Este capítulo describe las principales características de los sectores regulados por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, Osinergmin. También presenta un panorama general de las instituciones públicas de Perú, así como recientes reformas institucionales y regulatorias.
Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería de Perú
Gobernanza de reguladores
Capítulo 1. Contexto del sector
Abstract
Instituciones
Poder Ejecutivo
Las instituciones principales del Poder Ejecutivo son el presidente de la República, el Consejo de Ministros y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la PCM constituyen el centro básico del gobierno de Perú (OCDE, 2016[1]). Con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS), tienen en conjunto mucha influencia en la política regulatoria de Perú. El Ministerio que tiene competencia en todos los sectores regulados por el Osinergmin es el Ministerio de Energía y Minas (MEM).
Gráfica 1.1. Estructura del Poder Ejecutivo del gobierno de Perú
Nota: A la PCM también se encuentran adscritas otras entidades públicas que no se encuentran incluidas en esta gráfica.
Fuente: OCDE (2018[2]), Política regulatoria en el Perú: uniendo el marco para la calidad regulatoria, Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria, https://doi.org/10.1787/9789264279001-es.
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
La PCM es responsable de coordinar las políticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo, incluidos los ministerios. La PCM está compuesta de varias secretarías y comisiones y las administra y coordina, como lo define la ley. La PCM supervisa y proporciona una guía sobre los procesos administrativos generales del Osinergmin y desempeña una función clave en el nombramiento y nominación del presidente y los miembros del Consejo del regulador, y también administra las asignaciones y desembolsos del presupuesto. La PCM está desarrollando lineamientos y funciones para fortalecer su labor de vigilancia regulatoria en la administración pública de Perú. Aunque no está definido formalmente en la ley, en la práctica el presidente del Consejo de Ministros desempeña la función de primer ministro y de portavoz del gobierno (OCDE, 2016[1]).
Varios organismos públicos se encuentran adscritos a la PCM alberga varias secretarías y comisiones. El Osinergmin interactúa principalmente con dos de ellos: el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR):
El CEPLAN es un organismo técnico especializado responsable de supervisar el Plan Nacional de Desarrollo y de asegurar que los planes sectoriales, estratégicos y operativos de los organismos gubernamentales se desarrollen de acuerdo con el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN, encuadro 1.1.). El CEPLAN también monitorea el cumplimiento y asegura que los objetivos e indicadores establecidos por el Ejecutivo no sean contradictorios respecto a otros planes sectoriales y nacionales.
SERVIR establece las políticas de recursos humanos para el sector público de Perú, incluyendo el Osinergmin. Es responsable de orientar, monitorear y manejar el desarrollo de los recursos humanos, como aquéllos relacionados con las evaluaciones de desempeño, sistemas de información, remuneración, incentivos y códigos de conducta. SERVIR tiene facultad nacional y en todas las entidades y programas de empleo (cuadro 2.3). Se busca implementar un régimen laboral único para todos los servidores públicos peruanos, bajo la vigilancia de SERVIR. Sin embargo, al 2018, ninguna entidad pública lo ha implementado por completo.
Encuadro 1.1. Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) y Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN)
En 2011, el gobierno desarrolló el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), que establece el objetivo estratégico, lineamientos de política, objetivos y proyectos del gobierno para los siguientes 10 años. El plan consiste en seis ejes estratégicos: “i) derechos fundamentales y dignidad de las personas; ii) oportunidades y acceso a servicios; iii) estado y gobernabilidad; iv) economía, competitividad y empleo; v) desarrollo e infraestructura regional y vi) recursos naturales y ambiente” (CEPLAN, 2018[3]). El plan sirve como guía y no como plan de acción a largo plazo y proporciona flexibilidad para cumplir con los objetivos a corto plazo al establecer metas anuales cada cinco años. El plan nacional se actualizó por última vez en octubre de 2015 e incluye escenarios y objetivos para el país para 2021 (CEPLAN, 2018[4]).
Por lo tanto, el PEDN funge como guía para el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) para la aplicación del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN). El SINAPLAN es una serie articulada de sistemas y mecanismos de coordinación para asegurar la visibilidad y cooperación en el proceso nacional de planeación y para promover el desarrollo sustentable en el país (CEPLAN, 2018[4]). Las entidades que son parte del SINAPLAN incluyen los tres poderes del gobierno (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), organizaciones constitucionales autónomas, gobiernos subnacionales y el foro nacional, que abarca a partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil.
Fuente: CEPLAN, 2018[3], CEPLAN, 2018[4].
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
El Ministerio de Economía y Finanzas es responsable del desarrollo y supervisión de las políticas económicas y financieras del país y desempeña una función importante en los esfuerzos de calidad regulatoria. El MEF administra el sistema de presupuesto basado en desempeño que se aplica a los organismos del Ejecutivo y a los reguladores económicos, al igual que otros aspectos de la política regulatoria relacionados con simplificación administrativa, cooperación regulatoria internacional, coordinación intergubernamental, regulación basada en desempeño, análisis ex ante de regulaciones y transparencia y consultas gubernamentales. Tiene la capacidad de evaluar los proyectos de políticas que podrían tener impacto en el comercio, junto con otras atribuciones legales transversales (OCDE, 2018[2]). El Congreso también puede consultar al MEF para que presente su opinión sobre asuntos regulatorios específicos.
Los análisis de impacto ex ante y ex post empezaron en 2010 bajo el liderazgo de la Dirección General de Presupuesto Público del MEF, que dirige, participa y supervisa cada una de las etapas del proceso de evaluación. Las intervenciones evaluadas pueden incluir actividades, proyectos, programas o políticas en proceso o ya completadas. Hasta la fecha, se han desarrollado los análisis de impacto de las intervenciones públicas de diferentes sectores, como Educación, Agricultura, Inclusión Social, Trabajo, Seguridad de los Ciudadanos y Salud1. En paralelo, la Subsecretaría de Simplificación y Análisis Regulatorio implementa las metodologías y acciones para el análisis de impacto regulatorio en el proceso de capacitación regulatoria, en las áreas de su competencia. También emite opiniones y asesora a las entidades públicas sobre la idoneidad del análisis de impacto regulatorio en el proceso de capacitación regulatoria.
Adscrito al MEF está la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión), un organismo técnico especializado para la promoción de inversiones en servicios e infraestructura a través de Asociaciones Público Privadas (APP). Proporciona información y asesoría a los inversionistas, media entre diferentes puntos de vista en proyectos de inversión y crea un ambiente propicio para atraer inversiones privadas, de acuerdo con planes económicos sectoriales. Por lo general, al Osinergmin se le pide que proporcione una opinión técnica sobre contratos futuros de APP. Las opiniones se publican en el sitio web de la institución y, de acuerdo con el marco legal regulatorio, no son vinculantes. La aprobación final depende del Ministerio de Energía y Minas. Sin embargo, si se aceptan, estas opiniones pueden generar modificaciones a los textos de los proyectos de contratos de concesiones.
Ministerio de Justicia (MINJUS)
El MINJUS actúa como organismo de asesoría legal para el Poder Ejecutivo. Tiene un extenso mandato para supervisar la aplicación del principio de Estado de derecho y actuar como el punto de verificación de la calidad jurídica de los proyectos de regulaciones. Junto con la PCM y el MEF, se le considera entre los ministerios de mayor influencia en el Poder Ejecutivo. También se asegura de que el Poder Ejecutivo realice sus tareas dentro de los límites constitucionales que dicta la Constitución Política del Perú al proporcionar asesoría y opiniones legales sobre iniciativas regulatorias. Es igualmente la agencia en el Poder Ejecutivo responsable de coordinar con el Poder Judicial, el Fiscal de la Nación y las entidades relacionadas en el sistema judicial.
Ministerio de Energía y Minas (MEM)
El Ministerio de Energía y Minas, es la entidad a cargo de promover el desarrollo de actividades de energía y minería en Perú. El Ministerio es a la larga responsable del planeamiento y desarrollo de esas actividades al equilibrar los objetivos de la política nacional de atraer inversión, satisfacer la demanda creciente, promover la competencia, proporcionar un marco regulatorio estable y proteger el ambiente, en línea con los objetivos de desarrollo sostenible (MEM, 2018[5]).
El Ministerio está organizado en tres departamentos principales, cada uno dirigido por un viceministro y un director general: Electricidad, Hidrocarburos y Minería, y a cada departamento se le asignan funciones específicas. Por ejemplo, algunas de las atribuciones clave en el área de electricidad incluyen la aprobación de permisos para generadores de electricidad nuevos; la supervisión de contratos de APP y el monitoreo del avance del objetivo nacional de acceso universal a la electricidad para 2021 en el contexto de la Política Nacional de Energía 2010-402 el Plan Nacional Energético 2014-25 y el Plan Nacional de Acceso Universal a la Energía.
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) trabaja para asegurar que las actividades económicas en Perú sean realizadas sin comprometer el derecho de disfrutar de un ambiente sano. Creado como agencia técnica especializada asignada al Ministerio del Ambiente en 2008, el OEFA es responsable de la evaluación, supervisión, ejecución y sanciones en asuntos ambientales, al igual que de recolectar información y aplicar las regulaciones ambientales en los sectores de minería, energía, pesca y otros industriales (OEFA, 2018[6]). Hasta antes de la creación del OEFA, el Osinergmin era la autoridad a cargo de las inspecciones ambientales y del cumplimiento en energía y minería. Estas funciones se transfirieron por completo al OEFA en 2009. Al igual que el Osinergmin, el OEFA es financiado por contribuciones de la industria.
Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL)
La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) es responsable de promover, supervisar y verificar que los empleadores y empleados cumplan con las reglas nacionales sociales y de seguridad en el mercado laboral. Creada como agencia técnica especializada en 2011, la SUNAFIL está adscrita al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Las visitas técnicas, estudios e investigaciones son parte integral de la función de la SUNAFIL. Hasta antes de su creación, el Osinergmin era la autoridad a cargo de la salud y seguridad ocupacional en los sectores de energía y minería.
Organismos autónomos
Organismos reguladores
El gobierno de Perú creó cuatro reguladores económicos y autoridades de supervisión en la década de los años 90 como parte de una política más extensa basada en los pilares de liberalización económica, atracción de inversión privada y competencia regulada. Estas autoridades actualmente tienen los siguientes nombres: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN) y Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN)3. Estos organismos se crearon para promover la competencia y la inversión en infraestructura después de la liberalización de la economía. Las características que definen estas entidades son: 1) diseño institucional como organismos administrativamente independientes del gobierno central, 2) programa de financiamiento con contribuciones de la industria y 3) organismo colegiado para la toma de decisiones.
Autoridad de defensa de la competencia y de la protección del consumidor (Indecopi)
El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi)4 se creó en 1992 como organismo público descentralizado encargado de hacer cumplir la Ley de defensa de la competencia y la Ley de protección de la propiedad intelectual5. Desde 2010, el Indecopi también es responsable de proteger a los consumidores en la economía como la Autoridad Nacional de Protección del Consumidor y ejerce sus tareas en el marco de la Política Nacional de Protección y Defensa del Consumidor, con base en cuatro pilares estratégicos: 1) educación, orientación y difusión; 2) protección de la salud y seguridad del consumidor; 3) mecanismos para la prevención y solución de conflictos entre proveedores y consumidores y 4) fortalecimiento del Sistema Nacional Integrado de Protección al Consumidor.
Tiene la autoridad de tomar decisiones vinculantes sobre sanciones y penalizaciones y puede imponer multas de hasta PEN 20 000 por infracciones. Aún más, desde 2013, el Indecopi ha realizado revisiones ex post de regulaciones dentro de su jurisdicción y ha eliminado casi 3 000 en el país.
El Indecopi dirige el Consejo Nacional de Protección al Consumidor, un grupo de trabajo interinstitucional creado para la integración del marco legal local y nacional sobre protección al consumidor y para promover las acciones realizadas para beneficio de los consumidores e identificar campañas comunes de información. El Consejo está compuesto de 16 representantes de los sectores público y privado: ministerios, reguladores de servicios públicos, asociaciones comerciales y asociaciones de consumidores, en coordinación con la PCM. Cuando se redactó este documento, fue designado Osinergmin para representar a los demás reguladores en el Consejo.
Poder Legislativo
El Poder Legislativo de Perú se confiere al Congreso. El Congreso es una institución unicameral compuesta de 130 miembros elegidos para actuar en periodos de cinco años. Su composición es resultado de una reforma aprobada en 1993 por el Congreso Constituyente Democrático, que dio como resultado la nueva Constitución Política (OCDE, 2016[1]). El Congreso tiene la autoridad de aprobar legislación que exija que los reguladores desarrollen regulaciones secundarias. Aún más, el Congreso puede recurrir a los reguladores para que presenten opiniones sobre proyectos de leyes y asistan a sesiones y respondan cualquier pregunta que pudiera tener el Congreso. Hay 23 (veintitrés) comités permanentes, incluida la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos (CODECO), la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República y la Comisión de Energía y Minas.
Gobiernos subnacionales
Existen tres niveles subnacionales de gobierno en Perú: el regional, el local provincial y el distrital (OCDE, 2018[2]). Estos niveles de gobierno tienen funciones exclusivas y conjuntas que se describen en la Constitución Política del Perú (CPP), la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM). Los gobiernos subnacionales tienen la autoridad de promulgar medidas regulatorias en su región. Las oficinas descentralizadas (OD) del Osinergmin son responsables de la vinculación inter alia con los gobiernos regionales. Los gobiernos subnacionales tienen la autoridad para promulgar medidas regulatorias en su región. El Osinergmin cuenta con 24 oficinas regionales a cargo de supervisar los servicios que se proporcionan a los clientes en los mercados de distribución de electricidad, gas e hidrocarburos. Estas oficinas regionales interactúan con gobiernos subnacionales en temas que incluyen interrupciones de electricidad y emergencias de infraestructura.
Poder Judicial
El Poder Judicial es responsable de interpretar y aplicar las leyes en Perú para asegurar una justicia igualitaria. En esta atribución, es responsable de proporcionar mecanismos para la resolución de controversias a través de un sistema jerárquico. El Poder Judicial lo encabeza el Tribunal Superior y cuenta con el apoyo de 28 tribunales superiores con jurisdicciones definidas en las 25 regiones del país. En cada tribunal superior hay 195 tribunales primarios responsables de cada provincia, seguido de 1 838 Tribunales de Justicia de la Paz en cada distrito (Poder Judicial del Perú, 2012[7]).
Institución Suprema de Auditoría
La Contraloría General de la República del Perú (CGR) se estableció en 1929 como institución suprema de auditoría de Perú. Como autoridad suprema del Sistema Nacional de Control, la CGR es responsable de supervisar, monitorear y verificar la administración, cobranza y uso correctos de los recursos y propiedades del Estado. Un contralor general ejerce sus funciones por un periodo de siete años y es elegido por mayoría en el Congreso. Está representado en cada organismo gubernamental, incluido el Osinergmin, por el Órgano de Control Institucional (OCI). El auditor en jefe del OCI es asignado por el contralor general de la República y su función es la administración correcta y transparente de los recursos y activos del Osinergmin, la protección de la legalidad y eficiencia de sus actos y la consecución de sus objetivos administrativos mediante la ejecución de tareas de control. El auditor en jefe del OCI proviene de la CGR. El resto del personal de auditoría es empleado por la agencia gubernamental. El OCI es responsable de realizar auditorías de todos los gastos públicos, por ejemplo, monitoreando los procedimientos y el proceso de evaluación relacionados con contratos, compras y otros servicios.
Política y proceso regulatorio
Proceso legislativo
Además de los miembros del Congreso, el presidente, el Poder Judicial, los organismos públicos autónomos, las asociaciones profesionales y los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley al Congreso para su consideración.
Cuando se presenta un proyecto de ley, la oficina de procesamiento de documentos del Congreso lo registra y lo procesa el secretario general del Consejo Ejecutivo, que también es responsable de identificar el comité que recibe el proyecto de ley. El comité asignado delibera y emite un informe en 30 días y lo clasifica como favorable, desfavorable o rechazado. Si la propuesta es recibida por más de un comité, pueden presentar informes conjuntos o individuales. De ser aprobado, el Consejo Ejecutivo recibe los informes del comité, que incluye al secretario general, al director parlamentario y al empleado de lectura, quienes también organizarán el debate y coordinarán la distribución de las copias a los miembros del Parlamento. Posteriormente, la asamblea plenaria acepta o rechaza el proyecto de ley. La oficina del secretario general registra, revisa y certifica un anteproyecto aceptado y lo aprueba el Poder Ejecutivo. Después el presidente refrenda el proyecto de ley para su promulgación, que entra en vigor cuando se publica en el Diario Oficial El Peruano (Congreso de la República, 2017[8]).
En su jurisdicción, los reguladores están autorizados a formular regulaciones secundarias relacionadas con la ley, siguiendo los lineamientos para la evaluación de calidad regulatoria de los procedimientos administrativos (Presidencia del Consejo de Ministros, 2018[9]).
Gráfica 1.2. Proceso legislativo de Perú
Fuente: Congreso, 2017[10].
Proceso de elaboración de regulaciones en el Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo tiene autoridad para emitir regulaciones subordinadas (decretos y resoluciones). También es responsable de aprobar proyectos de ley que presente el presidente de la República al Congreso, incluidos decretos legislativos, decretos de urgencia y resoluciones, como lo define la ley (OCDE, 2018[2]).
El proceso de elaboración de normas en el Poder Ejecutivo no se rige por una política a nivel de todo el gobierno, pero ciertas políticas y marcos sirven como materiales en el desarrollo de las regulaciones.
Cuadro 1.1. Marcos y políticas que guían la elaboración de regulaciones en el Poder Ejecutivo
Fuente: OCDE, 2018[2].
Al emitir regulaciones subordinadas, la práctica común entre ministerios es redactar una propuesta tomando como base los marcos y políticas que se describen en el cuadro 1.1, y se publican en el sitio web para consulta pública. Después de la consulta, el ministerio o el director de la agencia aprueba la regulación. En el caso de los ministerios, los viceministros también necesitan aprobar la propuesta antes de que se envíe al ministro. Cuando las regulaciones de elaboración exijan la aprobación de tres o cuatro ministerios o agencias, la propuesta debe enviarse a la PCM para su debate por el Consejo Coordinador Viceministerial (CCV) o ser adoptada por el Consejo de Ministros antes de que se envíe al presidente de la República para su aprobación final. Todas las propuestas aprobadas se publican en el diario oficial El Peruano (OECD, 2018[2]).
Encuadro 1.2. Estudio de la OCDE de Política Regulatoria en Perú
En 2016, la OCDE realizó una revisión de la política regulatoria de Perú para evaluar las políticas, instituciones y herramientas utilizadas por el gobierno y organismos regulatorios en el país para el diseño, implementación y ejecución de regulaciones de alta calidad. Esta revisión formó parte del Programa País OCDE-Perú, junto con otros cuatro estudios de la política pública sectorial del país.
El informe proporciona una evaluación general del contexto político de la reforma regulatoria realizada por organismos de vigilancia y agencias regulatorias correspondientes en el país. Reconoce el progreso logrado hasta la fecha e incluye numerosas herramientas y actividades, como un extenso programa de simplificación administrativa, utilizadas para mejorar el ambiente regulatorio en el país. El informe también destaca los desafíos y mejoras experimentados para lograr un marco regulatorio de clase mundial y proporciona recomendaciones y pasos futuros, que incluyen:
establecer un organismo de supervisión regulatoria como una manera de lograr una mayor coherencia en las actividades y herramientas de la política regulatoria en los ministerios, agencias y oficinas;
emitir una declaración de política, ya sea a través de una ley o de un documento legal vinculante sobre política regulatoria, con objetivos, estrategias y herramientas claras al administrar el ciclo completo de gobernanza regulatoria;
medir las cargas administrativas creadas por formalidades y obligaciones de información;
convertir las regulaciones de inspección y ejecución en parte integral del marco de la política regulatoria, incluido el desarrollo de lineamientos relacionados con la conducta ética y la prevención de la corrupción;
promover un marco regulatorio nacional coherente que aliente de manera activa la adopción y uso de herramientas regulatorias y el intercambio de mejores prácticas.
Además, el informe proporciona una descripción general breve de los acuerdos de gobernanza de los reguladores y de sus interacciones con el gobierno central. Subraya el grado de independencia que ejercen los reguladores en el presupuesto y en la toma de decisiones, sus mecanismos de transparencia y rendición de cuentas y una descripción general de las herramientas de la política regulatoria, que son más sofisticadas que otros organismos gubernamentales y han mejorado de manera progresiva su adopción e implementación.
Después del informe, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha sido proactiva en el desarrollo de iniciativas y en la coordinación con los ministerios y los organismos regulatorios para mejorar el marco regulatorio nacional. Por ejemplo, en 2017, la PCM desarrolló lineamientos para la evaluación de la calidad regulatoria de los procedimientos administrativos y mejorar aún más el ambiente regulatorio para ciudadanos y negocios. Los lineamientos tienen como objetivo guiar a los organismos gubernamentales en su interés por identificar, reducir y medir las cargas administrativas creadas por formalidades y obligaciones de información local y nacional.
Fuente: OCDE, 2018[2].
Reformas en los sectores regulados y descripción general de los mercados
Energía
Entre la década de 1970 y principios de los noventa, el gobierno de Perú se enfocó en desarrollar tres fuentes principales de suministro de energía en el país: petróleo, gas y energía hidráulica a través de inversiones públicas de Empresas Estatales (EEP). Sin embargo, el éxito limitado de esas políticas produjo en 1992 y 1993 reformas energéticas importantes que desintegraron los monopolios estatales en el sector energético e introdujeron las concesiones a largo plazo. Con el tiempo, los campos petroleros de Perú siguieron agotándose, aunque su producción de gas repuntó de manera sustancial y se benefició de inversiones privadas. Actualmente, Perú es un importador neto de petróleo y un exportador neto de gas. Los combustibles fósiles siguen dominando la mezcla de fuentes energéticas del país al representar 81% del suministro total de energía primaria (MEM, 2016: p. 8[11]), aunque en años recientes Perú se ha esforzado por desarrollar energías más renovables, en especial a nivel de micro generación.
Sector de hidrocarburos
Perú cambió de ser un exportador de petróleo a un importador neto a finales de los años ochenta y principios de los noventa, después de varias décadas de producción e inversión decreciente en el sector de hidrocarburos. En ese tiempo, tanto la producción de petróleo como de gas estaban dominadas por la empresa estatal Petroperú, creada en 1969 mediante una expropiación masiva de reservas de compañías petroleras locales y la compañía extranjera más grande activa en Perú durante este período, la Compañía Internacional de Petróleo (International Petroleum Company, subsidiaria de Esso). Sin embargo, la reducción en las utilidades y en el desempeño provocó a la larga que Petroperú reiniciara un proceso de privatización en 1992. Los activos no redituables se cerraron o se vendieron y Petroperú empezó a proteger sus decisiones comerciales de la interferencia política.
Una nueva legislación de hidrocarburos, aprobada en 1993, puso fin al monopolio de Petroperú en los sectores del petróleo y gas, y permitió que compañías privadas participaran en cada parte del sector. Los precios también se liberalizaron. Varias mejoras en los términos de los contratos de exploración y producción, y la autorización de arbitraje internacional en caso de controversias, ayudaron a captar el interés y atraer a inversionistas nuevos. Las inversiones en los sectores del petróleo y gas se dispararon de 20 millones de dólares a 4 300 billones de dólares entre 1990 y 1997 (ASCOA, 2010[12])6.
En particular, la producción de gas aumentó drásticamente a partir de mediados de 2000, cuando el campo de gas natural Camisea, descubierto en 1986, empezó sus operaciones en 2004. Localizado en la ambientalmente sensible selva amazónica, se calculó que el campo Camisea contenía 11 000 trillones de pies cúbicos de posibles reservas y 482 millones de barriles de líquidos de gas natural, convirtiéndolo en el sitio principal para producción de gas natural en Perú, uno de los proyectos de energía más grandes en el país7 y “el megacampo más importante en América Latina”8. Para desarrollar el campo Camisea, el gobierno abrió licitaciones para diferentes componentes del proyecto para atraer a competidores internacionales. Los primeros contratos para empezar la producción en Camisea se adjudicaron a un consorcio internacional encabezado y es operado por Pluspetrol, con sede en Estados Unidos. El gasoducto principal que llevaba el gas de la selva a la costa de Perú se adjudicó a otro consorcio internacional encabezado por Transportadora de Gas del Perú (TGP). La red de distribución a través de Lima y El Callao la administra Cálidda, con la mayoría de las acciones propiedad de Grupo de Energía de Bogotá9.
Actualmente más de 70% de la producción nacional de la energía de Perú proviene del gas natural y del gas natural licuado (GNL); el país es un exportador neto de gas (gráfica 1.3). El gobierno apoya y promueve el desarrollo de gas natural en Perú para consumo doméstico y para exportaciones. En contraste, el petróleo solo representa 8% de la producción total de la energía, lo que obliga a Perú a depender de importaciones de petróleo y productos derivados del petróleo para satisfacer la demanda nacional, que proviene principalmente de los sectores del transporte y residencial (gráfica 1.4). Varios generadores de electricidad usan gas natural como fuente de energía primaria.
Gráfica 1.3. Estructura de la producción de energía primaria, 2016
Gráfica 1.4. Estructura del consumo final de energía por sector económico, 2016
Actualmente hay cuatro compañías peruanas principales de petróleo y gas: Petroperú, Relapasa, Pluspetrol y Perú GNL. Muchas compañías internacionales también están activas en el sector de los hidrocarburos en Perú. El cuadro 1.2 muestra la composición de las entidades en el sector de hidrocarburos líquidos, supervisado por el Osinergmin. A la fecha hay 44 lotes de exploración y explotación de hidrocarburos (Perupetro, 2018[13]).
Cuadro 1.2. Entidades en el sector de hidrocarburos líquidos
Fuente: Información proporcionada por el Osinergmin, 2018.
Sector eléctrico
Al igual que el sector de hidrocarburos, el sector eléctrico de Perú era controlado por el gobierno hasta que se iniciaron reformas importantes en 1992. Durante 20 años, aproximadamente, antes de la reforma, Electroperú y Electrolima, empresas estatales de integración vertical, dominaron el sector eléctrico desde los años setenta. Electroperú era una empresa tenedora para las diferentes compañías privadas que ya participaban en la generación dispersa de energía a pequeña escala. En ese tiempo, Productores Independientes de Energía (PIE) generaba hasta 30% de la electricidad del país, principalmente para su propio uso10. Sin embargo, el gobierno estaba ansioso por lograr acceso universal a la electricidad y desarrollar el vasto potencial en hidroenergía, y se consideró que Electroperú era esencial para estos dos objetivos. Por lo tanto, Electroperú llegó a generar la mayor parte de la electricidad del país.
En los años setenta y ochenta la separación vertical ya estaba presente hasta cierto punto en Perú. Aunque las empresas estatales eran propietarias y operaban centrales de energía, varios proveedores minoristas operaban en partes diferentes del sector de electricidad. En ese tiempo, las tarifas eléctricas no reflejaban de manera adecuada el costo de capital o de producción, y proyectos grandes de inversión, básicamente en hidroenergía, que representaban casi 60% de la capacidad total de generación en 1992, tuvieron malos rendimientos. En la segunda mitad de los años ochenta, el sector energético de Perú enfrentaba muchos problemas financieros, ya que las compañías incurrían en pérdidas significativas y alcanzaban niveles de deuda insostenibles. La inversión general en el sector también cayó.
Cuando las reformas eléctricas empezaron en 1992 con la Ley de Concesiones Eléctricas y sus regulaciones (Ley No. 25844), el objetivo principal era introducir la competencia y atraer a inversionistas para que compraran acciones de las empresas estatales y que el sector energético funcionara de manera más eficiente. Un Decreto Supremo (No. 009-93-EM) siguió en 1993. Estas leyes y regulaciones establecieron básicamente la nueva estructura del mercado de energía respecto a las actividades de generación, transmisión y distribución.
La reforma eléctrica de Perú tenía cuatro objetivos generales:
Separar la generación, transmisión y distribución en Electroperú y Electrolima.
Introducir de manera progresiva la participación privada y atraer inversión nueva.
Crear un “mercado libre” donde los clientes grandes con capacidad superior a 1 megavatio (MW) pudieran negociar sus propios contratos de suministro.
Establecer un mandato nuevo para la Comisión de Tarifas de Electricidad (CTE) para convertirse en el regulador de tarifas energéticas y que regulara los precios con base en principios de costos marginales.
La Ley de Concesiones de Electricidad de 1992 separó de manera efectiva el sector eléctrico (al tiempo que estableció el Osinerg como regulador independiente, transformándose después en el Osinergmin). La generación de electricidad se dividió en 13 compañías, de las cuales las empresas privadas representaban el grueso de la capacidad de generación (70%). El sistema de transmisión se privatizó por completo en 6 compañías. El sector de la distribución, entonces dominado por la empresa estatal Electrolima y 9 compañías regionales, se dividió en 16 compañías (gráfica 1.5)11. Con el tiempo, las compañías de distribución Edelnor y Elesur y la empresa de generación de energía Edegel compraron las acciones de Electrolima.
Gráfica 1.5. Taxonomía del sector de energía en Perú después de las reformas (2017)
Notas: kV=Kilovolt. Las cuotas de mercado de las empresas generadoras y distribuidoras están basadas en Mw.h.
Fuente: Información proveída por Osinergmin (2017), “Gerencia de Regulación Tarifaria”.
Gráfica 1.6. Organización del mercado de electricidad de Perú
Notas: Elaborado a partir de la base de datos Power Market Structure.
COES = Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado; MWh = megawatt-hora.
Fuente: (Vagliasindi and Besant-Jones, 2013[14]), Estructura del Mercado Energético, Banco Mundial, p. 209.
Para los clientes por debajo del umbral del “mercado libre” se introdujeron las regulaciones tarifarias de clientes medianos y pequeños. Las tarifas de transmisión y subtransmisión son reguladas por un modelo basado en costos (para los activos en existencia) o como resultado de un proceso de licitación (subastas) para los activos nuevos basados en la Ley No. 28832 de 2006. Como respuesta al rápido crecimiento en la demanda, la Ley tenía como objetivo asegurar el desarrollo eficiente de generación de electricidad y reducir la volatilidad de precios. Con este fin, ordenó el uso de subastas por las compañías de distribución para la compra de suministros a los consumidores regulados. Con base en esta ley, el Decreto No. 1002 estableció un mecanismo donde las tarifas garantizadas a largo plazo para electricidad de fuentes de energía renovable se subastarán bianualmente. Las tarifas de distribución se regulan según un modelo de competencia de referencia que agrupa a las compañías en sectores típicos de distribución (p. ej., densidad urbana alta, densidad rural baja) y las compara con la compañía más eficiente del grupo.
Un resultado clave de las reformas fue también la creación del Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional (COES) en 1994. El COES agrupa a compañías activas en generación, transmisión, distribución, y clientes grandes. Establecido como una organización privada sin afán de lucro, al COES lo gobierna una asamblea de accionistas de más de 120 miembros, y las decisiones finales las toman cinco directores y, al final, el presidente, quien es elegido cada cinco años. El COES es financiado por contribuciones de los miembros. Sus funciones principales son:
Operación del sistema: según los criterios de orden por mérito (costo más bajo).
Gestión del mercado al contado: se administran los mercados de electricidad a corto plazo al gestionar la brecha entre los contratos y el envío por orden de mérito.
Planeamiento: se establecen los proyectos de expansión de la transmisión que deben ser aprobados y se dan opiniones sobre licencias y pruebas nuevas (estudios pre operativos), al igual que certificados para operaciones comerciales.
Cuando se redactó este documento, había varias empresas privadas y públicas que participaban en el sector energético de Perú (cuadro 1.3). Las compañías más grandes que suministran electricidad al mercado (clasificadas por MW de producción) son ENGIE Energía Perú (7 807 093 MWh), Empresa Electricidad del Perú-ELECTROPERU (6 931 976 MWh) y Enel Generación Perú (5 877 817 MWh). Todas las compañías de transmisión son de propiedad privada y 68% de las líneas de transmisión se concentra en las manos de 17% de las compañías. Casi todas las compañías de distribución son privadas. Sin embargo, hay una brecha significativa en eficiencia operativa entre compañías privadas y públicas. Para 2017, el índice de frecuencia de interrupción promedio del sistema (SAIFI) para compañías privadas era de 5.8 interrupciones por cliente, y el índice de duración promedio de interrupción del sistema (SAIDI) fue de 20.3 horas por cliente. En contraste, el SAIFI y el SAIDI para compañías estatales en el mismo año fue de 19.4 y 46.1, respectivamente. De acuerdo con el análisis del Osinergmin, la brecha de desempeño muy probablemente se puede atribuir a una diferencia en montos de inversión, porque las compañías públicas en áreas rurales tienen limitaciones de financiamiento mucho más estrictas que coartan su capacidad de reunir deuda para inversión.
Cuadro 1.3. Compañías de electricidad en Perú
Fuente: Información proporcionada por el Osinergmin, 2018.
En general, la demanda de electricidad de Perú ha crecido con rapidez junto con su economía, aumentando en más de 79% en los últimos diez años (COES12). El número total de consumidores conectados a la red se muestra en el cuadro 1.4. Casi toda la demanda de electricidad de Perú es atendida mediante la generación de gas natural (55%) e hidroenergía (30%) (MEM, 2018[5]). El grueso de la electricidad de Perú va a los sectores residencial y comercial (40%), seguido por la minería (32%) y la industria (25%).
Cuadro 1.4. Consumidores en el sector energético
Número total de consumidores de electricidad conectados a la red
Notas: De acuerdo con la Ley de Concesiones de Electricidad, los clientes “regulados” se refieren a usuarios minoristas o regulados a los que las compañías de distribución suministran electricidad a precios regulados. Los clientes “no regulados” se refieren a usuarios grandes (>2.5 MW) que contratan libre y directamente a generadores o compañías de distribución. Los clientes entre 0.2 -2.5 MW pueden seleccionar entre contratos regulados o no regulados. Por debajo de 0.2 MW, los contratos siempre son regulados.
Fuente: Información proporcionada por el Osinergmin, 2018.
Todavía falta alcanzar tres objetivos importantes de la política en el sector eléctrico, como lo comprueban los debates con actores interesados clave:
Acceso universal: asegurarse de que 100% de los hogares estén conectados a la electricidad en 2022. El acceso a la electricidad ya ha mejorado drásticamente de 45% en 1990 a 93% en 2017, aunque persiste una brecha significativa de acceso de 20% entre áreas rurales y urbanas, y aproximadamente 400 000 hogares no tienen acceso directo a la electricidad. Los esfuerzos actuales están enfocados en el propósito de aumentar el acceso a cerca de 8 000 hogares al mes.
Eficiencia energética: los esfuerzos renovados en políticas para el Ministerio de Energía y Minería incluyen un plan ambicioso de despliegue hacia medidores inteligentes en un periodo de ocho años y un requisito de que los operadores reinviertan 5% de sus ingresos en medidas de modernización y mejora de eficiencia.
Asequibilidad: las preocupaciones sobre la incapacidad de los consumidores más pobres de pagar los precios de energía se tradujeron en acción en 2003, cuando el regulador introdujo subsidios cruzados para una tercera parte de la población que consumía la cantidad más baja de energía. Medidas adicionales de asequibilidad se incluyen en el plan del Fondo de Inclusión Social Energético (FISE), como se describe en el encuadro 1.3.
Encuadro 1.3. El Fondo de Inclusión Social Energético (FISE)
El Fondo de Inclusión Social Energético (FISE) se estableció en 2012 mediante la Ley No. 29852 para promover el acceso universal a la energía y un programa de compensación social para las poblaciones vulnerables y menos privilegiadas. El FISE contribuye a lograr los objetivos del Plan de Acceso Universal a la Energía 2013-22 e incluye los siguientes objetivos:
Ampliar el uso de gas natural al proporcionar descuentos y una compensación para establecer conexiones de gas natural en propiedades residenciales o promover la conversión de automóviles de gasolina a gas natural.
Proporcionar compensaciones para ampliar la frontera energética al uso de energía renovable, incluidos paneles solares para hogares fuera de la red de electricidad y donde la expansión de la red no está planeada para corto plazo. La expansión del uso de iluminación con eficiencia energética en sistemas residenciales y públicos también se incluye en esta transmisión.
Generar acceso a GLP para sectores vulnerables de la población mediante la provisión de una compensación (vales) para descuentos en la compra de contenedores de GLP.
Asegurar la competitividad de las tarifas de electricidad residencial mediante la reducción del cargo fijo, el cargo de energía y otras opciones de tarifas a usuarios residenciales elegibles mediante transferencias de efectivo a compañías de distribución de electricidad.
Los programas en el FISE son financiados por grandes usuarios de electricidad (principalmente compañías de minería y participantes industriales grandes), proveedores de servicios de transporte de gas natural a través de gasoductos y productores e importadores de combustibles. Las compañías de hidrocarburos y de electricidad son responsables de recolectar estas contribuciones y de transferirlas al fondo. Los programas del FISE benefician a los ciudadanos más pobres.
La Ley asignó la administración del FISE al MEM. Primero, el Ministerio transfirió la administración del programa al Osinergmin a través de la Ley No. 29852, sobre una base anual temporal. Desde entonces, el MEM ha renovado el mandato del Osinergmin cada año, y más recientemente hasta el 30 de abril de 2019. El Osinergmin es responsable de la administración del fondo. El MEM establece y da prioridad a los proyectos energéticos del FISE. Las funciones del Osinergmin relacionadas con el FISE incluyen la emisión de regulaciones, la aplicación de sanciones, el establecimiento de tarifas de instalación y del costo en que incurren los distribuidores eléctricos para la implementación del FISE.
Fuente: Información proporcionada por el FISE (FISE, 2018[15]).
El potencial de las fuentes renovables es significativo, pero falta mucho para su exploración, en parte debido a los precios tan bajos de la electricidad por la mezcla de fuentes energéticas actual y también porque el MEM prepara la reforma de su política de energía renovable para facilitar la participación libre y competitiva en el mercado eléctrico. El Ministerio evalúa opciones, como la introducción de bloques de programas para las licitaciones que ayuden a que los productores de energía renovable establezcan los periodos que mejor se adapten a su perfil de generación13. El MEM también está en el proceso de designar un marco regulatorio para apoyar la entrega y utilización de vehículos eléctricos e híbridos14.
En mayo de 2018, Perú tiene 912 MW de capacidad instalada de recursos de energía renovable en operación (RER 1ª, 2ª, 3ª a 4ª subastas); de éstas, 39.9% son eólicas, 31.2% solares, 25.6% de hidroenergía y 3.3% de biomasa. Para el 2020, los recursos en energía renovable crecerán con 360 MW de energía adicional instalada (hidroenergía y biomasa). El MEM ha anunciado un objetivo de 15% de generación de energía renovable.
Minería
El sector de la minería es un contribuyente clave en la economía peruana. Los ingresos en minería representaron 10% del PIB y 60% del valor de todas las exportaciones en 2013, aumentando en casi 25% por arriba de los niveles de 2016. Más de 30% de la inversión directa extranjera fue al sector de la minería. El sector empleaba a más de 187 000 trabajadores y generaba nueve empleos indirectos por cada empleo creado. Además, 3% de los ingresos fiscales provenían de la minería. Perú está clasificado como uno de los cinco productores más importantes para los siguientes minerales: cobre, plata, zinc, plomo y molibdeno.
Para 2018, el Osinergmin supervisa un total de 172 unidades pertenecientes a 115 compañías mineras. Una compañía minera se define como una compañía que tiene una concesión de exploración, explotación, fundición y transporte. Una unidad es un área donde se realizan o se tienen planeadas actividades de minería. El Osinergmin únicamente regula lo que la ley define como una mina a escala mediana o grande15. Para las minas más pequeñas, los requisitos regulatorios y las inspecciones no se aplican. Casi todas las minas grandes de localizan en la región de la sierra de Perú. Debido a las características de las áreas de producción, las compañías, además de invertir en la extracción y procesamiento del mineral, deben considerar la inversión en la construcción de los campamentos de minería, las líneas de distribución de electricidad para conectarse a la red nacional de energía y los caminos de acceso.
Cuadro 1.5. Compañías mineras reguladas en Perú
Fuente: Información proporcionada por Osinergmin, 2018.
La cartera de proyectos de construcción de minería consiste en 49 proyectos, con una inversión total de 58 507 billones de dólares. De los proyectos en cartera, tres están en fase de construcción y su inicio de operaciones se espera en el transcurso de 2018. Igualmente, se proyectó que nueve proyectos empezarían su construcción en 2018. Es importante mencionar que 21 proyectos tienen una fecha de inicio pendiente debido a factores relacionados con decisiones de negocios y problemas sociales, entre otras razones. Esta cartera incluye los proyectos cuyo propósito es la construcción de minas nuevas (sitios no urbanizados), la expansión o remplazo de minas en existencia (sitios baldíos), y las de reúso de relaves (sitios no urbanizados). Estos proyectos cumplen con tres requisitos:
Inversión (de capital) de más de 70 millones de dólares.
Inicio de operaciones o arranque en los próximos 10 años (hasta el año 2028).
Por lo menos tener o estar desarrollando estudios de pre factibilidad.
Congruente con el rápido crecimiento en años recientes, se espera que la producción de cobre siga expandiéndose. Siendo su mineral principal de extracción, 26 proyectos de cobre representan 68.6% de las inversiones totales, con 40 155 billones de dólares. Igualmente, nueve proyectos son de oro y tres de hierro, con inversiones de 7 120 billones de dólares (12.2% del total) y 6 700 billones de dólares (11.5% del total), respectivamente. El resto corresponde a proyectos de fosfatos, zinc, plata, uranio y estaño, que juntos representan 7.8% del total de las inversiones.
Referencias
[12] ASCOA (2010), Energy in Peru. Opportunity and Challenges, http://www.as-coa.org/sites/default/files/ASCOA_Energy_in_Peru.pdf.
[3] CEPLAN (2018), Politicas y Planes, http://www.ceplan.gob.pe/politicas-y-planes/ (acceso 22 Junio 2018).
[4] CEPLAN (2018), Qué es el Sinaplan?, http://www.ceplan.gob.pe/sinaplan/ (acceso 22 Junio 2018).
[8] Congreso de la República (2017), How does a bill become a law?, http://www.congreso.gob.pe/eng/legislative_process/ (acceso 26 Junio 2018).
[10] Congreso de la República (2017), Legislative Process, http://www.congreso.gob.pe/eng/legislative_process/ (acceso 26 Junio 2018).
[15] FISE (2018), Acceso a la energía, http://www.fise.gob.pe/acceso-a-la-energia4.html (acceso 26 Noviembre 2018).
[5] MEM (2018), Ministerio de Energia y Minas - Institucional, http://www.minem.gob.pe/_sector.php?idSector=10.
[11] MEM (2016), Balance Nacional de Energía 2016, http://www.minem.gob.pe/_publicacion.php?idSector=10&idPublicacion=565 (acceso 26 Noviembre 2018).
[1] OECD (2016), Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú: Gobernanza integrada para un crecimiento inclusivo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264265226-es.
[2] OECD (2018), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264279001-es.
[6] OEFA (2018), OEFA - Who are we, https://www.oefa.gob.pe/en/que-es-el-oefa.
[13] Perupetro (2018), Peru Petro Statistics, https://www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/corporativo/7a8738e6-be5f-4b66-9343-6ed107a87954/exploraci%c3%b3n.pdf?mod=ajperes&contratos%20exploracion%20febrero%202018.
[7] Poder Judicial del Peru (2012), Poder Judicial del Peru, http://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/CorteSuprema/s_cortes_suprema_home/as_Inicio/ (acceso 25 Junio 2018).
[9] Presidencia del Consejo de Ministros (2018), Guidelines for the Regulatory Quality Assessment of Administrative Procedures.
[14] Vagliasindi, M. and J. Besant-Jones (2013), Power Market Structure, The World Bank, http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9556-1.
Notas
← 1. Ministerio de Economía y Finanzas, “Evaluaciones de Impacto (EI)”, https://www.mef.gob.pe/es/evaluaciones-de-impacto (accedido en 23 de Noviembre 2018).
← 2. Aprobado por el Decreto Supremo No. 064-2010-EM.
← 3. La SUNASS se creó por el Decreto Ley No. 25965 del 19 de diciembre de 1992; el OSIPTEL por el Decreto Legislativo No. 702 del 11 de julio de 1991; el Osinergmin por la Ley No. 26734 del 31 de diciembre de 1996 y el OSITRAN por la Ley No. 26917 del 23 de enero de 1998.
← 4. El Indecopi fue creado por la Orden Ejecutiva No. 25868 de noviembre de 1992. El Acta No. 27444 y el Decreto Legislativo No. 1256 son la base legal para su metodología y enfoque.
← 5. La única excepción en los sectores regulados son las telecomunicaciones, donde las facultades de ley de competencia pertenecen al regulador económico (OSIPTEL).
← 9. El Grupo también ha adquirido una participación de TGP (24%) en 2014, por lo que participa en ambos niveles de la distribución del gas natural (https://peru21.pe/economia/grupo-energia-bogota-compra- participacion-tgp-140924).
← 12. COES – Estadística Anual – Evolución de la Producción de Energía 1993-2017 (GWh).
← 14. Ibid.
← 15. Las minas a escala pequeña que cubren un área de menos de 2 000 hectáreas y producen menos de 350 toneladas métricas al día no son supervisadas por el Osinergmin. Esta cantidad ha variado con el tiempo:
Decreto Legislativo No. 708 (06/11/1991): hasta 350 TMD.
Decreto Legislativo No. 868 (01/11/1996/): hasta 150 TMD.
Ley No. 27651 (24/01/2002): 350 TMD.
Decreto Legislativo No. 1040 (26/06/2008): hasta 350 TMD.
El límite de extensión en hectáreas para los pequeños productores mineros (PPM) ha variado con el tiempo:
Decreto Legislativo No. 708 (06/11/1991): PPM, los que tengan hasta 5 000 Ha.
Decreto Legislativo No. 868 (01/11/1996/): PPM, los que tengan hasta 1 000 Ha.
Ley No. 27651 (24/01/2002): PPM, los que tengan hasta 2000 Ha.