Los sólidos marcos de políticas macroeconómicas e institucionales de Perú, junto con reformas estructurales, como la liberalización del comercio y la apertura a la inversión extranjera, contribuyeron a un fuerte crecimiento económico y a una notable reducción de la pobreza en las dos décadas previas a 2019. Fruto de todo ello, el país experimentó uno de los mejores desempeños macroeconómicos de América Latina, lo que le ayudó a amortiguar las consecuencias económicas y sociales de las crisis recientes. Sin embargo, Perú todavía adolece de una elevada informalidad, disparidades regionales y un acceso inadecuado a los servicios públicos. La convergencia hacia niveles de vida más elevados se ha ralentizado, por lo que reviste suma importancia impulsar la productividad y la inversión. La pandemia de COVID-19 ha agravado las deficiencias estructurales en ámbitos como la sanidad, la educación y la protección social. Para mejorar el nivel de vida de todos los peruanos será necesario llevar a cabo ambiciosas reformas estructurales, tales como mejorar la regulación y la competencia, fortalecer la gobernanza y el Estado de derecho, ofrecer protección social universal y elevar los resultados en educación. Aunque la consolidación fiscal prevista garantiza la sostenibilidad de la deuda, es necesario implementar una reforma que aumente la eficiencia del gasto y los ingresos tributarios para hacer frente a retos de larga data en el ámbito social y de infraestructuras. Un plan a largo plazo para implementar estas reformas reduciría la pobreza y la desigualdad y fomentaría la convergencia de ingresos con los países de la OCDE.
Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023
1. Perspectivas de políticas clave
Abstract
Alcanzar niveles de vida más elevados exige ambiciosas reformas estructurales
La evolución macroeconómica de Perú en las dos últimas décadas ha sido una de las más destacadas de América Latina. Durante la década de 1980, el país sufrió una grave crisis económica marcada por la hiperinflación, desequilibrios fiscales y el aumento de la deuda externa (Recuadro 1.1). Sin embargo, en la década de 1990, Perú puso en marcha un amplio conjunto de ambiciosas reformas estructurales, que incluyeron la liberalización del comercio, la apertura a la inversión extranjera y el desarrollo de sectores clave como la minería, la agricultura y el turismo. Estas reformas, respaldadas por la adopción de un sólido marco de política macroeconómica, que comprende reglas fiscales, una institución fiscal independiente, un Banco Central autónomo y una robusta estructura de regulación financiera, desempeñaron un papel fundamental en el fomento del crecimiento económico y la preservación de la estabilidad macroeconómica. La participación de Perú en varios acuerdos comerciales regionales e internacionales ha reforzado las relaciones comerciales, impulsado las exportaciones y elevado la competitividad en los mercados mundiales, al tiempo que ha permitido al país aprovechar las favorables condiciones económicas mundiales y el superciclo de las materias primas.
Recuadro 1.1. Una mirada a la historia económica del Perú
El Perú tiene una larga historia de dependencia económica de las materias primas, lo que ha llevado a una serie de auges y caídas antes de las reformas comprehensivas macroeconómicas e institucionales de los años noventa. La economía del país se ha basado en la exportación de diversos productos básicos como guano, cobre y otros minerales como plata, zinc y estaño. Durante los períodos de auge, impulsados por la alta demanda mundial y el aumento de los precios, el Perú experimentó un rápido crecimiento económico, lo que condujo al desarrollo de infraestructura y a un aumento de la inversión. Sin embargo, estos períodos de prosperidad a menudo fueron seguidos por caídas abruptas cuando los precios internacionales de las materias primas colapsaron o experimentaron fluctuaciones significativas. Tales crisis resultaron en crisis económicas, recesiones profundas y mayores desafíos sociales.
La década de 1980 en el Perú fue un período particularmente complejo, marcado por una grave crisis económica, a menudo denominada la "Década Perdida", caracterizada por una fuerte caída del crecimiento económico, un deterioro de las condiciones de vida, una pobreza generalizada y un malestar social. Las raíces de esta crisis se remontan a las décadas anteriores (1940-1970), cuando el país acumuló una importante deuda externa para financiar proyectos de infraestructura e implementó políticas de industrialización y sustitución de importaciones para fomentar el crecimiento industrial. A medida que el país se volvió fuertemente dependiente de los préstamos externos, el aumento de las tasas de interés globales a principios de los años 1980 hizo cada vez más difícil el servicio de la deuda. Además, una recesión económica mundial provocó una caída de los precios internacionales de las materias primas, incluidos el cobre y la plata, lo que redujo los ingresos por exportaciones y puso a prueba la capacidad del Perú para generar divisas. La combinación de estos factores, junto con una inflación que alcanzó niveles hiperinflacionarios debido a políticas fiscales expansivas, una moneda sobrevaluada y un crecimiento de la oferta monetaria, desestabilizó aún más la economía. La situación se vio agravada por la inestabilidad política, los conflictos internos y el surgimiento de grupos terroristas liderados por Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru. La crisis persistió hasta principios de la década de 1990, lo que generó la necesidad de reformas económicas para estabilizar la economía, establecer un marco de políticas e instituciones macroeconómico sólido y sentar las bases para medidas de liberalización posteriores. Las reformas y medidas de estabilización implementadas durante este período (descritas en el párrafo anterior) sentaron las bases para el crecimiento y desarrollo económicos posteriores (como se describe a continuación).
De este modo, Perú se convirtió en una de las economías con mayor crecimiento y más estables y resiliente de América Latina (Gráfico 1.1, Panel A). Con una tasa media de crecimiento anual del 5,1% entre 2002 y 2019, Perú mantuvo su dinamismo económico durante un largo periodo, propiciando el progreso hacia niveles de vida más altos. La deuda pública se redujo sustancialmente (hasta el 26% del PIB en 2019), lo que permitió un amplio acceso a los mercados internacionales de capitales, y se crearon grandes amortiguadores macroeconómicos. Con su régimen de metas de inflación, Perú logró una tasa de inflación media del 2,6% en las dos décadas previas a 2019, la más baja entre los países sudamericanos, al tiempo que atrajo una importante inversión extranjera directa. El crecimiento económico sostenido, unido a la aplicación de programas sociales y a la mejora del acceso a la educación y la sanidad, propició una fuerte reducción de la pobreza (Gráfico 1.1, Panel B). La mayoría de los indicadores sociales experimentaron mejoras significativas, como la esperanza de vida, que pasó de 70 años en 2000 a 76 años en 2019. La experiencia de Perú es un ejemplo de cómo un marco macroeconómico robusto, acompañado de reformas estructurales e inversiones en programas sociales, puede contribuir a un crecimiento económico sostenido, a la reducción de la pobreza y a la mejora de los indicadores sociales.
Gráfico 1.1. El rápido crecimiento económico estuvo acompañado de un notable progreso social
Nota: El Panel A muestra la media móvil de 5 años. El Panel B muestra la tasa de pobreza a 6,85 dólares al día (PPA de 2017), ALC-6 es la media no ponderada de ARG, BRA, CHL, COL, CRI y MEX.
Fuente: Banco Central de Perú, Indicadores de Desarrollo Mundial (WDI) del Banco Mundial.
A pesar de estos logros tan notables, Perú todavía se enfrenta a importantes retos económicos y sociales. La convergencia hacia niveles de vida más altos se ha desacelerado tras el final del auge de los precios de las materias primas en 2015 (Gráfico 1.2, Panel A). Desde 2020, la economía peruana se ha enfrentado a múltiples shocks de gran magnitud. La pandemia de COVID-19 tuvo un tremendo impacto tanto en vidas como en los medios de sustento, provocando un mayor exceso de mortalidad y una contracción económica más acentuada que en la mayoría de los países del mundo. La pandemia también aumentó la pobreza y perturbó de forma generalizada la enseñanza. Sin embargo, gracias al gran apoyo de las políticas adoptadas, la economía se recuperó rápidamente en 2021, aunque la fuerte demanda interna y problemas en la cadena de suministro llevaron la inflación por encima del rango objetivo por primera vez desde 2016. La guerra entablada por Rusia contra Ucrania en 2022 generó nuevas presiones inflacionistas, perturbaciones en la cadena de suministro mundial y escasez de fertilizantes, con el consiguiente aumento de los precios de los alimentos y la energía, que castigo con dureza a muchas familias vulnerables. Además, conflictos sociales ligados a la incertidumbre política y eventos climatológicos a principios de 2023 causaron importantes pérdidas económicas, acentuando las presiones inflacionistas y la desaceleración económica.
En respuesta a estos shocks, el Gobierno utilizó el margen fiscal acumulado durante las décadas anteriores para evitar un impacto aún más profundo de la pandemia y de sus posteriores secuelas; la retirada de este paquete de estímulo tras la crisis es una prueba más del robusto marco macroeconómico de Perú y de la capacidad de recuperación de su economía. Sin embargo, la pandemia puso crudamente de manifiesto debilidades estructurales preexistentes, como una elevada proporción de informalidad laboral y empresarial (más del 75% de los trabajadores y el 90% de las empresas de menos de 5 trabajadores), que supone no tener acceso a mecanismos de protección social, ahorro o crédito, incluido el avalado por el Estado. La pandemia exacerbó las disparidades de género preexistentes en el mercado laboral, impactando de manera desproporcionada en las mujeres trabajadoras. También hay marcadas diferencias regionales en el acceso a los servicios públicos básicos, como la electricidad, el agua y el alcantarillado, así como déficits de infraestructuras, lo cual contribuye a las grandes desigualdades y deja a muchos peruanos en situación de vulnerabilidad ante las crisis (Gráfico 1.2, Panel B). Además, en Perú viven 1,4 millones de migrantes y refugiados venezolanos, muchos de los cuales aún no han finalizado su proceso de regularización migratoria y tienen empleos informales. La limitada capacidad del sector público a nivel nacional y subnacional dificulta la prestación de servicios públicos y la provisión de infraestructuras de calidad, entorpece los mecanismos de respuesta y obstaculiza la eficiencia del gasto y la inversión pública. La deficiente gestión de la inversión pública, la falta de coordinación entre los distintos niveles de gobierno y las lagunas en la capacidad del servicio civil son algunos de los aspectos que más inciden en esta situación. Inestabilidad política y frecuentes escándalos de corrupción en los que se ven envueltos políticos y líderes empresariales son motivo de preocupación para los ciudadanos y han erosionado la confianza en el gobierno (INEI, 2022[1]). Además, el país se enfrenta a importantes retos ambientales, ya que está muy expuesto al cambio climático y a las catástrofes naturales.
Gráfico 1.2. La convergencia ha sido lenta y muchas personas carecen de servicios públicos básicos
Nota: ALC-6 se refiere al promedio de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México. El Panel B muestra el porcentaje de hogares con acceso a electricidad, agua y alcantarillado.
Fuente: WDI, Banco Mundial y estadísticas INCORE por región.
Para abordar estos retos, es esencial que los responsables de formular políticas trabajen en colaboración con todo el espectro político, creando consensos para restablecer la confianza, fomentar la estabilidad política e intensificar los esfuerzos para llevar a cabo reformas estructurales encaminadas a aumentar el potencial de crecimiento y dar respuesta a la pobreza, la desigualdad y las deficiencias de los sistemas educativo, sanitario y de pensiones. Sin embargo, la crisis política que se vive desde 2016 –con la sucesión de varios presidentes y frecuentes cambios en el Congreso y los ministerios– ha generado una notable inestabilidad política y ha impedido que se realicen reformas estructurales muy necesarias para potenciar el crecimiento económico y la protección social. Algunos países han emprendido reformas del sistema político para aumentar la participación ciudadana y a fomentar la estabilidad de del sistema político. Estas reformas suelen incluir una mejora de la representación mediante reformas electorales y un incremento de la transparencia y la gobernanza a través de medidas anticorrupción.
En el marco del proceso de adhesión a la OCDE, Perú tiene la posibilidad de desarrollar una amplia agenda de reformas de largo plazo para diseñar el futuro de su sociedad y su economía en los próximos años. Esta agenda debe partir de un claro orden de prioridades de reforma, seguir una determinada secuencia y tener en cuenta toda la evidencia disponible, tanto a nivel nacional como internacional, además de procurar preservar lo que ha funcionado bien en el pasado, como el robusto y eficaz marco macroeconómico, que ha sido una de las piedras angulares del crecimiento económico de Perú. Las reformas con efectos positivos sobre la productividad y la inversión pueden generar los ingresos y la recaudación tributaria que se precisan para avanzar en el camino hacia una prosperidad más ampliamente compartida en Perú. Reforzar la gobernanza y el Estado de derecho debe ser una prioridad para reducir la incertidumbre y los costos de transacción para las empresas, facilitando su crecimiento, así como para combatir la corrupción y restaurar la confianza en el gobierno.
Las existentes necesidades sociales exigen reformas que garanticen que los beneficios del crecimiento se compartan de forma generalizada. El pequeño tamaño del sector público peruano y la escasa eficiencia de su gasto limitan su capacidad para ofrecer mejores servicios públicos y oportunidades para todos, así como para reducir las desigualdades. Una reforma tributaria destinada a aumentar los ingresos ha de ser progresiva y tratar de disminuir las grandes desigualdades regionales. Reducir la informalidad generalizada es esencial para garantizar el acceso universal a una protección social de calidad. Resulta primordial mejorar la cobertura y las prestaciones del sistema de pensiones, sobre todo después de los seis retiros extraordinarios de los fondos de pensiones desde 2020. Hay un gran margen en la educación pública para reducir las diferencias de acceso y calidad. Aprovechar nuevas oportunidades, como el fomento de la generación de energías renovables, y al mismo tiempo adaptarse y mitigar los riesgos del cambio climático y los desastres naturales, aumentará la resiliencia de la economía y la sociedad.
Las reformas estructurales pueden contribuir a mejorar significativamente los niveles de vida. Las simulaciones basadas en el modelo de crecimiento a largo plazo de la OCDE (Guillemette and Turner, 2018[2]) sugieren que un ambicioso paquete de reformas –que fortalezca el entramado institucional de Perú, mejore la regulación y la competencia a nivel nacional, eleve los resultados educativos y reforme los impuestos– podría duplicar prácticamente el PIB per cápita para 2050 con respecto a un escenario sin reformas que implique mantener el crecimiento del PIB per cápita de la última década (Gráfico 1.3). Pese a la considerable incertidumbre que rodea a estas simulaciones, éstos son efectos de gran magnitud, y bastarían para volver a una senda de convergencia de ingresos respecto a los países de la OCDE.
En este contexto, los principales mensajes contenidos en el Estudio son:
La consolidación fiscal prevista respalda la política monetaria para abordar la alta inflación y es clave para preservar la sostenibilidad de la deuda, pero es necesario aumentar la eficiencia del gasto público y llevar a cabo una reforma tributaria integral que permita aumentar gradualmente los ingresos públicos de manera progresiva para así mejorar los servicios públicos, eliminar las disparidades regionales y brindar mejores oportunidades a todos los peruanos.
Incrementar los niveles de vida y el crecimiento a largo plazo dependerán del aumento de la productividad y la inversión mediante el fomento de la competencia, la innovación y la diversificación de las exportaciones, así como la mejora de las infraestructuras, la gobernanza y el Estado de derecho. Combatir la corrupción y mejorar las capacidades del Estado, tanto a nivel nacional como subnacional, favorecerían la eficiente prestación de servicios públicos de calidad.
Si se quiere lograr una prosperidad más ampliamente compartida, será necesario reforzar los incentivos a la creación de empleo formal, reduciendo los costos laborales no salariales, flexibilizando la regulación del empleo indefinido, ampliando gradualmente el acceso a servicios de alta calidad en educación, sanidad y pensiones y aplicando cambios profundos en los regímenes de seguridad social. La estabilidad política y la construcción de consensos serán fundamentales para poder implementar una agenda de reformas estructurales comprehensiva.
Gráfico 1.3. Las reformas estructurales elevarían considerablemente el crecimiento y los ingresos
Nota: La proyección "Base" representa la trayectoria del PIB per cápita potencial en Perú según las estimaciones actuales del crecimiento potencial, sin ningún efecto derivado de reformas. El escenario "Reformas institucionales" incluye reformas para fortalecer las instituciones y hacerlas más inclusivas, mediante una aproximación gradual a lo largo del tiempo del Índice de Estado de Derecho (Kaufmann, Kraay and Mastruzzi, 2015[3]) al primer cuartil actual de los países de la OCDE para 2050. El escenario "Reformas del mercado" implica una mejora de la regulación del mercado de productos para hacerla más favorable a la competencia y situarla –tomando como medida el indicador de regulación del mercado de productos (PMR, por sus siglas en inglés) de la OCDE– en el primer cuartil de los países de la OCDE, así como un aumento del gasto en I+D hasta el 1% del PIB, todo ello para 2030. El escenario "Reforma educativa" sitúa los resultados de los estudiantes y los niveles educativos en la media de la OCDE para 2060. El escenario "Reforma tributaria" sitúa la fiscalidad de las empresas en línea con el decil superior de los países de la OCDE y la cuña fiscal (diferencia entre el costo de contratar un empleado y el sueldo que éste percibe) en línea con la de Chile.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en el modelo de crecimiento a largo plazo de la OCDE (Guillemette and Turner, 2018[2]).
La economía es resiliente, pero hay riesgos importantes
La actividad económica se ha ralentizado y la inflación sigue siendo alta
La economía se ha desacelerado tras la fuerte recuperación que siguió a la pandemia de COVID-19 (Gráfico 1.4). Tras sufrir una profunda recesión en 2020, cuando el PIB cayó un 11% debido a la pandemia, la economía se recuperó con fuerza y creció un 13,3% en 2021. A finales de 2021, el PIB superaba en un 2% los niveles anteriores a la pandemia. En 2022, la economía creció a una modesta tasa del 2,7%, por debajo del promedio del 3,2% registrado entre 2016 y 2019. La desaceleración fue especialmente pronunciada en el segundo semestre del año, cuando la economía sólo creció un 1,7% debido a la elevada incertidumbre política, la inflación y la ralentización de la demanda exterior provocada por la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania. La tasa de crecimiento se redujo aún más a finales de 2022, en un contexto de conflictos sociales, la actividad económica se contrajo un 0,4% en el primer trimestre y 0.5% en el segundo trimestre del 2023 interanual.
El escaso crecimiento de 2022 refleja el desvanecimiento del repunte posterior al COVID, así como el efecto disruptivo de las protestas sociales en la industria minera. Los conflictos mineros han alcanzaron los niveles más altos desde 2017, paralizando la construcción y la producción en el sector. La baja confianza empresarial se tradujo en un descenso de la inversión privada. El poder adquisitivo de los hogares se vio mermado por la elevada inflación y el aumento de los costos de financiamiento, que lastraron el consumo privado, mientras que el éxito de la campaña de vacunación contra el COVID-19 –el 85% de la población estaba totalmente vacunada en diciembre de 2022– y varias rondas de retiros extraordinarios de los fondos privados de pensiones y desempleo lo respaldaron. Otros factores que explican la ralentización del crecimiento son el retiro del estímulo fiscal inyectado en tiempos de pandemia, la escasez de fertilizantes, la erosión de las grandes mejoras de los términos de intercambio y la ralentización de la demanda exterior en el marco de la guerra de Rusia contra Ucrania.
Los conflictos sociales, que duraron desde finales de 2022 hasta principios de marzo de 2023, han afectado a la economía, provocando daños en las infraestructuras, un marcado descenso del turismo y una caída de la producción minera. Además, en el mes de marzo un ciclón causó pérdidas económicas por las lluvias torrenciales en la región norte y El Niño, un fenómeno meteorológico extremo, ha afectado negativamente la pesca y la agricultura en el segundo trimestre del año. La contracción del PIB en el primer semestre de 2023 se explica por un menor crecimiento del consumo privado (0,3% interanual) y una fuerte caída de la inversión privada (-9% interanual) en ausencia de nuevos megaproyectos mineros. El sector turístico, que representó el 4% del PIB en 2019, se vio muy dañado por las protestas y aún no ha recuperado los niveles previos a la pandemia. La agricultura, la pesca y la construcción también se vieron muy castigadas en la primera mitad del año. La minería, que representa el 10% del PIB, se vio afectada con algunas minas de cobre suspendiendo su actividad en enero y febrero. Sin embargo, ya ha rebotado al disiparse los conflictos sociales y los bloqueos de carreteras y una nueva mina de cobre, Quellaveco, inició sus operaciones comerciales. Este resurgimiento queda patente en el aumento del 12% en el primer semestre del año. Un incremento significativo de la inversión pública de la administración central en la primera mitad de 2023 ha contribuido a mitigar la ralentización económica, a pesar del descenso de la inversión de las administraciones subnacionales. El descenso de la inversión de los gobiernos subnacionales fue menor que en otros primeros años de gobierno de autoridades regionales y municipales.
Gráfico 1.4. La actividad económica se ralentizó a principios de 2023 en un contexto de conflictividad social y fenómenos climatológicos
Fuente: INEI, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo y BCRP.
Las presiones inflacionistas en 2022 se debieron a los elevados precios de los alimentos y la energía, la depreciación de la divisa y problemas en las cadenas de valor mundiales, en sintonía con las tendencias mundiales. La guerra que se libra en Ucrania exacerbó las presiones inflacionistas; la escasez de fertilizantes que perjudicó a la producción agrícola y empeoró los términos de intercambio de Perú (Gráfico 1.5). Como consecuencia de ello, el déficit por cuenta corriente aumentó hasta situarse en el 4% del PIB en 2022, superando los niveles históricos. A principios de 2023, los bloqueos de carreteras, las protestas sociales, las fuertes lluvias y la gripe aviar aumentaron aún más las presiones inflacionistas. Sin embargo, la tasa de inflación anualizada durante periodos más cortos ha disminuido desde mediados de 2022. La inflación castiga con especial dureza a los más vulnerables: los hogares extremadamente pobres soportaron un incremento de precios 5 puntos porcentuales superior al del hogar medio (OECD et al., 2022[4]). Para contrarrestar el impacto de la subida de los precios de la energía y los alimentos y la ralentización de la economía, el Gobierno ha aplicado varias medidas temporales focalizadas de amplio alcance desde 2022 (Recuadro 1.2).
Recuadro 1.2. Actuaciones para mitigar el impacto del aumento de los precios de los alimentos y la energía y la ralentización del crecimiento
En 2022, el Gobierno tomó varias medidas para minimizar el impacto de la inflación en los consumidores. Estas medidas incluyeron la prórroga del Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles hasta diciembre de 2022 y el aumento temporal del valor de los vales de descuento del Fondo de Inclusión Social Energético para la compra de gas licuado de petróleo para uso doméstico. También se aplicaron medidas fiscales como la exoneración del Impuesto Selectivo al Consumo a las gasolinas y la exoneración del Impuesto General a las Ventas (IGV) a productos de primera necesidad durante tres meses. Conforme se fueron eliminando estas medidas, se ampliaron con carácter temporal la cobertura y las prestaciones de los programas de transferencias monetarias. Además, para hacer frente a la escasez y al elevado costo de los fertilizantes, el Gobierno adquirió y entregó fertilizantes nitrogenados a los productores agrícolas de todo el país.
Recientemente, el Gobierno lanzó una serie de programas de estímulo llamados Con Punche Perú (0,8% del PIB) con el objetivo de respaldar la actividad económica y contener el impacto de los altos precios de los alimentos, ante las adversas condiciones externas y la conflictividad política y social. Se trata del segundo programa de estímulo; el primero arrancó en septiembre de 2022 con el nombre de Impulso Perú. El programa de estímulo, Con Punche Perú lanzado en diciembre 2022, y su versión actualizada en la primera mitad de 2023 (Con Punche Emergencia-FEN y Con Punche Perú 2), tienen por objetivo principal apoyar a los hogares de bajos ingresos, a través de aumentos temporales y focalizados de los beneficios de ciertos programas sociales. También se propone estimular las economías regionales y revitalizar sectores tan castigados como el turismo y la agricultura. La mayor parte del financiamiento se destinará a impulsar proyectos de infraestructuras públicas, como regadíos, redes de gas natural, hospitales y escuelas. El programa pretende reforzar la industria naval, promover la inversión en puertos y aeropuertos, así como fomentar el transporte público sostenible. Para apoyar a las pequeñas y medianas empresas (pymes), el programa permite el retraso de pagos en los préstamos y la puesta en marcha de programas de crédito avalados por el Estado para micro y pequeñas empresas. Las autoridades también persiguen eliminar los trámites burocráticos que obstaculizan la actividad económica privada, sobre todo en la industria minera. Para neutralizar el efecto de la ralentización prevista de la ejecución del presupuesto público por parte de los nuevos Gobiernos Regionales y Locales, el Gobierno central está aumentando la asistencia técnica y contratando a gestores de proyectos experimentados para mejorar la ejecución de los proyectos. El Ministerio de Economía y Finanzas trabaja actualmente en otras medidas para promover la inversión pública y privada, como la simplificación de los procesos de obtención de licencias, el fomento de la colaboración público-privada y la actualización del catastro. Además, el Gobierno ampliará ciertas exenciones fiscales, como la devolución del IGV a los turistas internacionales y a las importaciones de bienes destinados al proyecto de Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao.
Gráfico 1.5. El déficit por cuenta corriente se amplió en un contexto de deterioro de los términos de intercambio
Fuente: Banco Central de Perú.
Para contrarrestar las presiones inflacionistas surgidas desde la pandemia, la política monetaria ha elevado activamente la tasa de interés entre diciembre de 2020 y febrero de 2023, acumulado una subida total de 725pb (Gráfico 1.6). Este aumento de tasas encareció notablemente las condiciones financieras y llevaron la tasa de interés real ex ante del -0,1% en diciembre de 2019 a casi un 2,8% en diciembre de 2022. La inflación ha empezado a descender desde el punto de inflexión máximo del 8,8% alcanzado en junio de 2022, pero sigue por encima del objetivo, ubicándose en del 5,6% en agosto de 2023. La autoridad monetaria redujo la tasa de política en 25 puntos básicos en septiembre de 2023 al 7.5% después de mantener la tasa en el mismo nivel durante siete meses, ya que las expectativas de inflación mostraron una tendencia a la baja y la actividad económica se desaceleró. La inflación subyacente también está disminuyendo a un 3.8% en agosto, desde el pico del 5,9% que registró en marzo, y los precios tanto de bienes como de servicios están cayendo lentamente. Los precios de la energía han bajado y factores internos, como la gripe aviar y la escasez de fertilizantes, están empezando a disiparse. Las expectativas de inflación a doce meses se están relajando (3,4% en agosto), y la brecha de producción sigue siendo negativa. En adelante, las tasas de interés oficiales deben mantenerse altas para reconducir la inflación al nivel fijado como meta y anclar firmemente las expectativas de inflación. Se puede continuar bajando modestamente las tasas de interés, siempre que las presiones inflacionistas se moderen claramente y las expectativas de inflación vuelvan al objetivo.
El empleo ha vuelto a los niveles prepandémicos, pero su calidad ha empeorado y la informalidad ha superado los niveles previos al COVID-19 (Gráfico 1.7, Panel A). La tasa de desempleo bajó del 7,4% en 2020 al 4,3% en 2022, pero todavía excede los niveles anteriores a la pandemia. El empleo de los más jóvenes (hasta 24 años) y en las empresas con más de 50 trabajadores aún no se ha recuperado. Aunque el empleo femenino ha vuelto a los niveles anteriores a la pandemia, su crecimiento ha sido más lento que el de los hombres y principalmente en empleos informales (Gráfico 1.7, Paneles B y C). Uno de los motivos es que el sector servicios, una de las principales fuentes de empleo (Gráfico 1.8, Panel A), aún no ha recuperado los niveles de empleo prepandémicos, y esto es especialmente cierto en el caso de las mujeres. Otra razón es que muchas mujeres que abandonaron el mercado de trabajo tras el gran impacto de la pandemia de COVID-19, a causa del cierre prolongado de las escuelas y para cuidar a los ancianos, todavía no se han reincorporado a la vida laboral. La tasa de actividad femenina, pese a ser superior a la de otros países de América Latina, ascendía al 63,5% a finales de 2022, frente al 79% de los hombres, y sigue por debajo del 65,6% de 2019. El acceso limitado a guarderías de calidad restringe aún más la participación de las mujeres en el mercado laboral. Aunque la informalidad está muy extendida en todos los empleos y sectores (Gráfico 1.8, Panel B), las mujeres tienen más probabilidades de ocupar empleos informales, ya que su tasa de informalidad es 7 puntos porcentuales superior a la de los hombres.
Gráfico 1.6. Las expectativas de inflación están disminuyendo, pero siguen muy por encima del objetivo
Nota: La inflación se refiere al área de Lima Metropolitana.
Fuente: INEI y Banco Central de Perú.
Gráfico 1.7. La creación de empleo ha vuelto a los niveles anteriores a la pandemia, pero la calidad ha empeorado
Fuente: INEI.
Gráfico 1.8. Los servicios representan una gran parte del empleo y la informalidad prevalece en todos los sectores
Fuente: INEI.
El crecimiento económico seguirá siendo débil en un entorno de incertidumbre
El crecimiento económico será de 1,1% en 2023, creciendo gradualmente a 2,7% en 2024 (Cuadro 1.1). La incertidumbre política, los fenómenos meteorológicos extremos y las elevadas tasas de interés e inflación están limitando el consumo privado y la inversión. Los esfuerzos del Gobierno por relanzar la inversión en infraestructuras y varios proyectos de colaboración público-privada anunciados apoyarán la inversión. Aunque se prevé que la inversión pública a nivel subnacional sea limitada, debido a una alta rotación tras las elecciones locales, las iniciativas del Gobierno nacional para proporcionar formación a las autoridades locales mitigarán este efecto en cierta medida. Se estima que la inflación convergerá lentamente hacia el objetivo de un rango entre el 1% y el 3% a principios de 2024, lo que permitiría relajar la política monetaria y favorecería el consumo de los hogares y la inversión. La recuperación del turismo y la producción de cobre impulsarán las exportaciones. Esto, unido a la mejora de la balanza de servicios, gracias a la normalización del turismo y a una menor repatriación de beneficios de la inversión extranjera (por la bajada de los precios de los metales), reducirá el déficit por cuenta corriente.
Cuadro 1.1. Indicadores macroeconómicos
1Contribución a las variaciones del PIB real.
2Previsiones del Ministerio de Economía y Finanzas en su Marco Macroeconómico Multianual 2024-2027.
Fuente: Proyecciones de la OCDE, Base de Datos de Perspectivas Económicas de la OCDE, INEI, Banco Central, MEF- Marco Macroeconómico Multianual 2024-2027.
Los riesgos a corto y largo plazo son considerables
En la coyuntura actual, tanto los riesgos internos como los externos son especialmente elevados y presentan un sesgo a la baja (Cuadro 1.2). Desde el exterior, la persistencia de presiones inflacionistas en economías avanzadas podría exigir un endurecimiento de las condiciones financieras. Cambios repentinos en la confianza de los mercados financieros mundiales, posiblemente relacionados con sorpresas en la trayectoria de la política monetaria en las economías avanzadas o con la reciente volatilidad financiera, podrían limitar las entradas de capitales y aumentar los costos de financiamiento para economías emergentes como Perú. Las tensiones geopolíticas mundiales podrían provocar una mayor depreciación de la moneda, lo cual aumentaría las presiones inflacionistas. Una mayor desaceleración en China a la esperada, principal socio comercial y destino de cerca del 30% de las exportaciones de Perú (Cuadro 1.2; también Gráfico 1.9), es otro de los riesgos para el crecimiento, y podría empeorar los términos de intercambio, ampliando el déficit por cuenta corriente, aunque éste está financiado en gran medida por inversión extranjera directa (Gráfico 1.10, Panel A). Además, la deuda externa ha aumentado significativamente (Gráfico 1.10, Panel B), aunque partía de un nivel bajo, lo que eleva la vulnerabilidad a las condiciones financieras mundiales. La exposición de Perú a cambios bruscos en los precios del cobre y otros minerales es otra fuente de vulnerabilidad, si bien parece poco probable que se produzcan descensos de precios a largo plazo, dado que el cobre es un insumo clave para la transición energética mundial hacia la electricidad generada con recursos renovables. Estos riesgos se ven mitigados por cuantiosas reservas de divisas (Gráfico 1.10, Panel C), que equivalen a alrededor del 71% de la deuda externa o el 30% del PIB de 2022, un sector financiero robusto, un amplio acceso a los mercados internacionales de capitales y bajos niveles de deuda pública. Estos amortiguadores se ven complementados por un acuerdo de dos años en el marco de la Línea de Crédito Flexible del FMI. Los riesgos de signo positivo para el crecimiento son la subida sostenida de los precios de las materias primas, una tasa de crecimiento mundial más elevada y una recuperación de la economía china más rápida de lo previsto.
Cuadro 1.2. Posibles factores de gran vulnerabilidad a mediano plazo
Gráfico 1.9. La minería y China juegan un papel importante en las exportaciones peruanas
Fuente: Banco Central de Perú y Comtrade.
A largo plazo, los factores internos de vulnerabilidad para el crecimiento económico de Perú incluyen una prolongada inestabilidad política y nuevos brotes de conflicto social. Las débiles perspectivas económicas, la elevada inflación y la fragmentación política aumentan el riesgo de nuevos disturbios sociales y enfrentamientos políticos. El país vive una crisis política desde 2016, con la sucesión de seis presidentes y frecuentes cambios en el Congreso y los ministerios. Esto ha desembocado en una debilidad institucional que podría acabar paralizando las reformas estructurales tan necesarias para fomentar el crecimiento económico y corregir desigualdades sociales profundamente arraigadas. Una inestabilidad política persistente también puede elevar los costos de financiamiento y deteriorar las perspectivas de la deuda, como reflejan las recientes revisiones a la baja de las perspectivas de calificación de la deuda por parte de Standard and Poor's (diciembre de 2022) y Moody's (enero de 2023). Por el contrario, mayor estabilidad política podría fomentar la creación de consensos en torno a reformas estructurales, disipar la incertidumbre política interna y conducir a un mayor crecimiento económico.
Por su diversidad geográfica y de ecosistemas, Perú es vulnerable a los riesgos ambientales, en particular a los relacionados con el cambio climático y las catástrofes naturales. Actividades humanas como la deforestación, la minería ilegal, la degradación del suelo y la contaminación han aumentado la exposición a catástrofes naturales tales como inundaciones, corrimientos de tierras y sequías. Entre 2003 y 2021, Perú experimentó más de 61.000 emergencias por fenómenos naturales, incluyendo terremotos, sequías y deslizamientos de tierra (MINAM, 2023[5]). El Niño, un fenómeno meteorológico extremo y frecuente, ha incrementado las inundaciones en todo el país y sigue constituyendo un riesgo de primer orden para las perspectivas. En esta ocasión las repercusiones económicas podrían serán limitadas, ya que se prevé que su intensidad sea moderada. El cambio climático también afecta a la disponibilidad de agua (crucial para la agricultura, el consumo humano y la producción de energía), ya que Perú depende en gran medida del agua procedente del deshielo de los glaciares. Los hogares rurales de bajos ingresos están más expuestos a las catástrofes naturales y al impacto del cambio climático, lo que aumenta la desigualdad inducida por el clima (World Bank, 2023[6]).
Gráfico 1.10. Perú dispone de mecanismos para hacer frente a shocks externos adversos
Fuente: Base de datos WEO del FMI, Banco Central de Perú.
El cambio climático podría provocar la desaparición de muchas especies, aumentar la vulnerabilidad de los bosques y provocar grandes pérdidas económicas, afectando negativamente al bienestar de millones de peruanos. Se calcula que por cada grado que aumenta la temperatura se pierde un punto porcentual de tasa de crecimiento del PIB per cápita anual (Chirinos, 2021[7]). El cambio climático también repercutirá en la valoración de los activos y constituye un importante riesgo fiscal contingente. Por ejemplo, en 2017, un episodio moderado de El Niño restó alrededor de 1,7 puntos porcentuales al crecimiento económico de ese año, al dañar carreteras, viviendas, puentes, zonas agrícolas, instituciones educativas, canales de riego, caminos rurales e instalaciones sanitarias (World Bank, 2022[8]). El potencial estrés hídrico también podría provocar importantes pérdidas de PIB (CIES, 2021[9]). Los reguladores financieros deben seguir trabajando para incorporar los riesgos relacionados con el clima y los fenómenos naturales a sus pruebas de estrés y a sus herramientas de supervisión de la estabilidad financiera. El Ministerio de Economía y Finanzas también debería cuantificar el impacto fiscal y los riesgos asociados al cambio climático en sus proyecciones plurianuales.
Los riesgos para la estabilidad financiera parecen contenidos
A pesar de los desafíos que plantean los mercados financieros mundiales (como el aumento de los riesgos y la volatilidad), la incertidumbre política doméstica y menores perspectivas de crecimiento, el sistema financiero peruano ha demostrado su capacidad de resiliencia gracias a su sólido marco regulatorio. Aunque algunas medidas macro-prudenciales se relajaron durante la pandemia, en los dos últimos años se han reintroducido requisitos más estrictos en materia de reservas y capital para adecuarlos a las normas internacionales, como Basilea III. En febrero de 2023, el coeficiente de capital básico o Tier 1 era del 12,9%, un nivel que excede el requisito del 6%, aunque es inferior al de otras economías emergentes y avanzadas (Gráfico 1.11, Paneles A y B). Las utilidades bancarias han vuelto a los niveles previos a la pandemia (Gráfico 1.11, Panel C) y las pruebas de estrés indican que el sistema financiero peruano puede sobrellevar situaciones adversas (SBS, 2022[10]). Desde enero de 2023 está en vigor una nueva estructura de capital para los bancos, que incluye colchones de conservación de capital y de riesgo sistémico, en línea con lo dispuesto en Basilea III. Sin embargo, en un entorno de endurecimiento de las condiciones financieras, las autoridades deben vigilar de cerca las carteras de los bancos y los estándares de concesión de préstamos. Asimismo, podrían adoptarse otras medidas para reforzar la supervisión de los grupos financieros, así como requisitos para la planificación de la resolución de bancos y grupos financieros nacionales de importancia sistémica.
Los bancos peruanos están bien capitalizados y los riesgos de crédito parecen contenidos. La cartera de créditos se ha recuperado y ahora supera los niveles prepandémicos. Sin embargo, con el retiro gradual de las medidas de apoyo a los prestatarios –como cuantiosos préstamos avalados por el Estado y condiciones flexibles de ajuste de los préstamos– y el endurecimiento monetario, la tasa de crecimiento del crédito se ha desacelerado rápidamente y se ha vuelto negativa para las empresas (Gráfico 1.11, Panel D). Los factores que explican esta tendencia son la baja confianza de las empresas, el aumento del costo de la deuda y precaución en el sistema financiero. El porcentaje de préstamos de riesgo dudoso respecto al total ha ido en aumento y, en el 4%, es elevado desde una perspectiva histórica y superior al promedio de la OCDE, especialmente en el caso de las PYMEs (por encima del 8%). Sin embargo, la dotación de reservas es sólida (Gráfico 1.11, Paneles E y F) e implicaba una tasa de cobertura de préstamos morosos del 113% a mediados de 2022 (SBS, 2022[10]). La tasa de morosidad de las PYMEs y la morosidad de las éstas no deberían plantear un riesgo importante, ya que las PYMEs concentran el 26% de todos los préstamos. Las instituciones de microfinanciamiento rural siguen presentando debilidades (incluso resultados negativos), relacionadas en gran medida con carteras insuficientemente diversificadas, y podrían necesitar mantener un acceso continuado a facilidades especiales de préstamo, que hasta ahora han contenido los riesgos (IMF, 2023[11]). No obstante, la amenaza de contagio es insignificante, ya que las microentidades suponen menos del 0,5% de los activos totales del sistema financiero.
Desde 2020, se han realizado retiros extraordinarios de las cuentas de pensiones privadas en seis ocasiones por un monto total equivalente a la mitad de los activos del sistema de pensiones y a cerca del 10% del PIB, lo cual obligó a los fondos de pensiones a vender activos de largo plazo, de modo que se ha reducido la profundidad del mercado financiero y se han consumido ahorros para pensiones de los hogares. Chile ha vivido una experiencia similar. Con estas medidas, inicialmente se quería prestar ayuda a los hogares en el contexto de la pandemia de COVID-19. Si bien es cierto que contribuyeron a limitar la contracción de la demanda interna, redujeron significativamente el valor de los activos en manos de los fondos de pensiones. Esto, a su vez, mermó la capacidad del mercado local para absorber deuda pública y financiar los déficits fiscales, de modo que el Estado ha aumentado su endeudamiento en los mercados externos y en moneda extranjera, deteriorando la composición de su deuda. Las tasas de interés locales a largo plazo han aumentado y los plazos al vencimiento de los bonos emitidos por los bancos, las empresas y el Tesoro se han acortado (BCRP, 2021[12]). Nuevos retiros de fondos de pensiones podrían provocar una reducción abrupta de las cotizaciones de los activos de renta fija y variable, afectando así al valor de compañías de seguros, fondos de inversión, bancos y Administradoras de Fondos de Pensiones, en perjuicio de la estabilidad macrofinanciera del país. De cara al futuro, es necesaria una reforma integral del sistema de pensiones para abordar los problemas de muy baja cobertura y beneficios que el sistema arrastra desde hace tiempo. No obstante, limitar los retiros anticipados de los fondos de pensiones a casos específicos previstos por la ley, como se analiza en el Capítulo 3 del presente Estudio, será clave para disfrutar de los beneficios de unos mercados financieros más profundos.
El sector financiero está expuesto a la volatilidad del tipo de cambio debido a la importante proporción de créditos y depósitos denominados en dólares, que es mayor que en muchos mercados emergentes (Gráfico 1.12), aunque se ve mitigada por las elevadas exigencias de reservas. Los préstamos en moneda extranjera representaban el 24% del crédito total en noviembre de 2022. Las empresas y los hogares peruanos tienen una proporción de créditos en divisas sobre depósitos del 142% y el 17%, respectivamente. La elevada dolarización del sector empresarial se concentra en las grandes y medianas empresas (55% y 26%, respectivamente, del total de créditos). Sin embargo, éstas suelen tener acceso a instrumentos de cobertura, y el riesgo de crédito cambiario –que mide el grado del crédito en dólares concedido a no generadores de dólares– ascendía al 15% y al 12%, respectivamente. Aun así, la exposición cubierta varía según los sectores. Por ejemplo, las industrias de servicios, electricidad y suministro de agua tienen mayores exposiciones no cubiertas (IMF, 2023[11]). A pesar de la importante dolarización de los depósitos (35%), los bancos disponen de reservas líquidas de divisas suficientes para protegerse contra la depreciación de la moneda.
Desde principios de la década de 2000, los reguladores del sector financiero de Perú han aplicado varias medidas de desdolarización con el propósito de reducir el riesgo cambiario directo que asume el sector bancario (IMF, 2022[13]), y la dolarización ha disminuido significativamente (Gráfico 1.12, Panel A). Entre los factores que contribuyeron al proceso de desdolarización, cabe destacar la estabilidad macroeconómica, el desarrollo del mercado de capitales en moneda local (incluida la emisión de deuda pública y corporativa a largo plazo denominada en soles) y políticas macro prudenciales, como mayores requisitos de reservas para los depósitos en dólares (Garcia-Escribano, 2011[14]). En 2013, el Banco Central inició un programa de desdolarización, que combinaba requisitos en materia de reservas (basados en límites al saldo de crédito en moneda extranjera) con una serie de nuevos instrumentos destinados a proporcionar liquidez en moneda nacional y una cobertura cambiaria para convertir préstamos en dólares a soles, contribuyendo a acelerar la desdolarización (BCRP, 2019[15]).La dolarización total del crédito se redujo del 41% en diciembre de 2014 al 20% en diciembre de 2021. La dolarización del crédito a los hogares disminuyó notablemente; del 36% al 9% en el crédito hipotecario y del 71% al 13% en el crédito para la compra de vehículos en el periodo citado.
La persistente (aunque ahora más reducida) dolarización justifica frecuentes intervenciones del Banco Central en el mercado de divisas para evitar una volatilidad excesiva (Gráfico 1.12, Panel B), obstaculiza la transmisión de la política monetaria y conlleva riesgos para la estabilidad financiera. Las intervenciones responden a grandes shocks y a la presencia de fricciones, como mercados cambiarios poco profundos o descalces sustanciales de los tipos de cambio, que de otro modo podrían poner en peligro los objetivos del Banco Central de mantener la estabilidad financiera y de precios. El porcentaje de días en los que el Banco Central intervino en el mercado de divisas disminuyó desde 2016 hasta alcanzar un mínimo del 4% en 2019. En los últimos años ha aumentado de nuevo, llegando al 59% en 2022, y las intervenciones a través de swaps han adquirido más relevancia (en volumen) que las intervenciones en el mercado al contado. Dados los descalces cambiarios existentes y la poca profundidad de los mercados de divisas, la intervención en el mercado de divisas es apropiada, dadas las volátiles condiciones actuales del mercado derivadas de la situación financiera mundial, la incertidumbre política doméstica, y los retiros de los fondos de pensiones. Estas intervenciones permiten reducir los riesgos inherentes a la dolarización financiera sin afectar a la tendencia del tipo de cambio real, cimentando la estabilidad financiera necesaria para el crecimiento a largo plazo (BCRP, 2021[16]). Más recientemente, impulsado por la tendencia a la apreciación del sol peruano desde junio de 2023, ha habido un mayor uso de intervenciones cambiarias en el mercado de swaps. El tipo de cambio en Perú es el menos volátil de América Latina y se encuentra entre los más estables del conjunto de mercados emergentes.
Gráfico 1.11. Indicadores de estabilidad financiera
Nota: ALC-6 es la media no ponderada de ARG, BRA, CHL, COL, CRI y MEX.
Fuente: Banco Central, CEIC, BPI.
Limitar gradualmente las intervenciones en el mercado de divisas a eventos focalizados y condicionados en el mercado de divisas permitirían a los agentes económicos internalizar mejor los riesgos cambiarios e incentivaría el desarrollo de mercados locales de divisas, reduciendo los desajustes entre monedas y fomentando la desdolarización. Implementar menos intervenciones y más focalizadas, particularmente basadas en las condiciones del mercado, y fomentar un mercado más profundo alentaría al sector privado a desarrollar instrumentos de cobertura (IMF, 2023[11]). Aunque muchos participantes económicos en Perú tienen coberturas naturales como la facturación en dólares, un mercado de divisas a plazo más profundo beneficiaría a la mayoría que aún requiere acceso a opciones de cobertura. Esta medida permitiría que el tipo de cambio desempeñara un papel más importante como amortiguador y reforzaría la transmisión de la política monetaria. Esto también contribuiría a la diversificación de las exportaciones, apoyando el crecimiento de las exportaciones no tradicionales (Adler, Magud and Werner, 2017[17]).
Con el fin de facilitar el desarrollo de instrumentos de cobertura y una mayor desdolarización, es importante desarrollar un mercado de divisas y de derivados financieros más profundo. Esto puede lograrse estableciendo un marco regulador que garantice el correcto funcionamiento de los mercados de derivados y proporcione directrices claras a los participantes en el mercado. Asimismo, el desarrollo de plataformas de negociación, cámaras de compensación y sistemas de liquidación es crucial para facilitar las transacciones de derivados, que han ido en aumento desde 2014. Las autoridades pueden colaborar con las instituciones financieras y otras partes interesadas para instaurar asociaciones e iniciativas que promuevan el desarrollo del mercado de derivados financieros, en particular en lo que se refiere a las pequeñas y medianas empresas, para quienes el uso de estas herramientas suele ser más costoso. Por ejemplo, el Banco de Desarrollo de Brasil ofrece asistencia técnica a las PYMEs sobre estrategias de gestión de riesgos.
Gráfico 1.12. La dolarización financiera sigue siendo considerable
Fuente: FMI, FSI; Banco Central de Perú; Adler, Gustavo, Kyun Suk Chang, Rui C. Mano, y Yuting Shao. 2021. "Foreign Exchange Intervention: A Dataset of Public Data and Proxies", Documento de Trabajo del FMI Serie 21/47, Fondo Monetario Internacional, Washington D.C.
El marco macroeconómico podría continuar reforzándose
La política monetaria en Perú se ha construido una gran credibilidad, gracias a un sólido historial de mantenimiento de las expectativas de inflación ancladas, con un objetivo de inflación del 2% y un rango de tolerancia de 1 punto porcentual. Desde la década de 1990s, el Banco Central es autónomo y esta independencia ha sido fundamental para garantizar la estabilidad macroeconómica y financiera del país y ha desempeñado un papel decisivo durante la recesión producida por la pandemia y los shocks más recientes. El Banco apoyó la recuperación, bajando la tasa de interés de la política monetaria y proporcionando una importante liquidez, lo cual resultó clave para salvaguardar la estabilidad financiera y facilitar la concesión de créditos. Más recientemente, ha aumentado oportunamente la tasa de interés de referencia para contener las presiones inflacionistas que aparecieron a partir de 2021.
Aunque la gobernanza del Banco Central se ajusta en general a las mejores prácticas internacionales y ofrece sólidas garantías jurídicas para la autonomía operativa y la rendición de cuentas, su autonomía podría reforzarse aún más. El Directorio está compuesto por siete miembros. El poder ejecutivo nombra a cuatro de ellos, incluido el presidente, con sujeción a la aprobación del Congreso, mientras que el Congreso selecciona a tres. Ningún miembro del Directorio puede ser destituido salvo por causa justificada. Sin embargo, la coincidencia del nombramiento del presidente y demás miembros del Directorio con el mandato presidencial supone una amenaza potencial para la autonomía del Banco Central y lo expone al riesgo de interferencias políticas, aunque hasta ahora no se hayan producido.
Un marco fiscal robusto, respaldado por reglas fiscales y una institución fiscal independiente (Cuadro 1.3), ha contribuido a unas finanzas públicas sólidas, un bajo nivel de deuda pública y un amplio espacio fiscal. El actual marco fiscal de Perú, instaurado en 1999 para estabilizar la economía y promover el crecimiento, se basa en reglas fiscales que regulan el déficit, el gasto público y la deuda pública. Estas reglas se consagraron en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, que se actualizó en 2013 y desde entonces se ha reforzado con medidas de transparencia y rendición de cuentas. En 1999 se creó el Fondo de Estabilización Fiscal que permitió acumular importantes amortiguadores fiscales durante el superciclo de las materias primas. En 2016, se estableció un Consejo Fiscal para garantizar el cumplimiento del marco. El marco fiscal de Perú se considera un modelo de buenas prácticas en gestión fiscal y ha contribuido a convertir al país en un líder en gobernanza económica en América Latina.
Cuadro 1.3. Principales elementos actuales del marco fiscal peruano
Fuente: Secretaría de la OCDE.
El Consejo Fiscal desempeña un papel clave y constructivo en el apoyo al marco fiscal de Perú desde su creación (IADB, 2019[18]). Las opiniones no vinculantes de la institución sobre la estrategia fiscal, el cumplimiento de las reglas fiscales, la evaluación de las previsiones presupuestarias y los riesgos fiscales emergentes son públicos, oportunos y objetivos. Reformas recientes han reforzado la independencia del Consejo Fiscal, como la reciente incorporación del requisito de que el comité esté formado por cinco miembros con capacidades técnicas demostradas, que son nombrados por el Ministerio de Economía y Finanzas a partir de una primera selección propuesta por el Consejo Fiscal. El presidente del Consejo Fiscal es designado por los miembros del Consejo Fiscal. La Secretaría Técnica del Consejo Fiscal se considera ahora equivalente a un Organismo Público Regulador, lo que le permite pagar salarios más altos al personal técnico y aumentar así su capacidad técnica. Sin embargo, aún hay margen para mejorar su independencia operativa. Consultar sistemáticamente al Consejo Fiscal a la hora de modificar las reglas fiscales y responder públicamente a sus opiniones fomentaría la transparencia y la rendición de cuentas, ya que la regla de déficit ha sido modificada, suspendida o emendada con frecuencia. La ley obliga al Gobierno a consultar al Consejo Fiscal con ocasión de la formulación del marco macroeconómico multianual, previo a su aprobación por el Congreso. Sin embargo, este requisito no se extiende a su posterior actualización, para lo cual el Consejo Fiscal puede dar su opinión después de la publicación. Solicitar aportes antes de la publicación de la actualización sería beneficioso para el fortalecimiento de las finanzas públicas. Otras experiencias de consejos fiscales de la OCDE indican que, para reforzar aún más la independencia operativa, el Consejo podría celebrar audiencias más regulares ante el Parlamento y someterse a evaluaciones externas por parte de expertos nacionales o internacionales, de conformidad con los principios de la OCDE sobre instituciones fiscales independientes. Dotado de recursos suficientes, el Consejo Fiscal también podría desempeñar un papel en la supervisión de las reglas fiscales subnacionales. Un buen ejemplo de ello es la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal de España (AIReF). La AIReF es una de las pocas instituciones fiscales independientes que se encarga no sólo de verificar el cumplimiento de las reglas de la administración central, sino también vigilar el cumplimiento de las reglas en el ámbito subnacional/regional. Las evaluaciones de sostenibilidad fiscal de la AIReF tienen un enfoque regional, ya que las Comunidades Autónomas están sujetas a umbrales de déficit presupuestario dada la elevada descentralización fiscal del país (OECD, 2020[19]).
Se precisan reformas para aumentar la eficiencia de las finanzas públicas
La política fiscal debe seguir siendo prudente y reconstituir los amortiguadores fiscales
El sólido marco fiscal permitió al Gobierno inyectar un audaz estímulo equivalente al 10% del PIB para apoyar a la economía durante la pandemia de COVID-19. A medida que se retiraron los gastos relacionados con la pandemia y aumentaron los ingresos impulsados por la recuperación y los altos precios del cobre, el déficit presupuestario se redujo, pasando del 8,9% del PIB en 2020 al 2,5% en 2021 y al 1,7% en 2022, mientras que la deuda ascendió al 33,8% del PIB en 2022. Actualmente, se contempla una consolidación fiscal gradual para garantizar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo (Gráfico 1.13). Se prevé que las reglas fiscales –que tras una suspensión de dos años se reinstauraron en 2022 con un periodo de transición– reduzcan la deuda por debajo del 30% del PIB en 2030 y el déficit fiscal al 1% del PIB en 2026. Se estima que el déficit fiscal alcanzará el 2,4% del PIB en 2023, que dentro del límite previsto en la regla fiscal (2,4% del PIB), lo que implica un impulso fiscal moderado destinado a estimular la economía, mejorar la cohesión social y mitigar el impacto de las protestas sociales. La estrategia fiscal de las autoridades para 2024-26 contempla una consolidación fiscal gradual de aproximadamente medio punto porcentual del PIB al año.
Gráfico 1.13. Luego de los fuertes estímulos implementados durante la pandemia, se está llevabdi a cabo una consolidación fiscal gradual
Nota: Las zonas sombreadas reflejan las previsiones del Gobierno recogidas en el Marco Macroeconómico Multianual 2024-2027.
Fuente: Banco Central de Perú; Ministerio de Economía y Finanzas, Marco Macroeconómico Multianual 2024-2027 (MMM, 2023[20]).
En comparación con otras economías emergentes, la deuda pública de Perú sigue siendo baja (Gráfico 1.14, Panel A), aunque los ingresos fiscales también son modestos en términos relativos. El vencimiento medio de la deuda pública peruana es de 13 años, y la percepción que el mercado tiene de los bonos del Tesoro peruano sigue siendo favorable en relación con otros países de la región (Gráfico 1.14, Panel B), y ello a pesar de que los costos de financiamiento han aumentado debido a una política monetaria más restrictiva. Sin embargo, la deuda pública ha ido en aumento desde 2013 (Gráfico 1.14, Panel C) y está más expuesta a los riesgos cambiarios, ya que la deuda pública bruta de Perú en moneda extranjera ha crecido hasta el 51,6% del total de la deuda pública en 2022 desde el 31,8% en 2019 (Gráfico 1.14, Panel D).
Gráfico 1.14. El perfil de la deuda pública sigue siendo saludable, pero su composición ha empeorado
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas; FMI, Base de Datos de Perspectivas de la Economía Mundial; BPI.
Para que la política fiscal disponga de margen de actuación en tiempos de recesión será clave restaurar los amortiguadores fiscales, que son también necesarias para proteger a Perú del impacto presupuestario de potenciales desastres naturales, crisis de los precios de las materias primas y la materialización de pasivos contingentes. El enorme gasto efectuado durante la pandemia se financió recurriendo a ahorros del Fondo de Estabilización Fiscal y a nuevas emisiones de deuda, que elevaron la deuda bruta en 9 puntos porcentuales del PIB entre 2019 y 2021, hasta el 35,9% del PIB. El tamaño del Fondo de Estabilización apenas alcanzaba el 0,6% del PIB en 2022, mientras que antes de los estragos causados por el fenómeno natural conocido como El Niño en 2017 llegaba al 4,5% del PIB. Los pasivos contingentes proceden principalmente de garantías estatales en contratos de asociación público-privada, estimadas en un 1,8% del PIB en 2021, y de los préstamos avalados que se formalizaron durante la pandemia (0,6% del PIB).
Un riesgo fiscal importante es la inestabilidad financiera de Petroperú, una empresa petrolera estatal que suministra casi el 50% del combustible del mercado nacional. Petroperú es la única empresa estatal en Perú que no está bajo la jurisdicción de un fondo llamado FONAFE, que ejerce derechos de propiedad sobre todas las demás empresas estatales nacionales. La gestión del FONAFE generalmente está alineada con las mejores prácticas de la OCDE. El Gobierno ha aprobado recientemente una aportación de capital de 4.000 millones de soles peruanos y una operación de endeudamiento a corto plazo por importe de hasta 500 millones de dólares estadounidenses (0,2% del PIB) para garantizar la seguridad energética nacional, lo que constituye un pasivo contingente directo. Sin embargo, los problemas del balance de Petroperú a largo plazo siguen siendo preocupantes. Petroperú también se enfrenta a desafíos relacionados con el medioambiente y la gobernanza, y hay acusaciones de injerencia política en sus operaciones y su gestión. Las autoridades deben reforzar la supervisión, adoptar una estrategia para restablecer la viabilidad de la compañía o desprenderse de la participación estatal, así como mejorar la transparencia, las prácticas de gestión financiera y la responsabilidad ambiental, en línea con los principios de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas y los principios de Gobierno Corporativo de la OCDE.
A mediano plazo, se prevé que la planeada gradual consolidación fiscal estabilice el ratio de deuda pública sobre el PIB por debajo del límite del 30% y preserve la sostenibilidad de la deuda (Gráfico 1.15, línea azul). Una subida de las tasas de interés, posiblemente relacionada con la evolución de los mercados financieros mundiales y la incertidumbre política doméstica, llevaría a una trayectoria de deuda más elevada, ligeramente por encima del techo máximo del 30% del PIB (línea naranja). El impacto de tasas de interés más altas es relativamente limitado, ya que más del 80% de la deuda pública está contraída a tasas de interés fijas y con una duración media de 13 años. El aumento permanente del gasto, incluido el derivado de la posibilidad de que el Congreso apruebe iniciativas de gasto no financiado, exigirá reformas más profundas para aumentar los ingresos y preservar la sostenibilidad de la deuda. De lo contrario, la deuda pública bruta superaría el 40% del PIB en 2040 (línea roja). Por último, el paquete de reformas estructurales para estimular el crecimiento recogido en el Gráfico 1.3 elevaría el crecimiento y, por tanto, reduciría visiblemente el ratio de la deuda respecto al PIB (línea verde), con un descenso sostenido que situaría la deuda pública en el 20% del PIB en 2050.
Gráfico 1.15. La deuda pública es sostenible en el escenario de base, pero existen riesgos
Nota: En el escenario de los planes fiscales actuales del Gobierno, se supone un crecimiento del PIB como el indicado en el Cuadro 1.1 y del 2,9% a partir de entonces. Los cálculos incluyen el gasto público en salud y pensiones relacionado con el envejecimiento. El escenario de mayores necesidades de gasto supone un 1% adicional del PIB, mientras que la recaudación de ingresos se mantiene constante en % del PIB. El escenario de tasas de interés más altas supone 0,6 puntos porcentuales adicionales para la tasa de interés implícita en la deuda pública bruta. Por último, el escenario de mayor crecimiento supone un crecimiento medio a largo plazo del 3,9% en 2025-2027 y del 4,8% a partir de 2028, en línea con el impacto de realizar todas las reformas en el Gráfico 1.3.
Fuente: Cálculos de la OCDE.
Implementar una reforma fiscal integral para abordar desafíos de larga data
El sistema fiscal peruano se caracteriza por una presión fiscal relativamente baja y una base imponible reducida. La relación impuestos/PIB es del 17%, muy inferior al promedio de la OCDE del 34% y al de latinoamericana del 30% (Gráfico 1.16, Panel A), e insuficiente para satisfacer las crecientes necesidades sociales y reforzar la indispensable inversión pública en infraestructuras, educación y salud. Como en otros países latinoamericanos, Perú depende en gran medida de impuestos indirectos, como el Impuesto General a las Ventas (IGV), mientras que los países de la OCDE con ingresos más elevados se nutren en mayor medida de ingresos procedentes de los impuestos que gravan la renta, así como de las cotizaciones a la seguridad social (Gráfico 1.16, Panel B). Aunque apoyarse en los impuestos indirectos puede ser beneficioso desde la perspectiva del crecimiento económico, conlleva una baja progresividad del sistema fiscal (OECD et al., 2023[21]).
Gráfico 1.16. Los ingresos fiscales son bajos y su composición presenta un sesgo hacia los impuestos indirectos
Nota: La relación impuestos/PIB mide los ingresos tributarios (incluidas las contribuciones a la seguridad social pagadas al gobierno en general) como proporción del producto interno bruto (PIB). Año 2020 para la OCDE en el Panel B. ALC-6 es la media simple de ARG, BRA, CHL, COL, CRI y MEX.
Fuente: OCDE, Base de Datos Mundial de Ingresos Fiscales; y OCDE, Estadísticas de Ingresos en América Latina y el Caribe.
Uno de los principales retos asociados a la fiscalidad en Perú es la reducida base imponible. Un número significativo de empresas y particulares no participan (o lo hacen sólo parcialmente) en la economía formal y el sistema tributario, lo que se traduce en un bajo nivel de cumplimiento de las obligaciones fiscales. A pesar de los recientes esfuerzos encaminados a reducir la evasión fiscal y mejorar el funcionamiento de la administración tributaria, la evasión fiscal sigue siendo alta y le cuesta a Perú aproximadamente el 5,5% del PIB (Sunat, 2022[22]; Sunat, 2022[23]). El incumplimiento en el Impuesto General a las Ventas (IGV) asciende a más del 2,6% del PIB, uno de los porcentajes más elevados de América Latina (Gráfico 1.17). Al mismo tiempo, las exenciones y las tasas reducidas en el IGV tienen un costo igual al 1% del PIB (Arias, 2021[24]); la tasa media del IGV se encuentra en el 18%. Algunos bienes y servicios están exonerados de IGV, entre ellos los libros, los periódicos y las revistas, así como algunos productos agrícolas, la prestación o uso de servicios en el país y la primera venta de bienes inmuebles con un valor inferior a USD 47.000. Hasta diciembre de 2024 está vigente una tasa de IGV temporalmente reducida del 10% para determinados restaurantes y hoteles. Aumentar el cumplimiento y limitar el alcance de las exenciones y las tasas reducidas –compensando a los hogares más pobres a través del sistema de transferencias– podría elevar los ingresos por IGV y, al mismo tiempo, disminuir las distorsiones y subsanar problemas de equidad. Por otro lado, el incumplimiento del impuesto a la renta de sociedades es más elevado, y ascendía al 33,1% de la recaudación potencial en 2021 (Sunat, 2022[22]), superando los niveles de Colombia, Chile y México.
Se podría lograr una mayor recaudación fortaleciendo y modernizando la administración tributaria peruana, comenzando por reforzar el capital humano, los sistemas de información y el uso de tecnologías avanzadas, así como la calidad del registro de contribuyentes, con una sistemática verificación cruzada de la información procedente de distintas fuentes y la continua mejora y generalización de la facturación electrónica (Recuadro 1.3). La plena aplicación de las reformas de 2022, como la introducción de un registro tributario digital, y el aprovechamiento de las herramientas de macrodatos (big data) parecen medidas prometedoras. Para seguir avanzando, es necesario incorporar buenas prácticas tributarias a las regulaciones nacionales, en particular las relacionadas con la lucha contra la evasión y el fraude fiscal nacional e internacional. Por ejemplo, Perú se adhirió al Marco Inclusivo sobre la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios en 2017, y a la solución de dos pilares para abordar los desafíos fiscales derivados de la digitalización de la economía en octubre de 2021.
Recuadro 1.3. Fortalecimiento de la administración tributaria mediante el uso de tecnologías innovadoras y la recolección de datos
Algunos países están adoptando técnicas avanzadas de tratamiento y automatización de datos para mejorar su gestión tributaria y el registro e identificación de los contribuyentes. La Agencia Tributaria sueca lanzó en mayo de 2021 un servicio de evaluación de riesgos basado en la inteligencia artificial (IA) para las solicitudes de registro de empresas. Cataloga las solicitudes utilizando factores de riesgo preestablecidos y las tramita según corresponda.
Italia utiliza el análisis de datos (data analysis) y el aprendizaje automático (machine learning) para estimar la brecha del IVA. Argentina ha desarrollado una declaración de IVA simple y proforma y ha introducido un libro de IVA digital, que contiene detalles de las facturas entrantes y salientes de una empresa para cada periodo de IVA, con el fin de mejorar el grado de cumplimiento. Francia emplea IA y fotografías aéreas para detectar construcciones no declaradas.
Algunos países han mejorado las estrategias de gestión de la deuda tributaria para evitar que ésta se produzca. El sistema SIPER de Argentina clasifica a los contribuyentes en función de factores de riesgo para permitir el uso de medidas de recaudación focalizadas y procesos judiciales acelerados. Los contribuyentes reciben una notificación de su categoría y tienen la oportunidad de rectificar errores. En EE.UU., la agencia tributaria (Internal Revenue Service - IRS) utiliza modelos predictivos para agilizar la gestión de expedientes, prediciendo el comportamiento de los contribuyentes y evaluando la probabilidad de pago, el riesgo de cumplimiento futuro y los importes de pago previstos.
Fuente: (OECD, 2022[25]).
Los gastos tributarios contribuyen en una menor recaudación tributaria en Perú. Los gastos tributarios ascendieron al 2,0% del PIB en 2022 (MMM, 2022[26]). Los mayores gastos tributarios incluyen exoneraciones de impuestos a la venta e importación de productos agrícolas y a la prestación de servicios educativos, exoneración del IGV en la región amazónica y excepciones en las reglas de la Compensación por Tiempo de Servicios (fondo que mitiga las contingencias que puedan sufrir los trabajadores formales en caso de extinción del vínculo laboral). Muchos de estos gastos tributarios no están bien orientados, de modo que benefician a los más ricos y no cumplen sus objetivos (Arias, 2021[24]). Se podrían generar importantes ingresos tributarios llevando a cabo una evaluación en profundidad de los gastos tributarios, con la finalidad de conservar únicamente los que contribuyan en términos económicamente eficientes al logro de objetivos bien formulados y de eliminar progresivamente el resto, con su sustitución, en caso necesario, por transferencias específicas a la población más vulnerable. También podrían revisarse los regímenes fiscales del IGV, de la renta de las personas físicas y de las plusvalías para eliminar numerosas deducciones y exoneraciones que menoscaban la equidad y la recaudación fiscal, incluidos los mecanismos de recaudación del IGV a los servicios digitales (Schatan et al., 2021[27]; Arias, 2021[24]).
Gráfico 1.17. El elevado incumplimiento de las obligaciones tributarias obstaculiza la recaudación de impuestos
Nota: Para Perú, año 2021. Panel A: 2017, salvo para CRI y MEX (2016). Panel B: ARG 2005, CHL 2009, CRI 2015, COL y MEX 2016.
Fuente: Secretaría de la OCDE, basada en (Cepal, 2020[28]; Sunat, 2022[22]; Sunat, 2022[23]) y (OECD et al., 2022[29]).
La existencia y complejidad de múltiples regímenes tributarios empresariales en Perú ha contribuido a una menor recaudación de dicho impuesto, una elevada evasión, un alto grado de informalidad y una baja productividad. En la actualidad, existen tres regímenes simplificados para las pequeñas empresas, con sus propias categorías y cargas fiscales en función del tamaño de la empresa (Cuadro1.4). Estos regímenes tributarios especiales engloban aproximadamente 1,2 millones de contribuyentes activos, es decir, el 92% del total, y aportan unos ingresos fiscales que apenas representan el 0,3% del PIB o el 8% del total del impuesto corporativo. Aunque el régimen tributario de las pequeñas empresas se diseñó para simplificar y reducir los costos de cumplimiento de las obligaciones fiscales y favorecer la formalización de pequeñas empresas, ha creado enormes oportunidades para el arbitraje, la subdivisión artificial de empresas, la declaración de datos que no corresponden a la realidad y la evasión fiscal (Ardanaz et al., 2020[30]; OECD, 2016[31]). Se puede encontrar un ejemplo de efectos no deseados de los múltiples regímenes del impuesto a la renta empresarial de Perú en la reforma de 2016, que introdujo el tercer régimen para las pequeñas empresas, el RMT. Esta reforma pretendía introducir progresividad en la tributación y mejorar los incentivos a la formalización, pero, en la práctica, ha provocado una migración fuera del régimen general (Arias, 2021[24]) (Gráfico 1.18). Los regímenes tienen también umbrales de renta relativamente altos para pertenecer a ellos. Esto ha dado lugar a la generalización de pequeñas empresas de baja productividad que concentran una gran cantidad del empleo, pero tienen pocos incentivos para crecer.
Cuadro 1.4. Regímenes tributarios para empresas en Perú
Fuente: Secretaría de la OCDE basada en (Schatan et al., 2019[32]).
Para reducir los costos de cumplimiento y fomentar la formalidad empresarial, Perú necesita racionalizar los regímenes para las pequeñas empresas y, al mismo tiempo, impedir que los grandes contribuyentes utilicen un régimen para eludir impuestos. Los regímenes tributarios para las pequeñas empresas deben incentivar a las empresas informales a entrar en la economía formal y a las pequeñas empresas formales a crecer e integrarse en el régimen tributario general (Mas-Montserrat et al., 2023[33]). Tomando como base las buenas prácticas de la OCDE en el diseño de posibles regímenes de impuestos, Perú podría evaluar y reconfigurar sus regímenes, tal vez sustituyendo los tres actuales por uno solo (o probablemente dos). El impuesto de sociedades también podría basarse en las utilidades netas, lo que, en principio, animaría a los contribuyentes a declarar sus costos y gastos, mejorando los incentivos a la formalización. La simplificación del sistema también permitiría agilizar el control y la verificación y aumentaría la recaudación tributaria, en particular si la reforma indujera a las empresas más grandes a declarar sus utilidades en el régimen tributario general, además de los efectos positivos sobre la formalización, la productividad y el crecimiento.
Gráfico 1.18. La multiplicidad de regímenes fiscales crea distorsiones en el impuesto corporativo
Nota: El RG es el régimen general, el NRUS es el régimen para microempresas y autónomos, mientras que el RMT y el RER son los dos regímenes intermedios para pymes. Véase en el cuadro 1.4 una descripción de los regímenes.
Fuente: Secretaría de la OCDE a partir de datos de la Sunat.
Los limitados ingresos fiscales de Perú también pueden atribuirse a su bajísima recaudación a través del impuesto a la renta de las personas físicas en comparación con los países de la OCDE, un problema común a todos los países latinoamericanos. La recaudación del impuesto a la renta de las personas físicas en Perú es más de cuatro veces inferior a la media de la OCDE, lo cual limita la redistribución (Barreix, Bés and Roca, 2012[34]; Jaramillo, 2013[35]; Lustig, 2016[36]). Existe un gran potencial para incorporar a más personas al régimen del impuesto a la renta de las personas físicas sin afectar a la mitad inferior de la distribución de la renta. El elevado umbral para el pago de este impuesto (Gráfico 1.19) implica que solo el 8% de los trabajadores contribuyen al impuesto a la renta de las personas físicas (World Bank, 2023[6]), y en 2017 un 78,2% de los contribuyentes declararon rentas sujetas a un impuesto marginal nulo y otro 14% rentas gravadas al tramo impositivo marginal más bajo, con el resultado de una tasa impositiva efectiva del 5,6 % para el conjunto de los contribuyentes (IMF, 2020[37]). El umbral mínimo donde se empieza a pagar el impuesto a la renta podría disminuir gradualmente con el tiempo, en paralelo a una reducción de la tasa impositiva de entrada para hacer el sistema más progresivo. Tal reforma ampliaría la base imponible y establecería un escalonamiento más progresivo de las tasas.
La baja recaudación del impuesto a la propiedad se debe a la falta de un catastro actualizado y completo (Gráfico 1.20). La evidencia sugiere que las tasaciones de la propiedad utilizadas como base para determinar las obligaciones fiscales se encuentran hasta un 200-300% por debajo de los precios de mercado (BCRP, 2019[38]). En 2021, sólo el 15% de todas las municipalidades tenían catastros completos y actualizados (CPC, 2022[39]). El Banco Mundial ha prestado asistencia técnica a algunas municipalidades seleccionadas de seis ciudades con gran potencial de generación de impuestos para mejorar sus catastros urbanos. El gobierno tiene planes para actualizar y completar el catastro gradualmente, con el objetivo de disponer de un catastro actualizado de 100 municipalidades en 2023 y una cobertura completa de todo el país en 2030, pero los progresos en la implementación han sido lentos. Seguir avanzando en la implementación de catastros y realizar una revisión exhaustiva de los valores catastrales permitiría a las municipalidades reforzar la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles. La experiencia de otros países sugiere que un aumento de impuestos sobre la propiedad se podría topar con la resistencia de la opinión pública, dada su gran visibilidad. A fin de mejorar su aceptación pública, los incrementos de impuestos que se deriven de una nueva tasación deben ser graduales, y también podrían considerarse disposiciones especiales de desgravación fiscal sobre bienes inmuebles para reducir las limitaciones de asequibilidad de personas con ingresos bajos o activos ilíquidos.
Gráfico 1.19. Pocos peruanos pagan el impuesto a la renta de las personas físicas
Nota: Los cálculos para Perú se basan en un ingreso laboral medio mensual de 1.327,5 PEN a nivel nacional en 2021. El umbral para empezar a pagar el impuesto sobre la renta de las personas físicas es de 34.650 PEN anuales.
Fuente: INEI y OCDE, Impuestos sobre los salarios 2021, disponible en https://doi.org/10.1787/83a87978-en.
Gráfico 1.20. La recaudación del impuesto a las propiedades es relativamente baja
Nota: ALC-6 es la media no ponderada de ARG, BRA, CHL, COL, CRI y MEX.
Fuente: OCDE, Base de Datos de Estadísticas de Ingresos Fiscales; y cálculos del personal del FMI.
Aumentar la eficacia del gasto público mediante una reforma a las finanzas de gobiernos subnacionales
La incompleta descentralización fiscal de Perú (Recuadro 1.4.) ha contribuido a la escasa eficiencia del gasto e inversión públicas. Como ha constatado la OCDE (2016[40]), el sistema de descentralización adolece de dos problemas principales: una falta de delimitación clara de las funciones de gasto entre la administración nacional, las regiones y las municipalidades y un sistema de financiamiento de las gobiernos subnacionales que provoca distorsiones y, en última instancia, acentúa las desigualdades regionales en términos de desarrollo económico, pobreza y acceso a infraestructuras, educación y sanidad. La región costera, que incluye la capital, Lima, es la más desarrollada y próspera del país, con niveles relativamente altos de infraestructuras, crecimiento económico e indicadores de desarrollo humano. La sierra y selva, en cambio, están menos desarrolladas, disponen de bajos niveles de infraestructuras y tienen un acceso limitado a los servicios básicos (como se muestra en el Gráfico 1.2, Panel B). Las disparidades también se reflejan en los niveles de ingresos, y la región costera es la que presenta el PIB per cápita más alto. Perú, con importantes necesidades de gasto y grandes desigualdades económicas, debe asignar los gastos eficientemente para cerrar sus brechas de capital humano, infraestructuras, sistema sanitario y aumentar su potencial de crecimiento.
Recuadro 1.4. Los orígenes de la descentralización política y fiscal en Perú
El país tiene un sistema subnacional de dos niveles: departamentos o regiones y municipalidades (distritales y provinciales). La reforma de descentralización ha establecido gobiernos regionales política y administrativamente autónomos, elegidos para un mandato de cuatro años, con un límite de un mandato. Actualmente, hay 25 departamentos a nivel regional, mientras que el nivel local tiene dos subniveles: municipalidades provinciales (196) y municipalidades distritales (1.671). Este sistema municipal de dos niveles es poco común en los países de la OCDE.
Perú inició su proceso de descentralización política y fiscal a principios de la década de 2000, fijándose como principales objetivos aumentar la eficiencia del sector público y mejorar la toma de decisiones de forma democrática mediante el fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales. Sin embargo, el proceso de descentralización fiscal de Perú se estancó en 2005, cuando la formación de macrorregiones fue rechazada en referéndum. Según el plan de descentralización original, los 25 gobiernos regionales debían consolidarse en 12 macrorregiones que actuarían como nivel intermedio de gobierno. Además, no se ha podido aplicar un nuevo procedimiento de reparto de ingresos del impuesto a la renta y el Impuesto General a las Ventas (IGV), ya que estaba condicionado a la formación de las macrorregiones. Aunque no se puede hablar de un grado ideal de descentralización, existe un amplio consenso respecto a que el proceso de descentralización fiscal en Perú está incompleto (World Bank, 2017[41]; OECD, 2016[40]; IMF, 2016[42]; Contraloría General de la República, 2014[43]).
Fuente: Secretaría de la OCDE basada en (World Bank, 2017[41]).
En Perú, no existe una distribución clara de las responsabilidades de gasto entre las gobiernos nacionales, regionales y locales, de modo que se producen incoherencias y solapamientos en la asignación de responsabilidades, sin que haya mecanismos formales de coordinación intergubernamental, lo cual reduce la rendición de cuentas (OECD, 2016[40]). Además, los gobiernos regionales disponen de una autonomía limitada para asignar las transferencias que reciben del gobierno central. Su poder es limitado a la hora de ajustar los servicios públicos a los contextos locales o de coordinar la provisión de bienes y servicios públicos entre las municipalidades de sus jurisdicciones (World Bank, 2017[41]). El actual sistema de transferencias y un alto grado de fragmentación local ofrecen pocos incentivos para crear plataformas de prestación de servicios o proyectos de infraestructura con economías de escala que beneficien a múltiples jurisdicciones (Barco, Chávez and Olivas, 2021[44]), y muchas municipalidades carecen de la escala y la capacidad técnica necesarias para una prestación de servicios eficaz (World Bank, 2017[41]). El proceso de descentralización también se ha visto obstaculizado por las limitadas competencias de los gobiernos subnacionales en materia de planificación e implementación de políticas públicas, así como ejecución del gasto, especialmente en zonas rurales (OECD, 2016[40]), como se destaca en el Capítulo 2 de este Estudio. Los gobiernos subnacionales a menudo carecen de la experiencia técnica y la capacidad institucional necesarias para desempeñar eficazmente sus responsabilidades. Esto obstaculiza su capacidad para abordar los desafíos y necesidades únicos de las comunidades locales, especialmente en áreas rurales y remotas donde el acceso a infraestructura y servicios básicos es limitado. Mejorar las competencias y capacidades de los gobiernos subnacionales es crucial para promover el desarrollo inclusivo, mejorar la prestación de servicios y fomentar el crecimiento económico regional en todo el país.
Perú presenta una de las mayores disparidades entre ingresos propios y gastos de los gobiernos subnacionales (Gráfico 1.21, Panel A). Los gobiernos subnacionales sólo captan el 5% de la recaudación tributaria total (Barco, Chávez and Olivas, 2021[44]), mientras que son responsables del 30% del gasto corriente y del 60% de la inversión pública (Gráfico 1.21, Panel B), y las transferencias del gobierno nacional son la fuente de financiamiento más importante. Esto hace que la carga de recaudar ingresos tributarios recaiga casi exclusivamente en el gobierno central, lo que reduce los incentivos para que las entidades subnacionales presten servicios de buena calidad de forma eficiente. Esta gran disparidad entre gastos e ingresos propios también podría estar desincentivando la generación de ingresos a nivel subnacional, dado el costo político que supone recaudar impuestos y los recursos necesarios para administrarlos. Los gobiernos subnacionales se ocupan principalmente de impuestos a la propiedad, como los que gravan bienes inmuebles y vehículos. Sin embargo, la recaudación de estos impuestos es relativamente baja, como se ha mencionado en la subsección anterior.
Los ingresos y gastos subnacionales varían enormemente entre regiones y municipalidades, lo que provoca grandes desigualdades (OECD, 2016[40]). Aunque el gobierno central proporciona a gobierno subnacionales dos transferencias para mejorar la equidad fiscal, su pequeña magnitud y las fórmulas de distribución limitan la capacidad de éstas para reducir disparidades. Además, las transferencias del gobierno central que distribuyen los ingresos en función del punto de origen de los recursos (por ejemplo, las regalías), agravan los desequilibrios porque los ingresos van principalmente a las provincias y regiones donde se generan, en lugar de basarse en la necesidad de gasto o en la capacidad fiscal. Esto provoca un importante efecto regresivo, ya que municipalidades con menos necesidades financieras reciben más recursos (Gráfico 1.22) (World Bank, 2017[41]).
La experiencia en otros países de la OCDE muestra que la descentralización de los ingresos puede reducir las disparidades regionales (Blöchliger, Bartolini and Stossberg, 2016[45]; Kim and Dougherty, 2018[46]). Perú se beneficiaría de otorgar más poder tributario a los gobiernos regionales, empezando por los impuestos sobre los bienes inmuebles, con vistas a ceder a largo plazo más responsabilidad a los gobiernos regionales para fijar de forma independiente impuestos a la renta y al valor agregado (IGV). Esto mejoraría los incentivos para recaudar impuestos y utilizar los recursos disponibles de forma más eficiente. Las municipalidades deberían sacar más provecho del impuesto a la propiedad, ya que existe un gran potencial y actualmente los ingresos son muy bajos desde una perspectiva internacional (Gráfico 1.20). Al mismo tiempo, es preciso ajustar el sistema de transferencias, de tal modo que incentive la recaudación de impuestos, por ejemplo, limitando el aumento de las transferencias o condicionando una parte de las mismas al incremento de la recaudación de impuestos. El sistema de transferencias debe tener en cuenta las necesidades de gasto a nivel subnacional y la capacidad fiscal para subsanar los desequilibrios fiscales entre gobiernos regionales y locales. Perú podría extraer algunas lecciones de la reforma de Colombia de 2011. Uno de los principales cambios introducidos por dicha reforma fue la modificación del reparto de las regalías, con el fin de aumentar los recursos destinados a regiones y municipalidades de ingresos bajos. El nuevo sistema de transferencias redistribuye ingresos tributarios entre los gobiernos subnacionales en función de factores como la población, la pobreza, las necesidades de inversión, la capacidad institucional y el cumplimiento de determinados objetivos.
La eficiencia del gasto público podría mejorarse adicionalmente abordando las ineficiencias técnicas de la contratación pública y el servicio civil. Se estima que estas ineficiencias equivalen a entre el 1,2% (BCRP, 2023[47]) y el 2,5% del PIB (Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018[48]). Aunque estas ineficiencias en materia de gasto son relativamente reducidas en comparación con otros países de América Latina, la implementación de reformas para mejorar la contratación pública y el servicio civil, como se expone en el Capítulo 2, podría implicar un importante ahorro potencial.
Gráfico 1.21. Existen importantes desequilibrios en Perú entre los ingresos y los gastos de las gobiernos subnacionales
Nota: El Panel A muestra la brecha fiscal vertical de los gobiernos subnacionales definida como [(%) gasto del gobierno subnacional - (%) ingreso del gobierno subnacional]/(%) gasto del gobierno subnacional. Año 2018 para los países de la OCDE y 2022 para Perú.
Fuente: Banco Central de Perú; (Barco, Chávez and Olivas, 2021[44]), OCDE (2020), "Subnational Government Structure and Finance"; OCDE, Base de Datos de Estadísticas Regionales, http://dx.doi.org/10.1787/data-00531-en.
Gráfico 1.22. El financiamiento de los gobiernos subnacionales no aborda las disparidades regionales
Nota: Los datos corresponden a 2021. FONCOMUN es un fondo de compensación municipal guiado por un criterio redistributivo a favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y comunidades urbanas marginales del país. Algunas de las necesidades básicas insatisfechas son: calidad de la vivienda, ausencia de hacinamiento en la vivienda, acceso a servicios sanitarios, asistencia a la escuela y dependencia económica.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en datos del Ministerio de Economía y Finanzas y del INEI.
Una agenda de reforma tributaria políticamente viable a largo plazo
Todas las reformas tributarias analizadas en este capítulo deben verse como la dirección y los objetivos de largo plazo que debe perseguir el país, y no como una agenda de corto plazo. Aumentar los ingresos públicos en torno al 5,5% del PIB es una meta ambiciosa que supone un gran desafío (Cuadro 1.5) y debe ir acompañada de un aumento de la eficiencia del gasto e inversión públicas. En el corto plazo, mejorar la gobernanza de la inversión en infraestructura será clave para mejorar las capacidades de implementación y cerrar gradualmente la brecha en infraestructura (ver Capítulo 2). Para que las reformas tributarias sean políticamente viables será necesario establecer una secuencia clara y proceder a su implementación de forma gradual. Perú podría elaborar una agenda de reformas clara y detallada, vinculando la reforma tributaria a reformas sociales (analizadas en el Capítulo 3), con lo que no sólo se recaudarían los ingresos necesarios, sino que, además, se verían especialmente beneficiadas las personas de la mitad inferior de la distribución de los ingresos, lo cual redundaría en un mayor apoyo a las reformas.
Una prioridad clave sería fusionar los regímenes tributarios intermedios para pequeñas y medianas empresas, ya que favorecería la formalización de empresas, mejoraría la equidad y la productividad e incrementaría la recaudación tributaria. La base impositiva podría ampliarse aboliendo o eliminando gradualmente los gastos tributarios ineficientes. Se podría implementar gradualmente un catastro en todo el país, junto con un sistema adecuado de valoración de propiedades. Paralelamente, las autoridades podrían centrarse en digitalizar y mejorar el funcionamiento de la administración tributaria, así como en reforzar la aplicación y el cumplimiento de la normativa. Los ingresos derivados de esta reforma aumentarán sólo gradualmente y alcanzarán su máximo potencial en el mediano plazo. A medio y largo plazo, el umbral de ingresos para pagar impuestos que gravan la renta de las personas físicas podría reducirse poco a poco. Para maximizar los ingresos potenciales, estas reformas fiscales propuestas deben ir acompañadas de mejoras en la eficiencia del gasto. Con el fin de preservar la sostenibilidad fiscal, será crucial asegurarse de que estas reformas efectivamente generan los ingresos previstos antes de implementar aumentos permanentes del gasto. En este sentido, el aumento del gasto social sólo debería realizarse gradualmente una vez que se disponga de ingresos permanentes. Con la implementación de estas reformas y el fortalecimiento de la gobernanza, la competencia y el entorno empresarial (como se expone en el Capítulo 2), el país podría entrar en un círculo virtuoso de mayor recaudación tributaria, menor informalidad y aumento de la productividad y la equidad.
Cuadro 1.5. Impacto fiscal ilustrativo a largo plazo de las recomendaciones
Nota: Este ejercicio tiene como objetivo ilustrar posibles medidas a través de las cuales Perú podría recaudar ingresos tributarios y asignarlos a propósitos específicos. Es importante señalar que estas sugerencias no sirven como una lista de recomendaciones a implementar. La determinación final de las estimaciones de gasto dependerá del tipo específico de reforma que se lleve a cabo. Los impactos fiscales estimados se calculan partiendo de los escenarios de referencia de la Figura 1.3 y la Figura 1.15.
Fuente: Estimaciones de la OCDE.
Afrontar los riesgos del cambio climático para promover un crecimiento sostenible e inclusivo
Perú debe reducir drásticamente sus emisiones para que lleguen a ser nulas en términos netos
El país es muy vulnerable a los efectos del cambio climático, ya que el aumento de la frecuencia y la gravedad de los fenómenos meteorológicos extremos generan grandes costos económicos y sociales, como se destaca la página 13. Perú ha venido dando pasos significativos hacia el cumplimiento de los compromisos fijados en el Acuerdo de París de 2015 sobre el Cambio Climático. Ha mejorado su marco institucional ambiental, permitiendo una mejor aplicación, coordinación, seguimiento y evaluación de la adaptación. En 2018, Perú consagró su estrategia de cambio climático en la Ley Marco sobre Cambio Climático. Publicó su Plan Nacional de Adaptación en 2021 y declaró una emergencia climática nacional en 2022. El Gobierno se propone –a condición de contar con apoyo internacional– reducir las emisiones en un 40% de aquí a 2030 con respecto a un escenario en el que sigue actuando como hasta la fecha. El objetivo incondicional es del 30% en relación con esa misma hipótesis de seguir como hasta ahora. Sin embargo, esto implica un aumento significativo con respecto a las emisiones de 2015. Las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (CND) de Perú en el marco del Acuerdo de París aspiran a llegar a cero emisiones netas de CO2 en 2050. El Gobierno está tomando importantes medidas para hacer frente al cambio climático, como, por ejemplo, 84 iniciativas de adaptación y 64 de mitigación en diversos sectores, con especial énfasis en la energía y los cambios en el uso del suelo. Además, está en marcha el desarrollo de la Estrategia Nacional ante el Cambio Climático, con un horizonte hasta 2050, que pretende proporcionar directrices y facilitar una acción climática integral a largo plazo en todos los niveles de gobierno. La estrategia a largo plazo que se está elaborando para descarbonizar la economía de aquí a 2050 brindará la oportunidad de efectuar una actualización con hitos, políticas y prioridades concretados en sintonía con los objetivos, lo que aportaría más certidumbre y de ese modo estimularía la reducción de emisiones y la necesaria inversión en infraestructuras. Perú está tratando de involucrar al sector privado a través de una Estrategia de Financiamiento Verde, con iniciativas como Huella de Carbono Perú y la Hoja de Ruta de las Finanzas Verdes (2021), que aspiran a cumplir los objetivos de las CNDs. Está en desarrollo la formulación de una Estrategia de Financiamiento Climático, que pretende ofrecer orientaciones para una mayor movilización de recursos en favor de medidas de adaptación y mitigación más eficaces. Alcanzar la neutralidad en carbono exigirá profundas transformaciones en todos los sectores de la economía (Gráfico 1.23).
Dada la alta vulnerabilidad del Perú a eventos climáticos extremos más frecuentes y severos, existe una necesidad urgente de ampliar las políticas de adaptación climática para mitigar los posibles impactos devastadores y salvaguardar las comunidades, la infraestructura y los recursos naturales del país. Las políticas clave de adaptación podrían incluir mejorar la resiliencia de infraestructuras y servicios públicos críticos (principalmente transporte, salud y agua); promover una planificación urbana resiliente; y construir un sistema de protección social que pueda adaptarse a las crisis. Un enfoque crucial en la adaptación es fomentar el desarrollo del sector de seguros privado, que puede proporcionar protección financiera crítica y mecanismos de riesgo compartido a individuos, empresas y comunidades contra los crecientes riesgos que plantean los fenómenos climáticos extremos más frecuentes y severos. Por ejemplo, en los últimos años, Chile ha implementado varias iniciativas para abordar los riesgos relacionados con el clima, incluido un contrato de seguro contra terremotos firmado recientemente por USD 630 millones con el Banco Mundial. El seguro permitiría a Chile recibir pagos en caso de ciertos eventos sísmicos de alta intensidad que causen daños materiales al país y a sus finanzas públicas. Chile también tiene acceso al Fondo de Adaptación que proporciona recursos financieros a iniciativas que mejoran la capacidad del país para hacer frente a los impactos climáticos, incluidas inversiones en infraestructura, investigación y gestión de riesgos. En 2022, Chile lanzó el Fondo Naturaleza, con el objetivo de promover la conservación de la naturaleza, combatir el cambio climático y abordar los desafíos de la desertificación en el país.
Gráfico 1.23. Se necesitan medidas ambiciosas para lograr la neutralidad en emisiones de carbono de aquí a 2050
Nota: Simulaciones basadas en un modelo de evaluación de la senda de descarbonización para Perú elaborado por el BID. Los escenarios "sin medidas" muestran una trayectoria ilustrativa de las emisiones en caso de que no se adopten medidas de mitigación más allá de las ya aplicadas antes de 2018. Un escenario de neutralidad en emisiones de carbono plantea un proceso transformador para todos los sectores, basado en las medidas contempladas en las CNDs peruanas de 2015, y describe una trayectoria para conseguir llegar a cero emisiones netas de GEI en 2050.
Fuente: (IADB, 2021[49]).
Hay que intensificar los esfuerzos para revertir la deforestación
El logro de los objetivos de emisiones dependerá sobre todo de los avances en la lucha contra la deforestación, que es el factor que más contribuye a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). El cambio de uso de la tierra y la silvicultura fueron responsables del 49% de las emisiones de GEI en 2019 debido a la deforestación (Gráfico 1.24, Panel A). Esto es especialmente relevante para Perú, ya que más del 50% del país está cubierto por la selva amazónica, que alberga gran variedad de especies de flora y fauna. Entre 2010 y 2019, se deforestaron 1,5 millones de hectáreas y en 2020 la superficie deforestada fue de 200.000 hectáreas, la más alta de los últimos 20 años (Gráfico 1.24, Panel B).
Entre las causas de la deforestación se encuentran la expansión de la frontera agrícola, a menudo para la agricultura extensiva de pequeña escala y baja productividad, la simple apropiación de tierras con la esperanza de un futuro título de propiedad, la construcción de carreteras y las actividades extractivas ilegales o informales (OECD et al., 2022[4]). La agricultura informal extensiva a pequeña escala es una de las principales causas de deforestación en la selva amazónica, debido a que los agricultores vulnerables se adentran en los bosques en busca de suelo productivo (IADB, 2021[49]; World Bank, 2022[8]). La apropiación ilegítima de tierras –el 50% de la región amazónica no tiene dueño– y la ausencia de planificación del uso de la tierra explican buena parte de la deforestación (De La Torre et al., 2021[50]). Las CNDs de Perú proponen reducir las emisiones de GEI del sector forestal, centrándose en paliar la deforestación, con planes para proteger 10 millones de hectáreas frente a la deforestación para 2030 (MINAM, 2022[51]). El gobierno ha anunciado varias medidas en el marco de las CNDs para hacer frente a la deforestación, incluyendo la asignación de títulos de propiedad de la tierra a las comunidades indígenas y la introducción de procesos técnicos de producción que permitan aumentar sus beneficios económicos (MINAM, 2018[52]). Sin embargo, la mayoría de las medidas no cuentan con el financiamiento adecuado (CIES, 2021[9]). Los esfuerzos institucionales de Perú para frenar la deforestación también comprenden el apoyo financiero a proyectos empresariales sostenibles y un sistema de detección precoz basado en imágenes por satélite. Sin embargo, la aplicación de la ley en las regiones remotas del Amazonas es deficiente.
Gráfico 1.24. El cambio de uso del suelo y la silvicultura son los principales causantes de emisiones de GEI
Fuente: Ministerio del Ambiente, Inventarios Nacionales de Gases de Efecto Invernadero; https://infocarbono.minam.gob.pe/annios-inventarios-nacionales-gei; Ministerio del Ambiente – Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático.
Para combatir la deforestación, Perú puede recurrir a medidas centradas en la naturaleza, que permitan hacer frente a los riesgos del cambio climático y restaurar las tierras degradadas, como el turismo integrado en el medio natural y los sistemas silvopastoriles. La restauración de humedales costeros o la rehabilitación de manglares podrían aumentar la capacidad de almacenamiento de carbono y, al mismo tiempo, mitigar los efectos de las tormentas, las inundaciones y las sequías (OECD, 2021[53]). La selva amazónica puede actuar como un sumidero vital de carbono. Para ello, será necesario asignar derechos y concesiones forestales, invertir en conservación, reforestación y forestación e introducir sistemas agroforestales. Se podrían tomar en consideración iniciativas interesantes, como la adoptada en Brasil en forma de créditos en condiciones preferentes para inversiones en agricultura (OECD, 2021[54]). La lucha contra la minería ilegal e informal podría mejorar la protección de zonas naturales y frenar la deforestación. El ejército peruano ha sido desplegado para combatir la minería ilegal de oro y otras actividades ilícitas en la Amazonia, pero con un éxito limitado debido a la falta de experiencia o formación de los militares en la aplicación de la legislación ambiental. La limitada capacidad estatal –por la falta de recursos financieros y humanos de los organismos encargados de hacer cumplir la ley– y la escasa coordinación entre distintos entes públicos obstaculizan estos esfuerzos (Global Forest Watch, 2019[55]). La promulgación de la Ley del Derecho a la Consulta Previa es bienvenida (CIES, 2021[9]), en la medida que implicar a grupos específicos en el debate podría ayudar a gestionar objetivos en pugna; en particular a las comunidades indígenas, cuyos medios de vida podrían verse afectados por cambios en las prácticas forestales u otras medidas relativas al suelo (OECD, 2021[53]). Sin embargo, sigue siendo esencial fortalecer la seguridad territorial de los pueblos indígenas que viven en los bosques amazónicos, mediante la concesión de títulos de propiedad y la demarcación de territorios a través de la implementación de un registro nacional de propiedades. Perú también podría mejorar el programa de transferencias monetarias a las poblaciones nativas que protegen los bosques y adoptar un sistema de pago por servicios ambientales, como el que ha contribuido con éxito a reducir la deforestación en Costa Rica (OECD, 2023[56]).
Reducir las emisiones de GEI procedentes de la energía y el transporte
Las acciones de Perú para transitar hacia una matriz energética más sostenible siguen sin ser suficientes para alcanzar el objetivo de cero emisiones netas de gases de efecto invernadero. Si bien es cierto que la matriz energética está más descarbonizada que en la mayoría de los países de la OCDE, buena parte de la energía primaria procede de combustibles fósiles (70% frente al promedio del 77,4% de la OCDE) y el 43% del consumo final sigue dependiendo del petróleo, principalmente debido al transporte público y privado. La importancia del gas natural ha ido en aumento desde el descubrimiento de los yacimientos de gas natural de Camisea a finales de la década de 1980 (Gráfico 1.25). La generación térmica de electricidad a partir del gas de Camisea proporciona más de un tercio del suministro eléctrico de Perú. La energía hidráulica también es una fuente importante de electricidad (58%), pero, pese a tratarse de una fuente de energía renovable, es muy vulnerable a la disponibilidad de agua y al impacto del cambio climático (ECLAC, 2014[57]; OECD, 2021[53]).
Es necesario un mayor esfuerzo para aumentar el uso de fuentes de energías renovables variables (por ejemplo, solar, eólica, mareomotriz o undimotriz). En la actualidad, las fuentes de energías renovables no convencionales variables representan el 9,1% de la generación total de electricidad. Perú tiene un enorme potencial para generar electricidad a partir de fuentes de energías renovables variables no convencionales, en particular la energía solar, que podría reducir los costos energéticos a largo plazo y aumentar la eficiencia energética (World Bank, 2022[8]). El potencial solar es uno de los más elevados del mundo, con una irradiación diaria superior a 5,5 kilovatios hora por metro cuadrado (kWh/m2) y de 7kWh/m2 en las zonas meridionales (MINAM, 2023[5]). La legislación establece como objetivo para 2030 producir el 20% de toda la electricidad a partir de fuentes de energías renovables variables (por ejemplo, eólica, solar, mareomotriz o undimotriz). Aunque actualmente existen algunas iniciativas alentadoras, como el uso de la energía solar para paliar el desabastecimiento energético en zonas aisladas y rurales (MINAM, 2018[52]), no se han celebrado subastas de recursos energéticos renovables desde 2016. El Gobierno se ha centrado principalmente en aumentar la producción de gas natural. Aunque las emisiones de CO2 (por unidad de energía producida) del gas natural son alrededor de un 40% inferiores a las del carbón y en torno a un 20% inferiores a las del petróleo, el país debe intensificar los esfuerzos y la promoción a favor del uso de fuentes de energías renovables no convencionales para alcanzar la neutralidad en emisiones de carbono.
Gráfico 1.25. Los combustibles fósiles representan una parte importante de la generación de energía
Fuente: Balances energéticos mundiales de la AIE.
Reducir las emisiones del transporte es esencial para alcanzar el objetivo de cero emisiones netas en 2050, ya que se trata del sector en el que más deprisa están creciendo las emisiones. El transporte también contribuye enormemente a los altos niveles de contaminación atmosférica, y Perú ocupa el peor lugar en América Latina y el 26º en el mundo, según el informe de 2021 sobre la calidad del aire en el mundo. El sector del transporte fue responsable del 48% de las emisiones de carbono (sin contar el cambio de uso del suelo) y del 73% del consumo final de petróleo en 2020. El Gobierno prevé que el transporte público y los vehículos propulsados con diésel pasen a utilizar gas natural, que es el combustible menos intensivo en carbono. No obstante, el gas natural generó el 35% de las emisiones totales de CO2 en 2020 (IEA, 2023[58]). El Gobierno también se ha fijado como meta que el 5% del parque móvil público sea eléctrico en 2030. Se ha avanzado en este ámbito y, por ejemplo, en Lima se han realizado experiencias piloto con autobuses eléctricos. Acelerar la electrificación de la flota de vehículos privados y públicos ofrece un gran potencial para reducir las emisiones del transporte y los costos de mantenimiento. Los avances en el establecimiento de una red sólida de estaciones de carga serán cruciales para respaldar la adopción generalizada de vehículos eléctricos proporcionando una infraestructura conveniente y accesible. Perú también podría beneficiarse de una mayor inversión en hidrógeno verde, ya que sus excepcionales condiciones climáticas son adecuadas para una producción competitiva de hidrógeno verde. El hidrógeno verde podría ayudar en la descarbonización de procesos de la industria y el transporte pesado, donde esta tarea presenta mayor dificultad; tal es el caso de la minería y la pesca, dos sectores clave para la economía peruana. La adopción de normas ISO relativas al hidrógeno y el establecimiento de un marco regulatorio fiable podrían aportar más seguridad a los inversores de cara a los cambios que se avecinan. De este modo, el país estaría preparado para cuando la tecnología de producción sea más competitiva y la demanda de hidrógeno aumente (OECD, 2022[59]; IEA, 2021[60]).
Para seguir avanzando en la descarbonización de la economía, además de adoptar regulaciones más estrictas, Perú tendrá que asegurarse de que se transmiten señales de precios coherentes. Perú no aplica un impuesto explícito al carbono. Los ingresos por impuestos ambientales en Perú tan sólo representaron el 0,5% del PIB en 2020 –muy por debajo de la media del 1,6% de la OCDE e inferior a los de otros países de la región– y la mayoría de esos ingresos procedían de impuestos especiales que gravan los combustibles. Los impuestos especiales a los combustibles, una forma implícita de tarificación del carbono, tan sólo abarcaban el 27,6% de las emisiones en 2021. En 2021 no hubo subvenciones a los combustibles fósiles, mientras que en 2018 cubrían el 0,5% de las emisiones (OECD, 2022[61]). Perú ha introducido varios mecanismos de financiamiento para incentivar los esfuerzos de descarbonización. Entre ellos, cabe destacar la emisión de bonos verdes para financiar iniciativas de energías renovables, un programa que proporciona recursos a proyectos que se ajustan a criterios ambientales y sociales para la preservación de áreas naturales protegidas, y transferencias de efectivo dirigidas a hogares que participan en proyectos residenciales respetuosos con el medioambiente (OECD et al., 2022[4]).
Los impuestos al carbono y los sistemas de comercio de derechos de emisión podrían ser elementos cruciales del conjunto de políticas climáticas. Ambos pueden ser instrumentos eficientes en términos de costos para reducir las emisiones de GEI, incentivar al sector privado para que invierta en mitigación del cambio climático y modificar el comportamiento de los consumidores y las empresas en favor de energías y modos de transporte más limpios. En países en desarrollo, los impuestos al carbono tienen importantes ventajas prácticas con respecto a los sistemas de comercio de emisiones, debido a la facilidad de administración, la certidumbre de precios (que favorece la inversión), el potencial para recaudar ingresos significativos y la cobertura de un espectro más amplio de fuentes de emisiones (Parry, Black and Zhunussova, 2022[62]). Al igual que otros países latinoamericanos (como Argentina, Chile, Colombia y México), Perú se beneficiaría de la aplicación de un impuesto explícito al carbono. La fijación de un precio inicial con una trayectoria predefinida de incrementos anuales a lo largo de la próxima década daría seguridad a las empresas y les permitiría planificar inversiones y evitar encontrarse con activos inutilizados, en tanto que los consumidores también podrían adaptarse. Además, la cobertura del impuesto al carbono podría aumentarse gradualmente de acuerdo con una estrategia predefinida (OECD, 2021[63]; OECD, 2021[54]). Por ejemplo, en Colombia inicialmente el impuesto se aplicaba al 25% de las emisiones nacionales y el gravamen era tan sólo de 5 dólares por tonelada de CO2, pero el Gobierno ha considerado recientemente un aumento gradual del impuesto y su ampliación al carbón. Chile también estableció inicialmente un impuesto al carbono de 5 dólares por tonelada de CO2 y está contemplando elevarlo como parte de la próxima reforma fiscal verde en la segunda mitad de 2023. La cobertura de la tipología de las emisiones también ha aumentado gradualmente con el tiempo. La recaudación obtenida con los impuestos al carbono podría redirigirse a mitigar el impacto en los hogares vulnerables, financiar programas de reforestación e inversiones relacionadas con las energías renovables.
Cuadro 1.6. Principales hallazgos y recomendaciones
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