fórmulas que determinan las transferencias del presupuesto federal a las regiones (participaciones) podrían mejorarse con el fin de incentivar mejor a los estados a recaudar impuestos, por ejemplo, limitando el aumento de las transferencias o condicionando una parte de estas al aumento de la recaudación de impuestos. También podrían introducirse criterios medioambientales en la fórmula, y de este modo reconocer los esfuerzos de los estados por preservar el medio ambiente y mitigar el cambio climático. Francia y Portugal son dos países de la OCDE cuyos sistemas de transferencias intergubernamentales incluyen criterios ambientales, como el tamaño de las áreas protegidas (UNDP, 2016[12]).
Recuadro 1.3. El reparto de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno en México
México es un país federal con una estructura de gobierno de tres niveles. Está dividido en 32 estados soberanos. Cada estado se compone de municipios, unos 2.454 en todo el país. La administración pública federal es responsable de asuntos relevantes para todo el país, como la política macroeconómica, la defensa y la política de investigación y desarrollo (OCDE, 2013[1]). Los estados son los encargados de impartir la educación y la sanidad. Los estados también son corresponsables, junto con el gobierno federal y los municipios, de la mitigación de la pobreza y la gestión del agua. Los municipios son exclusivamente responsables de asuntos locales, como la distribución de agua, y son corresponsables de la construcción de escuelas y la implementación de programas sociales con las administraciones públicas federal y estatal. Los tres niveles de gobierno están implicados en las infraestructuras y el transporte. Las administraciones públicas federal y estatal se encargan de la construcción de carreteras, mientras que los estados o los municipios se ocupan principalmente del mantenimiento (OECD, 2013[11]). Las transferencias federales financian la mayor parte de los gastos subnacionales, en particular en las áreas de salud y educación. Las transferencias de la administración federal ascienden al 92% de todos los recursos subnacionales; el porcentaje más elevado entre los países de la OCDE con estructuras de gobierno descentralizadas. Los ingresos propios de las administraciones públicas subnacionales, tanto de los estados como de los municipios, suponen una pequeña parte de los ingresos tributarios totales, aproximadamente el 6,7%, que representa el 0,9% del PIB. Los estados y los municipios tienen plena autonomía para fijar sus propias tasas y/o bases imponibles del impuesto sobre la nómina, los impuestos sobre los vehículos, los impuestos prediales y las tarifas cargadas a los usuarios de servicios públicos.
Reforzar el marco fiscal
Las autoridades mexicanas llevan tiempo estudiando la forma de reforzar aún más el marco de la política fiscal de México, como forma de salvaguardar y aprovechar plenamente la credibilidad que México ha ido adquiriendo a lo largo de los años. Fortalecer el marco fiscal también contribuiría a potenciar la capacidad de México para anticiparse a futuras crisis, restablecer amortiguadores fiscales y reaccionar ante perturbaciones. La prioridad a corto plazo de la política fiscal es seguir sustentando la recuperación en curso. Avanzar en las iniciativas de mejora del marco fiscal, aunque estas se implementen a medianoplazo, también tendría un impacto favorable a corto plazo, ya que impulsaría la confianza.
México cuenta con tres reglas fiscales (Recuadro 1.4). Sin embargo, las reglas no proporcionan un marco político verdaderamente anticíclico y tienden a favorecer posturas fiscales procíclicas. Las dos reglas de equilibrio presupuestario propician que los objetivos fiscales se consigan mediante recortes de gastos discrecionales y carecen de un vínculo con un punto de anclaje fiscal a medio plazo. México podría introducir un límite de deuda, en sustitución de las dos reglas de equilibrio presupuestario, para anclar la política fiscal a medio plazo, complementado con una regla de gasto mejorada. En la actualidad, la regla de gasto afecta al 36% del gasto del sector público, una cobertura demasiado restringida que limita su capacidad para suavizar el gasto a lo largo del ciclo. Mejorar la regla de gasto ampliando la parte del gasto público cubierta, dejando fuera solo los pagos de intereses, limitaría de manera más contundente la prociclicidad de la política fiscal.
Recuadro 1.4. Las reglas fiscales de México
El actual marco fiscal incluye tres reglas fiscales:
Regla de equilibrio presupuestario. El presupuesto federal solo puede incurrir en un déficit de hasta el 2% del PIB si este obedece a inversión pública de la administración pública federal y de algunas empresas estatales (como Pemex).
Reglas de los requerimientos financieros del sector público (RFSP). La legislación exige que se especifique un objetivo para el RFSP en el documento presupuestario. Este objetivo se define de tal forma que se consiga una senda de deuda pública neta no creciente en relación con el año anterior. Esta norma afecta a todas las entidades del sector público, excepto las administraciones públicas subnacionales y el Banco Central.
Regla de gasto corriente estructural. La tasa de crecimiento real del gasto corriente estructural está limitada por el crecimiento del producto potencial. El gasto corriente estructural se define como el gasto programable excluyendo el costo financiero de la deuda, el costo de los combustibles para la generación de electricidad, la inversión física y financiera de la administración pública federal, las pensiones, y los gastos de Pemex y de la empresa estatal de electricidad. De esta forma, la regla afecta al 36% del gasto del sector público.
La actualización de la norma podría complementarse con una revisión y modernización de los fondos de estabilización. En la actualidad, existen dos fondos de estabilización, uno para las entidades federales y otro para las subnacionales. Ambos fondos reciben una parte de los ingresos anuales del petróleo, y tienen como objetivo compensar la caída de ingresos con respecto a los aprobados en el presupuesto de un año dado. Por consiguiente, en su configuración actual, los fondos, en realidad, no actúan como herramientas anticíclicas, sino básicamente como estabilizadores de ingresos. La creación de un fondo verdaderamente anticíclico, que permita ahorrar en las épocas de bonanza y gastar en las de crisis, aumentaría la capacidad de México para suavizar los ciclos y proteger la economía en mayor medida frente a posibles contingencias. Simplificar las normas para acceder a los fondos y focalizar los fondos en la estabilización de los ingresos a lo largo del ciclo, y no con respecto a los ingresos presupuestados, son buenas opciones para avanzar en esa dirección.
El impacto de una regla fiscal mejorada se vería reforzado con la introducción de un marco de gasto plurianual. Estos marcos han demostrado ser una herramienta eficaz para optimizar el gasto público a mediono plazo y garantizar el respaldo a las prioridades estratégicas del gobierno. Hoy en día, casi todos los miembros de la OCDE tienen un marco plurianual y cada vez son más las economías emergentes que los utilizan. México también podría establecer un marco de gasto plurianual a todos los efectos, aprovechando las mejoras del proceso de preparación presupuestaria realizadas recientemente.
El proceso presupuestario de México ha mejorado significativamente con el tiempo, asegurando una mayor transparencia y rendición de cuentas. El presupuesto se analiza y debate con el poder legislativo durante más de dos meses. Este proceso podría reforzarse y mejorarse aún más mediante el establecimiento de un consejo fiscal independiente y dotado de los recursos necesarios, como se recomendó en el anterior Estudio Económico de la OCDE (OECD, 2019[10]). Al proporcionar un análisis no partidista sobre cuestiones fiscales, los consejos fiscales pueden enriquecer el debate sobre la política fiscal y ayudar a comunicar los riesgos fiscales y las opciones de política. También pueden aportar evaluaciones de sostenibilidad a largo plazo y análisis de políticas. Un número creciente de países de la OCDE y de economías emergentes han instaurado con éxito consejos fiscales independientes. Recientemente, varios países de la región, como Brasil, Perú o Chile, han creado un consejo (Recuadro 1.5).
Recuadro 1.5. Consejos fiscales en economías emergentes: el caso chileno
Chile ha ido reforzando gradualmente su marco fiscal en las últimas décadas, lo que ha contribuido a sostener el crecimiento económico y a mantener una deuda pública relativamente baja. Una regla fiscal ayudó a blindar el gasto público en la época de bonanza del cobre, generando un ahorro que resultó crucial cuando el país se enfrentó a perturbaciones negativas, como la crisis financiera mundial. Un paso adicional clave fue la creación de un consejo fiscal autónomo en 2019 (OECD, 2021[13]). El consejo está compuesto por cinco miembros nombrados por el presidente y confirmados por el Senado. Tiene recursos propios y el mandato de los miembros no coincide con el ciclo de gobierno, para fomentar la independencia. Se encarga, entre otras cosas, de examinar el cálculo de los ingresos estructurales, supervisar el cumplimiento de los objetivos de equilibrio estructural, proponer medidas paliativas y evaluar y proponer cambios en la regla fiscal. El marco institucional del consejo se ajusta a las buenas prácticas de la OCDE.
La gestión de la deuda es sólida e innovadora
La gestión activa de la deuda durante 2019 y 2020 ha sido clave para aportar liquidez, mejorar el perfil de vencimientos y gestionar riesgos. También ha reducido la exposición al riesgo cambiario de la cartera de deuda, diversificando su estructura. Esto complementa una exitosa estrategia para atraer a los inversores hacia la deuda en moneda local (Gráfico 1.20), lo que también ha ayudado a contener los riesgos cambiarios. El hecho de tener el 60% de la deuda a tasas fijas también mitiga el impacto de tasas de interés más altas. Asimismo, México ha logrado ampliar su base de inversores, inclusive mediante iniciativas innovadoras como la primera emisión de deuda vinculada a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas (Recuadro 1.6).
Gráfico 1.20. México ha atraído inversores hacia instrumentos de deuda en moneda local
Índice de "Pecado Original" (0-1)
Nota: El Índice de Pecado Original muestra hasta qué punto los países pueden colocar deuda pública entre inversores extranjeros en su moneda nacional. Se define como uno menos la parte en moneda local de la deuda de las administraciones públicas en manos de extranjeros. Un valor cercano a 1 indica que el país es incapaz de colocar deuda pública entre inversores extranjeros en moneda nacional.
Fuente: FMI, base de datos sobre inversores en deuda soberana de mercados emergentes.
Recuadro 1.6. Gestión innovadora de la deuda: Bonos vinculados a Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
En septiembre de 2020, México se convirtió en el primer país del mundo en emitir un bono soberano vinculado a los ODS por un monto de 750 millones de euros. El bono se colocó a un plazo de 7 años, con vencimiento en septiembre de 2027, y paga un cupón del 1,35%, el segundo más bajo de la historia de los bonos en euros emitidos por México. A esta colocación le siguió una segunda emisión en 2021 de un bono a 15 años. Estas emisiones permiten ampliar la base de inversores y acceder a fondos internacionales comprometidos con el desarrollo económico sostenible.
Estos bonos se integran en el Marco de Bonos Soberanos para los ODS (Hacienda, 2020[14]), cuyo objetivo es reforzar el vínculo entre el presupuesto federal y los ODS. A través de criterios de elegibilidad geoespacial, el marco pretende identificar y seleccionar aquellas partidas presupuestarias destinadas a los estados y municipios con mayor índice de brecha social. El índice de brecha social se basa en información detallada recabada a través del Censo de Población y Vivienda. Entre los datos que se tienen en cuenta están las tasas de analfabetismo, de asistencia a la escuela o de carencia de servicios sanitarios. Se seleccionaron un total de 899 municipios (con 13 millones de habitantes en conjunto de una población nacional de aproximadamente 130 millones). Cuando no era posible hacer un seguimiento de los gastos presupuestarios a nivel municipal, se consideraba el índice de brecha social a nivel estatal. Una cantidad igual a los fondos netos recaudados a través de los bonos ODS se destinará a gastos sociales en esos municipios o estados, que suelen estar situados en el sur del país. El marco también incorpora requisitos explícitos de presentación de informes y datos para facilitar la evaluación del impacto.
Pemex sigue siendo un importante pasivo contingente
Los participantes en el mercado siguen considerando que Pemex (la empresa estatal de petróleo y gas) es un importante pasivo contingente para el Estado (Moody’s, 2021[15]). Pemex tiene un acceso limitado a los mercados y existe un compromiso firme del gobierno de seguir apoyándola mediante inyecciones de capital, ventajas fiscales y el servicio de la deuda. En la actualidad, dicho apoyo asciende a aproximadamente un 1% del PIB. Pemex es la empresa petrolera más endeudada del mundo y la novena empresa más endeudada del mundo considerando todos los sectores. Su deuda se sitúa actualmente en torno al 10% del PIB mexicano. Los pasivos contingentes por pensiones también son importantes, ya que ascienden al 6,7% del PIB (Hacienda, 2021[16]). Las autoridades pretenden reforzar la seguridad energética y construir un sistema energético más resistente a las catástrofes naturales. Con este objetivo, se está ampliando el alcance de Pemex a través del impulso a la producción y el aumento de las actividades de refino, en particular mediante la construcción de nuevas refinerías. Esta estrategia podría generar mayores pérdidas operativas en refino a corto y mediono plazo, lo que implicaría riesgos adicionales para el Estado.
La producción de Pemex aumentó en 2020, tras haber caído un 4% en promedio durante los 14 años anteriores. Tras la reciente reducción de su carga fiscal, Pemex también dispondrá de más holgura para aumentar la inversión. No obstante, cambios adicionales en su estrategia empresarial, con más énfasis en objetivos financieros y en la búsqueda de una mayor eficiencia, aliviarían la carga que soporta el Estado. Esto se vería facilitado por la concentración de la producción en yacimientos rentables y la reconsideración de las líneas de negocio en pérdidas. Reducir los subsidios públicos para el uso de combustóleo por parte de Pemex y de la empresa pública de electricidad, y reasignar esos recursos en apoyo de la inversión en Pemex para reducir la producción de combustóleo, respaldaría la transición hacia un sector energético más limpio. Esto podría tener un marcado impacto en regiones muy dependientes del petróleo, como Campeche o Tabasco. Potenciar planes de recualificación y educación de los trabajadores afectados en esas regiones les permitiría adquirir nuevas competencias y facilitaría su transición hacia otros sectores económicos, evitando periodos de desempleo de larga duración.
Propiciar un mejor gobierno corporativo de Pemex podría contribuir a reforzar su salud financiera y su competitividad, así como a mitigar los pasivos contingentes para el Estado. Armonizar el gobierno corporativo con las Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Estatales (OECD, 2015[17]) supondría un primer paso hacia una mayor transparencia y el afianzamiento de incentivos para mejorar los resultados y la rendición de cuentas. El proceso de nombramiento de cargos podría ser más competitivo y basado en méritos, lo que aumentaría la objetividad e independencia de los miembros del consejo. El marco normativo de la contratación pública podría revisarse para garantizar que otorga a Pemex la flexibilidad necesaria para competir en los mercados internacionales y que proporciona las salvaguardias adecuadas en cuanto a la integridad (OECD, 2017[18]).
Política monetaria: contener la inflación y sustentar la recuperación
La buena gestión del marco monetario ha prestado apoyo a la economía y al sector financiero durante la crisis pandémica y ha evitado mayores presiones sobre el tipo de cambio, que podrían haber provocado nuevas salidas de inversión en cartera. Esto se consiguió reduciendo gradualmente las tasas de interés oficiales. Desde el estallido de la crisis, el Banco Central ha reducido la tasa de interés objetivo en 325 puntos básicos. Asimismo, el Banco Central estableció importantes líneas de liquidez y crédito por valor equivalente al 3,5% del PIB, un plan de tolerancia (forbearance) y una línea "swap" tanto con la Reserva Federal como con el Tesoro de Estados Unidos para respaldar la financiación en dólares.
Al igual que en muchas otras economías, la inflación aumentó significativamente en 2021 (Gráfico 1.21). Dada la elevada integración de México en las cadenas de valor internacionales, la inflación mundial y los costos relacionados con perturbaciones en las cadenas de suministro están ejerciendo una presión significativa tanto en la inflación general como en la subyacente. Factores internos, como la recuperación de la demanda de algunos bienes y servicios, presiones adicionales sobre algunas partidas (como la agricultura y la ganadería) y subidas en los precios del gas, están acentuando las presiones inflacionistas. Las expectativas de inflación a medio y largo plazo siguen bien ancladas. El Banco Central elevó las tasas de interés en sus últimas seis reuniones, dejando la tasa en el 6%, al percibir que las perturbaciones que pesan sobre la inflación, pese a ser transitorias, podrían afectar a los procesos de formación de precios y a las expectativas de inflación a largo plazo. Se prevé que la inflación general disminuya a lo largo de 2022 y 2023, pero la incertidumbre es alta. En adelante, si la inflación no converge gradualmente hacia el objetivo del 3%, estarían justificados nuevos aumentos paulatinos de las tasas de interés. Asimismo, podría ser necesario acelerar las subidas si las expectativas de inflación a largo plazo comienzan a aumentar.
Gráfico 1.21. La inflación ha repuntado con fuerza
Fuente: Banxico; y Refinitiv.
Desde que se instauró la autonomía del Banco Central a mediados de los años noventa, la inflación y su volatilidad se han reducido considerablemente (Gráfico 1.22), gracias a un marco sólido que adopta objetivos de inflación y al régimen de tipo de cambio flexible. Las expectativas de inflación también se han mantenido bien ancladas cerca del objetivo del 3%. La transmisión de la política monetaria se ha reforzado gradualmente, aunque un mayor grado de inclusión financiera mejoraría aún más la transmisión (Recuadro 1.7). Preservar la autonomía legal y constitucional del Banco Central y mantener la estabilidad de precios como su principal mandato es fundamental, especialmente en la coyuntura actual, ya que es probable que aumenten los episodios de volatilidad financiera, a medida que las economías avanzadas empiecen a retirar parte del estímulo monetario. Un banco central independiente, centrado en mantener la inflación baja y estable, es vital para que México pueda sortear posibles episodios de incertidumbre y volatilidad financiera, como atestigua su propia experiencia durante las dos últimas décadas, y como han demostrado también otros países de la región y la mayoría de los países de la OCDE.
Gráfico 1.22. La inflación ha disminuido considerablemente desde la instauración de la independencia del Banco Central
Inflación anual de los precios al consumidor, en %
Nota: El Banco Central adoptó en 2003 un marco de objetivos de inflación completo. El objetivo de inflación plurianual se definió en el 3%
para el IPC. Hasta ese momento, y desde 1995, México tenía objetivos de inflación anuales.
Fuente: OCDE, base de datos de Perspectivas Económicas.
Recuadro 1.7. Evaluación de la transmisión de la política monetaria en México
La traslación de las tasas de interés es una medida de la eficacia de la política monetaria. En concreto, evalúa qué porcentaje de una variación de la tasa de interés oficial a corto plazo se propaga a las tasas de interés de los créditos bancarios que deben pagar los hogares y las empresas. La rapidez con que las tasas de interés de los créditos del mercado reaccionan a variaciones de la tasa oficial es otro indicador de la eficacia de la política monetaria. Una reacción más rápida sugiere una política monetaria más eficaz. Las estimaciones de la traslación y la velocidad de ajuste de cuatro tasas de interés de créditos mexicanos (Cuadro 1.7 y (Maravalle, forthcoming[19])) indican que existe una importante heterogeneidad en la transmisión de la política monetaria. La propagación es significativa para la tasa de interés de referencia para créditos. En cambio, las tasas de interés de los créditos hipotecarios y de los créditos para la compra de automóviles son menos sensibles a las variaciones de la tasa de interés de la política monetaria. En la mayoría de los casos, el ajuste completo lleva entre dos y tres meses. Sin embargo, en los créditos hipotecarios, el ajuste de las tasas necesita más tiempo, alrededor de un año.
Cuadro 1.7. El grado y la velocidad de ajuste varían según las tasas de interés bancarias
Nota: La traslación mide el grado en que una variación de la tasa de interés oficial se transmite a una tasa de interés de mercado. Un valor de 1 indica una transmisión total. La velocidad de ajuste mide el tiempo que tarda en ajustarse la tasa de interés de los créditos. La estimación se basa en un modelo autorregresivo de retardos distribuidos con término de corrección de error al estilo de (Pesaran, Shin and Smith, 2001[20]).
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en (Maravalle, forthcoming[19]).
Estas estimaciones sugieren que la transmisión es más robusta en los segmentos del mercado financiero especializados en créditos a empresas que en aquellos que prestan a los hogares. Esto es coherente con la evidencia hallada de que la traslación es más fuerte cuando los mercados de capitales son más profundos y la inclusión financiera es mayor (Ma and Lin, 2016[21]). Los hogares sufren un mayor nivel de exclusión financiera y asimetrías de información, que dificultan la evaluación de la solvencia. Asimismo, la adopción de medidas para impulsar el acceso de los hogares a los servicios financieros y facilitar la evaluación de la solvencia, por ejemplo, mejorando los registros de crédito (véase también el capítulo 2), podrían contribuir a reforzar aún más la transmisión de la política monetaria.
Reactivar la inversión y reforzar el crecimiento de la productividad
En los últimos años, el crecimiento potencial de la economía, que mide la velocidad a la que puede crecer el PIB de forma sostenible, ha disminuido desde aproximadamente un 3% anual en 2015, hasta el 1,6% previsto por la OCDE para 2023. El descenso obedece a una menor contribución de la productividad al crecimiento, así como a una aportación de capital negativa consecuencia de la débil inversión. El renovado tratado comercial con Estados Unidos y Canadá abre nuevas oportunidades para reactivar la inversión y mejorar la productividad. En anteriores Estudios Económicos de la OCDE se han analizado algunos de los factores tras el escaso crecimiento de la productividad y la baja inversión en México, como desajustes entre la oferta y la demanda de cualificaciones (OECD, 2019[10]), bajainnovación (OECD, 2017[22]) o un marco de federalismo fiscal perfectible (OECD, 2017[22]). Este capítulo se centra en las posibles vías para impulsar la competencia, reducir la informalidad, mejorar el control de la corrupción y reducir las barreras comerciales en algunos sectores.
Impulsar la productividad mediante una mayor competencia
El nivel de productividad en México es relativamente bajo desde un punto de vista internacional (Gráfico 1.23). Un factor clave que contribuye a explicar la baja productividad es que el sector empresarial está constituido, por un lado, por un número reducido de grandes empresas que son relativamente productivas y, por otro, por un elevado número de Pymes. La productividad tiende a aumentar con el tamaño de la empresa, en la medida en que las grandes compañías pueden disfrutar de rendimientos crecientes a escala, efectos desbordamiento del conocimiento y la especialización de los empleados (OECD, 2018[23]). Esto significa que una elevada proporción de los recursos de mano de obra y capital se encuentra en empresas de baja productividad, sobre todo en microempresas y empresas informales.
Gráfico 1.23. La productividad laboral es relativamente baja
Miles de USD per cápita ajustados a la PPA, en 2020 o en el último año disponible
Nota: OCDE se refiere al promedio no ponderado de todos los países miembros con datos disponibles.
Fuente: OCDE, base de datos de Productividad.
Estas características son típicas de economías donde la competencia no es lo suficientemente intensa como para generar un entorno en el que los nuevos participantes inciten a los ya establecidos a ser más eficientes (Klapper et al., 2006[24]). La competencia ha sido débil en algunos sectores clave de la economía y unas pocas empresas tienden a dominar los mercados (Gráfico 1.24 y Recuadro 1.8). Un alto poder de mercado conlleva un aumento de los precios, que implica una pérdida de bienestar estimada para el 10% más pobre de la población mexicana del 31% de sus ingresos, frente al 6% en el caso del 10% más rico (COFECE, 2018[25]). La propia experiencia de México en el mercado de las telecomunicaciones pone de manifiesto que una mayor competencia conlleva menores precios y una calidad más elevada (OECD, 2017[26]).
Gráfico 1.24. Los mercados se perciben dominados por un pequeño número de empresas
Grado de dominio del mercado, índice de 1 a 7 (el mejor), 2019
Nota: Este indicador muestra el grado de dominio del mercado en una escala de 1 a 7 (el mejor). En la Encuesta de Opinión de Ejecutivos del Foro Económico Mundial, es la respuesta a la pregunta "en su país, ¿cómo calificaría la actividad empresarial? [1 = dominada por unos pocos grupos empresariales; 7 = repartida entre muchas empresas]". ALC se refiere al promedio no ponderado de Chile, Colombia, Costa Rica, Argentina y Brasil.
Fuente: Índice de Competitividad Global 4.0 del Foro Económico Mundial, datos de 2019 (versión del 10 de abril de 2019).
Recuadro 1.8. Medición del poder de mercado en México
La presión de competidores nuevos o existentes lleva a las empresas a fijar precios más bajos, que reflejan los costos, lo cual beneficia a los consumidores. En ausencia de competencia, las empresas adquieren poder de mercado y fijan precios elevados (De Loecker and Eeckhout, 2017[27]). Por lo tanto, medir el poder de mercado puede proporcionar información valiosa sobre el grado de competencia. Los indicadores de márgenes de comercialización ayudan a evaluar en qué medida las empresas pueden fijar el precio de los productos por encima de sus costos. Márgenes elevados pueden indicar una competencia débil en una industria o sector. Los indicadores de márgenes a nivel sectorial calculados para este Estudio Económico (Gonzalez Pandiella and Tusz, forthcoming[28]) sugieren que los márgenes en México son más altos que en la mayoría de los países de la OCDE (Gráfico 1.25). El comercio mayorista y minorista o la minería son algunos de los sectores clave en los que los indicadores de márgenes de comercialización son más altos y de forma más extendida que en los países de la OCDE Gráfico 1.26).
Gráfico 1.25. El margen de comercialización promedio a nivel sectorial es relativamente alto
Índice de 0 a 1 (márgenes más altos), promedio de 2015-2018
Nota: Los márgenes se definen como la producción bruta dividida por el superávit operativo bruto, siguiendo la metodología presentada en (Égert and Vindics, 2017[29]).
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de la base de datos de Análisis Estructural (STAN) de la OCDE; y base de datos Analítica de la OCDE.
Gráfico 1.26. En la mayoría de los sectores, los márgenes de comercialización superan el promedio de la OCDE
Índice de 0 a 1 (márgenes más altos), promedio de 2015-2018
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de la base de datos de Análisis Estructural (STAN); base de datos Analítica de la OCDE.
Es necesario reforzar la competencia, y una vía fundamental para ello sería mejorar la regulación. En algunos casos, se trataría de reducir la carga normativa para propiciar la creación de empresas y un entorno empresarial más dinámico. En otros casos, lo que hace falta es mejorar el marco regulatorio para reducir la concentración en los mercados, por ejemplo, en el sector del transporte. Una autoridad de la competencia totalmente independiente y dotada de recursos se erige como otro pilar importante de un marco de competencia sólido. La autoridad autónoma de competencia de México, la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), creada en 2013, ha venido ejerciendo su autoridad con una firmeza progresivamente mayor, y el número de casos investigados ha ido en aumento hasta hace poco. Atraer y retener personal cualificado ha sido un reto importante, que se ha visto complicado por un recorte presupuestario acometido en 2019 y el establecimiento de topes salariales para todas las entidades públicas del poder ejecutivo. La aplicación de topes salariales se suspendió para los empleados existentes, pero se mantiene para las nuevas contrataciones y las promociones internas. Esto implica importantes recortes salariales para el personal de promoción interna y un menor atractivo para los candidatos externos, incluso para puestos en el órgano de gobierno de la Comisión, lo que amenaza la capacidad de la autoridad de la competencia para atraer personal cualificado. También se ha cuestionado la autonomía y la independencia de la autoridad de la competencia, llegando a anunciarse planes para cambiar la legislación a fin de eliminar dicho estatus y hacerla depender del gobierno, aunque estos no se llevaron a cabo. De cara al futuro, es importante garantizar que la autoridad de la competencia siga siendo independiente, que su presupuesto sea suficiente para desempeñar sus funciones con eficacia y que su escala salarial sea adecuada para atraer a personal cualificado y seguir ampliando su capacidad. El marco de la competencia también se beneficiaría significativamente si aumentara el número de jueces dedicados a evaluar asuntos de competencia, que sigue siendo muy limitado en México.
Reducir la informalidad: deseable tanto para la productividad como para la inclusión
La tasa de informalidad, cercana al 55%, se mantiene elevada (Gráfico 1.27) y es a la vez causa y consecuencia de la baja productividad. No existe ninguna fórmula mágica para reducir la informalidad. Es necesario adoptar una estrategia integral, lo cual exige medidas en diversos ámbitos de políticas. Más allá de las iniciativas en curso para facilitar el cumplimiento del pago de impuestos, indicadas en el epígrafe sobre impuestos de este capítulo, mejorar las regulaciones laborales y su cumplimiento, y potenciar competencias y su relevancia en el mercado de trabajo formal son pilares fundamentales de una estrategia para reducir la informalidad, como se ha señalado en ediciones anteriores del Estudio Económico de México de la OCDE ( (OECD, 2019[10]); (OECD, 2017[22])). Las reformas en curso del mercado laboral, destinadas a agilizar la resolución de conflictos laborales, también podrían reducir los posibles costos asociados a la formalización. Asimismo, la reforma que se está llevando a cabo de las pensiones puede contribuir a reducir la informalidad entre los trabajadores de bajos ingresos, ya que, a partir de 2023, aminora la cotización a la seguridad social a cargo del empleador en el caso de trabajadores de bajos ingresos, cuya cobertura de la seguridad social pasaría a financiarse en parte a través del presupuesto federal. La reforma para reducir el fraude en las actividades de subcontratación también puede facilitar que más trabajadores accedan a empleos formales. El impulso a la inclusión financiera (véase también el capítulo 2), al permitir una mayor utilización de medios de pago electrónicos y un menor uso de efectivo, también puede fomentar la formalidad. El refuerzo de la red de guarderías y de los permisos de paternidad (véase el epígrafe sobre cobertura social de este capítulo) también puede reducir la informalidad laboral femenina, que tiende a aumentar considerablemente tras el nacimiento del primer hijo (Berniell et al., 2021[30]).
Gráfico 1.27. La informalidad es alta
Porcentaje de empleo informal en el empleo total, 2020 o último año disponible
Nota: Los datos de Costa Rica y Chile excluyen el trabajo de producción para uso propio y los datos de Argentina solo incluyen las principales ciudades o áreas metropolitanas.
Fuente: OIT.
También hay margen para mejorar la regulación empresarial, ya que en algunos casos sigue siendo costosa y compleja, lo que dificulta la formalización de empresas y puestos de trabajo. Esto también propiciaría la entrada de empresas y fomentaría una mayor competencia. Aunque con el paso del tiempo México ha logrado importantes avances en la regulación aplicable a las empresas y en la facilitación del ejercicio de la actividad empresarial, queda margen para reducir la brecha con los países de la OCDE (Gráfico 1.28). La regulación empresarial a nivel federal ha mejorado notablemente (OECD, 2019[10]). Por el contrario, todavía hay cabida para mejorar la regulación en los ámbitos estatal y municipal. La regulación puede diferir notablemente entre los municipios de un mismo estado, lo que implica importantes barreras para que las pequeñas empresas se formalicen, crezcan y sean más productivas. Se está poniendo en marcha gradualmente una estrategia nacional para efectuar ajustes en la regulación, con el objetivo de estandarizarla en los distintos niveles de gobierno y eliminar las duplicidades. La introducción de mecanismos de ventanilla única en los estados y municipios simplificaría y reduciría significativamente el costo de crear una empresa, como ilustran varios estados y municipios. El último ejemplo es el estado de Yucatán, que puso en marcha recientemente una ventanilla única de inversión totalmente digital. Aumentar el uso de herramientas digitales, haciendo posible que todos los trámites administrativos relacionados con la creación de una empresa puedan resolverse a través de Internet, ofrecería también la doble ventaja de reducir la carga regulatoria y las posibilidades de corrupción.
Gráfico 1.28. Hay margenpara facilitar la creación de empresas
Requisitos administrativos para compañías de responsabilidad limitada y empresas de propiedad personal, 2018
Nota: El índice va de 0 a 6 (más restrictivo).
Fuente: Indicadores sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Cuadro 1.8. Recomendaciones anteriores de la OCDE sobre el aumento de la productividad
Reactivar la inversión
La inversión ha sido débil desde 2015 (Gráfico 1.29). No creció entre 2016 y 2018, lastrada por la incertidumbre que había entonces sobre el futuro de los acuerdos comerciales en Norteamérica. Comenzó a caer en 2019, a raíz de la cancelación de algunos proyectos de inversión y de tensiones comerciales mundiales. La incertidumbre en torno al marco de formulación de políticas internas se ha mantenido alta, tras la renegociación de contratos vigentes, en particular en el sector energético, donde el gobierno está promoviendo una política de aumento de la seguridad energética, para lo cual pretende reforzar el alcance de la empresa estatal Pemex y la empresa pública de electricidad, así como anular la reforma de 2014 que incentivaba la inversión privada. La incertidumbre aumentó a principios de 2021 (Gráfico 1.30), tras la aprobación del proyecto de ley de reforma eléctrica, que se percibió como un cambio retroactivo de las reglas que regían las inversiones y un aumento de la incertidumbre legal y regulatoria (IMCO, 2021[31]); su aplicación fue suspendida por los tribunales.
El potencial de fuerte reactivación de la inversión es alto. Además del renovado tratado comercial, la fuerte recuperación de Estados Unidos y la tendencia de "nearshoring", que significa que las empresas probablemente traten de reducir los riesgos de perturbaciones en las cadenas de suministro ubicándose más cerca de sus mercados finales, ofrecen a México oportunidades históricas. Aunque algunas de estas oportunidades han empezado a materializarse, para aprovechar todo el potencial de México sería necesario ofrecer a los inversores, tanto nacionales como extranjeros, seguridad sobre los contratos vigentes y estabilidad regulatoria.
La cooperación establecida entre el gobierno federal y el sector privado para poner en marcha una serie de proyectos de infraestructuras constituye una valiosa iniciativa para reforzar la inversión y corregir las carencias en materia de infraestructuras. La cartera de proyectos abarca 67 iniciativas, financiadas por el sector privado, y que ascienden al 2,1% del PIB (Hacienda, 2021[16]). Impulsar el acceso al financiamiento también sería clave para la reactivación de la inversión (véase el capítulo 2). La reforma de las pensiones (véase el epígrafe sobre cuestiones sociales de este capítulo) promete aumentar el financiamiento para la inversión en infraestructuras a medio plazo, ya que se estima que los activos de los fondos de pensiones aumentarán hasta el 40% del PIB en 2038 (desde el 17% actual). A corto plazo, una mayor integración de consideraciones relativas a la conducta empresarial responsable también favorecería la inversión. Los inversores internacionales tienen cada vez más en cuenta consideraciones medioambientales, sociales y de buen gobierno corporativo, y la diligencia debida en estas cuestiones se integra también en los acuerdos comerciales alcanzados con Estados Unidos y Canadá (sobre todo en lo que respecta a las condiciones laborales, como se expone más adelante en el epígrafe sobre cuestiones sociales de este capítulo) y es exigida por los principales socios comerciales, como los países europeos. En este sentido, la taxonomía sostenible que está desarrollando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público puede ser una poderosa herramienta para canalizar más flujos de inversión hacia actividades con impacto medioambiental y social positivo.
Gráfico 1.29. La inversión en México es persistentemente baja
Índice, 2015-1T = 100
Nota: Inversión total, OCDE se refiere al promedio no ponderado de todos los países miembros con datos disponibles.
Fuente: OCDE, base de datos de Perspectivas Económicas.
Gráfico 1.30. La incertidumbre política interna ha aumentado
Porcentaje de respuestas de especialistas que identifican la incertidumbre y la seguridad como riesgos para el crecimiento económico, %
Nota: A los especialistas se les hizo la siguiente pregunta: "En su opinión, ¿cuáles son los tres principales factores que limitarán el crecimiento de la actividad económica en los próximos seis meses?"; podían seleccionar hasta tres factores.
Fuente: Banxico (Encuestas Sobre las Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado).
La recuperación de la inversión podría verse obstaculizada por el impacto de la pandemia. Las Pymes del sector formal recibieron apoyo mediante pequeños créditos de MXN 25.000 (USD 1.260). Según una encuesta del instituto de estadística, el 20% de las Pymes desaparecieron durante la recesión (INEGI, 2020[25]). Las Pymes podrían tener dificultades para pagar sus deudas, especialmente las que operen en los sectores cuya recuperación se está retrasando. La conversión de los créditos en ayudas (es decir, la no devolución de los créditos) puede mejorar las perspectivas de las Pymes para invertir y contribuir a la recuperación. En los países de la OCDE se ha recurrido de forma creciente a este tipo de ayudas, que van desde subsidios salariales hasta compensaciones por pérdida de ingresos o costos fijos, pasando por bonos para la formación digital en países como Chile, Irlanda o Suecia (OECD, 2021[32]). Varios países también han convertido facilidades de crédito en subvenciones. Por ejemplo, en Estados Unidos, el Programa de Protección del Salario, un crédito destinado a incentivar a las pequeñas empresas a conservar el personal, se condona si se cumplen ciertos criterios de retención de los empleados. México ya ha presupuestado los créditos en la categoría de subsidio, por lo que su conversión en ayuda sería sencilla.
Mejorar la integración comercial de los servicios
México se ha beneficiado enormemente de sus políticas de apertura comercial y de inversión extranjera. Mantiene 13 tratados de libre comercio con más de 50 países. Como porcentaje del PIB, las exportaciones de bienes y servicios aumentaron del 26% en 1996 a casi el 40% en 2019. Favorecido por el TLCAN, México se ha convertido en un centro manufacturero, y las manufacturas representan casi el 90% de sus exportaciones. El valor de las exportaciones de manufacturas de México supera con creces el del resto de las exportaciones manufactureras de América Latina en conjunto. La inserción en las cadenas globales de valor (CGV), apoyada por las fuertes entradas de inversión extranjera directa (IED), ha permitido a México ascender en la cadena de valor, especialmente en la industria automovilística, cuya estructura se ha vuelto extremadamente interconectada con Estados Unidos. Como consecuencia de ello, las exportaciones a Estados Unidos representan más del 80% de las exportaciones totales (Gráfico 1.31).
Gráfico 1.31. Estados Unidos es el principal socio comercial
Fuente: Base de datos UN Comtrade; y CNUCYD.
Sin embargo, el gran potencial de México en materia de comercio no está plenamente aprovechado. Las exportaciones de servicios no han replicado la integración de México en el comercio de manufacturas. El peso de las exportaciones de servicios es bajo y menor que en países comparables de la región (Gráfico 1.32). Apenas ha cambiado en las dos últimas décadas, en contraste con lo observado en los países de la OCDE. El comercio de servicios representa una parte cada vez más importante del comercio mundial, y la industria manufacturera moderna es una gran usuaria de insumos de servicios (OECD, 2017[33]). Impulsar la competitividad de los servicios y su integración en la economía mundial reforzaría la posición de México en el comercio de manufacturas.
Gráfico 1.32. El comercio de servicios es escaso
% del PIB
Nota: El comercio de servicios es la suma de las exportaciones e importaciones de servicios dividida por el valor del PIB, todo ello en USD corrientes. OCDE se refiere al promedio no ponderado de todos los países miembros, salvo Irlanda y Luxemburgo.
Fuente: Indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial; y CNUCYD.
La reforma de la regulación comercial también aportaría beneficios a los consumidores y reforzaría la productividad del país. El costo de las restricciones al comercio de servicios recae de forma desproporcionada en las Pymes. De ahí que las reformas en este ámbito sean especialmente importantes para México, ya que la participación de las Pymes mexicanas en las cadenas de valor globales es limitada (OECD, 2017[22]). Las restricciones al comercio de servicios son mayores que en la mayoría de los países de la OCDE (Gráfico 1.33). Con el tiempo, las restricciones se han ido reduciendo en algunos sectores, sobre todo en el de las telecomunicaciones, pero sigue habiendo una diferencia sustancial con la OCDE en muchos otros. Las restricciones son particularmente elevadas en áreas clave para la integración en las CGV, como la logística, el despacho de aduanas, los servicios de mensajería y el transporte rodado, ferroviario y aéreo. Relajar estas restricciones beneficiaría sobre todo a las Pymes y a las empresas del sur del país, cuya integración en el comercio se ve especialmente dificultada por elevados costos logísticos y de transporte. Se está trabajando en la modernización de los acuerdos comerciales y los marcos legales que rigen el sector financiero, con el objetivo de aportar certidumbre a los inversores extranjeros y seguir promoviendo servicios financieros transfronterizos. Se trata de una iniciativa prometedora para ampliar el acceso a los servicios financieros, como se expone en el capítulo 2 de este estudio. Asimismo, el impulso a la digitalización, que se analiza en el capítulo 2, promovería un sector de servicios más competitivo, ágil e innovador.
Gráfico 1.33. Las restricciones al comercio de servicios son elevadas en algunos sectores
Fuente: Índice de restricción del comercio de servicios de la OCDE.
De cara al futuro, esfuerzos adicionales para apoyar la transición hacia la neutralidad de carbono ayudarían a México a mantener y reforzar la competitividad comercial. La transición mundial hacia cero emisiones netas de gases de efecto invernadero para 2050 requerirá la adopción de medidas más contundentes por parte de todos los países. Se prevé que el precio del carbono aumente en muchos países, lo que ha suscitado preocupación por la denominada "fuga de carbono" (aumento de las emisiones extranjeras debido a la introducción de políticas climáticas nacionales) y algunas propuestas para introducir mecanismos de ajuste en frontera de las emisiones de carbono. Intensificar los esfuerzos para reducir la huella de carbono, tal y como se expone en el epígrafe sobre cambio climático de este capítulo, podría elevar la competitividad comercial de México a medio plazo en una economía internacional que está en transición hacia un menor contenido de carbono. También ayudaría a aprovechar todo el potencial del renovado tratado comercial de América del Norte, que cuenta con disposiciones reforzadas para combatir el cambio climático.
Seguir mejorando el gobierno corporativo y reducir la corrupción
La corrupción sistémica puede obstaculizar la productividad, ya que distorsiona los incentivos, socava la credibilidad de las instituciones y la competencia leal en los mercados, erosiona los servicios públicos y merma la confianza social. La importancia de la calidad de la gobernanza para explicar las diferencias de productividad entre países está bien documentada (Hall and C. Jones, 1999[34]). México ha ido reforzando significativamente su marco anticorrupción a lo largo del tiempo. No obstante, si bien el grado de corrupción percibida ha disminuido ligeramente en los últimos años, la diferencia con los países de la OCDE y los pares regionales sigue siendo notable (Gráfico 1.34).
Gráfico 1.34. La percepción de corrupción sigue siendo más alta que en otros países de la región
Nota: Panel A: ALC se refiere al promedio simple de Chile, Colombia, Costa Rica, Argentina y Brasil. El Panel B muestra las calificaciones de las revisiones entre pares del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) de cada miembro para evaluar los niveles de implementación de las Recomendaciones del GAFI. Las calificaciones reflejan el grado en que las medidas de un país son efectivas con respecto a 11 resultados concretos. 1. Se refiere al blanqueo de dinero. 2. Se refiere al financiamiento del terrorismo.
Fuente: Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparency International; y cálculos de la OCDE basados en datos del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).
Se ha reforzado el marco institucional para combatir la corrupción, pero existen lagunas en su aplicación. Se ha seguido avanzando en la construcción del Sistema Nacional Anticorrupción; hasta ahora 17 estados han adaptado sus políticas subnacionales al sistema nacional y se prevé que otros cinco lo hagan a corto plazo. Recientemente se ha nombrado a la titular de la Fiscalía Especializada en el Combate a la Corrupción, pero son necesarias medidas adicionales para finalizar las reformas pendientes (OECD, 2021[35]). A este respecto, cabe señalar la designación de los jueces del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. También hay gran heterogeneidad entre los sistemas anticorrupción de los distintos estados, tanto en términos de resultados como de presupuestos (OECD, 2021[36]). Además, México podría considerar involucrar más formalmente al sector privado, incluyendo a las Pymes, en el funcionamiento del Sistema Nacional Anticorrupción, lo que podría hacerse implicando a las asociaciones empresariales en Comités de Participación Ciudadana (OECD, 2021[37]).
También se ha ampliado el conjunto de herramientas para combatir la corrupción. Se ha puesto en marcha una plataforma digital nacional que recaba e interconecta todos los datos de los organismos federales y los sistemas estatales de lucha contra la corrupción. Además, el instituto de estadística ha elaborado un amplio catálogo de indicadores de corrupción, evaluando a nivel estatal y municipal las modalidades de corrupción más comunes y qué trámites son más susceptibles de verse afectados. La disponibilidad de más herramientas para luchar contra la corrupción constituye un paso en la buena dirección, pero tiene que ir acompañada de la voluntad de hacer un uso eficaz de las mismas. Potenciar la capacitación técnica de los organismos de lucha contra la corrupción facilitaría una persecución de los casos de corrupción en base a criterios técnicos. Impulsar la contratación pública podría ser útil para reducir el alcance de la corrupción. El uso de la contratación pública en México es el más bajo de la OCDE (Gráfico 1.35), y recientemente se ha visto más obstaculizado aún por el incremento de las adjudicaciones directas y limitaciones de acceso a la información. Reforzar la transparencia, la participación de las partes interesadas, el acceso, la contratación electrónica, así como la supervisión y el control, puede contribuir al logro de un alto grado de integridad en los procesos de contratación pública y a la lucha contra la corrupción, además de favorecer una mayor eficiencia del gasto público.
Gráfico 1.35. Hay margen para aumentar el alcance de la contratación pública
Contratación pública como % del PIB, 2020 o último año disponible
Fuente: OCDE, base de datos Government at a Glance.
También hay margen para reforzar el cumplimiento de la ley contra el soborno en el extranjero (OECD, 2021[35]). En los últimos 20 años, México no ha concluido con éxito ningún caso de soborno en el extranjero. La promulgación de una legislación específica para proteger a los empleados del sector público y privado que denuncien sospechas de soborno en el extranjero es un paso necesario para avanzar en la protección de los denunciantes y la lucha contra prácticas corruptas en el extranjero.
Redoblar esfuerzos para mejorar la igualdad de oportunidades
La pandemia ha exacerbado las desigualdades sociales que México mantiene desde hace tiempo. La tasa de pobreza, en su definición multidimensional, aumentó hasta el 44% en 2020, desde un 42% en 2018 (Coneval, 2021[38]). Quienes tienen empleos vinculados al comercio exterior, por ejemplo, en la industria manufacturera, han recuperado los ingresos que tenían antes de la pandemia, mientras que la recuperación está tardando más para quienes dependen del turismo o de otros servicios no vinculados al comercio exterior. Los trabajadores informales se han visto especialmente afectados. El gobierno está dando prioridad a la reducción de la desigualdad a corto plazo a través de programas sociales, complementando esto con una estrategia a más largo plazo basada en las infraestructuras con el fin de impulsar el crecimiento y la inversión, la creación de empleo y la productividad en las regiones del sur. Ampliar el acceso a los servicios financieros en esas regiones también sería especialmente beneficioso, como se indica en el capítulo 2.
La pandemia y el aumento de la pobreza y la vulnerabilidad social que ha provocado son una señal también de la necesidad de seguir reforzando el sistema de protección social y de hacerlo más eficiente. La puesta en marcha de políticas que mitiguen las fluctuaciones económicas, sin necesidad de una actuación discrecional del gobierno equiparía mejor a México frente a futuros shocks económicos, facilitaría las recuperaciones y protegería en mayor medida a los mexicanos.
Mejorar la protección social
Todos los países de la OCDE, excepto México, cuentan con un sistema de prestaciones por desempleo, en forma de regímenes de seguro, de programas de asistencia al desempleo o de una combinación de ambos. Los sistemas de prestaciones por desempleo proporcionan una protección de los ingresos a las personas que pierden su empleo durante una recesión y también contribuyen a estabilizar la economía, actuando como una valiosa herramienta anticíclica. Al tratarse de una economía cada vez más abierta, la exposición de México a los shocks económicas mundiales ha aumentado notablemente. El establecimiento de un régimen de seguro de desempleo sería clave, tanto desde el punto de vista macroeconómico como de la protección social. Los trabajadores desempleados pueden hacer retiradas parciales anticipadas de sus fondos de pensiones hasta un límite máximo de tres meses de su último salario base. Sin embargo, estas retiradas anticipadas merman las pensiones futuras y conllevan menos protección para los trabajadores más vulnerables. Algunos estados, como Ciudad de México, cuentan con un régimen de seguros, pero los beneficios completos de este instrumento para aglutinar recursos que puedan utilizarse durante una recesión solo pueden alcanzarse si el régimen de seguros se establece a nivel federal. Para evitar el aumento de los costos no salariales, el régimen podría financiarse en parte mediante las contribuciones patronales a la seguridad social que actualmente se destinan a financiar el fondo de la vivienda (Infonavit) y en parte con impuestos generales. Este financiamiento podría incentivar enormemente la formalización laboral, ya que aportaría beneficios a los trabajadores con un empleo formal, sin implicar un costo adicional para los empresarios.
Asimismo, un sistema de protección social mejorado debería salvaguardar a los trabajadores informales, proporcionándoles también protección de los ingresos. Varios países de América Latina han establecido recientemente medidas de emergencia para prestar apoyo a los trabajadores informales durante la recesión pandémica (Recuadro 1.9). El establecimiento de un mecanismo similar en México, en virtud del cual los trabajadores informales que pierdan temporalmente su empleo reciban una ayuda a los ingresos, sería también un elemento clave de un sistema social mejorado.
Recuadro 1.9. Apoyar los ingresos de los trabajadores informales durante la recesión provocada por la pandemia
Llegar a los trabajadores informales es todo un reto para las políticas gubernamentales. Fuera de los sistemas tributarios o de prestaciones sociales y, en muchos casos, sin acceso a servicios bancarios, muchos trabajadores informales escapan al radar de las políticas públicas. Varios países de América Latina lanzaron con éxito planes innovadores para llegar a ellos y darles una ayuda económica durante la recesión propiciada por la pandemia. Chile prestó apoyo a más de dos millones de hogares vulnerables informales a través de diferentes transferencias de efectivo, distribuyendo tarjetas de débito a quienes no tenían cuenta bancaria (OECD, 2021[13]). Costa Rica puso en marcha el Bono Proteger, una transferencia monetaria directa para personas que perdieron su empleo o sufrieron una reducción de la jornada laboral durante la pandemia, incluidas las del sector informal (OECD, 2020[7]). Los solicitantes debían rellenar un formulario en línea, firmar una declaración jurada de buena fe y presentar un documento de identidad nacional o extranjero válido y un código IBAN. Los que carecían de cuenta bancaria obtendrían una cuenta a través del proceso de solicitud. Brasil utilizó una aplicación de teléfonos móviles para otorgar una prestación de emergencia, llegando de este modo a más de 50 millones de brasileños (OECD, 2020[39]). Colombia concedió prestaciones a 1,5 millones de hogares que antes no estaban cubiertos por las prestaciones sociales, facilitando también productos bancarios digitales gratuitos.
Escenarios indicativos sugieren que una mejora de los programas sociales contribuiría a disminuir tanto la desigualdad de ingresos como las tasas de pobreza (Recuadro 1.10 y (Turroques and Gonzalez Pandiella, forthcoming[40])). El costo fiscal de estas medidas depende de la duración y la magnitud de las prestaciones. Empezar con prestaciones de tres meses mantendría el costo fiscal contenido (Esquivel, 2020[41]) y Cuadro 1.10). El número de beneficiarios de programas sociales ha aumentado recientemente hasta el 30% de todos los hogares (desde el 28% en 2018). Esto refleja los esfuerzos del gobierno por ampliar el alcance de las políticas sociales para llegar a los grupos vulnerables, como ancianos y discapacitados. Se calcula que los programas sociales evitaron que 4,6 millones de personas cayeran en la pobreza extrema y 3,3 millones más en la pobreza laboral durante la pandemia (Coneval, 2021[38]). Los programas no condicionados, como las becas (programa Benito Juárez) y las pensiones no contributivas (Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores) se han convertido en la columna vertebral de las políticas sociales, sustituyendo a Prospera, un programa de transferencias monetarias condicionadas a los hogares que duró más de 21 años. El cambio implica una apuesta más decidida por los programas sociales prácticamente universales, con el objetivo de ampliar el apoyo a un mayor número de personas, ofrecer a los beneficiarios más flexibilidad y reducir los costos administrativos y operativos. La proporción de hogares de los tres deciles de ingresos más bajos que reciben transferencias monetarias ha disminuido, mientras que en el resto de los deciles ha aumentado (Gráfico 1.36). Esto exige intensificar esfuerzos para llegar a más hogares de los deciles de ingresos más bajos, reforzando los mecánismos de evaluación de recursos de los beneficiarios y aumentando el tamaño de los programas con mayor cobertura entre los hogares de ingresos más bajos, tales como las becas de educación temprana.
Recuadro 1.10. Impactos de algunas reformas sobre la desigualdad y la pobreza: un experimento basado en simulaciones
Las simulaciones realizadas con datos de los hogares mexicanos sugieren que la mejora del sistema de protección social de México, la reducción de la informalidad y el impulso de la participación femenina en el mercado laboral reducirían significativamente la desigualdad y la pobreza (Cuadro 1.9). La introducción de un subsidio de desempleo de 3 meses, complementado con una ayuda a los ingresos, también de 3 meses, para aquellos trabajadores informales que pierdan su empleo, haría disminuir la pobreza en 11,6 puntos porcentuales. Cerrar la brecha con la OCDE en la participación femenina en el mercado laboral provocaría una caída de la desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, de casi 2 puntos porcentuales. La reducción de la informalidad de los trabajadores en los deciles de ingresos más bajos disminuiría la desigualdad en 2 puntos porcentuales y la pobreza extrema en 1,5 puntos porcentuales.
Cuadro 1.9. Impacto en la desigualdad y la pobreza de algunas reformas a partir de un experimento de simulación
Impacto redistributivo de las reformas en los ingresos per cápita corrientes por deciles, 2020
Nota: Estos escenarios son indicativos y se basan en una serie de supuestos, en particular: (1) Los trabajadores desempleados del sector formal que ganan menos de 1,5 el salario mínimo reciben un subsidio igual al salario mínimo durante 3 meses; los trabajadores informales sin empleo que ganan menos que el salario mínimo reciben un subsidio igual al salario mínimo durante 3 meses; (2) La proporción de hogares que trabajan en el sector informal disminuye en los cuatro deciles más bajos y se iguala a la informalidad media en el quinto. Los nuevos trabajadores formales de cada decil obtuvieron el mismo salario que el promedio de los trabajadores formales del 5º decil. (3) La participación femenina en el mercado laboral alcanza el promedio de la OCDE (70%) en los cinco deciles de ingresos más bajos. Las mujeres que se incorporan al mercado laboral obtienen el salario medio femenino.
Fuente: Estimaciones de (Turroques and Gonzalez Pandiella, forthcoming[40]) basadas en ENIGH-INEGI, 2020.
Cuadro 1.10. Ilustración del impacto fiscal de algunas recomendaciones de la OCDE
Nota: El impacto de la implementación de prestaciones de desempleo y de ayudas a los ingresos de los trabajadores informales se basa en los experimentos de simulación presentados en el Cuadro 1.9. El impacto de impulsar la inversión pública se basa en la evaluación de (Woetzel et al., 2017[5]) sobre el aumento necesario para satisfacer las necesidades de infraestructura. El impacto de la ampliación de la red de guarderías se basa en (UN and ECLAC, 2020[42]). En cuanto a los ingresos, se supone que el impuesto sobre bienes inmuebles alcanza el promedio de los demás países latinoamericanos miembros de la OCDE. La estimación del impacto de la ampliación del impuesto sobre la renta de las personas físicas y del IVA se basa en (IMF, 2020[8]), y la del impuesto sobre vehículos en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México.
Fuente: Cálculos de la OCDE.
Mejora de la cobertura, la focalización y la eficacia de los programas sociales
México también ha puesto en marcha recientemente Sembrando Vida, un programa innovador destinado a mejorar la calidad de vida de los habitantes de las comunidades rurales marginadas y a promover el desarrollo sostenible. Los participantes en los programas reciben una transferencia monetaria y apoyo para actividades agroforestales, como la plantación de árboles frutales o madereras en pequeñas parcelas. Así pues, el programa concede una transferencia monetaria directa, pero también una ayuda en especie. El programa se ha desplegado en 20 regiones y el número de beneficiarios asciende a 430.000 (a 30 de agosto de 2021). Se trata de un programa prometedor de cara al logro de objetivos climáticos y de desarrollo social en zonas rurales marginadas. Evaluar a fondo el programa y reforzar su diseño en función de los resultados de la evaluación serían pasos importantes para aprovechar todo su potencial.
Cuadro 1.11. Recomendaciones anteriores de la OCDE sobre política fiscal
Gráfico 1.36. Hay margen para que algunos programas sociales lleguen a más hogares de bajos ingresos
Porcentaje de hogares cubiertos por los principales programas de ayuda social monetaria gestionados a nivel federal
Nota: Este gráfico muestra la cobertura de los programas de ayuda social monetaria implementados a nivel federal, según lo recogido en las ediciones de 2021 y 2018 de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares. Para 2021 los programas considerados son Beca Bienestar para las Familias de Educación Básica, Beca Benito Juárez para Jóvenes de Educación Media Superior, Beca Jóvenes Escribiendo el Futuro de Educación Superior, Pensión para el Bienestar de Personas con Discapacidad, Apoyo para el Bienestar de los Hijos de Madres Trabajadoras, Seguro de vida para Jefas de Familia, Programa Jóvenes Construyendo el Futuro y Pensión Adultos Mayor. Para 2018, los programas considerados son Prospera, Procampo, Tarjeta Sin Hambre, Programa de Empleo Temporal (PET) y programas para adultos mayores de 65 años.
Fuente: Cálculos propios basados en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de 2021 y 2018.
También se puede mejorar la eficiencia y aumentar la cobertura reduciendo la fragmentación de los programas, ya que hay un gran número de programas, gestionados por diferentes niveles de gobierno, con solapamientos y lagunas en la cobertura. El número de programas gestionados por el gobierno federal se ha reducido de 272 en 2009 a 123 en 2021. Más de la mitad de estos programas (57%) se prestan directamente y cuentan con un registro de beneficiarios, mientras que el resto se llevan a cabo a través de intermediarios, como administraciones locales, y algunos carecen de registros de beneficiarios. También hay 1.444 programas a cargo de los estados y 6.829 gestionados por municipios (CONEVAL, 2021[43]). El establecimiento de un registro exhaustivo y único de los actuales beneficiarios de los programas sociales ayudaría a evaluar y mejorar la eficiencia y la focalización. Esto contribuiría a aumentar la capacidad del sistema de impuestos y transferencias para reducir la desigualdad, que actualmente es relativamente baja (Gráfico 1.37). Para ello, el registro debe abarcar los programas gestionados por todos los niveles de gobierno. A partir de este registro, la reducción de la fragmentación de los programas y de los solapamientos entre programas gestionados por diferentes niveles de gobierno podría dar lugar a un aumento significativo de la eficiencia y permitir así llegar a algunas de las personas que actualmente se encuentran fuera del alcance los programas sociales. Los recientes avances de Costa Rica (OECD, 2020[7]) y Brasil (OECD, 2020[39]) en la creación de registros universales de beneficiarios de programas sociales ilustran que ésta es una vía prometedora para centrar el gasto en los más vulnerables y ampliar la cobertura. La digitalización del registro y el uso de herramientas modernas, como los algoritmos de aprendizaje automático, y de nuevas fuentes de datos, como los datos de los teléfonos móviles y de los satélites, pueden ayudar a elaborar un registro exhaustivo, a mejorar la focalización de los programas sociales y a desplegar transferencias monetarias de emergencia, con un costo relativamente bajo.
Gráfico 1.37. El sistema de transferencias e impuestos es poco redistributivo
Nota: Los datos para México se refieren a 2018. OCDE se refiere al promedio no ponderado de todos los países miembros con datos disponibles. Panel A: los datos de México, Hungría y Turquía muestran el coeficiente de Gini después de impuestos y antes de transferencias.
Fuente: OCDE, base de datos de distribución de la renta.
Están en marcha reformas cruciales de las políticas de empleo y del sistema de pensiones.
Se están acometiendo varias reformas importantes en el mercado laboral. Algunas de ellas responden a los nuevos requisitos del tratado comercial de América del Norte y tienen por objeto mejorar los mecanismos de resolución de conflictos, la representación de los trabajadores y la negociación colectiva. Una reforma clave es la creación de un nuevo sistema de justicia laboral, con más énfasis en la conciliación, como forma de agilizar la resolución de conflictos entre trabajadores y empresarios. Antes de la reforma, se tardaba cuatro años en resolver un conflicto laboral y esto aumentaba considerablemente los costos, tanto para los empresarios como para los trabajadores. Las juntas de conciliación y arbitraje, encargadas de la resolución de conflictos, no disponíann de un tribunal independiente y estaban sobrecargadas. La reforma creó nuevos tribunales independientes especializados, los llamados centros de conciliación y registro laboral, y se espera que faciliten una resolución más rápida e independiente de los litigios. El objetivo es que al menos el 60% de los conflictos entre trabajadores y empresas se solventen a través de estos nuevos órganos de conciliación. En caso de no llegar a un acuerdo conciliatorio, los juicios orales deberían permitir una resolución en menos de seis meses. La reforma también estableció nuevas normas de representación de los trabajadores y de negociación colectiva, incluyendo el voto personal, libre, directo y secreto para elegir a los dirigentes sindicales y negociar las condiciones de la plantilla. La reforma podría facilitar la resolución de conflictos laborales y el respeto de los derechos de los trabajadores. Para aprovechar al máximo su potencial será fundamental su plena instauración en todo el país, inclusive a nivel estatal. El refuerzo de los mecanismos para garantizar la completa aplicabilidad en la práctica del derecho a la libertad de asociación y a la negociación colectiva y el fomento de un diálogo social efectivo sobre las políticas relativas al trabajo serían hitos clave del proceso de reforma (OECD, 2021[37]).
El salario mínimo, que era más bajo que en la mayoría de los países de la OCDE en relación con el ingreso mediano (Gráfico 1.38), ha aumentado un 50% en términos reales entre 2019 y 2021. Están previstos nuevos aumentos del salario mínimo de aquí a 2024, hasta que este permita adquirir dos astas de bienes de consumo básicos (actualmente cubre 1,3 cestas). Alrededor del 13% de los trabajadores a tiempo completo cobran el salario mínimo (Conasami, 2021[44]). Antes de que comenzara la pandemia, la proporción de trabajadores mexicanos cuyos ingresos eran insuficientes para satisfacer las necesidades básicas disminuyó en paralelo a los aumentos del salario mínimo. Evaluaciones previas sugieren que los aumentos realizados en el pasado no perjudicaron al empleo en la parte inferior de la distribución (Conasami, 2019[45]), pero es preciso efectuar nuevas evalucaciones de las subidas recientes. Los aumentos adicionales deberían ser graduales y estar en consonancia con el crecimiento de la productividad a fin de limitar su posible impacto negativo en el empleo formal, sobre todo teniendo en cuenta que el mercado laboral todavía se está recuperando gradualmente de la recesión pandémica.
Gráfico 1.38. El salario mínimo ha aumentado
Salario mínimo en % del salario mediano, 2020
Nota: OCDE se refiere al promedio no ponderado de todos los países miembros con datos disponibles.
Fuente: OCDE, base de datos de estadísticas de población activa.
En abril de 2021 se aprobó una reforma para reducir el fraude en el uso de la subcontratación, que fue pactada con el sector privado tras su reformulación. Con anterioridad a la reforma, alrededor del 20% de los trabajadores formales estaban subcontratados. Tras la reforma, la subcontratación solo se permite para servicios especializados que no formen parte de la actividad principal de la empresa. Las empresas de subcontratación tienen que estar registradas oficialmente en la Secretaría de Trabajo para poder prestar sus servicios de subcontratación. Puesto que la calidad del empleo y los salarios de los trabajadores en las empresas de subcontratación suelen ser más bajos, las reformas podrían reducir las desigualdades, pero también cabe el riesgo de que frenen la creación de empleo formal. Acompañar la reforma con esfuerzos adicionales para reducir el costo de la formalización podría mitigar este riesgo. También es importante que el proceso de registro siga siendo flexible y ágil. Según los datos administrativos, hasta ahora unos 2,7 millones de trabajadores han pasado a tener contratos estándar y el salario ha aumentado en torno al 12%, en promedio.
Aparte de las reformas del mercado laboral, México también ha empezado a acometer una reforma de las pensiones acordada con el sector privado para corregir algunas de las debilidades del sistema de pensiones mexicano, como las bajísimas tasas de sustitución y la limitada cobertura (actualmente, solo el 30% de la población recibe una pensión). A partir de 2023, las cotizaciones patronales aumentarán gradualmente a lo largo de ocho años; un 1% al año, pasando del 5,5% al 13,87%. El número de años necesarios para acceder a las pensiones, que se ha reducido de 25 a 15 años, se incrementará gradualmente y llegará a unos 19 años en 2030. Las estimaciones del gobierno sugieren que, una vez culminada, la reforma ampliará el acceso a pensiones, llegando al 80% de los trabajadores formales. Las tasas de reemplazo aumentarían, sobre todo para los trabajadores de bajos ingresos. Además, la reforma limita las comisiones que pueden cobrar los fondos de pensiones, estableciendo un máximo basado en una fórmula que utiliza las comisiones cobradas en países tomados como referencia. Asimismo, el gobierno ha anunciado una reducción de la edad de jubilación de 68 a 65 años para las pensiones no contributivas y un aumento de la cuantía de estas pensiones.
Estas reformas de las pensiones abren la posibilidad de aumentar el acceso a las pensiones y la adecuación de las mismas en México. El incremento de las pensiones no contributivas está en consonancia con las anteriores recomendaciones de los Estudios Económicos de la OCDE. Estas reformas también darán un impulso a los mercados de capitales en México, ya que los activos de los fondos de pensiones pasarán del nivel actual del 17% del PIB al 40% en 2038. Para evitar que la subida de las cotizaciones empresariales correspondientes a algunos trabajadores pueda disuadir la creación de empleo formal, sería importante acompañar la reforma de las pensiones con medidas complementarias para reducir la informalidad, como la disminución del costo de registro de empresas formales. La reforma de las pensiones contributivas tendrá un impacto presupuestario limitado, ya que su financiación corre a cargo de los empresarios. Sin embargo, se prevé que el gasto público en pensiones siga aumentando, como consecuencia del incremento de las pensiones no contributivas, la transición demográfica y la contribución presupuestaria para financiar las pensiones en empresas públicas, como Pemex. Así pues, se estima que el gasto en pensiones crecerá hasta el 5,3% del PIB en 2026, desde el 4% actual. Esto aumentará la rigidez presupuestaria y erosionará aún más la capacidad de México para responder a los ciclos económicos, reforzando los argumentos para aumentar los ingresos públicos.
También sigue siendo necesario reducir la fragmentación de los sistemas de pensiones. Algunos estados, municipios o universidades públicas gestionan sistemas de pensiones independientes. No hay coordinación ni entre los diversos planes ni entre los niveles federal y local, ni siquiera en lo que respecta a los planes no contributivos (OECD, 2019[46]). Además, la falta de portabilidad de los derechos entre regímenes y entidades perjudica la movilidad laboral. La unificación de estos regímenes reducirá duplicidades y desigualdades y facilitará una gestión más eficaz.
También existe una importante fragmentación de los servicios sanitarios entre el sistema contributivo, el sistema no contributivo y el régimen de los trabajadores del sector público. El sistema no contributivo presentaba una menor cobertura, ya que quedaban excluidos del mismo algunas enfermedades y tratamientos sí incluidos en el régimen contributivo. Para subsanar esto, en enero de 2020 se creó el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI), que aspira a ofrecer una cobertura sanitaria universal y gratuita. El INSABI, cuyos inicios se vieron dificultados por la pandemia, afronta importantes retos. La proporción de la población que indica no tener acceso a servicios sanitarios aumentó hasta el 28% en 2020, desde un 16% en 2018 (Coneval, 2021[38]), incluso aunque tengan derecho a la cobertura del INSABI. Esto pone de manifiesto que lograr una cobertura verdaderamente universal sigue representando un reto. El INSABI ha heredado del anterior régimen no contributivo una menor disponibilidad de personal y recursos materiales, lo que subraya la necesidad de reforzar el gasto público en este ámbito.
La reducción de las desigualdades de género impulsaría el crecimiento y el bienestar de forma significativa.
La participación de la mujer en la fuerza laboral sigue estando por debajo del promedio de la OCDE y de otros países de América Latina (Gráfico 1.39). Las mujeres mexicanas sufren una brecha salarial del 10%. Las mujeres se han visto especialmente perjudicadas por la pandemia, y la recuperación de la participación femenina ha sido más lenta que la de los hombres, al haberse visto afectadas en mayor medida por el cierre de escuelas. La violencia contra las mujeres, un problema arraigado desde hace tiempo, también se ha agudizado durante la pandemia (Vaeza, 2020[47]).
La responsabilidad de los cuidados recae de forma desproporcionada en las mujeres, y ello limita sus posibilidades de completar la educación o formar parte de la población activa. Se han producido algunos avances a lo largo del tiempo en la ampliación de la cobertura de la educación y la atención a la primera infancia, pero sigue existiendo una brecha con los países de la OCDE o con pares regionales, como Chile o Colombia. Recientemente, una red de guarderías (Estancias Infantiles), a la que los trabajadores podían acceder gratuitamente, fue sustituida por subsidios. Sin embargo, estos subsidios no eran suficiente para cubrir el costo y el número de beneficiarios se redujo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México, en colaboración con otras secretarías e instituciones de la administración pública federal, está estudiando diferentes estrategias para ampliar el sistema de atención infantil en coordinación con las administraciones públicas subnacionales y el sector privado. Lograr la cobertura total de los niños menores de 6 años costaría el 1,2% del PIB anual; México actualmente ya gasta en ello el 0,5% del PIB (UN and ECLAC, 2020[42]). Para extraer todos los beneficios potenciales de una ampliación del sistema de atención infantil, es fundamental que se dé prioridad a los trabajadores con bajos ingresos y que el acceso no esté vinculado a la situación laboral, de modo que los trabajadores informales también tengan acceso a la red.
Crear un sistema eficiente de atención a la infancia requiere que el gobierno federal coordine los esfuerzos de las administraciones públicas subnacionales y del sector privado, inclusive estableciendo normas generales (por ejemplo, control de calidad) y consolidando la información sobre la oferta y la calidad de los centros de atención a la infancia. Sin embargo, los gobiernos locales podrían contribuir al diseño, dado su conocimiento de las necesidades particulares de su zona. Por último, en el caso de los centros públicos de atención a la infancia, la coordinación entre los tres niveles de gobierno es crucial para un buen funcionamiento. Por ejemplo, los gobiernos locales podrían encargarse de algunos gastos como los salarios, de conformidad con el marco legal actual, y el gobierno federal podría proporcionar infraestructura (a través de programas existentes, como La Escuela es Nuestra).
Gráfico 1.39. La participación de la mujer en el mercado laboral es baja
% de población femenina con edades entre 15 y 64 años, 2020
Fuente: OCDE, base de datos de estadísticas de población activa.
Promover el uso de los permisos parentales entre los hombres también ayudaría. En México, los padres tienen derecho a cinco días de permiso. A diferencia del permiso de las madres, que se financia a través del sistema de la Seguridad Social, el permiso de los padres lo paga íntegramente el empresario. La utilización por parte de los hombres del permiso parental ha sido baja, debido al estigma social y a que solo está disponible para los trabajadores formales. Financiar la baja paternal a través del Sistema de Seguridad Social, como se hace para las madres en México y para los padres en muchos países de la OCDE, podría facilitar su utilización y acabar con los estigmas. México podría considerar también la posibilidad de prolongar la baja paternal, siguiendo la tendencia reciente de muchos países de la OCDE, como Francia y España.
México ha avanzado mucho en la mejora de la representación política femenina. La proporción de mujeres en el Congreso ha seguido una tendencia al alza y ya supone el 52%. En el gobierno actual, el 42% de los titulares de secretarías son mujeres, frente al promedio del 31% de la OCDE (IMCO, 2021[48]). En cambio, la participación femenina en los consejos de administración de las empresas privadas en México, en el 7%, es inferior a la observada en la mayoría de los países de la OCDE (27% de media). Promover la diversidad de género en los puestos directivos de las empresas privadas puede contribuir a aumentar la diversidad y mejorar los resultados económicos. Las empresas que cotizan en bolsa están obligadas a informar sobre sus progresos en la reducción de los desequilibrios de género, pero este requisito no suele respetarse. Garantizar el cumplimiento de esta exigencia fomentaría la igualdad de género, tal y como se ha puesto de relieve en varios países de la OCDE, como Australia o el Reino Unido (ILO, 2020[49]). Aumentar la transparencia sobre la diferencia de retribución entre hombres y mujeres, mediante informes que incluyan obligatoriamente las divergencias salariales, es una vía prometedora para reducir la brecha salarial entre géneros (OECD, 2021[50]), y se está siguiendo en la mitad de los países de la OCDE.
Impulsar los resultados educativos
El sistema educativo se vio muy afectado por la pandemia y ello agravó problemas arrastrados desde hace tiempo, como una importante desigualdad. Antes de la pandemia, los alumnos con mejor rendimiento escolar tenían un nivel similar al promedio de la OCDE (Gráfico 1.40). Sin embargo, la brecha entre los estudiantes con mejor rendimeinto y aquellos más rezagados era grande y equivalía a cuatro años de escolaridad. Tras haber sufrido uno de los cierres de escuelas más prolongados de la región y de la OCDE (Gráfico 1.41), es probable que estas desigualdades se amplíen aún más. Las diferencias en materia de digitalización de los hogares son particularmente acusadas en México y llevaron a las autoridades a desplegar herramientas de aprendizaje a través de la televisión, en lugar de Internet.
Gráfico 1.40. Las desigualdades educativas son grandes
Puntuación media en lectura, matemáticas y ciencias en el informe PISA, 2018
Nota: MEX (25º) se refiere a la puntuación a la que el 25% de los estudiantes obtuvieron una puntuación más baja; del mismo modo, MEX (75º) se refiere a la puntuación a la que el 75% de los estudiantes obtuvieron una puntuación más baja.
Fuente: OCDE, PISA 2018.
El impacto del cierre de escuelas probablemente será significativo y duradero. A corto plazo, es probable que aumenten los abandonos. De hecho, en plena pandemia, tres millones de mexicanos en el nivel de educación primaria y secundaria interrumpieron sus estudios y no retomaron el curso 2020-2021 (INEGI, 2021[51]). El cierre de escuelas implica un riesgo significativo de que aumente el número de personas que salen de la educación con escasa cualificación, quedando expuestas a un alto riesgo de informalidad, pobreza y exclusión social. La puesta en marcha de programas específicos destinados a reincorporar a la escuela a alumnos que la abandonaron durante la pandemia sería esencial para contrarrestar el impacto negativo del cierre de escuelas. Es posible que también algunos de los que permanecieron escolarizados necesiten clases de refuerzo y tutorías personalizadas para evitar que queden rezagados y acaben abandonando los estudios debido a que su educación se resintió durante el cierre de escuelas. En esta línea, Alemania ha lanzado recientemente un plan para reforzar la enseñanza una vez que las escuelas vuelvan a abrir. México ha puesto en marcha un proceso de seguimiento que, en principio, contribuirá a evaluar las deficiencias de aprendizaje, y que podría ofrecer una buena base para establecer ayudas adicionales para los estudiantes. Esto sería fundamental para apoyar a los jóvenes en la adquisición de las competencias apropiadas para participar con éxito eneconomías cada vez más digitalizada y respetuosas con el medio ambiente, como se refleja en el plan de actuación para la juventud de la OCDE, que ha sido actualizado en fecha reciente.
Gráfico 1.41. Las escuelas han estado cerradas durante mucho tiempo
Días acumulados de cierre de escuelas debido a la pandemia de COVID-19 desde el 1 de enero de 2020
Nota: El cierre parcial se refiere a las siguientes situaciones: el cierre recomendado o alteraciones significativas del funcionamiento normal; el cierre exigido solo en niveles o categorías específicas (por ejemplo, escuelas secundarias, escuelas públicas); o el cierre exigido de todos los niveles en un área geográfica determinada. Los días con cierre parcial se cuentan como 0,5 días.
Fuente: Oxford Policy Tracker.
Reasignar más recursos hacia las primeras etapas de la educación (preescolar y primaria) no solo podría contribuir a mitigar los efectos de la pandemia, sino también a hacer más equitativos los sistemas educativos. Esto facilitaría que los esfuerzos educativos llegaran a la mayor parte de los estudiantes. Las iniciativas para conseguir una educación más equitativa podrían reforzarse estableciendo objetivos cuantitativos de equidad, como por ejemplo reducir el número de alumnos que abandonan la escuela con escasos conocimientos básicos o el número de abandonos escolares prematuros, y asignando profesores de mayor calidad a las escuelas con una proporción más elevada de alumnos vulnerables. La experiencia de los países de la OCDE sugiere que el establecimiento de objetivos puede ser una práctica útil, al articular la política en términos de lo que debe lograrse, y no tanto en términos de procesos formales o leyes (OECD, 2007[52]). La mejora de las infraestructuras escolares y el refuerzo de la formación del profesorado, con mayor énfasis en las áreas más vulnerables, también contribuirían a reducir la desigualdad de oportunidades. México ha puesto en marcha un programa (La escuela es nuestra) destinado a mejorar las infraestructuras básicas de las escuelas primarias. El programa da prioridad a las escuelas más vulnerables. La dotación financiera actual del programa ha permitido hasta ahora apoyar a alrededor de una cuarta parte de las escuelas que solicitaron ayuda. Aumentar los fondos destinados a este tipo de programas sería un primer paso para mejorar las infraestructuras escolares y reducir las desigualdades.
Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero e integrar la mitigación del cambio climático
México fue pionera entre las economías emergentes en iniciativas de mitigación y adaptación al cambio climático. Fue la primera economía emergente en introducir mecanismos de fijación de precios del carbono. También inició en 2019 un programa piloto para la implementación de un régimen de comercio de emisiones, en colaboración con los gobiernos locales de California y Quebec. Asimismo, México fue el primer país latinoamericano en fijar sus "contribuciones determinadas a nivel nacional", que han sido consagradas en la ley de cambio climático de México. En 2015, se comprometió a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 22% en un escenario de evolución sin cambios para 2030, y los objetivos no se han reforzado desde entonces. México, al igual que otros países participantes en la 26ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático(CP 26), revisará en 2022 los objetivos para 2030, a fin de alinearlos con la meta de limitar el calentamiento recogida en el Acuerdo de París, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales. Las emisiones habían seguido una tendencia al alza desde 2014 (Gráfico 1.42). Se calcula que en 2020 se produjo una caída del 13% como consecuencia de la recesión pandémica. Sin embargo, con las políticas aplicadas actualmente, esta reducción no se mantendrá y México, como muchos otros países de la OCDE, no cumplirá sus objetivos de emisiones (Climate Action Tracker, 2021[53]).
México ocupa la 12º posición en emisiones de GEI a nivel mundial (Semarnat, 2020[54]). Los costos del daño ambiental en México son elevados, en el 4,5% del PIB en 2019, según estimaciones del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). El impacto del cambio climático ya es visible en México. En los últimos 50 años, la temperatura media del país ha aumentado aproximadamente 1°C y la distribución espacial y temporal de las precipitaciones se ha visto alterada (Semarnat, 2020[54]). Esto está agravando el estrés hídrico, un factor de vulnerabilidad crítica para México. Los fenómenos relacionados con el cambio climático, como las sequías, las olas de calor o las inundaciones, son frecuentes en México.
Las posibles medidas para reducir las emisiones incluyen el aumento gradual de los precios del carbono, la mejora de la regulación, la adopción de una matriz energética más verde y la transición hacia un transporte más limpio. México ha dado pasos importantes hacia un sistema triburario más verde, mediante la introducción del precio del carbono, un impuesto sobre los pesticidas y la eliminación gradual de las subsidios a los combustibles. Ir más allá ayudaría a una mayor reducción de las emisiones. Hay margen de maniobra para ampliar el alcance del precio del carbono, ya que el carbón se grava a una tasa reducida y el gas natural a una tasa cero. El precio total del carbono sigue siendo bajo, en unos dos euros por tonelada de emisiones (OECD, 2019[55]). Esta cifra queda muy por debajo del extremo inferior de la estimación de los costos climáticos de las emisiones de carbono, en torno a 60 euros por tonelada (Arlinghaus and K. van Dender, 2017[56]). El aumento del precio del carbono plantea importantes retos de economía política. Su incremento gradual y la utilización de una parte de la recaudación adicional para compensar los efectos que la subida de los precios de la energía tendría en los hogares con bajos ingresos podría facilitar la aceptación.
Gráfico 1.42. Las emisiones de CO2 están aumentando
Fuente: OCDE, indicadores de crecimiento ecológico.
Los sectores de la energía y el transporte son los mayores emisores (Gráfico 1.42, Panel B). Alrededor del 90% del suministro de energía primaria procede de combustibles fósiles (Gráfico 1.43). El 23% del suministro energético está constituido por gas. La generación de energía renovable comenzó a repuntar modestamente en 2012. Con abundantes fuentes de energía renovable en todo el país, el potencial de México en el sector de las energías renovables es alto y en buena medida sigue sin estar aprovechado. La regulación relativa a los proyectos de energías renovables ha estado sometida a una gran incertidumbre, ya que la Secretaría de Energía ha planteado varios intentos de reforma, que han sido impugnados jurídicamente por agentes del mercado y cuya aplicación ha sido suspendida por los tribunales. Actualmente se encuentra en el Congreso una iniciativa de reforma constitucional del mercado eléctrico (Recuadro 1.11).
Estos intentos de reforma se producen tras la suspensión en 2019 de las subastas a largo plazo para la generación de energía renovable. Las subastas habían provocado un importante flujo de inversión extranjera directa, propiciando que se registrara el precio más bajo de la energía solar a gran escala en todo el mundo (OECD, 2019[10]), que también era inferior a los precios de las fuentes convencionales. El exceso de permisos otorgados para la generación de electricidad con energías renovables, que supera la capacidad de la red y crea desequilibrios geográficos, y el carácter fluctuante e intermitente de las energías renovables han sido citados por la Secretaría de Energía como argumentos en favor de la generación de base convencional. Sin embargo, la experiencia de los países de la OCDE y de las economías emergentes ilustra que las energías renovables disminuyen el costo de la electricidad y, al mismo tiempo, pueden aportar flexibilidad a los sistemas eléctricos y reducir el riesgo de apagones (IEA, 2019[57]). La modernización de la red eléctrica, mediante la introducción de tecnologías de red inteligente, supondría un paso fundamental para conseguir una combinación de fuentes de electricidad más sostenible. Las redes inteligentes también mejorarían la eficiencia, la fiabilidad y la seguridad, y servirían para integrar dispositivos de almacenamiento en la red (Binz et al., 2019[58]).
Recuadro 1.11. Una visión general de la reforma constitucional del mercado eléctrico
En septiembre de 2021 se anunció una propuesta de reforma constitucional del mercado eléctrico. La propuesta se debatirá con las principales partes interesadas e inversores y se prevé su examen en el Congreso en 2022. Con esta reforma, la Secretaría de Energía aspira a garantizar la seguridad energética, mantener las plantas convencionales como respaldo de las renovables y evitar el exceso de permisos de generación de electricidad de origen renovable, que supera la capacidad de la red y genera desequilibrios geográficos. La propuesta pretende eliminar gradualmente algunos elementos de los contratos privados que se consideran perjudiciales para las finanzas de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), de propiedad estatal, como la subvención de la tarifa de transporte de electricidad. La propuesta también tiene por objeto subsanar los problemas de diseño de los mecanismos de autoabastecimiento, como la creación de un mercado eléctrico paralelo. Además, la iniciativa se propone rediseñar los mecanismos de concesión de permisos, sobre todo para energías renovables, con el fin de mitigar el problema del exceso de oferta. La propuesta de reforma establece una cuota de mercado garantizada de al menos el 54% para la CFE. La reforma constitucional también amplía el papel de la CFE en la supervisión del sector y suprime los reguladores independientes del sector. Además, la CFE se encargaría de fijar tarifas y conceder permisos. Asimismo, la reforma eléctrica cambia las reglas de acceso a la red para los generadores, priorizando el despacho de la electricidad generada por la empresa estatal. Antes de la reforma, el acceso a la red se basaba en los costos marginales de generación de energía, dando prioridad a la electricidad generada con menos costo, que es la basada en energías renovables y generada en gran parte por el sector privado. En cambio, la electricidad generada por la empresa estatal procede de centrales hidroeléctricas, geotérmicas y nucleares o está alimentada con combustibles.
Cuadro 1.12. Recomendaciones anteriores de la OCDE sobre crecimiento sostenible
Gráfico 1.43. La proporción de energías renovables en la matriz energética es inferior a la de los países de la OCDE
Proporción de energía renovable en el suministro total de energía, %
Nota: OCDE se refiere al promedio no ponderado de todos los países miembros con datos disponibles.
Fuente: OCDE, indicadores de crecimiento ecológico.
Al mismo tiempo, México está aumentando la inversión en actividades adicionales de exploración y extracción de combustibles fósiles y construyendo una nueva refinería. También se ha aprobado una reforma del mercado petrolero que permite a la Secretaría de Energía suspender las licencias ya concedidas a empresas privadas en caso de peligro inminente para la seguridad nacional, la seguridad energética y la economía nacional. El gobierno se encargaría de las operaciones intervenidas durante la suspensión. La reforma también añade nuevas condiciones para que una empresa obtenga y mantenga sus permisos, como una capacidad mínima de almacenamiento.
El sector del transporte es el segundo mayor emisor de CO2. La emisión de CO2 por unidad de PIB generada por el transporte en México es una de las más elevadas de la OCDE (OECD, 2021[59]). Los mexicanos se encuentran expuestos a mayores niveles de contaminación atmosférica que las poblaciones de otros países de la OCDE (OECD, 2021[59]). La congestión vial en la zona metropolitana de Ciudad de México está entre las más altas del mundo (OECD, 2015[60]). La transición hacia un transporte urbano e interurbano de masas podría tener un impacto importante en la reducción de los atascos y las emisiones. Para ello sería necesario canalizar la inversión privada y pública hacia proyectos de transporte de gran envergadura.
Las experiencias de varios estados mexicanos avalan los múltiples beneficios de la transición hacia medios de transporte más limpios. Recientemente, Ciudad de México ha dado prioridad al transporte masivo, estableciendo redes de carriles exclusivos para el transporte público y la bicicleta y adoptando medidas para frenar el tráfico de automóviles. También se ampliará la red de transporte masivo, aumentando la longitud de las líneas de metro y los carriles para autobuses de tránsito rápido. Estos cambios permitirían reducir significativamente las emisiones de CO2, pero su alcance podría ampliarse si se dispusiera de más recursos para la inversión. Elevar la penetración de vehículos eléctricos y otros de bajas o nulas emisiones sería lo más efectivo para reducir las emisiones en Ciudad de México, ya que dos tercios de todas las emisiones proceden de los coches privados (Windisch et al., 2021[61]). Los sistemas de trenes eléctricos de Guadalajara y Monterrey son también ejemplos valiosos para ilustrar los beneficios del transporte masivo limpio. Los teleféricos de Ciudad de México, que atraviesan zonas montañosas y muy congestionadas por el tráfico, son otra iniciativa de transporte público innovadora y limpia.
México ha dado pasos valiosos para incorporar políticas de crecimiento sostenible y mitigación del cambio climático. El marco creado para la emisión de bonos sostenibles también podría utilizarse para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público está desarrollando una taxonomía para promover el diseño de instrumentos financieros que movilicen inversión pública y privada hacia tecnologías bajas en carbono y resistentes al clima.
Sin embargo, hay margen para dar un mayor protagonismo a los criterios de mitigación del cambio climático a la hora de definir las políticas gubernamentales en todos los ámbitos. Por el momento, los criterios relativos al cambio climático se evalúan de forma ocasional, a posteriori y solo tras una ardua insistencia por parte de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Un ejemplo paradigmático es el programa social Sembrando Vida, que proporciona a los habitantes de zonas rurales ingresos a cambio de plantar árboles en sus parcelas (véase también el epígrafe sobre asuntos sociales de este capítulo). El programa, que arrancó en 2019, fue concebido como un programa social, pero puede contribuir a paliar el cambio climático. Sin embargo, no ha sido hasta hace poco cuando la Secretaría de Medio Ambiente ha empezado a evaluar su impacto ambiental. La experiencia de algunos países de la OCDE, como los Países Bajos, donde las cuestiones de economía y medio ambiente son competencia de la misma secretaría, sugiere que el fortalecimiento del vínculo entre las secretarías de economía y medio ambiente puede ser eficaz para garantizar que los criterios relativos al cambio climático estén plenamente integrados en la formulación de políticas. Los recientes y valiosos pasos dados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México para hacer que la regulación financiera sea más ecológica sugieren que esta es una vía prometedora en México para prestar mayor atención a los temas ambientales en la agenda política.
Los recursos asignados para actividades y programas relativos a la mitigación y adaptación al cambio climático (Anexo 16 del Presupuesto Federal) se incrementaron un 22% en 2021 con respecto a lo asignado para 2020. Sin embargo, las asignaciones presupuestarias para los principales organismos medioambientales, como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, han disminuido con el tiempo (Muller et al., 2021[62]). El gasto programable en protección del medio ambiente fue del 0,2% del PIB en 2014 y del 0,1% en el presupuesto de 2021. El aumento de los ingresos públicos proporcionaría mejores oportunidades para canalizar más recursos a los organismos medioambientales.
Cuadro 1.13. Recomendaciones de este capítulo
Bilbiografía
Arlinghaus, J. and K. van Dender (2017), “The environmental tax and subsidy reform in Mexico”, OECD Taxation Working Papers, No. 31, OECD, Paris. [56]
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