En la presente sección se ofrecerá una visión general del marco institucional y jurídico del derecho de la competencia en la República Dominicana. Después de describir las principales características del país, se analizará el origen de la Ley de Competencia y su ámbito de aplicación, así como la estructura de Pro-Competencia, en particular su organización interna, sus recursos y su personal. Por último, se analizarán los organismos reguladores con potestad para aplicar el derecho de la competencia en sus sectores, así como las especificidades relacionadas con el ámbito de los derechos de propiedad intelectual (PI).
Exámenes Inter-Pares sobre el Derecho y Política de Competencia: República Dominicana
Competition Law and Policy Reviews
1. Marco institucional y jurídico
Abstract
1.1. Contexto del país
La República Dominicana es el segundo país más grande del Caribe, con una superficie de 48 671 km2, y el tercero por población, con unos 10,7 millones de habitantes. Ocupa los dos tercios orientales de la isla La Española, situada entre Puerto Rico y Cuba. El otro tercio de La Española lo ocupa Haití, república independiente. La República Dominicana se encuentra rodeada por el océano Atlántico al norte y el mar Caribe al sur. Su capital, Santo Domingo, fue el primer asentamiento europeo permanente en las Américas y la primera sede del dominio colonial español en 1492. Se convirtió en Estado independiente el 27 de febrero de 1844.
La República Dominicana es una democracia representativa. El poder ejecutivo recae en el Gobierno y el poder legislativo en el Congreso Nacional bicameral, compuesto por la Cámara de Diputados y el Senado. El poder judicial lleva a cabo sus funciones de control independientemente del poder ejecutivo y del legislativo.
La Constitución de la República Dominicana fue promulgada el 6 de noviembre de 1844 y modificada 39 veces desde entonces. Consta de un preámbulo y quince títulos, que se dividen en capítulos y secciones que engloban 277 artículos, y veinte disposiciones transitorias. La última versión de la Constitución data del 13 de junio de 2015.
En la última década, la República Dominicana fue la tercera economía que más rápidamente creció en América Latina y el Caribe Entre 2013 y 2019, el país registró una media de crecimiento anual de aproximadamente el 6% (BID, 2021[1]). La expansión económica fue impulsada fundamentalmente por la estabilidad macroeconómica y una integración más profunda en la economía mundial, con cuantiosos flujos de inversión extranjera directa, el desarrollo de zonas de libre comercio1 y el crecimiento del turismo y la minería (OCDE, 2022[2]).
En 2022, el PIB creció un 4,9%, principalmente impulsado por los servicios. En particular, el sector turístico creció un 24% en 2022, favorecido por una activa campaña gubernamental de vacunación durante la pandemia de COVID-19 y una recuperación del turismo mundial. La política fiscal expansiva también contribuyó al crecimiento (World Bank, 2023[3]).
A pesar del crecimiento económico fuerte y sostenido y de las mejoras sociales de las dos últimas décadas, la República Dominicana sigue enfrentándose a retos relacionados con la pobreza y la desigualdad. Por ejemplo, aunque la pobreza se redujo entre 2004 y 2019, la pandemia contribuyó a agravarla (Figura 1.1), a pesar de que la República Dominicana ha aumentado su capacidad para proteger a los más vulnerables y ha reforzado las herramientas de protección social (OCDE, 2022[2]).
Figura 1.1. Crecimiento rápido del ingreso per cápita frente a un descenso lento de la pobreza y la desigualdad
Nota: A partir de 2016, la metodología de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo cambia para convertirse en la Encuesta Nacional Continua de Fuerza de Trabajo, de forma que no se pueden establecer comparaciones perfectas entre los datos sobre la pobreza antes y después de 2015. Las estimaciones del PIB per cápita de las Perspectivas de la economía mundial de abril de 2022 empiezan a partir de 2019; el año base es 2007.
Fuente: Reproducido del documento de la OCDE (2022[2]) Estudio multidimensional de la República Dominicana: Hacia un mayor bienestar, Caminos de Desarrollo de la OCDE, https://doi.org/10.1787/8044a9c9-es.
La informalidad laboral también constituye un reto crítico y persistente de la República Dominicana. La tasa de empleo informal era del 59% en 2021, ligeramente por encima de la media observada en América Latina y el Caribe, del 56,5% (OCDE, 2022[2]).
Como en la mayoría de las economías del mundo, la inflación también constituye un reto importante de cara a los próximos años. La inflación a final del año alcanzó el 7,8% en 2022, rebasando el intervalo objetivo del Banco Central del 4,1%. El costo de la cesta de la compra de las familias aumentó 23,5% en 2022, en comparación con 2019, y los más pobres fueron quienes se vieron más afectados. Con el fin de hacer frente a los aumentos de precios, el país ha establecido subsidios para los combustibles, la energía, el transporte y los productos alimenticios básicos, ampliando el déficit fiscal (World Bank, 2023[3]). La inflación se ha reducido desde principios de 2023, y el resultado de julio (3,95%) marcó la tasa más baja desde junio de 2020, situándose dentro del intervalo objetivo del Banco Central (Banco Central de la República Dominicana, 2023[4]).
Además, la confianza en las instituciones públicas se ha mantenido relativamente baja y ha sido volátil. La confianza en el gobierno nacional resultó particularmente baja en 2011 (41%), 2015 (45%) y 2019 (41%), pero más recientemente alcanzó niveles más altos, llegando a registrar un 63% y 57% de confianza de la población en el gobierno en 2020 y 2021, respectivamente. Los niveles actuales de confianza se mantienen por encima de los promedios de ALC (38%) y de la OCDE (47%) (OCDE, 2022[2]).
Finalmente, la concentración de mercado en el país se encuentra por encima del promedio regional, y es más prominente en las industrias de procesamiento de alimentos, producción de combustibles y materiales de construcción, así como en los sectores de telecomunicaciones, puertos, transporte doméstico, electricidad y finanzas (OCDE, 2022[2]). Tal como se explica en las secciones 1.5 y 2.1 más adelante, en algunos de estos sectores son los organismos reguladores sectoriales quienes se encargan de hacer cumplir el derecho de la competencia, y esta aplicación no ha sido eficaz.
1.2. Orígenes y fundamentos
Al igual que en muchos otros países de América Latina y el Caribe, la competencia libre y leal constituye un derecho constitucional en la República Dominicana, aunque la Constitución dominicana contiene una disposición inusual que prohíbe los monopolios, salvo los establecidos por ley para beneficiar al Estado y proteger la seguridad nacional (artículo 50 de la Constitución dominicana). Hasta el momento, se han establecido monopolios legales en los siguientes ámbitos: el agua potable, el alcantarillado, el espectro radioeléctrico, la minería, el servicio postal, la transmisión y distribución de electricidad y las carreteras. El Estado debe fomentar y garantizar la competencia libre y leal adoptando las medidas necesarias que prevengan los efectos nocivos y restrictivos de los monopolios legales y de los abusos de posición dominante. Cabe señalar que, en la práctica, según la interpretación de esta disposición constitucional, el hecho de ocupar una posición de monopolio (o dominante) no es ilegal en sí mismo y únicamente puede sancionarse su uso abusivo2.
Los debates sobre un proyecto de ley de competencia se iniciaron en 1996 como parte de un proyecto encaminado a elaborar un Código de Ordenamiento del Mercado en el que se recopilarían normas sobre varias esferas económicas, entre ellas la competencia. Tras largos e infructuosos debates en el Congreso, en 2005 el Poder Ejecutivo decidió extraer del Código de Ordenamiento del Mercado el proyecto de ley de competencia y proponer un texto autónomo. Finalmente, en 2008 se aprobó la Ley de Competencia dominicana, que prevé la creación de la autoridad dominicana encargada de la competencia, Pro-Competencia (Comisión Nacional de Defensa de la Competencia3), dirigida por el Consejo Directivo, el órgano de toma de decisiones, y el Director Ejecutivo, el jefe del organismo de investigación. Durante el proceso legislativo, se suprimieron del texto legal algunos elementos importantes de la política de competencia, en particular un régimen de control de las concentraciones (Pagán, 2017[5]).
Si bien la Ley de Competencia se promulgó en 2008, no fue hasta 2011 cuando se nombró el primer Consejo Directivo de Pro-Competencia. En 2017 se nombró al primer Director Ejecutivo, cuando la Ley de Competencia entró plenamente en vigor, de conformidad con el artículo 67 de la Ley de Competencia. Entre 2011 y 2017, Pro-Competencia trabajó con vistas a la puesta en marcha de la Ley de Competencia, centrándose principalmente en iniciativas de promoción4. En 2017, Pro-Competencia inició las primeras investigaciones contra prácticas anticompetitivas y en 2018 se emitió la primera resolución por infracción en materia de competencia.
La Ley de Competencia dominicana se centra en la necesidad de regular el proceso competitivo en aras de la eficiencia económica con el objetivo último de proteger el bienestar de los consumidores En los preámbulos de la Ley de Competencia también se hace referencia al régimen de competencia como condición para que la República Dominicana participe activamente en la economía globalizada, así como para que forme parte del Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos-República Dominicana5.
El 15 de junio de 2020, el Gobierno adoptó el Reglamento de Aplicación6, en el que se detallan los procedimientos para la aplicación efectiva de la Ley de Competencia, en particular en lo que respecta a las facultades de Pro-Competencia relativas al cumplimiento de las normas de competencia.
La política de competencia forma parte del Plan de Desarrollo Estratégico 2030 del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, que entre sus iniciativas incluye la promoción de la competencia, orientada a reducir costos y precios, así como a elevar la competitividad de la economía dominicana (Ministerio de Economia, 2012[6]).
1.3. Ámbito de aplicación
La Ley de Competencia establece en su artículo 3 un ámbito de aplicación sustantivo amplio (es decir, aquellas personas y entidades a las que se aplica la legislación). Conforme a ello, la Ley de Competencia se aplica a todos los agentes económicos que desarrollen actividades económicas en la República Dominicana (incluidas las personas jurídicas, ya sean públicas o privadas, con o sin ánimo de lucro, nacionales o extranjeras, así como a las personas físicas cuando desarrollen actividades económicas directamente). También se aplica a las asociaciones comerciales, las empresas estatales y las autoridades estatales. Además, la ley de competencia se aplica a las personas que hayan participado en prácticas anticompetitivas, ya sea directamente, como cómplices o encubridores, personalmente o como empleados, o en nombre de una entidad jurídica7.
La Ley de Competencia también es de alcance extraterritorial, por lo que se aplica a los agentes económicos que operan fuera del territorio dominicano si las consecuencias de su comportamiento restringen la competencia dentro del territorio nacional.
Además, en la Ley de Competencia se establece que su aplicación se extiende al conjunto de la economía, pero únicamente de manera supletoria para los agentes económicos regulados por leyes sectoriales que contengan disposiciones en materia de competencia (artículo 2). Tal y como se explica con más detalle en la sección1.5 1.5, existen legislaciones específicas que derogan el régimen general de competencia establecido por la Ley de Competencia y prevén regímenes especiales en los sectores de las telecomunicaciones, financiero y bancario, de la electricidad y de los transportes terrestres, así como en materia de derechos de propiedad intelectual8. En dichos casos, se han otorgado facultades para velar por el cumplimiento de las normas de competencia a los respectivos organismos reguladores, y Pro-Competencia no posee jurisdicción para aplicar la ley de competencia, pero puede emprender iniciativas de promoción ante los organismos reguladores (véase la sección 3.1.1). En resumen, algunos sectores están sujetos a disposiciones específicas en materia de competencia, si bien la Ley de Competencia sigue siendo aplicable a efectos de colmar las lagunas jurídicas de los regímenes específicos de competencia9.
Por último, no existe un régimen general de control de concentraciones en defensa de la competencia que se aplique a la totalidad de la economía. De hecho, como se expondrá en la sección 2.1, la Ley de Competencia no establece un sistema de revisión de las concentraciones, si bien existen algunos mecanismos de control de las concentraciones aplicados por los organismos reguladores en los sectores de las telecomunicaciones, la electricidad y las finanzas.
1.4. Pro-Competencia
Como se mencionó anteriormente, Pro-Competencia es la autoridad dominicana encargada de la competencia. Fue creada por la Ley de Competencia en 2008 y comenzó a funcionar plenamente en 2017, como se describe en la sección 1.2.
Pro-Competencia es un organismo descentralizado y autónomo, dependiente del Ministerio de Industria, Comercio y MIPYMES. Se trata de una entidad jurídicamente independiente, con estatuto jurídico y autonomía administrativa, presupuestaria y organizativa que posee facultades para velar por el cumplimiento de las normas de competencia, en particular para realizar investigaciones y sancionar los acuerdos anticompetitivos, los abusos de posición dominante y las prácticas de competencia desleal. Además, es responsable de promover la competencia en la República Dominicana.
La aplicación de la normativa sobre competencia de Pro-Competencia se encuentra aún en sus primeras fases. Desde 2017, año en que empezó a funcionar a pleno rendimiento, se han abierto 14 investigaciones contra prácticas contrarias a la competencia10 y se han adoptado dos resoluciones por infracción (véase la sección 2.2)11. En el ámbito de la defensa de la competencia, Pro-Competencia ha sido más activa tanto a nivel nacional como internacional (véase la sección 3.1).
1.4.1. Estructura interna
Al igual que otras jurisdicciones, la República Dominicana ha adoptado un modelo institucional en el que se separan las funciones de adjudicación e investigación (Jenny, 2016[7]; OCDE, 2015[8]). La función investigadora se ha asignado a la Dirección Ejecutiva, mientras que la capacidad decisoria corresponde al Consejo Directivo.
El principal cometido de la Dirección Ejecutiva consiste en recibir y responder a las denuncias y llevar a cabo investigaciones sobre posibles prácticas anticompetitivas y de competencia desleal. La Dirección Ejecutiva también lleva a cabo estudios de mercado, elabora dictámenes y organiza actividades de promoción. Además, el Director Ejecutivo participa como secretario en las reuniones del Consejo Directivo, redacta las actas de las reuniones y se encarga de elaborar los proyectos de resoluciones administrativas del Consejo.
La Dirección Ejecutiva, encargada de las investigaciones, está dirigida por un Director Ejecutivo y compuesta por los siguientes departamentos técnicos: i) la Dirección de Defensa de la Competencia, responsable de llevar a cabo la fase de investigación y de tramitar los casos contra conductas anticompetitivas y de competencia desleal; ii) el Departamento de Investigaciones de Prácticas Anticompetitivas, encargado de recabar pruebas para la Dirección de Defensa de la Competencia haciendo uso de las diferentes herramientas de investigación disponibles, en particular las inspecciones sin previo aviso; iii) la Dirección de Promoción y Abogacía de la Competencia, encargada de evaluar la naturaleza anticompetitiva de las leyes nacionales, las medidas de apoyo estatales y las actuaciones de los organismos reguladores, de llevar a cabo actividades de divulgación y de promover la competencia en el país; iv) el Departamento de Estudios Económicos y de Mercados, encargado de realizar estudios de mercado, de prestar apoyo con conocimientos económicos a la Dirección de Defensa de la Competencia, a la Dirección de Promoción y Abogacía de la Competencia y al Consejo Directivo, así como de llevar a cabo el Observatorio de Condiciones de Mercado (véase la sección 3.1.2). Además, el Departamento Financiero, el Departamento Jurídico12 y el Departamento de Planificación y Desarrollo prestan apoyo administrativo a la Dirección Ejecutiva.
El Consejo Directivo está compuesto por cinco Directores. Entre sus principales funciones figuran la adopción de resoluciones sobre infracciones, una vez concluida la fase de investigación, así como la celebración de audiencias con las partes investigadas y afectadas, los testigos y los peritos. Las sesiones de audiencia y de sentencia son públicas, así como las resoluciones sobre las infracciones dictadas por Pro-Competencia13. También corresponde al Consejo Directivo autorizar las inspecciones sin previo aviso organizadas por la Dirección Ejecutiva y solicitar la adopción de medidas cautelares a los tribunales competentes (véase la sección 2.3). Además, el Consejo Directivo está facultado para establecer normas internas14, así como para promover la competencia ante otras entidades gubernamentales15. Las decisiones del Consejo se adoptan por mayoría simple y todos sus miembros están obligados a votar y deben explicar los fundamentos jurídicos y el razonamiento de sus votos en contra16.
Como apoyo a las actividades del Consejo Directivo, en mayo de 2023 se creó el Departamento de Gestión Técnica para prestar asistencia en el análisis jurídico y económico de las resoluciones que deba adoptar el Consejo17. El Consejo Directivo también está compuesto por las siguientes unidades de apoyo: i) Departamento de Recursos Humanos; ii) Departamento de Relaciones Interinstitucionales; iii) Departamento de Comunicaciones; y División de Tecnología de la Información.
Figura 1.2. Organigrama de Pro-Competencia
Nota: Esta es una versión simplificada del organigrama; la versión oficial está disponible en www.procompetencia.gob.do/sobre-nosotros/organigrama/.
Fuente: Adaptado de Pro-Competencia (2021[9]) , Organigrama, https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2020/10/cd-010-2020-anexo.pdf; Pro-Competencia (2020[10]), Manual de Organización y Funciones de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2020/10/cd-010-2020-anexo.pdf; Pro-Competencia (2021[11]), Resolución n.º 014-2021, de 22 de julio de 2021, https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2021/08/resolucion-014-2021-firmada-y-sellada.pdf.
1.4.2. Nombramientos y destituciones
El Consejo Directivo está integrado por cinco miembros nombrados por un mandato no renovable de cinco años. La rotación gradual de los Directores cada tres años permite que se produzcan renovaciones parciales y que haya continuidad en el Consejo. Los miembros del Consejo serán nombrados por el Congreso Nacional de una lista de diez candidatos propuestos por el Presidente de la República Dominicana. Tres miembros son elegidos por el Senado y dos por la Cámara de Diputados. El Presidente del Consejo Directivo es elegido por sus miembros18 . El Director Ejecutivo es nombrado por el Presidente de la República Dominicana a partir de una terna propuesta por el Consejo Directivo19.
Los miembros del Consejo Directivo y el Director Ejecutivo deben reunir los siguientes criterios para optar al cargo: i) ser nacional dominicano en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos; ii) tener más de 25 años de edad; iii) ser profesional del derecho, la economía, las ciencias administrativas o finanzas, con estudios especializados en alguna de las siguientes disciplinas: derecho de la competencia, regulación económica, análisis económico de la ley, finanzas corporativas, resolución alternativa de conflictos o arbitraje internacional; iv) tener experiencia creíble por más de cinco años en alguna de las áreas anteriormente señaladas o en el ejercicio empresarial; y, v) no desempeñar ningún cargo o empleo de cualquier naturaleza mientras dure su mandato, con excepción de la actividad docente20.
Los Directores únicamente podrán ser destituidos cuando: i) hayan dejado de concurrir a seis sesiones ordinarias al año por causas no justificadas; ii) por incapacidad física no hubieren podido desempeñar su cargo durante seis meses; iii) hayan sido condenados penalmente; iv) hayan sido negligentes en el cumplimiento de sus funciones; v) hayan cometido fraude, actividades ilegales o hayan actuado de forma contraria a los intereses de la institución21. El Congreso Nacional está facultado para proceder a cualquier destitución22.
El personal técnico de segundo y tercer nivel jerárquico es nombrado y cesado por el Consejo Directivo, previa propuesta del Director Ejecutivo23.
1.4.3. Incompatibilidades
Con arreglo al artículo 28 de la Ley de Competencia, las siguientes personas no pueden ser nombradas miembros del Consejo Directivo o Directores Ejecutivos:
a) Miembros del Congreso Nacional.
b) Miembros activos del Poder Judicial.
c) Aquellas personas que desempeñen cargos o empleos remunerados en cualquiera de los organismos del Estado o de las municipalidades, ya sea por elección o por designación, con excepción de las actividades docentes.
d) Aquellas personas que tengan vínculo familiar (por consanguinidad hasta el cuarto grado o por afinidad hasta el segundo grado, inclusive) con el Presidente o Vicepresidente de la República Dominicana, los miembros de la Corte Suprema de Justicia o los directores de los organismos reguladores específicos de cada sector.
e) Aquellas personas que ejerzan una militancia política activa.
f) Las personas que hayan sido declaradas en suspensión de pagos o en quiebra, así como aquellas personas que tengan pendiente un procedimiento de quiebra.
g) Las personas declaradas incapaces legal o judicialmente.
h) Las personas que se encuentren en una situación de conflicto de intereses debido a sus actividades profesionales o económicas.
El conflicto de intereses se ha establecido únicamente como impedimento en el caso de los miembros del Consejo Directivo y del Director Ejecutivo y lo pueden invocar tanto ellos como las partes investigadas. Corresponde al Consejo Directivo decidir sobre los casos de conflicto de intereses24.
1.4.4. Recursos
El buen funcionamiento y la independencia de un organismo encargado de la competencia dependen de una dotación adecuada de personal y presupuesto. Si bien las autoridades de competencia de todo el mundo se enfrentan a algún tipo de limitación de recursos, es necesario velar por que los fondos se utilicen de la forma más eficiente posible (OCDE, 2009[12]).
Presupuesto
Como ya se ha mencionado, Pro-Competencia goza de autonomía presupuestaria y de gasto25. La financiación de Pro-Competencia procede principalmente de una partida presupuestaria del presupuesto público anual del Gobierno (Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos)26. La autoridad de competencia calcula su presupuesto anual y lo autoriza la Dirección General de Presupuesto (Digepres), la entidad gubernamental que supervisa los procesos del sistema presupuestario, la calidad y eficiencia del gasto, la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica de la República Dominicana. Pro-Competencia también puede recibir fondos procedentes de tasas administrativas, recursos procedentes de la cooperación técnica internacional (por ejemplo, acuerdos con países extranjeros u organizaciones internacionales) y de las sanciones impuestas a los agentes económicos. Los gastos presupuestarios son fiscalizados por la Contraloría General de la República27.
El presupuesto asignado a Pro-Competencia para 2022 fue de aproximadamente USD 3 millones (DOP 167,4 millones)28. El presupuesto se ha mantenido prácticamente igual desde 2018 y se congeló en 2022 debido a las restricciones presupuestarias impuestas por el Gobierno tras la pandemia de COVID-19 (véase la Figura 1.3).
Figura 1.3. Presupuesto de Pro-Competencia para el período 2017-2022
Fuente: OCDE a partir de datos de Pro-Competencia.
El presupuesto de Pro-Competencia es considerablemente bajo con respecto a los estándares internacionales y regionales. En la Figura 1.4 que se ofrece a continuación se compara el presupuesto anual per cápita de Pro-Competencia para el período de 2016 a 2021 con el presupuesto per cápita de determinados grupos de países que proporcionaron datos a la base de datos CompStats de la OCDE29, en particular i) países de la OCDE, ii) países de la región latinoamericana; iii) países con un PIB per cápita similar al de la República Dominicana; y iv) países con un número de habitantes similar al de la República Dominicana. En todas estas situaciones, el presupuesto de Pro-Competencia figura en una posición inferior cuando se compara con cualquiera de las categorías indicadas.
Figura 1.4. Presupuesto per cápita (tipo de cambio del EUR en 2015), 2016-2021
Nota: La lista de todas las jurisdicciones que participan en la base de datos CompStats de la OCDE se encuentra disponible en (2023[13]), Tendencias sobre Competencia de la OCDE 2023, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/bcd8f8f8-en.pdf?expires=1687792175&id=id&accname=guest&checksum=081BCF39906154FA32F8AB6E61A464FA. Entre los países homólogos en PIB per cápita se incluyen jurisdicciones con una diferencia inferior a EUR 3 500 con respecto al PIB per cápita de la República Dominicana. Los países homólogos en cuanto a población comprenden jurisdicciones con una diferencia inferior a 1,5 millones de habitantes con respecto a la población de la República Dominicana.
Fuente: Base de datos (2023[14]), CompStats (estadísticas de competencia) de la OCDE, https://www.oecd.org/competition/oecd-competition-trends.htm.
Una parte importante del presupuesto de Pro-Competencia se destina a gastos salariales. Además de en recursos humanos, el presupuesto de Pro-Competencia se invierte en espacio de oficina, dispositivos tecnológicos y programas informáticos propios, bajo licencia o adquiridos. En el momento de redactar el presente informe, los economistas del organismo habían solicitado la compra de ordenadores potentes capaces de ejecutar sofisticados programas informáticos para el análisis de datos. Por otra parte, Pro-Competencia no disponía de un sistema digital de gestión de casos. Los expedientes de los casos se archivaban en papel y el personal de la Dirección de Defensa de la Competencia pasaba muchas de sus horas de trabajo registrando, grabando y escaneando los documentos de los casos. Pro-Competencia tampoco había invertido en informática forense.
Hasta la fecha de redacción de este informe, Pro-Competencia nunca había recibido fondos procedentes de sanciones30, tasas administrativas o recursos procedentes de la cooperación técnica internacional31.
El establecimiento de fuentes de financiación que no dependan totalmente de la discrecionalidad de los gobiernos puede contribuir a limitar las injerencias políticas y, por tanto, a reforzar la independencia del organismo regulador. Según lo descrito anteriormente, en la República Dominicana, dichas fuentes podrían obtenerse por medio de tasas administrativas (por ejemplo, si se establece un régimen de concentraciones con tasas de tramitación), cooperación técnica internacional y sanciones impuestas a los agentes económicos.
Sin embargo, la dependencia total de estos mecanismos entraña limitaciones y puede plantear otras dificultades a las autoridades. Por ejemplo, la recaudación y retención (total o parcial) de las multas puede resultar problemática, ya que puede generar incentivos perversos que induzcan a un organismo a imponer más multas (OCDE, 2016[15]). El mejor enfoque es optar por una combinación de distintas fuentes de financiación para reducir el riesgo de una única fuente.
Recursos humanos
Al redactar el presente informe, la plantilla de Pro-Competencia estaba compuesta por 70 empleados a tiempo completo. Sin embargo, únicamente aproximadamente un tercio (35%) desempeñaba actividades esenciales de la autoridad en materia de competencia; el resto (65%) formaba parte del personal de apoyo administrativo. Los empleados que se dedican al desempeño de las tareas sustantivas de aplicación y defensa de la competencia son: los 5 miembros del Consejo Directivo; el Director Ejecutivo; y los 19 técnicos que trabajan en la Dirección de Defensa de la Competencia, el Departamento de Investigaciones de Prácticas Anticompetitivas, la Dirección de Promoción y Abogacía de la Competencia y el Departamento de Estudios Económicos y de Mercados. A excepción de quienes trabajan en el Departamento de Estudios Económicos y de Mercados, que cuentan con formación en economía y administración de empresas, el resto del personal técnico son abogados. Los abogados dirigen las investigaciones con el apoyo de economistas que realizan el análisis económico de los casos. Pro-Competencia ha ido transformando progresivamente los puestos administrativos en puestos técnicos. De hecho, no se ha sustituido al personal de apoyo administrativo que abandonó el organismo regulador de la competencia con el propósito de crear nuevos puestos para las actividades de competencia.
El número de trabajadores de Pro-Competencia es significativamente inferior al de otras jurisdicciones comparables, sobre todo si no se tiene en cuenta el personal de apoyo. Como se puede observar en la Figura 1.5, el número de trabajadores por millón de habitantes entre 2016 y 2021 en la República Dominicana fue inferior al de: i) los países de la OCDE; ii) los países de la región de América Latina y el Caribe; iii) los países con un PIB per cápita similar al de la República Dominicana; y iv) los países con un número de habitantes similar al de la República Dominicana.
Figura 1.5. Número de trabajadores por millón de habitantes, 2016-2021
Nota: La lista de todas las jurisdicciones que participan en la base de datos CompStats de la OCDE se encuentra disponible en (2023[13]), Tendencias sobre Competencia de la OCDE 2023, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/bcd8f8f8-en.pdf?expires=1687792175&id=id&accname=guest&checksum=081BCF39906154FA32F8AB6E61A464FA. Entre los países homólogos en PIB per cápita se incluyen jurisdicciones con una diferencia inferior a EUR 3 500 con respecto al PIB per cápita de la República Dominicana. Los países homólogos en cuanto a población comprenden jurisdicciones con una diferencia inferior a 1,5 millones de habitantes con respecto a la población de la República Dominicana.
Fuente: Base de datos (2023[14]), CompStats (estadísticas de competencia) de la OCDE, https://www.oecd.org/competition/oecd-competition-trends.htm.
Con excepción de los miembros del Consejo Directivo y del Director Ejecutivo, todo el personal de Pro-Competencia debe superar un proceso de contratación llevado a cabo por el Departamento de Recursos Humanos del organismo. Puede contratarse a los trabajadores: i) como funcionarios públicos o ii) como personal con contrato temporal. La contratación formal de todo el personal la realiza el Consejo Directivo previa recomendación de la Dirección Ejecutiva.
Solamente pueden ser ascendidos los funcionarios públicos. Los ascensos se conceden en función de los criterios establecidos por el Ministerio de Administración Pública32. En el momento de elaboración del presente informe solamente había 10 funcionarios públicos administrativos entre el total de empleados de Pro-Competencia (es decir, de 70 trabajadores), y el resto eran empleados temporales.
Pro-Competencia ha expresado la necesidad de contratar más personal técnico para poder desempeñar su mandato. De hecho, en el momento de elaboración del presente informe, había 18 puestos vacantes de personal técnico en Pro-Competencia. Sin embargo, estas vacantes no pudieron cubrirse porque el presupuesto se destinó a otras partidas y no se disponía de recursos para contratar personal adicional.
El derecho y la economía relacionados con la competencia son campos sumamente técnicos y especializados. Para atraer y retener a personal altamente cualificado es necesario ofrecer salarios competitivos y una carrera profesional satisfactoria. De hecho, según la Ley de Competencia los salarios percibidos en Pro-Competencia deben ser competitivos con respecto al sector privado y estar al mismo nivel que los salarios medios ofrecidos en otros organismos descentralizados33. Sin embargo, no parece que sea el caso en la práctica. Los salarios en Pro-Competencia no resultan tan atractivos como los del sector privado y son inferiores a los que se ofrecen por una responsabilidad similar en algunas de las demás entidades gubernamentales (véase el Cuadro 1.1).
Cuadro 1.1. Comparación de salarios de puestos equivalentes en distintas entidades gubernamentales
Fuente: OCDE a partir de datos de Pro-Competencia.
La capacidad de Pro-Competencia para aumentar las ofertas salariales a los funcionarios públicos es limitada. El Gobierno fija el nivel de remuneración en función del grado y la escala. El organismo regulador de la competencia necesita obtener una autorización especial del Ministerio de Administración Pública y de la Dirección Nacional de Presupuesto para mejorar sus condiciones salariales, algo que nunca ha ocurrido en la práctica.
Pro-Competencia goza de un mayor margen de maniobra en lo que respecta a los salarios del personal temporal, que suele recibir una mejor remuneración que los funcionarios públicos. Sin embargo, el desarrollo profesional de los empleados temporales es incierto, ya que no existen normas claras sobre las oportunidades de ascenso. La tasa de movimiento de personal en Pro-Competencia fue del 30% en 2022. La mayoría del personal técnico ha abandonado el organismo regulador de la competencia para trabajar en bufetes de abogados y otros organismos reguladores que ofrecen mejores salarios.
1.4.5. Determinación de las prioridades
En Pro-Competencia, la planificación estratégica se ha limitado a su organización interna. Cada tres años, Pro-Competencia lleva a cabo una evaluación y una consulta interna para establecer su Planificación Estratégica Institucional (PEI). Mediante este instrumento se determinan cuáles serán los objetivos de Pro-Competencia y se establecen indicadores y metas para su seguimiento y evaluación. Estos objetivos deben ser acordes con la Estrategia Nacional de Desarrollo, en la que se establecen los compromisos, objetivos y proyectos del Gobierno para el país durante los siguientes 20 años (Ministerio de Economia, 2012[6]).
En la PEI de Pro-Competencia 2021-2024 (Pro-Competencia, 2021[16]) se establecen dos líneas estratégicas: i) la creación y promoción efectivas de una cultura de competencia entre los agentes económicos, el Estado y los ciudadanos; y ii) el fortalecimiento y la promoción efectiva de una cultura organizativa entre los empleados de Pro-Competencia, fomentando el sentido de pertenencia mediante el desarrollo individual, grupal y de liderazgo34. Como se muestra en el Cuadro 1.2, Pro-Competencia identifica diferentes objetivos en cada línea estratégica:
Cuadro 1.2. Líneas estratégicas y objetivos de Pro-Competencia
Fuente: OCDE a partir de Pro-Competencia (2021[16]), Plan Estratégico Institucional 2021-2024, https://procompetencia.gob.do/transparencia/plan-estrategico-institucional/#44-45-wpfd-planificacion-estrategica-institucional.
Los indicadores para medir la consecución de dichos objetivos se basan en el número de acciones emprendidas. Por ejemplo, el indicador para medir si Pro-Competencia ha cumplido el objetivo 1.1 (es decir, reforzar los instrumentos de control de la competencia que permiten detectar las prácticas contrarias a la competencia e instruir los procedimientos) consiste en conocer el número de investigaciones rechazadas en relación con el número de investigaciones abiertas.
La Ley de Competencia no permite a Pro-Competencia establecer sus propias prioridades en lo que respecta a las medidas de ejecución, concretamente en lo que se refiere a las denuncias recibidas. De hecho, la autoridad está obligada a investigar, al menos de forma preliminar, todas las denuncias y no puede rechazarlas alegando motivos de prioridad35. La falta de prioridades claras también está favoreciendo que Pro-Competencia tienda a ser reactiva en lugar de proactiva en sus investigaciones de oficio (véase la sección 2.4.1). De hecho, a menudo las investigaciones se inician en respuesta a noticias aparecidas en los medios de comunicación o a una acción puntual del Gobierno. Esto afecta a la planificación de los casos por parte del equipo de investigación, que con frecuencia se ve obligado a suspender las investigaciones en curso para centrarse en los nuevos casos urgentes. Según algunas partes interesadas, este enfoque reactivo ha afectado negativamente a la eficacia de la aplicación de la normativa de defensa de la competencia en la República Dominicana.
La gran cantidad de denuncias que reciben las autoridades de competencia puede generar una enorme carga de trabajo. Por ello, es importante que las autoridades de competencia puedan decidir qué casos se investigarán y cuáles se abandonarán en función de prioridades preestablecidas. El grado de discrecionalidad de que gozan las autoridades de competencia a la hora de establecer prioridades varía de una jurisdicción a otra. También difieren los criterios utilizados por las autoridades de competencia para fijar las prioridades. Algunos ejemplos de estos criterios son: la naturaleza del caso, el impacto geográfico, la pertinencia de las pruebas, la importancia del sector afectado por la infracción, el tamaño del mercado o si la demanda se refiere a una cuestión novedosa o a un nuevo tipo de infracción. En general, las autoridades de competencia establecen sus prioridades centrándose en sectores estratégicamente importantes desde el punto de vista del derecho de la competencia. Durante el proceso de fijación de prioridades pueden tenerse en cuenta otros intereses públicos y las opiniones de otras instituciones públicas, pero las autoridades de competencia se reservan el derecho a fijar sus propios criterios de forma independiente (OCDE, 2015[17]).
Recuadro 1.1. Criterios de priorización para la aplicación y defensa de las normas de competencia en México
Cada tres años, la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) de México hace públicos sus criterios de priorización y los sectores y esferas económicas a los que otorgará prioridad.
Gracias al ejercicio de priorización, la COFECE puede concentrar el uso de sus recursos en acciones que produzcan resultados tangibles, logrando así que sus operaciones sean más efectivas.
El Plan Estratégico de la COFECE para 2022-2025 establece los siguientes criterios para la priorización del trabajo en materia de competencia: i) contribución al crecimiento económico; ii) consumo generalizado; iii) transversalidad; iv) impacto en la población de menores ingresos; v) sectores regulados; vi) prevalencia de conductas anticompetitivas; y vii) tendencias internacionales en materia de competencia.
A raíz de la aplicación de estos criterios, la COFECE ha identificado ocho sectores prioritarios para 2022-2025: i) sector alimentos y bebidas; ii) sector transporte y logística; iii) sector financiero; iv) sector de la construcción y servicios inmobiliarios; v) sector energético; vi) sector salud; vii) contrataciones públicas; y viii) mercados digitales.
La COFECE también promueve la rendición de cuentas de su programa de establecimiento de prioridades, mostrándose transparente en cuanto a los criterios utilizados para ello y sometiendo su Plan Estratégico a consulta pública, lo que permite a las partes interesadas pertinentes participar en el proceso de fijación de prioridades.
Fuente: COFECE, (2022[18])Plan Estratégico 2022-2025, https://www.cofece.mx/wp-content/uploads/2022/03/PE2022-2025_VF.pdf.
1.5. Organismos reguladores con potestad para velar por el cumplimiento de la normativa de competencia
Según se ha mencionado anteriormente, algunas legislaciones específicas prevén sus propias disposiciones en materia de competencia, estableciendo excepciones al régimen general de competencia en algunos sectores (por ejemplo, telecomunicaciones, electricidad, financiero y bancario, así como transporte interior) y en el ámbito de los derechos de propiedad intelectual.
Sin embargo, la manera de redactar las disposiciones específicas en materia de competencia es desigual, lo que genera un mosaico de regímenes de competencia diferentes, con distintos conjuntos de normas de competencia. Por ejemplo, algunas de ellas únicamente prohíben las prácticas de competencia desleal, mientras que otras abarcan también el comportamiento anticompetitivo y/o el control previo de las concentraciones. Se ha facultado a los respectivos organismos reguladores para que hagan cumplir las citadas disposiciones en materia de competencia, y estos organismos aplicarán la Ley de Competencia como ley complementaria para subsanar las deficiencias de los regímenes de competencia específicos36. Pro-Competencia no está facultada para aplicar la ley de competencia a las conductas que se producen en estos sectores, aunque se le puede consultar y puede emitir dictámenes no vinculantes para los organismos reguladores sectoriales en relación con sus actuaciones en la aplicación de la ley de competencia (véase la sección 3.1.1).
La configuración institucional de la República Dominicana puede ofrecer algunas ventajas (por ejemplo, puede permitir a los organismos reguladores utilizar una variedad de herramientas para abordar un problema de competencia y fomentar una cultura de competencia en la regulación de los sectores), pero presenta una serie de desafíos, como el riesgo de aplicar de forma incoherente la ley de competencia en diferentes sectores, la inseguridad jurídica y la duplicación de los recursos dirigidos a desarrollar la experiencia en el ámbito de la política de competencia en cada organismo regulador sectorial. Este es el motivo por el que este modelo es poco habitual en los países de la OCDE. De hecho, el modelo institucional más extendido es aquel en el que la autoridad de competencia es una agencia autónoma encargada de aplicar las normas sobre competencia en todos los sectores, lo que garantiza un enfoque uniforme de la aplicación de las normas de competencia en toda la economía y reduce el riesgo de captura regulatoria (OCDE, 2022[19]).
Además, durante la misión de investigación, algunas partes interesadas de la República Dominicana han manifestado su preocupación por los posibles conflictos de intereses entre la regulación sectorial y la aplicación de la legislación sobre competencia, así como por la falta de experiencia en el ámbito de la competencia de algunas entidades reguladoras facultadas para aplicar el derecho de la competencia.
La coordinación entre la autoridad de competencia y los organismos reguladores sectoriales que aplican las disposiciones sobre competencia está regulada por la Ley de Competencia. Como se explica con más detalle en la sección 3.2.1, la Ley de Competencia dispone que Pro-Competencia y los organismos reguladores establezcan conjuntamente un marco de competencia de aplicación uniforme en todos los sectores con regímenes de competencia específicos. Sin embargo, el plazo para concluir este marco común de competencia (2019) nunca se cumplió37. En lugar de desarrollar este régimen de competencia uniforme, Pro-Competencia y los organismos reguladores sectoriales han firmado acuerdos institucionales bilaterales que tienen por objeto: i) regular el mecanismo de consulta sobre las medidas relacionadas con la aplicación de la normativa de competencia previsto en el artículo 20 de la Ley de Competencia; ii) establecer el marco para el intercambio de información; y iii) adoptar iniciativas conjuntas para el desarrollo de capacidades (véase la sección 3.2.1).
1.5.1. Sector de las telecomunicaciones
La Ley General de Telecomunicaciones (LGT) regula el sector de las telecomunicaciones en la República Dominicana38. En virtud de esta ley se creó el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL), una entidad autónoma y descentralizada encargada de supervisar el sector de las telecomunicaciones. El órgano rector del INDOTEL, el Consejo Directivo, está compuesto por cinco miembros nombrados por el Presidente de la República Dominicana (es decir, el Presidente; el Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo; dos representantes de las empresas sujetas a regulación, uno en representación de las empresas de radiodifusión y otro en representación de los proveedores de servicios de telecomunicaciones; y un representante de los usuarios finales). El Director Ejecutivo del INDOTEL, la autoridad encargada de las investigaciones, también participa en los debates del Consejo Ejecutivo sin derecho a voto. La presencia de representantes de los operadores sujetos a regulación (es decir, empresas de radiodifusión y proveedores de servicios de telecomunicaciones) en el órgano de gobierno del INDOTEL puede favorecer la captura de políticas que comprometan la independencia de la institución.
El INDOTEL es responsable de i) promover el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones en el país mediante la aplicación del principio de servicio universal; ii) garantizar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones; iii) proteger los derechos de los consumidores y usuarios finales; y iv) garantizar el uso eficiente del espectro radioeléctrico.
El INDOTEL vela por la existencia de una competencia efectiva en el sector como organismo regulador sectorial, adoptando normas encaminadas a establecer y proteger la leal y libre competencia en el mercado de las telecomunicaciones (intervención reguladora ex-ante)39. Además, actúa también como autoridad de competencia, i) controlando las concentraciones antes de que se produzcan (intervención ex ante en materia de competencia) y ii) sancionando las prácticas anticompetitivas y de competencia desleal (intervención ex post en materia de competencia)40.
En 2005, el INDOTEL adoptó un reglamento dirigido a establecer procedimientos más detallados para la aplicación de la ley de competencia en el sector de las telecomunicaciones (Reglamento de Competencia del INDOTEL)41.
El INDOTEL posee facultades coercitivas tanto en relación con las prácticas de competencia desleal como con las conductas anticompetitivas. Según la Ley General de Telecomunicaciones, se considera práctica de competencia desleal toda acción deliberada dirigida a perjudicar o eliminar competidores, engañar al usuario final y/u obtener una ventaja desleal. Constituyen prácticas de competencia desleal la publicidad engañosa o falsa; el desprestigio de los productos o servicios de los competidores; el soborno industrial; la violación de secretos comerciales; o la obtención de información sensible por medios no legítimos42.
La Ley General de Telecomunicaciones y el Reglamento de Defensa de la Competencia del INDOTEL definen las prácticas anticompetitivas como acuerdos entre empresas o abusos de posición dominante que puedan restringir o distorsionar la libre competencia en la totalidad o en parte del mercado nacional de las telecomunicaciones, en perjuicio de los proveedores y de los usuarios finales. En la Ley General de Telecomunicaciones se recogen como prácticas anticompetitivas las siguientes conductas43:
a) Las prácticas discriminatorias contra terceros;
b) La limitación e impedimento del derecho de los usuarios a elegir libremente el proveedor de telecomunicaciones;
c) El abuso de la posición dominante en el mercado, especialmente en lo que se refiere a infraestructuras esenciales;
d) Las prácticas predatorias que tiendan a falsear o que limiten de manera efectiva una competencia sostenible, leal y efectiva;
e) La negativa a negociar de buena fe o retrasar injustificadamente las negociaciones.
Esta lista no es exhaustiva, y el INDOTEL puede investigar y sancionar otras prácticas anticompetitivas que no figuren en la Ley General de Telecomunicaciones. En la Ley General de Telecomunicaciones las conductas anticompetitivas son consideradas como infracción muy grave y pueden ser sancionadas con una multa de hasta aproximadamente USD 373 000. Sin embargo, esta cifra es inferior a la multa máxima prevista en la Ley de Defensa de la Competencia, que se basa en la media ponderada del salario mínimo interprofesional (es decir, USD 954 000), tal y como se ha comentado en la sección 2.4.5 44.
Como se explica con más detalle en la sección 2.1.1, el INDOTEL también se encarga de examinar las concentraciones y adquisiciones que se producen en el sector de las telecomunicaciones.
Asimismo, el INDOTEL puede llevar a cabo, de oficio o previa solicitud de parte interesada, estudios de mercado orientados a evaluar las condiciones de competencia de los mercados de telecomunicaciones. La finalidad de los estudios de mercado es detectar la existencia de barreras a la entrada, abusos de posición dominante y prácticas de competencia desleal45.
El Departamento encargado de investigar las conductas anticompetitivas y de competencia desleal en el INDOTEL está compuesto por tres abogados y dos economistas. Desde 1998, el INDOTEL ha adoptado solamente una decisión ejecutoria relacionada con la ley de competencia (véase el recuadro 2 a continuación) y ha aprobado dos concentraciones con condiciones (véase la sección 2.1.1) (INDOTEL, 2016[20]; INDOTEL, 2017[21]; INDOTEL, 2017[22]). Hasta la fecha de redacción del presente informe, el INDOTEL había realizado un estudio de mercado relacionado con temas de competencia46.
Recuadro 1.2. Caso de los operadores de televisión por cable
En 2004, el INDOTEL sancionó a 23 operadores de televisión por cable por haber difundido contenidos sin la autorización de los autores. Según el INDOTEL, esta conducta vulneraba la Ley n.º 65-00 sobre Derecho de Autor y los principios generales de competencia leal previstos en la Ley General de Telecomunicaciones.
El INDOTEL consideró que el comportamiento ilícito vulneraba los principios generales del derecho de la competencia porque otros operadores de cable que habían cumplido con la Ley sobre Derecho de Autor, y que habían obtenido autorización y abonado regalías a los autores, estaban operando en condiciones desventajosas.
Según el INDOTEL, la conducta indebida de los operadores de televisión por cable constituía una infracción leve de la Ley General de Telecomunicaciones, y se sancionó a cada agente económico con el pago de una multa de aproximadamente USD 1 300 (DOP 72 000).
Fuente: INDOTEL (2004[23]), Resolución núm. 012-04, de 30 de enero de 2004, https://transparencia.indotel.gob.do/wp-content/uploads/2022/10/resolucion-no-012-04.pdf.
1.5.2. Sector eléctrico
En la República Dominicana, el mercado de la electricidad se rige por la Ley General de Electricidad (LGE)47 y su Reglamento de Aplicación48. La Ley General de Electricidad instituye dos órganos rectores: la Comisión Nacional de Energía (CNE) y la Superintendencia de Electricidad (SIE).
La Comisión Nacional de Energía (CNE) depende del Ejecutivo a través del Ministerio de Energía y se encarga de asesorar al Gobierno en lo relativo a los mercados energéticos, de preparar y coordinar la redacción de textos legales y reglamentarios, así como de proponer y adoptar políticas y normas en materia energética. La Superintendencia de Electricidad, órgano regulador del sector, depende de la CNE y apoya a esta última en la aplicación y consecución de sus objetivos políticos, por ejemplo fijando los precios sujetos a regulación, controlando el cumplimiento de la normativa y sancionando a quienes no la respeten.
La CNE está compuesta por un Directorio (es decir, el Ministro de Industria, Comercio y MIPYMES, el Ministro de la Presidencia, el Ministro de Hacienda, el Ministro de Agricultura, el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Gobernador del Banco Central y el Director del INDOTEL) y un Director Ejecutivo, nombrado por el Presidente de la República Dominicana49. La Superintendencia de Electricidad está integrada por un Presidente (también conocido como Superintendente de Electricidad) y dos miembros, nombrados por el Presidente de la República Dominicana previa aprobación del Congreso Nacional50.
En la República Dominicana, las actividades de distribución y comercialización de electricidad son monopolio legal del Estado y sus precios están regulados por la Superintendencia de Electricidad. La generación de electricidad es la única actividad del sector energético que se ha liberalizado. La venta a largo plazo de electricidad a las distribuidoras está sujeta a contratación pública y debe ajustarse a los precios establecidos en la propia adjudicación51. Las empresas de generación de electricidad que mantienen contratos a largo plazo con los distribuidores deben vender el 40% de su producción en el mercado en efectivo52. La aplicación de la ley de competencia en el sector eléctrico es competencia de la CNE y la Superintendencia de Electricidad y se limita a la actividad liberalizada (es decir, a la generación de electricidad).
En la Ley General de Electricidad se establece que la CNE debe velar por el correcto funcionamiento de los mercados en el sector eléctrico y evitar prácticas monopolísticas en el sector liberalizado53. La Superintendencia de Electricidad supervisa el comportamiento de los agentes económicos para evitar prácticas monopolísticas, y sanciona a quienes infrinjan la Ley General de Electricidad54.
Según la Ley General de Electricidad, una práctica monopolística es cualquier actuación cuyo objeto o efecto sea obstaculizar, restringir o falsear la competencia en el mercado de la electricidad, por ejemplo, la fijación de los precios de compra o venta u otras condiciones de transacción; la limitación o el control de la producción de energía; la asignación de mercados; o la aplicación de condiciones desiguales a terceros por prestaciones equivalentes55.
Las prácticas monopolísticas están consideradas infracciones muy graves en la LGE y pueden ser sancionadas con una multa que puede llegar casi a los USD 2 millones y a los USD 4 millones en caso de reincidencia. Estas cifras son superiores a la multa máxima prevista en la Ley de Competencia (es decir, USD 954 000)56.
Ni en la Ley General de Electricidad ni en su Reglamento de Aplicación se establece ningún procedimiento para supervisar o investigar posibles prácticas contrarias a la competencia. En el momento de redactar el presente informe, no se ha detectado ninguna práctica significativa de la Superintendencia de Electricidad en lo que respecta a la aplicación de la ley de competencia.
En la Ley General de Electricidad y su Reglamento de Aplicación sí se establece un sistema de notificación obligatoria para supervisar las concentraciones económicas en el sector de la electricidad (véase la sección 2.1.2).
1.5.3. Sector financiero y bancario
El sector financiero y bancario está regulado por la Ley Monetaria y Financiera (LMF)57, por la que se constituyeron los órganos rectores del sistema monetario y financiero de la República Dominicana: el Banco Central, la Junta Monetaria y la Superintendencia de Bancos. El Banco Central ocupa la cima del sistema financiero y bancario dominicano y supervisa la política monetaria, actuando como banco del Gobierno y de otros banqueros y ejerciendo funciones de vigilancia del sistema bancario nacional. La Junta Monetaria establece las políticas monetarias y financieras concretas de la República Dominicana. La Superintendencia de Bancos supervisa la actividad de las entidades de intermediación financiera y su cumplimiento con la regulación pertinente.
La Junta Monetaria está integrada por 3 miembros de oficio (el Gobernador del Banco Central, el Ministro de Hacienda y el Superintendente de Bancos) y 6 miembros nombrados por el Presidente de la República Dominicana58. El Banco Central está dirigido por un Gobernador (nombrado por el Presidente de la República Dominicana), con el apoyo de un Comité Ejecutivo59. Al frente de la Superintendencia de Bancos se encuentra un Superintendente, designado por el Presidente de la República Dominicana60.
Como se expuso en la sección 2.1.3, la Junta Monetaria, previa propuesta de la Superintendencia de Bancos, examina las concentraciones y adquisiciones que se producen entre entidades de intermediación financiera. Sin embargo, en estos casos el examen de las concentraciones no analiza los efectos de la transacción sobre la competencia, sino que se centra en otros aspectos, como la estabilidad financiera, la digitalización y la innovación, la inclusión financiera, la eficiencia y solidez institucional, la protección del consumidor y la integridad del sistema financiero.
La Superintendencia de Bancos también puede investigar y sancionar a las entidades de intermediación financiera por incurrir en publicidad engañosa o prácticas de competencia desleal. Las sanciones por tales conductas incluyen multas de hasta aproximadamente USD 45 500 (DOP 2 500 000)61. En el momento de redactar el presente informe, no se ha detectado ninguna práctica significativa a este respecto.
Las conductas contrarias a la competencia en el sector financiero, como los acuerdos horizontales o verticales y los abusos de posición dominante, no entran en el ámbito de aplicación de la Ley Monetaria y Financiera y, por lo tanto, podrían ser objeto de investigación por parte de Pro-Competencia. Sin embargo, cuando se redactó el presente informe, Pro-Competencia no había emprendido ninguna iniciativa de aplicación o defensa de la competencia en este sector.
1.5.4. El sector del transporte terrestre
El sector del transporte interior está regulado por la Ley de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial (la «Ley de Transporte Terrestre»)62 . En virtud de la Ley de Transporte Terrestre se creó el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (INTRANT), dirigido por un Director Ejecutivo, designado por el Presidente de la República Dominicana63. El INTRANT se encarga de gestionar la movilidad, el transporte terrestre público y privado, y la seguridad vial en la República Dominicana. También es responsable de luchar contra las prácticas monopolísticas y el dominio del mercado en el sector, asegurar la entrada en el mercado, así como contribuir a su transparencia mediante la publicación de estadísticas e información sobre precios, demanda y oferta64.
A pesar de contar con facultades para velar por el cumplimiento de las normas de la competencia en el sector del transporte terrestre, el INTRANT no dispone de una unidad o equipo dedicado a la investigación de prácticas contrarias a la competencia. Desde su creación, el INTRANT no ha iniciado ninguna investigación ni ha adoptado ninguna decisión sancionadora contra prácticas contrarias a la competencia.
1.5.5. Derechos de propiedad intelectual
Los derechos de propiedad industrial en la República Dominicana están regulados por la Ley de Propiedad Industrial (LPI)65. La Oficina Nacional de la Propiedad Industrial (ONAPI) es la institución encargada de velar por el cumplimiento de la Ley de Propiedad Industrial y garantizar la protección de las invenciones por medio de la gestión de los derechos de Propiedad Industrial (PI). La dirección de la ONAPI está a cargo de un Directorio, integrado por cinco miembros (Ministro de Industria, Comercio y MIPYMES, Ministro de la Presidencia, Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Ministerio de Cultura y Educación y Director del Instituto Dominicano de Tecnología Industrial), que designa a un Director General, encargado de dirigir la institución66.
La ONAPI también posee facultades para velar por el cumplimiento de las normas de competencia, entre las que figuran garantizar que los contratos de licencia de propiedad intelectual no contengan cláusulas contrarias a la competencia67 y conceder licencias obligatorias cuando haya determinado que el titular de la patente ha incurrido en prácticas contrarias a la competencia68. Según la Ley de Propiedad Industrial, se consideran prácticas anticompetitivas las siguientes: i) la fijación de precios excesivos o discriminatorios de los productos patentados; ii) la concesión de licencias de derechos de PI en condiciones comerciales no razonables; iii) la utilización de los derechos de PI con el fin de limitar las actividades comerciales o productivas del licenciatario; y iv) todo otro acto que la legislación nacional tipifique como conducta anticompetitiva69.
Por lo tanto, la ONAPI debe aplicar las disposiciones de la Ley de Competencia por las que se definen las prácticas concertadas y los acuerdos, así como los abusos de posición dominante, si se refieren a los derechos de PI, independientemente del sector en el que se produzcan las prácticas.
Además, la Ley de Propiedad Industrial hace referencia a las prácticas de competencia desleal, que son similares a lo dispuesto en la Ley de Competencia. Algunas de las prácticas de competencia desleal recogidas en la Ley de Propiedad Industrial comprenden el uso indebido de la denominación de origen70, los actos realizados en el ámbito comercial o profesional que sean contrarios a los usos y prácticas honestos71; el uso indebido de elementos distintivos de una empresa susceptibles de causar confusión o un riesgo de asociación; y el uso de declaraciones denigratorias72. Según la Ley de Propiedad Industrial, la autoridad competente para tratar las prácticas desleales relacionadas con los derechos de propiedad intelectual es la autoridad judicial, y la ONAPI no ejerce ninguna función coercitiva en este ámbito73.
Conclusiones principales
Las principales conclusiones sobre el marco institucional y jurídico del derecho y la política de competencia en la República Dominicana son las siguientes:
En el marco del derecho de la competencia conviven un régimen general de derecho de la competencia (aplicado por Pro-Competencia) y regímenes sectoriales de derecho de la competencia (aplicados por los principales organismos reguladores sectoriales). El marco jurídico existente no siempre es coherente, lo que da lugar a un mosaico de diferentes normas de competencia que son aplicables en toda la economía.
No se dispone de un régimen amplio de control de concentraciones en materia de competencia que se aplique a toda la economía, si bien existen ciertos mecanismos de control de las concentraciones en los sectores de las telecomunicaciones, la electricidad y las finanzas (tan solo el organismo regulador de las telecomunicaciones analiza los efectos de las transacciones sobre la competencia, mientras que los sectores de la electricidad y las finanzas se centran en los aspectos normativos).
El presupuesto anual de Pro-Competencia es considerablemente bajo con respecto a los estándares internacionales y regionales. La plantilla de Pro-Competencia también es inferior a la de jurisdicciones comparables y solamente una cuarta parte de sus empleados están asignados a actividades de competencia (y el resto trabaja en otras actividades, principalmente de apoyo administrativo).
Referencias
[4] Banco Central de la República Dominicana (2023), Precios, https://www.bancentral.gov.do/a/d/2534-precios (accessed on 17 August 2023).
[1] BID (2021), Dominican Republic, IDB Group Country Strategy 2021-2024.
[18] COFECE (2022), “Plan Estratégico 2022-2025”, https://www.cofece.mx/wp-content/uploads/2022/03/PE2022-2025_VF.pdf.
[21] INDOTEL (2017), Resolución n.º 056-17, https://transparencia.indotel.gob.do/wp-content/uploads/2022/10/res-no-056-17.pdf.
[22] INDOTEL (2017), Resolución n.º 077-17, https://transparencia.indotel.gob.do/wp-content/uploads/2022/10/res-077-17-fusion-altice-recurso-de-reconsideracion-contra-la-056-17.pdf.
[20] INDOTEL (2016), “Resolución No. 001-16”, https://transparencia.indotel.gob.do/wp-content/uploads/2022/10/resolucion-no-001-16.pdf.
[23] INDOTEL (2004), “Resolución n.º 012-04”, https://transparencia.indotel.gob.do/wp-content/uploads/2022/10/resolucion-no-012-04.pdf.
[7] Jenny, F. (2016), “The Institutional Design of Competition Authorities: Debates and Trends”, https://doi.org/10.2139/ssrn.2894893.
[6] Ministerio de Economia, P. (2012), “Ley 1-12: Plan Estratégico de Desarrollo 2030”, https://mepyd.gob.do/mepyd/wp-content/uploads/archivos/end/marco-legal/ley-estrategia-nacional-de-desarrollo.pdf.
[13] OCDE (2023), OECD Competition Trends 2023, https://www.oecd.org/competition/oecd-competition-trends.htm.
[14] OCDE (2023), OECD Services Trade Restrictiveness Index: Policy trends up to 2023, OECD Publishing, https://www.oecd.org/trade/topics/services-trade/.
[2] OCDE (2022), Estudio multidimensional de la República Dominicana: Hacia un mayor bienestar, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/8044a9c9-es.
[19] OCDE (2022), “Interactions between competition authorities and sector regulators: OECD Competition Policy Roundtable Background Note”, https://www.oecd.org/competition/interactions-between-competition-authorities-and-sector-regulators.htm.
[15] OCDE (2016), Participation in Global Value Chains in Latin America: Implications for Trade and Trade-Related Policy, Working Party of the Trade Committee, https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=TAD/TC/WP(2015)28/FINAL&docLanguage=En.
[17] OCDE (2015), OECD Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises: Lithuania, https://www.oecd.org/daf/ca/Lithuania_SOE_Review.pdf.
[8] OCDE (2015), Summary Record: Annex to the Summary Record of the 123rd Meeting of the Competition Committee held on 15-19 June 2015. Key points of the Roundtables on Changes in Institutional Design, OECD Publishing, https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/M(2015)1/ANN9/FINAL/En/pdf.
[12] OCDE (2009), “OECD Global Forum on Competition: Challenges Faced by Young Competition Authorities”, https://www.oecd.org/daf/competition/GFC2009-Challenges-faced-by-young-competition-authorities.pdf.
[5] Pagán, A. (2017), “Origen de la Ley de Defensa a la Competencia de la República Dominicana”, https://lalibrecompetencia.com/2017/01/17/origen-de-la-ley-de-defensa-a-la-competencia-de-la-republica-dominicana-1-de-2/.
[9] Pro-Competencia (2021), Estudio de condiciones de competencia en los procesos de compras y contrataciones públicas en la República Dominicana, https://procompetencia.gob.do/wpfd_file/estudio-de-condiciones-de-competencia-en-los-procesos-de-compras-y-contr.
[16] Pro-Competencia (2021), Resolución n.º 008-2021, https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2021/06/cd-008-2021-que-aprueba-rrs-por-colaboracioin.pdf.
[11] Pro-Competencia (2021), Resolución n.º 014-2021, https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2021/08/resolucion-014-2021-firmada-y-sellada.pdf.
[10] Pro-Competencia (2020), Manual de Organización y Funciones de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2020/10/cd-010-2020-anexo.pdf.
[3] World Bank (2023), Macro Poverty Outlook for Dominican Republic : April 2023 (English), https://thedocs.worldbank.org/en/doc/e408a7e21ba62d843bdd90dc37e61b57-0500032021/related/mpo-dom.pdf.
Notas
← 1. Por ejemplo, la República Dominicana forma parte del Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos-República Dominicana (CAFTA) y del Acuerdo de Asociación Económica CARIFORUM-UE.
← 2. Véanse el Artículo 50, punto 1 de la Constitución dominicana y el Artículo 7, párrafo IV de la Ley de Competencia.
← 3. Ley n.º 42-08 sobre la Defensa de la Competencia, de 16 de enero de 2008, https://www.micm.gob.do/images/pdf/transparencia/base-legal-de-la-institucion/leyes/Ley_No._42-08_Sobre_la_Defensa_de_la_Competencia.pdf. El Tribunal Constitucional dominicano ha evaluado el artículo 50 de la Constitución dominicana en algunas ocasiones, por ejemplo, en las sentencias núm. TC/0267/13 (19 de diciembre de 2013) y núm. TC/0137/20 (13 de mayo de 2020).
← 4. Por ejemplo, Pro-Competencia ha publicado directrices y ha llevado a cabo estudios de mercado (véase la sección 3.1). En 2012, Pro-Competencia también ha albergado la 10.ª reunión del Foro Latinoamericano y del Caribe de Competencia (FLACC) del BID y la OCDE.
← 5. En el Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos-República Dominicana (CAFTA) participan Estados Unidos, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y la República Dominicana.
← 6. Reglamento n.º 252-20 de aplicación de la Ley General de Defensa de la Competencia, de 15 de julio de 2020, https://micm.gob.do/images/pdf/transparencia/base-legal-de-la-institucion/resoluciones/decretos/2020/Decreto-252-20.pdf.
← 7. Artículo 60, párrafo I, de la Ley de Competencia.
← 8. En el artículo 69 de la Ley de Competencia y en el artículo 16, párrafo único del Reglamento de Aplicación también se mencionan otros sectores sujetos a regulación: energía, hidrocarburos, transporte aéreo y marítimo, sanidad, educación, seguros, pensiones y mercado de valores), pero según Pro-Competencia sus legislaciones sectoriales no contienen disposiciones relacionadas con la aplicación de la ley de competencia.
← 9. Artículo 2 de la Ley de Competencia.
← 10. Además, Pro-Competencia ha incoado varias investigaciones contra prácticas de competencia desleal.
← 11. Asimismo, Pro-Competencia ha sancionado a una persona jurídica por facilitar a la Dirección Ejecutiva información falsa durante una investigación (Resolución número 001-2022 de 4 de enero de 2022,https://procompetencia.gob.do/resoluciones-procompetencia/resolucion-numero-001-2022/).
← 12. Artículo 34 de la Ley de Competencia.
← 13. Artículos 47, 48 y 50, párrafo único de la Ley de Competencia.
← 14. Artículo 31, letra j), de la Ley de Competencia.
← 15. Artículos 14, 15 y 31, letra n), de la Ley de Competencia.
← 16. Artículo 50 de la Ley de Competencia.
← 17. Resolución núm. 014-2021, de 22 de julio de 2021, https://procompetencia.gob.do/wp-content/uploads/2021/08/resolucion-014-2021-firmada-y-sellada.pdf.
← 18. Artículo 26 de la Ley de Competencia.
← 19. Artículo 33 de la Ley de Competencia.
← 20. Artículos 27 y 34, párrafo II de la Ley de Competencia.
← 21. Artículo 29 de la Ley de Competencia.
← 22. Artículo 83, apartado 1, de la Constitución dominicana.
← 23. Artículo 31, letra y), de la Ley de Competencia.
← 24. Artículo 39 del Reglamento de Aplicación.
← 25. Artículo 16 de la Ley de Competencia.
← 26. Artículo 21 de la Ley de Competencia.
← 27. Artículo 16 de la Ley de Competencia.
← 28. Conversión realizada el 19 de abril de 2023.
← 29. En la base de datos CompStats de la OCDE se recopilan estadísticas generales relativas a 79 jurisdicciones, y entre ellas se encuentra la República Dominicana. En la publicación Tendencias de la OCDE sobre la Competencia se recoge la información de la base de datos CompStats (OCDE, 2023[13]).
← 30. Pese a que Pro-Competencia ya ha expedientado tres casos, los fondos procedentes de las multas únicamente se transferirán a Pro-Competencia cuando haya una sentencia judicial firme que confirme la resolución administrativa, circunstancia que aún no se había producido en el momento de redactar este informe.
← 31. No obstante, Pro-Competencia se ha beneficiado de la cooperación técnica prestada por jurisdicciones extranjeras u organizaciones internacionales, como la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la Unión Europea y el Banco Interamericano de Desarrollo.
← 32. En la Resolución núm. 230-2021 del Ministerio de Administración Pública se establecen los criterios para considerar un ascenso institucional, entre ellos i) contar con una evaluación de desempeño «Superior al promedio» o «Sobresaliente», desde dos a tres últimas evaluaciones consecutivas; ii) no haber sido objeto de sanciones disciplinarias en los últimos dos años; iii) no tener sanciones disciplinarias pendientes de decisión; y iv) haber completado los programas de formación que requiere el puesto.
← 33. Artículo 22 de la Ley de Competencia.
← 34. En el momento de elaboración del presente informe, Pro-Competencia se encontraba desarrollando la Planificación Estratégica Institucional para el período 2024-2027, contando con el apoyo de la Unión Europea a través de un convenio de cooperación técnica.
← 35. Artículos 36, 37 y 38 de la Ley de Competencia.
← 36. Artículos 2 y 20 de la Ley de Competencia.
← 37. Artículo 69 de la Ley de Competencia.
← 38. Ley General de Telecomunicaciones (LGT) núm. 153/98 de 15 abril de 1998, https://transparencia.indotel.gob.do/wp-content/uploads/2022/10/ley-no-153-98.pdf.
← 39. Artículo 92, apartado 1, de la Ley General de Telecomunicaciones.
← 40. Artículos 1 y 8 de la Ley General de Telecomunicaciones y capítulo IV del Reglamento de libre y leal competencia para el sector de las telecomunicaciones, adoptado por la Resolución núm. 022-05, https://indotel.gob.do/wp-content/uploads/2022/10/36-resolucion-no-022-05-actualizada-con-derogaciones-modf-078-19.pdf.
← 41. Reglamento de libre y leal competencia para el sector de la telecomunicaciones, adoptado mediante la Resolución núm. 022-05.
← 42. Artículo 1 de la Ley General de Telecomunicaciones.
← 43. Artículo 8 de la Ley General de Telecomunicaciones.
← 44. Esta cantidad equivale a 200 veces el cargo por incumplimiento en 2021, que asciende a DOP 21 424 400. Véase el artículo 109 de la Ley General de Telecomunicaciones.
← 45. Artículo 18 del Reglamento de libre y leal competencia para el sector de la telecomunicaciones, adoptado mediante la Resolución núm. 022-05.
← 46. Resolución núm. 047-2020, de 29 de julio de 2020, https://www.indotel.gob.do/wp-content/uploads/2022/10/res_signed_047-2020_estudios_consultoria_cowi_signed.pdf.
← 47. Ley General de Electricidad n.º 125-01, https://www.sie.gob.do/images/sie-documentos-pdf/leyes/LeyGeneraldeElecctricidadNo.125-01.pdf.
← 48. Reglamento para la Aplicación de la Ley General de Electricidad, Número 125-01 aprobado mediante Decreto n.º 555-02 https://www.cne.gob.do/wp-content/uploads/2015/05/Reglamento.Ley_.No_.125-01.pdf.
← 49. Artículos 16 y 18 de la Ley General de Electricidad.
← 50. Artículo 31 de la Ley General de Electricidad.
← 51. Artículo 110 de la Ley General de Electricidad y artículo 44 del Reglamento de Aplicación.
← 52. Artículo 44 del Reglamento de Aplicación.
← 53. Artículo 14, letra e) de la Ley General de Electricidad.
← 54. Artículo 24, letra d) de la Ley General de Electricidad.
← 55. Artículo 2 de la Ley General de Electricidad.
← 56. Artículos 126-1, letra c) y 126-4 de la Ley General de Electricidad.
← 57. Ley Monetaria y Financiera n.º 183-02 del 21 de noviembre del 2002, https://sb.gob.do/media/c3hhtvb1/ley-no-183-02-monetaria-y-financiera.pdf.
← 58. Artículos 10 y 11 de la Ley Monetaria y Financiera.
← 59. Artículo 17 de la Ley Monetaria y Financiera.
← 60. Artículo 21 de la Ley Monetaria y Financiera.
← 61. Véase el artículo 68, apartado B, punto 7 de la Ley Monetaria y Financiera y los artículos 6 y 18 del Reglamento de Sanciones, Administración Monetaria y Financiera, Junta Monetaria), https://www.sb.gob.do/media/hjybfkcn/reglamento-de-sanciones.pdf.
← 62. Ley n.º 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial de la República Dominicana. G. O. n.º 10875 del 24 de febrero de 2017, https://intrant.gob.do/phocadownload/SobreNosotros/MarcoLegal/Leyes/MARCO%20LEGAL-LEY%2063-17%20SOBRE%20TRANSITO,%20TRANSPORTE,%20Y%20SEGURIDAD%20VIAL.pdf.
← 63. Artículo 13 de la Ley de Transporte Terrestre.
← 64. Artículos 9 y 10 de la Ley de Transporte Terrestre.
← 65. Ley de Propiedad Industrial n.º 20-00, https://www.aduanas.gob.do/media/2214/20-00_sobre_propiedad_industrial.pdf.
← 66. Artículos 141 y 143 de la Ley de Propiedad Industrial.
← 67. Artículo 33 de la Ley de Propiedad Industrial.
← 68. Artículos 42 y 43 de la Ley de Propiedad Industrial.
← 69. Ibid.
← 70. Artículos 133, apartado 1), de la Ley de Propiedad Industrial.
← 71. Artículo 176, apartado 1), de la Ley de Propiedad Industrial.
← 72. Artículo 177 de la Ley de Propiedad Industrial.
← 73. Artículo 182 de la Ley de Propiedad Industrial.