Impulsando el desempeño del Regulador de Infraestructura de Transporte de Perú

Evaluación y recomendaciones

En este estudio de evaluación de desempeño se examinan los mecanismos de gobernanza externa e interna del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN) de Perú y se presentan recomendaciones sobre políticas públicas dirigidas a mejorar el desempeño de dicho organismo regulador.

El OSITRAN es uno de los cuatro reguladores económicos creados en los años noventa para observar la transición de Perú a una economía liberalizada. El OSITRAN cumple con su mandato de supervisar la inversión privada en el sector del transporte mediante la supervisión de los contratos de concesión otorgados por el gobierno peruano. La capacidad técnica del regulador es reconocida por los actores interesados y con el paso del tiempo a OSITRAN se le ha asignado la responsabilidad de supervisar a un número cada vez mayor de sectores debido a su reconocida capacidad de cumplimiento (el volumen total de contratos supervisados por el OSITRAN creció de 3 100 millones USD en 2006 a USD 15 200 millones USD en 2018). Al igual que muchas entidades públicas de Perú, el OSITRAN opera hoy día en un entorno sumamente complejo debido a recientes escándalos en materia de corrupción que han sacudido al Estado y a la sociedad peruanos y han erosionado la confianza general en las instituciones públicas. La dirigencia del regulador puso en marcha diversas medidas para atender la necesidad de reconstruir la confianza en el ámbito interno y con los actores interesados. Para lograr que estas iniciativas rindan frutos, tendrán que establecerse metas muy altas que ayuden a restablecer con éxito la identidad y la cultura interna de un regulador enfocado y con alto rendimiento, así como para fomentar una relación cimentada en la confianza, la previsibilidad y la estabilidad con todos los actores. La madurez institucional de los reguladores de Perú en general brinda la oportunidad de alcanzar estas metas y puede también ofrecer la posibilidad de dirigir con el ejemplo en el seno de la administración pública peruana en estos momentos difíciles.

Función y objetivos

Estatus y mandato

El OSITRAN comparte un marco legal con los otros tres reguladores sectoriales creados en los años noventa, el cual establece algunos límites a su autonomía. Al ser fundado en 1998, se otorgó al OSITRAN autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, pero, en vez de instituirlo como organismo independiente, se le adscribió al Ministerio de Transportes y Comunicaciones. En el año 2000, la Ley número 27332 (Ley marco de los organismos reguladores de la inversión privada en los servicios públicos, LMOR) reconoció la autonomía técnica, administrativa, económica y financiera de los cuatro reguladores económicos peruanos1 y los adscribió a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Estos reguladores del sector, si bien son autónomos en cierta medida, están sujetos a la aprobación de la PCM en materia de procedimientos internos, así como para realizar cambios en la organización interna o viajes de funcionarios.

El OSITRAN se estableció en 1998 para supervisar la inversión privada en la infraestructura de transporte de uso público y los sectores que se encuentran en su ámbito de competencia se han ampliado en los últimos 20 años. Al ser creado, el regulador recibió un mandato para cuatro sectores (aeropuertos, puertos, vías férreas y carreteras) y se le facultó para supervisar los contratos de concesión, fijar y revisar las tarifas de los servicios y aportar opiniones técnicas sin carácter vinculante sobre la infraestructura de transporte a escala nacional. En 2011 se añadió a la cartera del OSITRAN la supervisión de los servicios del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao (el metro de Lima). Este último es el único sector en el que el organismo regula la prestación de servicios, pero sin capacidad de fijar y revisar las tarifas para pasajeros, que es competencia ministerial. En 2017 se agregó a la cartera del OSITRAN la Hidrovía Amazónica, la primera del país.

El OSITRAN tiene una importante función de supervisión de las Asociaciones Público Privadas (APP) que rigen la mayor parte de la infraestructura de transporte de Perú, aunque los contratos son redactados y otorgados por otros actores. Los contratos son suscritos por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y redactados por ProInversión, en coordinación con el MTC. Dichos contratos pueden ser cofinanciados por el Estado o ser autónomos y depender solamente de inversiones privadas. Desde 2018, un nuevo proceso de diseño de contratos de APP faculta al OSITRAN para emitir opiniones sobre las versiones iniciales de los contratos: con anterioridad, esto solo podía hacerse ex post, una vez negociados y finalizados los contratos. El Consejo Directivo del OSITRAN puede emitir una opinión técnica previa sobre los contratos de concesión a solicitud de ProInversión, así como sobre cualquier modificación del contrato a solicitud del MTC. Si bien dichas opiniones no son vinculantes, el regulador informa que en su mayoría sus opiniones se toman en cuenta. Por ley, el OSITRAN posee la facultad exclusiva de interpretar los contratos en caso de controversia. Por lo general, las tarifas son establecidas por contratos de concesión y, por consiguiente, principalmente por ProInversión y el MTC; sin embargo, en algunos casos en los contratos se asigna esta función al OSITRAN durante la implementación (por ejemplo, en el caso de tres contratos de concesión terrestres, el OSITRAN define el nivel de los peajes).

Al ejecutar su mandato, el OSITRAN cubre muchas funciones que pueden dispersar demasiado sus recursos. Al ejecutar su mandato de supervisar los contratos de concesión, el OSITRAN supervisa la eficiencia de las obras (en el caso de inversiones cofinanciadas) y es responsable de monitorear la inversión y la calidad de los servicios. En fecha más reciente, también reforzó su foco de interés en empoderar e informar mejor a los usuarios de la infraestructura de transporte, como lo demuestra su marco estratégico actual (Gráfica 1). Si bien todas estas actividades son pertinentes para el desempeño general de la infraestructura de transporte, puede haber margen para un enfoque más estratégico y un uso focalizado de los recursos en resultados del OSITRAN (por ejemplo, inversión y calidad de servicio). Esto es aún más importante en un contexto de recursos restringidos y medidas de austeridad por parte del gobierno central.

El OSITRAN cuenta con una buena reputación técnica, pero durante las últimas décadas su identidad se ha visto marcada por serios escándalos de corrupción relacionados con las inversiones en infraestructura en Perú. Desde 2018 el país se ha conmocionado con escándalos graves y trascendentales relativos a contratos otorgados por el Estado. Muchos de ellos tienen que ver con el sector del transporte. Los escándalos han implicado a los más altos niveles del gobierno y en algunos casos el OSITRAN ha estado directamente involucrado, aunque el regulador no haya tomado decisiones definitivas en materia de inversión. Desentrañar las redes masivas de corrupción en Perú y en todo el continente latinoamericano erosionó la confianza en las instituciones públicas e impactó también la identidad y la cultura interna del OSITRAN. El regulador ha empezado a atender las brechas de ánimo del personal, pero se requiere trabajar más para reunir a sus miembros con un sentido de propósito común. La creación de una institución orgullosa y unida que cuenta con ambiciosas medidas prointegridad y anticorrupción puede elevar al OSITRAN por encima de los golpes que ha recibido durante años y conformar la base para reconstruir la confianza con actores externos.

Recomendaciones

• Revisar la misión y la visión del OSITRAN de manera participativa con miras a lograr un futuro más inspirador, alentador y unificador para el regulador. Esta oportunidad puede usarse para emprender un “nuevo comienzo” para el organismo y formar la base para una cultura interna fortalecida y relaciones más eficaces y basadas en la confianza con los actores externos. Esta revisión deberá ser encabezada de manera unificada por la dirigencia y la alta administración del OSITRAN y solicitar la participación empoderada del personal de todos los niveles de la organización.

• Consolidar una estrategia orientada a impulsar la cultura interna y la identidad del OSITRAN. Eso incluirá continuar iniciativas como el “Diagnóstico Cualitativo y Cuantitativo de Brecha Cultural” y el “Plan de Alineamiento Cultural en OSITRAN”, pero también reunirlas en el marco de una política coherente que resulte fácil de entender para el personal, fácil de supervisar y que se reporte a los empleados de manera transparente, centrándose en el mayor grado posible en el impacto y los resultados (cambios en actitud o comportamiento) más que en los insumos (número de sesiones de capacitación, entre otros).

• Diseñar e implementar una estrategia y un plan de comunicaciones de la nueva visión, misión y marco estratégico del OSITRAN, con distintas actividades y objetivos para los actores internos y externos. La estrategia requerirá un presupuesto y recursos especiales para su puesta en marcha.

• Implementar un claro foco de interés estratégico de las actividades del OSITRAN en los resultados del sector, la economía y la sociedad. Eso incluirá un uso más focalizado de los recursos restringidos y técnicos del regulador. También podría incluir evaluar cómo pueden algunas tareas de supervisión delegarse a terceras partes o ser implementadas directamente por concesionarios, al aplicar los principios de inspección basada en hechos, centrada en riesgos y proporcionalidad (Recuadro 1).

• Garantizar que la mayor focalización del OSITRAN en los usuarios se base en la evaluación del posible impacto en la carga de trabajo (por ejemplo, en el área de reclamos de usuarios) y que el enfoque a la protección del usuario armonice en todas las gerencias del OSITRAN. También sería esencial coordinarse con otras entidades públicas con responsabilidades en esta área.

Recuadro 1. Renovación organizacional en la Agencia de Transporte de Canadá (CTA, por sus siglas en inglés)

Durante el otoño de 2015, el liderazgo de la Agencia de Transporte de Canadá (CTA, por sus siglas en inglés), identificó la necesidad de llevar a cabo una renovación organizacional del regulador. Esto reflejaba el hecho que, a pesar de ser caracterizado por altos niveles de experiencia y profesionalismo, la CTA no tenía un sentido sólido de propósito común, no era particularmente dinámico o ágil, y tenía un nivel relativamente bajo de “reconocimiento del nombre”, aun cuando proveía importantes servicios al público y a los actores interesados. Se tomaron tres pasos durante los siguientes dieciocho meses para afrontar estos desafíos:

• Primero, se diseñó e implementó una reorganización para agrupar funciones de modos que minimizaran la confusión del rol, eliminación de estratos de gestión, mejoramiento de la capacidad de análisis y el fomento de mayor colaboración interna y más respuestas ágiles a factores externos.

• En segundo lugar, la misión de la CTA fue re-articulada alrededor de tres mandatos esenciales: ayudar a asegurar que el sistema de transporte nacional funcione adecuada y eficientemente; proteger los derechos fundamentales de acceso al transporte de personas con discapacidad; y, proveer protección al consumidor a los pasajeros aéreos.

• Finalmente, y sobre la base de descripciones anteriores de objetivos organizacionales, pero reflejando necesidades actuales, se establecieron cuatro prioridades estratégicas: tener un marco legislativo y regulatorio moderno; excelencia en la prestación de los servicios; conocimiento del público y de los actores interesados de las responsabilidades y servicios de la CTA; y, tener una organización saludable y de alto rendimiento.

A través de estos esfuerzos de renovación, el Presidente de la CTA y el Comité Ejecutivo involucraron al personal regularmente, brindándoles múltiples oportunidades para proveer aportes y modelar los resultados, mientras se mantenía el impulso y se enfatizaba el uso de lenguaje simple, claro y convincente.

Este proceso resultó en el incremento de la motivación y productividad en la CTA, y en una mayor visibilidad y credibilidad frente al público, actores interesados, colaboradores en el gobierno, y en los medios de comunicación.

Fuente: Información proveída por la CTA, 2019.

Recuadro 2. Haciendo que la organización interiorice la misión, visión y principios de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente de México (ASEA)

Creado en 2015 como parte de la reforma estructural del sector de energético de México, ASEA se encontraba bajo presión para crear un nuevo marco regulatorio en tiempo limitado. Era importante asegurar que todos los miembros de la organización entendieran la misión, visión y los principios que rigen al regulador. El enfoque era asegurar que todos los miembros de ASEA sintieran orgullo en su trabajo. El mensaje estaba centrado en la importancia de su trabajo: salvar vidas y proteger al medio ambiente, mientras se facilita un nuevo período de desarrollo económico y social en el país. Este proceso incluyó charlas introductorias y cursos sobre “el modo de hacer las cosas de ASEA”, tanto para el nuevo personal, como para aquellos ya trabajando en la agencia.

Durante el proceso de dos semanas y media, el personal fue organizado en grupos de entre 10 y 15 miembros y fueron expuestos a los fundamentos de la institución durante una sesión con la duración de un día laborable: su mandato, marco estratégico (misión, visión y objetivos), principios rectores, procesos internos, modelo basado en riesgo y estructura organizacional. Algunos líderes de los diferentes departamentos fueron responsables de dirigir estos cursos cortos. Cada grupo terminaba su proceso de inducción con una conversación con el Director Ejecutivo. Éste, explicaba su entendimiento de la misión, visión y principios de ASEA y solicitaba a los participantes explicar su propio entendimiento. Al final de la reunión, el Director Ejecutivo solicitaba a los participantes que se pusieran de pie y confirmaran si estaban listos para comprometerse con estos conceptos y para llevar a cabo su trabajo de acuerdo con los principios rectores.

Finalmente, todos los miembros de ASEA agregaban su firma al “Muro del Compromiso” (muro principal en la oficina del directorio), en donde se encontraban escritos la misión, visión y principios de la institución.

Este proceso fue altamente valorado por el personal de ASEA, quienes sintieron que fue una estrategia genuina y personalizada que ayudó a construir un sentido de comunidad dentro de la organización.

Fuente: Información proveída por ASEA, 2019.

Coordinación institucional

Las responsabilidades de planificación y regulación de la infraestructura y los servicios de transporte son compartidas entre muchos organismos públicos que cuentan con una limitada coordinación estructurada, lo cual dificulta la transparencia y la previsibilidad. La política para el sector del transporte es establecida por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). ProInversión diseña los contratos en coordinación con el MTC, proceso al cual el OSITRAN puede contribuir con opiniones técnicas no vinculantes. El OSITRAN interactúa con regularidad con el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) en asuntos de protección al consumidor y competencia. Desde 2018, la Contraloría General de la República (CGR), la institución suprema de control, es uno de los organismos públicos a los que por ley se requiere que emitan opiniones sobre contratos preliminares. Además, la CGR interactúa con el OSITRAN al llevar a cabo sus funciones de control ex post. Hasta ahora, sin mecanismos estructurados establecidos, la interacción con otras entidades es informal y a menudo depende de las relaciones personales. Este complejo sistema de gobernanza crea posibles duplicidades y en algunas áreas, falta de claridad respecto a las funciones respectivas, en la negociación y supervisión de los contratos de concesión.

Cuadro 1. Organismos de administración pública participantes en el sector de infraestructura de transporte

Autoridades	Mandato	Interacciones con el OSITRAN
	TODOS LOS SECTORES
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)	Diseñar, regular e implementar la política de promoción y desarrollo del sector del transporte.	El MTC establece la política sectorial y desempeña la función de cedente de los contratos de concesión. El MTC puede solicitar al OSITRAN aportar comentarios y opiniones en relación con el marco legal y contractual bajo el campo de acción del regulador.
ProInversión	Organismo técnico especializado adjunto al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), responsable de la promoción de inversiones nacionales mediante asociaciones público privadas (APP) en servicios, infraestructura y otros proyectos estatales.	El OSITRAN participa en procesos en el marco de APP. ProInversión elabora contratos de concesión en coordinación con el MTC. Se solicita al OSITRAN que brinde opiniones no vinculantes para la aprobación de proyectos de contratos de concesión.
Contraloría General de la República (CGR)	La autoridad de mayor nivel del sistema nacional de control. Supervisa, vigila y verifica la correcta aplicación de las leyes y las políticas públicas, así como el correcto uso de los recursos y activos del Estado.	La CGR interactúa de manera regular con el OSITRAN mediante el Órgano de Control Institucional (OCI) de este último. En términos funcionales, el jefe del OCI responde a la CGR. El OSITRAN tiene facultades para supervisar, ejecutar e interpretar contratos de concesión. Al ejercer funciones de órgano de control, la CGR interactúa con el OSITRAN. Además, la CGR debe emitir una opinión no vinculante acerca de las versiones preliminares de los contratos con APP.
Congreso	Rama legislativa unicameral de 130 miembros	Solicita al OSITRAN que ofrezca comentarios sobre los temas de los proyectos de ley.
	PUERTOS
Autoridad Portuaria Nacional (APN)	Organismo técnico adscrito al MTC que es responsable del desarrollo del sector portuario. La APN supervise el cumplimiento de los aspectos operativos y de seguridad de los puertos.	La APN puede requerir al OSITRAN que emita opiniones no vinculantes relativas al sector portuario y viceversa. En el sector portuario, las entidades reguladas son supervisadas por la APN y el OSITRAN.
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi)	Organismo independiente cuyo objetivo es brindar protección en materia de competencia y del consumidor. Evaluación de las condiciones de competencia en el marco de la fijación de tarifas para la infraestructura portuaria.	Las regulaciones portuarias establecen que el Indecopi tiene facultades para determinar si el mercado cuenta con condiciones de competencia dentro del marco de los procedimientos de fijación de tarifas portuarias.
	TRANSPORTE PÚBLICO
Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU)	Organismo técnico adscrito al MTC y responsable de planificar, regular, gestionar y supervisar la operación del Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao. El organismo se creó en 2019 y absorbió a la ATTE (agencia antes responsable de gestionar el Sistema Eléctrico de Transporte).	La ATU planifica, regula y supervisa la operación del Metro de Lima. El OSITRAN supervisa el cumplimiento de las disposiciones del contrato de concesión.
Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN)	Organismo técnico adscrito al MTC y responsable de supervisar el cumplimiento de regulaciones para el transporte terrestre y los servicios de tránsito de alcance nacional.	En tanto que el OSITRAN supervisa la infraestructura de transporte de uso público, la SUTRAN supervisa los servicios de transportes. Hay coordinación ad hoc cuando los vehículos que transportan carga pesada pueden afectar tanto la infraestructura como los servicios de transporte.

Fuente: Información proporcionada por el OSITRAN, 2019.

La escasa previsibilidad de las solicitudes por parte del MTC genera estrés sobre los recursos del regulador. En general, las interacciones entre el regulador y el ministerio competente son fluidas y el MTC periódicamente (de manera formal e informal) solicita opiniones técnicas del regulador. El MTC suele proporcionar un margen de 10 a 15 días para que el OSITRAN responda a sus solicitudes, lo cual da poco tiempo para planificar y ejerce presión sobre los recursos del regulador. Puede resultarle difícil a este último cumplir de manera oportuna y el OSITRAN informa que a menudo necesita pedir prórrogas para poder responder.

Recomendaciones

• Abogar por una coordinación más estructurada y eficaz entre las entidades públicas implicadas en la planificación y la supervisión de la infraestructura de transporte y la inversión privada, en aras de fomentar la previsibilidad, la transparencia y la confianza en una forma que respete la independencia de las decisiones regulatorias del OSITRAN.

• Exigir activamente la creación de la plataforma de coordinación MTC-OSITRAN, con el fin de brindar notificación anticipada de solicitudes futuras del MTC a las que el regulador deberá responder. Además de crear un programa de trabajo previsible y transparente, dicha plataforma se utilizará para analizar y definir un periodo más prolongado de preparación de las opiniones técnicas por parte del regulador (de 10 a 15 días en la actualidad).

• Formalizar la buena coordinación operativa actual con otros organismos públicos mediante protocolos, grupos de trabajo regulares o memoranda de entendimiento y ofrecer mecanismos de coordinación más estructurados y permanentes.

• Abogar por establecer una relación colaborativa con la CGR, con miras a salvaguardar las decisiones regulatorias independientes y a la vez cumplir con los requerimientos del órgano de control.

• Establecer un foro de reguladores económicos de Perú para armonizar la comunicación externa respecto a la función de los reguladores económicos, compartir buenas prácticas (por ejemplo, el uso de herramientas de gestión regulatoria) y promover en conjunto la pertinencia de temas relacionados con la gobernanza. La dirigencia del grupo podría alternarse entre las autoridades regulatorias y el grupo tendrá que concentrarse en actividades y asuntos pendientes concretos, más que en establecer un sistema burocrático de colaboración.

• Buscar participar en algunas instancias, o crearlas, para compartir experiencias con otros reguladores del sector, más allá del nivel nacional. Esto podría implicar emprender la creación de un grupo informal para compartir experiencias entre los reguladores del transporte de todo el continente americano u otro grupo de países importante para Perú, como el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC).

Recuadro 3. Ejemplos de foros económicos en Australia y Francia

En Australia, el “Foro de Reguladores de Servicios Públicos” (Utility Regulators Forum), tiene por objetivo facilitar el intercambio de información, entender los desafíos que enfrentan los reguladores, aplicar las funciones regulatorias de manera consistente y la revisión de nuevas ideas sobre prácticas regulatorias.

En Francia, el “Club de Reguladores” (Club des Régulateurs) es un foro para reguladores económicos ya establecidos o nuevos, para compartir desafíos comunes en reuniones temáticas a lo largo del año, más recientemente en temas relacionados al manejo y privacidad de data. Una tercera parte, que es una institución académica, es la anfitriona durante los foros.

Nota: Para mayor información, visitar el siguiente sitio web: https://www.accc.gov.au/about-us/consultative-committees/utility-regulators-forum y http://chairgovreg.fondation-dauphine.fr/fr/club.

Fuente: Información Pública, 2019.

Objetivos estratégicos

El OSITRAN determina sus objetivos estratégicos para un periodo de cuatro años mediante un proceso interno participativo y pone este marco a disposición en su sitio web. Los objetivos estratégicos del regulador se establecen por medio de la Comisión de Planeamiento Estratégico Institucional, la cual es dirigida por el presidente del Consejo Directivo del OSITRAN e incluye a todos los gerentes de alto nivel. Los miembros del Consejo Directivo no forman parte de la Comisión y no participan en el establecimiento de los objetivos y la planificación estratégica de la institución; por otro lado, el proceso no implica consultar a actores externos. El Plan Estratégico Institucional (PEI) es el principal marco de referencia para la gestión de sus actividades internas y se pone en operación mediante un plan de trabajo anual (el Plan Operacional Institucional, POI) y las Acciones Estratégicas Institucionales (AEI).

Gráfica 1. Objetivos estratégicos del OSITRAN 2019-2022

Fuente: (OSITRAN, 2019[1]).

Recomendaciones

• Actualizar el marco estratégico del OSITRAN (PEI)

  • Incluir a equipos internos, miembros del Consejo Directivo, así como a actores externos en la definición de los nuevos objetivos estratégicos para un mayor sentido de pertenencia y comprensión del marco.

  • Enfocar el marco estratégico en unos cuantos objetivos redactados con claridad e inspiradores para el personal. Los objetivos deberán incluir los relacionados con la economía, el sector o la sociedad enteros, así como aquellos más cercanos al regulador y sus procesos.

  • Asegurarse de que los objetivos sean específicos, medibles, alcanzables, realistas y en tiempo (SMART: specific, measurable, achievable, relevant, and time-based).

  • Definir una estrategia de presentación de informes y comunicación clara y accesible (por ejemplo, centrada en un lenguaje simple) en torno al nuevo marco estratégico, con un presupuesto específico.

• Priorizar objetivos y acciones de manera sistemática en el corto, el mediano y el largo plazos, proporcionando así una línea de tiempo para las acciones y los objetivos del PEI.

• Seguir realizando evaluaciones del PEI para priorizar sus acciones y sus recursos con eficacia y lograr los objetivos.

Recuadro 4. El proceso inclusivo y colaborativo para establecer un marco estratégico en la Agencia de Protección Ambiental de Irlanda (EPA, por sus siglas en inglés)

La Agencia de Protección Ambiental de Irlanda (EPA, por sus siglas en inglés), tiene una larga historia de planeamiento estratégico, siendo su primer plan publicado en 1998. Tanto los planes como el proceso de elaborarlos, han ido evolucionando a través del tiempo, siendo la intención direccionarlos hacia un mayor énfasis en los procesos de consulta y participación de los actores interesados, tanto a nivel interno como externo.

La Agencia opera en el marco del plan estratégico 2016-2020, “Nuestro Medio Ambiente, Nuestro Bienestar”, el cual establece como metas:

• Ser un regulador medioambiental confiable.

• Ser un líder en evidencia y conocimiento medioambiental.

• Ser un defensor y colaborador del medio ambiente efectivo.

• Ser capaz de responder a desafíos medioambientales clave.

• Ser excelente organizacionalmente.

El proceso de planeamiento estratégico fue el más colaborativo alguna vez hecho en la institución. La Dirección General, en consulta con el equipo de alta dirección y el personal, establece los objetivos. Aportes del comité consultivo también son considerados. La alta dirección de la Agencia condujo cuatro talleres entre noviembre del 2013 y noviembre del 2014 para establecer las bases del trabajo estratégico.

Un borrador del plan estratégico 2016-2020 fue publicado en la página web de la Agencia para consulta pública. Un resumen también fue publicado en la página web respecto a los asuntos más importantes discutidos durante el proceso de consulta y una explicación de cómo se respondió a los mismos. (http://www.epa.ie/pubs/reports/other/corporate/occs/ConsultationIssuesResponse.pdf).

El plan estratégico 2016-2020 fue presentado al ex Ministro de Medio Ambiente, Comunidad y Gobiernos Locales. El manual de gobierno corporativo de la Agencia señala lo siguiente: “una copia del proyecto del plan estratégico debe ser enviado para comentarios del Ministro o Departamento, que debería tener hasta 12 semanas para comentarlo”.

En 2018, la Agencia llevó a cabo una evaluación de medio término del plan estratégico 2016-2020 utilizando un proceso colaborativo que involucró más de 40 miembros del personal. Esta revisión produjo modificaciones a los objetivos y resultados. Un número de acciones fueron también revisadas.

Fuente: Información proveída por EPA, 2019.

Insumos

Recursos financieros

El OSITRAN es financiado mayormente con recursos recibidos del sector regulado, pero este ingreso se ha reducido y el regulador siente que sus fondos son insuficientes. La LMOR establece que todos los organismos reguladores serán financiados por el sector regulado hasta 1% del ingreso del operador (aporte por regulación). Para el OSITRAN, el Decreto Supremo núm. 104‑2003-PCM estipula contribuciones al nivel máximo de 1% a partir del 1 de enero de 2004 (en tanto que, en otros sectores, los reguladores reciben menos de 1% del ingreso del sector). El mismo nivel aplica para todos los subsectores de transporte que dependen del OSITRAN, excepto el metro de Lima, caso en el que el OSITRAN recibe hasta 2% de ingresos. En términos reales, entre 2017 y 2018, el presupuesto anual inicial del OSITRAN bajó 15%. De acuerdo con el OSITRAN, esto se explica por la disminución del ingreso de la industria, por un lado, y por una baja ejecución del presupuesto por parte de dicho regulador en años anteriores, por otro lado. Lo anterior fue tomado en cuenta por el MEF al decidir la asignación de presupuesto del OSITRAN. La ejecución del presupuesto por este último disminuyó a menos de 80% en 2016 y 2017 (de casi 100% en 2015) debido a un cambio en la dirigencia ocurrido en 2017.

Cuadro 2. Presupuesto anual y su ejecución, OSITRAN, 2015-2018

Expresado en millones de PEN

Año	2015	2016	2017	2018
Presupuesto inicial	66.5	84.0	93.8	79.9
Fondos complementarios	N/A	6.0	-1.4	4.7
Presupuesto institucional modificado (PIM)	N/A	90	92.4	84.6
Ejecución del presupuesto inicial (%)	96.2	79.4	78.8	97.2
Ejecución del presupuesto institucional modificado (%)	N/A	74.1	80	91.8

Notas: El presupuesto inicial proviene de fondos recaudados de las contribuciones regulatorias impuestas a las entidades reguladas. Los fondos complementarios son aprobados por el MEF.

Fuente: Información proporcionada por el OSITRAN, 2019.

La disponibilidad presupuestaria y la autonomía para gestionar los recursos son limitadas por las reglas del gobierno central y las recientes medidas de austeridad. Desde 2017, la Ley de Equilibrio Financiero requiere a todas las instituciones públicas que transfieran al Tesoro Público los fondos excedentes que no se ejecuten en un cierto año fiscal. El gobierno renovó esta medida para 2018 y 2019. Antes, los reguladores del sector podían conservar los fondos no ejecutados y acumularlos libremente a actividades financieras en los siguientes años. Puesto que la ejecución del presupuesto por parte del OSITRAN algunas veces se ha ubicado en menos de 80%, los fondos no utilizados se han enviado al Tesoro Público. Esta práctica limita la autonomía del regulador para gestionar sus recursos y dirige el ingreso de las instituciones reguladas a financiar actividades gubernamentales generales y no las del sector regulado. Además, la PCM tiene poder de decisión sobre algunas asignaciones presupuestarias, entre ellas la aprobación de viajes al extranjero con fines de representación institucional, los cuales se han limitado actualmente por medidas de austeridad.

El presupuesto del regulador es restringido por límites máximos definidos en la ley y no de acuerdo con los principios de recuperación de costos. La Asignación Presupuestaria Multianual (APM) es comunicada por el MEF con base en el ingreso de la industria proyectado. La Gerencia de Planeamiento y Presupuesto (GPP) del OSITRAN prepara una propuesta de presupuesto, con referencia al POI y al desempeño histórico, y tomando en cuenta las aportaciones de departamentos internos. No obstante, la cantidad presupuestada total se fija de acuerdo con los recursos disponibles, recibidos sobre todo de las aportaciones de la industria, más que con la estimación de los costos relacionados con el cumplimiento del mandato del regulador.

Recomendaciones

• En vista de la incertidumbre relativa al financiamiento, garantizar una priorización adecuada de actividades durante la etapa de elaboración de presupuesto y planificación al establecer planes de trabajo anuales (plan operativo institucional, POI); un enfoque estratégico más claro en los resultados puede brindar una oportunidad para esta práctica.

• Incorporar principios de recuperación de costos de actividades regulatorias, utilizados por muchos reguladores económicos de los países de la OCDE, en el ejercicio de elaboración del presupuesto.

• Si los excedentes del presupuesto que ahora se transfieren al ministerio se devuelven al regulador, y cuando esto se haga, aumentar la transparencia en torno al uso de los fondos durante el siguiente ciclo financiero. Esta práctica será importante para mostrar que los fondos no utilizados recaudados de la industria no son retenidos durante largo tiempo por el regulador, sino, más bien, se ejecutan rápidamente en actividades de financiamiento que beneficiarán al sector o, en el grado que sea posible, se utilizan para disminuir la carga financiera para las instituciones reguladas siguiendo un modelo de recuperación de costos.

• Documentar y compartir los impactos directos de las restricciones y medidas de la administración central que afectan el modelo de financiamiento, la gestión financiera y las actividades del OSITRAN.

• Participar en un debate documentado y basado en evidencia con actores pertinentes respecto a la necesidad de tener recursos adicionales cuando se asignen nuevas funciones o tareas al regulador (por ejemplo, la supervisión de la concesión del Metro de Lima).

• Con base en el principio de utilizar los ingresos de la industria para recuperar los costos de actividades regulatorias, abogar junto con otros reguladores económicos por una revisión de las restricciones legales en materia financiera y de recursos humanos, incluidos límites máximos, decisiones ministeriales sobre asignaciones presupuestarias, absorción de cantidades acumuladas del presupuesto de los reguladores económicos, entre otros.

Recuadro 5. Elaboración de presupuesto basado en recuperación de costos en Irlanda y Canadá

Comisión para la Regulación de Servicios Públicos de Irlanda (CRU, por sus siglas en inglés)

La Comisión para la Regulación de Servicios Públicos de Irlanda es financiada completamente por contribuciones y pagos de licencias de entidades en los sectores de electricidad, gas, petróleo, seguridad y agua. Las contribuciones de los participantes del mercado constituyen la mayor parte de los ingresos del regulador. La CRU establece su propio presupuesto sin la participación del gobierno y es definido anualmente sobre la base de recuperación de costos en el último trimestre del año, y está basado en una estimación de su presupuesto operacional y de capital requerido para el siguiente año. El gobierno central no contribuye directamente al presupuesto del regulador y éste es aprobado por la Comisión sin la aprobación o evaluación previa del parlamento irlandés.

Presupuestos anuales para los sectores de electricidad, gas, petróleo y agua se asignan por la CRU para cada sector. Los ingresos, gastos generales y gastos de capital incurridos por cada sector son registrados separadamente para cada uno de ellos. Costos compartidos son asignados para cada sector en proporción al número del personal involucrado en las funciones. Costos vinculados a funciones administrativas compartidas tales como finanzas, recursos humanos, tecnologías de la información y comunicaciones son acumulados para todos los sectores.

Cuando los gastos anuales exceden los ingresos, el balance es compensado con los ingresos por contribuciones del siguiente año. Los balances de los sectores de electricidad, gas, petróleo y agua son registrados en sus respectivas cuentas y auditados anualmente por la Oficina del Contralor y Auditor General, quien reporta a la Comisión de Cuentas Públicas del parlamento irlandés. El regulador también conduce una auditoria interna anual, la misma que es tercerizada a una compañía auditora externa. Asimismo, sobre la base de una evaluación de riesgos, se define un fondo de contingencia anual para proveer flexibilidad para lidiar con potenciales desafíos legales o costos vinculados a casos o eventos de seguridad. Cualquier excedente en el ingreso en el año financiero es tomado en cuenta para determinar la contribución de la industria para el siguiente año por cada sector. La Comisión puede traspasar fondos no utilizados para usarlos el siguiente año sin la revisión o aprobación de entidades gubernamentales externas.

Regulador de Energía de Canadá (CER, por sus siglas en inglés)

Las Regulaciones basadas en Recuperación de Costos (Cost Recovery Regulations) establecen el modo en que el regulador determina sus costos relativos a la ejecución de su mandato y el proceso para recuperar todo o parte de estos costos de las entidades que regula. El sistema de recuperación de costos se sustenta en costos de tarifas de materias primas, las cuales son asignadas a entidades específicas dentro de los sectores (petróleo, oleoductos, gas, tuberías de gas, etc.). Si bien la CER desempeña las funciones administrativas de calcular, facturar y recolectar contribuciones de la industria basadas en recuperación de costos, hace ello en representación del Gobierno de Canadá y no tiene una autoridad de presupuesto. En vez de ello, las entidades reguladas pagan su parte de los costos recuperables al Fondo Consolidado de Ingresos de Canadá, y el regulador recibe su financiamiento a través de un proceso de apropiación anual a través del parlamento.

La CER tiene una Comisión de Enlace de Recuperación de Costos (Cost Recovery Liaison Committee), que está compuesta por personal del regulador y representantes de las entidades reguladas. El propósito de este Comité es:

• Proveer a la industria de una comprensión detallada de los costos de funcionamiento del regulador.

• Proveer un foro para plantear problemas e inquietudes relativas a los procesos y métodos de recuperación de costos.

• Discutir las Regulaciones basadas en Recuperación de Costos (Cost Recovery Regulations).

Fuente: Información proveída por CRU y CER, 2019.

Gestión de recursos humanos

El OSITRAN reporta un alto nivel de salidas voluntarias e implementa medidas para revertir esta tendencia. Las renuncias voluntarias han sido la causa principal de la rotación de personal entre 2015 y 2018: 18% del personal renuncia al año (la rotación general es de 21.5%). Hay muchas renuncias por parte del personal técnico, lo cual plantea problemas para la continuidad del trabajo de alta especialización relativo a las APP. Si bien se reconoce al personal del OSITRAN como muy capaz, sus miembros no siempre han recibido capacitación para cubrir los diferentes sectores que el OSITRAN supervisa; más aún, en una encuesta aplicada al personal, los empleados expresaron su frustración respecto al sistema de capacitación. El OSITRAN admite esta dificultad y está implementando medidas para resolverla. Por ejemplo, el Plan de Alineamiento Cultural y el Plan de Gestión y Desarrollo de Talento 2019-2022 contienen recomendaciones fundamentales sobre el proceso de reclutamiento y selección, inducción, gestión de desempeño, capacitación y bienestar social del personal. El OSITRAN implementa también un programa nacional de reclutamiento para egresados de ingeniería, economía y derecho mediante programas de prácticas profesionales que suelen culminar con una plena contratación para atraer a los candidatos mejor calificados.

Los contratos, salarios y otras prestaciones del personal del OSITRAN son regidos por tres sistemas paralelos que pueden debilitar la motivación del personal y las prácticas de recursos humanos. Los tres regímenes laborales son regulados por tres regímenes distintos (las leyes 728, 1057 y 30057). A partir de septiembre de 2019, 45% de los empleados (139 de 310) trabajan bajo regulaciones laborales para el sector privado, que no suelen ofrecerse en las instituciones públicas (Ley 728). El régimen 728 ofrece contratos de duración indeterminada con beneficios completos. El número de puestos es fijo, lo cual implica que solo podrán hacerse contrataciones cuando se desocupa un puesto 728. El 55% de los empleados del OSITRAN (171 de 310) trabajan en puestos no permanentes regidos por la ley 1057, régimen para Contratos Administrativos de Servicios (CAS) que ofrece empleo no permanente con un contrato de duración fija a seis meses que puede renovarse sin limitaciones. Los contratos de los últimos seis meses del año deben terminar en diciembre y renovarse en enero. El régimen CAS también ofrece menos beneficios, como seguros o pensiones, a diferencia del régimen 728. En 2013, la ley SERVIR (30057) creó un nuevo régimen laboral como proyecto aplicable en toda la organización, el cual busca desarrollar un régimen de empleo unificado para todos los funcionarios públicos. Ahora el OSITRAN aplica el nuevo régimen solo a la presidenta del Consejo Directivo. Según el regulador, la migración al régimen SERVIR implicará una baja salarial para el personal actualmente empleado bajo el régimen de la Ley 728.

Como se establece por ley y se practica en todas las instituciones públicas peruanas, muchos puestos de alta dirección en el OSITRAN se asignan fuera del proceso de selección público y competitivo. La presidencia y el gerente general (GM) nombran a quienes ocuparán 23 puestos de alta dirección fuera del proceso de selección público y competitivo usual y sin un plazo límite. Dieciocho gerentes de alto nivel son nombrados bajo la modalidad “puestos de confianza” en aplicación del Decreto Supremo núm. 084‑2016-PCM y cinco gerentes de alto nivel son nombrados directamente en aplicación de la Ley Marco del Empleo Público. Tres puestos del personal senior son nombrados por otras entidades públicas (Jefe del Órgano de Control Institucional, Procurador Público, Procurador Público Adjunto). Esta práctica, si bien está establecida en la ley y es regida por los manuales de recursos humanos de OSITRAN, puede crear una sensación de falta de transparencia en lo que respecta a contrataciones y nombramientos.

Recomendaciones

• Intentar igualar las condiciones para el personal entre los diferentes regímenes laborales al abogar por la puesta en práctica de un régimen unificado con beneficios semejantes. La creación de un solo régimen laboral será uno de los requisitos para desarrollar un personal unificado y motivado. Si bien es posible que dicha unificación deba ser progresiva, dar el primer paso en esta dirección enviará la señal adecuada al personal.

• Promover ante otros reguladores económicos que cualquier migración al régimen SERVIR no tendrá que implicar una baja salarial para ningún funcionario.

• Implantar requerimientos y procesos de reclutamiento transparentes y abiertos para todos los puestos de la autoridad regulatoria, incluida la alta dirección.

• Continuar la implementación del sistema de evaluación de desempeño que vincula los objetivos del personal y una política de recursos humanos basada en el reconocimiento del desempeño y la mejora del reconocimiento de competencias.

• Desarrollar y llevar a cabo sesiones de capacitación para abordar las necesidades actuales y las expectativas futuras en colaboración con el personal en funciones y mantener la pericia técnica.

• Desarrollar y poner en marcha un paquete más amplio de beneficios laborales para garantizar que el OSITRAN sea un sitio de trabajo atractivo.

• Continuar investigando sobre estrategias de reclutamiento para mantenerse como una opción atractiva para los recién egresados.

• Dar seguimiento a la implementación del Plan de Alineamiento Cultural y el Plan de Gestión y Desarrollo de Talento 2019-2022, e informar sobre los resultados al personal.

• Compartir buenas prácticas y resultados en términos de retención de talento y bienestar del personal en toda la administración nacional y otras autoridades regulatorias peruanas.

Recuadro 6. Política remunerativa independiente de la política del servicio civil en la Autoridad Reguladora de Agua y Saneamiento de Portugal (ERSAR, por sus siglas en portugués)

ERSAR tiene por ley una política remunerativa diferente en relación a otros servidores civiles. El salario de los miembros del Consejo Directivo es establecido por un Comité Remunerativo, bajo los términos definidos en la Ley Marco de Entidades Reguladoras de Portugal, el cual está compuesto por tres miembros: uno escogido por el Ministerio de Economía; otro, por el Ministerio responsable de la actividad económica que ERSAR regula (Medio Ambiente); y otro, escogido por ERSAR (Artículo 23). Las remuneraciones se determinan de acuerdo a la complejidad del sector y teniendo en cuenta salarios de referencia en el sector regulado y otro tipo de criterios relevantes.

Fuente: Información proveída por ERSAR, 2019.

Proceso

Órgano rector y toma de decisiones

El Consejo Directivo, encabezado por el presidente, es el órgano de toma de decisiones del regulador y se le pide cumplir con una amplia variedad de obligaciones principalmente ejecutivas, con recursos limitados. El presidente del Consejo ocupa un puesto ejecutivo de tiempo completo, en tanto que otros cuatro miembros del Consejo trabajan solo tiempo parcial. Estos últimos son remunerados por acudir a dos sesiones obligatorias del Consejo al mes y la ley, de manera expresa, prohíbe ofrecer alguna remuneración adicional (el presidente trabaja tiempo completo y es remunerado sobre esa base). Los miembros del Consejo de tiempo parcial toman decisiones sustentadas en informes proporcionados por los órganos internos del OSITRAN tres días antes de las reuniones y pueden consultar al personal técnico si tienen dudas, aunque no cuentan con empleados específicos de apoyo. El presidente o un grupo mayoritario de consejeros pueden solicitar que el Consejo se reúna de manera excepcional. Debido al poco tiempo disponible para reunirse mensualmente, en las reuniones del Consejo predominan los asuntos operativos y técnicos, más que los relacionados con la planificación estratégica. El Consejo también aprueba el PEI, el POI, el presupuesto institucional inicial, el balance general y los estados financieros auditados, así como el Informe de Rendición de Cuentas.

Los miembros del Consejo son nombrados por periodos escalonados de cinco años mediante un proceso que implica a diferentes actores del Ejecutivo peruano. A septiembre de 2019, el Consejo estaba formado por cuatro miembros, uno de los cuales es la presidenta, especializados en derecho, ingeniería y economía. En los últimos 10 años dos mujeres han sido miembros de dicho Consejo. Los consejeros son seleccionados mediante un proceso de varios pasos que incluye la revisión por parte de un comité de selección interinstitucional, la presentación de los candidatos seleccionados al presidente de la República por parte del presidente del Consejo de Ministros, el nombramiento por parte del presidente de la República mediante un Decreto Supremo y, por último, la ratificación de la PCM, el MEF y el MTC.

El OSITRAN es dirigido por el presidente del Consejo, con el apoyo del gerente general (GG). El presidente nombra al gerente general sin un proceso de reclutamiento abierto y puede cesarlo a su discreción. El GG tiene a su cargo las responsabilidades administrativas, operativas, económicas y financieras del OSITRAN, al implementar las políticas establecidas por el Consejo y el presidente. Asimismo, gestiona, coordina y supervisa a las gerencias del OSITRAN. En conjunto, el presidente y el gerente general presiden una reunión semanal con la alta dirección del OSITRAN. Un gran número de funciones de toma de decisiones se concentran en estos dos puestos ejecutivos, lo cual genera expectativas muy altas de las personas que los ocupan y centraliza el riesgo para la organización.

El OSITRAN ha puesto énfasis en convertirse en una institución que utiliza “cero papel”, iniciativa que podría extenderse a la digitalización y estandarización generales de los procesos por parte de un regulador moderno y transparente. La dirigencia actual del regulador ha fijado objetivos ambiciosos respecto a mudarse del modo analógico de trabajar. Dichas iniciativas podrían continuarse con la digitalización de todos los procesos internos y regulatorios, en un esfuerzo por aliviar la carga para las instituciones reguladas y alcanzar mayor eficiencia operativa. Más aún, la toma de decisiones por parte del personal técnico podría hacerse más previsible y transparente al estandarizar, en la medida de lo posible, los criterios utilizados en este proceso, como la emisión de opiniones o interpretaciones técnicas. La interrelación entre los procesos digitales eficaces y los criterios previsibles exigiría tener una autoridad reguladora moderna y previsible.

Recomendaciones

• Garantizar que los recursos y la estructura del Consejo Directivo reflejen su mandato y sus obligaciones. De manera más concreta, velar por que el Consejo sea capaz de intervenir en asuntos estratégicos y en la dirección general del regulador. Ello podría incluir garantizar la participación del Consejo en la elaboración del marco estratégico del OSITRAN o la realización de retiros estratégicos trimestrales que puedan reunir, según sea necesario, a los miembros del Consejo y de la alta dirección con perspectivas externas.

• Garantizar que los miembros del Consejo tengan tiempo, recursos y asesoría suficientes para participar en la toma de decisiones. Ello podría incluir lo siguiente:

  • Proporcionar a dichos miembros información breve y consolidada que sustente una toma de decisiones más informada con anterioridad a las reuniones y con tiempo suficiente para revisar los datos y los documentos (más de los actuales tres días).

  • Considerar fortalecer los recursos de asesoría y apoyo existentes y, de ser necesario, asignar recursos adicionales a los miembros del Consejo. Esto podría incluir evaluar la posibilidad de crear una secretaría consultora especial para el Consejo.

  • Considerar proponer la especialización y la responsabilidad de ciertas áreas estratégicas y técnicas que podrían rotarse entre los miembros del Consejo.

• Asegurar la diversidad de las aportaciones y opiniones en el proceso de toma de decisiones. Esto podría incluir lo siguiente:

  • Desarrollar oportunidades para reforzar la función de plantear cuestionamientos en la toma de decisiones.

  • Incluir análisis de alternativas y justificación de la decisión propuesta para asuntos presentados al Consejo, cuando sean proporcionales a la decisión que se sopesa.

  • Considerar delegar algunas de las decisiones que ahora se concentran entre el presidente del Consejo y el gerente general.

• Continuar los trabajos de digitalización y estandarización de los procesos:

  • Consolidar los recientes trabajos de digitalización e ingeniería de procesos para digitalizar por completo los procedimientos y la comunicación con entidades reguladas.

  • Estandarizar criterios congruentes para el análisis (opiniones sobre contratos, modificaciones, aplicación de sanciones, entre otros) tanto como sea posible, y emitirlos como resoluciones del Consejo para maximizar la transparencia y la previsibilidad.

Integridad y conflicto de intereses

El OSITRAN expresó su firme compromiso de actuar como líder en la administración pública peruana respecto a las medidas anticorrupción y ha trascendido los requerimientos del gobierno central para alcanzar este objetivo. El contexto nacional actual destaca la importancia de adoptar medidas firmes en todo el sector público para promover una cultura de rendición de cuentas y transparencia. El OSITRAN emprendió diversas iniciativas con esto en mente. Algunas de ellas son las siguientes:

• En febrero de 2019 el regulador adoptó una política de gestión antisoborno y creó dos mecanismos de denuncia2, uno relativo a los alegatos de corrupción accesibles para el personal del OSITRAN y el público en general, y otro relativo a los alegatos generales respecto a concesionarios accesibles al público. Ambos mecanismos son implementados por el jefe del departamento de recursos humanos y se asignan como responsabilidad del gerente general.

• Una Resolución Presidencial de 2019 establece principios éticos generales para el personal del OSITRAN, incluida la prohibición de sobornos y conflictos de intereses.

• El OSITRAN obtuvo en 2019 la certificación ISO 37001 para el Sistema de Gestión Antisoborno.

• En mayo de 2019 se nombró a un oficial de cumplimiento a cargo de la aplicación eficaz de la política antisoborno.

• Las actividades de concienciación incluyen sesiones de capacitación para nuevos empleados y correos electrónicos enviados al personal.

• Al igual que otras instituciones públicas, el OSITRAN es regido por los principios éticos del Código de Ética de la Función Pública (Ley núm. 27815) y tiene que implementar el modelo de integridad y las Oficinas u Oficiales de Integridad Institucional (‘OII’) previstos en la política anticorrupción del gobierno (Decreto Supremo 092-2017-PCM) y en la resolución de Secretaria de Integridad Publica n°001-2019-PCM/SIP. Algunas disposiciones de la ley se relacionan con los conflictos de intereses, pero no específicamente con la influencia indebida.

• Asimismo, se requiere al OSITRAN que publique en su sitio web una lista de todas las reuniones privadas sostenidas con las entidades reguladas, incluidos los nombres y las funciones de los participantes, los aspectos debatidos y cualquier conclusión a la que se haya llegado. Sin embargo, se carece de protección explícita de los procesos de participación contra posibles conflictos de intereses. Deberá evitarse la captura y los conflictos de intereses mediante procesos de participación, con el fin de protegerse de presiones por parte de actores con intereses especiales.

La importancia estratégica declarada de estas medidas actualmente está debilitada por una aparente falta de articulación en su implementación y la comunicación de los resultados. Las medidas en vigor combinan una serie de requerimientos de toda la administración pública y medidas específicas adoptadas por el OSITRAN. Se acompañan de cierta capacitación, pero parece haber poco seguimiento a los resultados de la actividad de concienciación, pues la vigilancia se centra en los insumos (por ejemplo, el número de sesiones de capacitación). Además, las personas que ahora dedican su tiempo a promover la agenda de integridad y anticorrupción en el interior de la organización aparentemente lo hacen además de su “trabajo diario”. Si bien esto garantiza la apropiación de varias áreas de la organización, ejerce presión sobre los recursos y puede debilitar la importancia estratégica de esta agenda para la dirigencia del OSITRAN.

Recomendaciones

• Consolidar las diversas políticas e iniciativas de integridad, anticorrupción y ética del OSITRAN dentro de un solo marco. Esta estrategia consolidada (modelo de integridad institucional) deberá tener una meta general y objetivos claros que apunten mucho más allá de los requerimientos del gobierno central.

• Consolidar la protección de los denunciantes y los mecanismos y políticas de denuncia.

• Desarrollar, como parte del modelo de integridad institucional, un código de conducta especial del OSITRAN, que armonice con la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública.

• Desarrollar y poner en marcha un enfoque de política a los conflictos de intereses de los participantes que puedan surgir en los procesos de participación de los actores para protegerse de la captura.

• Garantizar la constancia y la continuidad del apoyo y la comunicación de los objetivos y la implementación del modelo de integridad institucional y la política de denuncias, por parte de la dirigencia y la alta administración del OSITRAN. Esto deberá incluir enviar mensajes congruentes desde la alta dirección (por ejemplo, boletines informativos, discursos de alto nivel para los empleados, intranet organizacional, memoranda y medios sociales, entre otros), así como guiar con el ejemplo la revelación de posibles conflictos de interés y comportarse con transparencia. Esto podría empezar con medidas sencillas como ratificar una revelación de posibles conflictos de interés anualmente o cada vez que un nuevo proceso comienza.

• Desarrollar y poner en marcha una estrategia interna e integral de comunicaciones y capacitación como parte del modelo de integridad institucional y una política de denuncias dirigida a concienciar sobre las medidas existentes y asegurar la aceptación de los involucrados; además, informar de los resultados y las actividades de manera transparente. Es recomendable asignar los recursos adecuados para el diseño y la implementación de las actividades de comunicación y capacitación.

• Asignar recursos y personal especializados a la implementación de la estrategia, incluido un miembro específico del personal para dirigir esta etapa (“oficial en jefe de integridad”). Además de dotar de personal específico, deberán asignarse suficientes recursos financieros a: actividades de concienciación para el personal y las instituciones reguladas, capacitación, supervisión, seguimiento y revisión del modelo de integridad institucional y la política de denuncias para garantizar una implementación eficaz, en línea con las recomendaciones de la OCDE relativas a las oficinas de integridad institucional en Perú (Recuadro 8).

Recuadro 7. Registro ético de actores interesados en la Comisión Nacional para los Mercados y la Competencia de España (CNMC)

En 2016, la Comisión Nacional para los Mercados y la Competencia de España (CNMC), la autoridad integrada regulatoria y de competencia, creó un registro de transparencia público, gratuito y voluntario. Este registro es un mecanismo institucional que tiene como objetivo incrementar la transparencia en las contribuciones externas a las actividades desarrolladas por la CNMC. Considerando que los aportes externos eran valiosos para la toma de decisiones adecuada del regulador, el registro hace visible los intereses que son perseguidos, por quiénes y con qué presupuestos. En este sentido, el registro permite escrutinio público, proveyendo a los ciudadanos y a otros grupos de interés la posibilidad de conocer de las actividades de gestión.

Cualquier actor vinculado a la actividad de la CNMC puede ser parte del registro de transparencia, incluyendo compañías, asociaciones profesionales, sindicatos, consultores o firmas de abogados.

Ser parte del registro de transparencia implica, en adición de cumplir con el marco legal, el cumplimiento del código ético que incluye los siguientes compromisos:

• Informar a la CNMC sobre los intereses representados.

• Aceptar que parte de la información de la reunión será publicada.

• Evitar acciones que puedan crear conflictos de interés con el personal de la CNMC.

• Evitar que el personal de la CNMC incumpla la ley mediante la obtención de presentes o servicios que pudieran afectar su integridad.

• Abstenerse de obtener información confidencial ejecutando acciones deshonestas en su relación con la CNMC.

A pesar de ser voluntario, el registro de transparencia incluye 519 registrados, incluyendo desde su creación 286 compañías, 120 consultoras y 104 organizaciones no-gubernamentales.

Fuente: Información proveída por la CNMC, 2019.

Recuadro 8. Las Oficinas de Integridad Institucional en el Perú

En el Perú, el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción (PNILC) 2018-2021 impulsó la creación del sistema funcional de integridad y lucha contra la corrupción en las instituciones del sector público a través de las Oficinas de Integridad Institucional. Estas Oficinas u Oficiales de Integridad Institucional (OII) tienen el potencial de convertirse en actores claves para asegurar la implementación de una cultura organizacional favorable a la integridad, adoptada al contexto y riesgos de cada entidad pública y al mismo tiempo asegurando un marco coherente. En el trabajo de apoyo al Perú en tema de Integridad, la OCDE resaltó que las OII deberían enfocarse en la prevención de la corrupción y la promoción de la integridad al interno de cada organización.

Concretamente, las OII deberían liderar la promoción de una cultura de integridad organizacional y articular los esfuerzos de implementar el modelo de integridad peruano en cada entidad pública En este sentido, la OCDE recomendó que las OII desempeñen las siguientes funciones:

• Apoyar a los servidores públicos en la identificación de riesgos de corrupción y contra la integridad, y asesorar a las unidades internas en la selección de controles efectivos y eficientes.

• Liderar en la incorporación de medidas de integridad en los planes de la entidad pública.

• Participar en los Comités de Control Interno y contribuir desde allí al monitoreo conjunto del control interno.

• Comunicar en materia de integridad pública tanto al interno, a todos los empleados; como al externo, a los actores interesados y a los usuarios, de las funciones de la entidad. Esto incluye la comunicación de los avances de la implementación del modelo de integridad y de los resultados de las evaluaciones.

• Sensibilizar a los servidores públicos en aspectos de integridad pública y recordarles sus obligaciones.

• En coordinación con la Oficina de Recursos Humanos, apoyar en el desarrollo de un plan de capacitación interno en materia de integridad y asegurar su implementación.

• Orientar y asesorar a los servidores públicos respecto a dudas, dilemas éticos, situaciones de conflictos de interés, canales de denuncias, medidas de protección existentes, así como sobre otros aspectos relacionados a políticas de integridad.

• Monitorear, con apoyo de la Secretaría de Integridad Pública, la implementación del modelo de integridad institucional.

• Vigilar el cumplimiento de los procesos de denuncias y de la aplicación de medidas de protección. Esto incluye asegurar que las unidades responsables de recibir denuncias, investigar y sancionar, tengan el personal adecuado y realicen sus funciones con celeridad y en tiempo oportuno.

• Recolectar información sobre denuncias y sanciones como fuente de información para enfocar mejor sus medidas preventivas. Por ejemplo, concentrar ciertas actividades de capacitación o comunicación a las áreas o procesos que generaron más denuncias que otras.

• La entidad pública podría designar la OII como la encargada de la aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley 27806). Si se decide mantener estas dos áreas separadas, se debería asegurar una efectiva coordinación entre las áreas de integridad y transparencia.

Para cumplir de manera efectiva con estas funciones, es importante que el oficial o las OII reporten directamente al titular de cada entidad y contén con cierto grado de autonomía administrativa y financiera. Igualmente, se resalta el papel de apoyo y coordinación de la Secretaria de Integridad Pública, que es la rectora de las políticas de integridad en el Perú y el principal aliado de las OII.

Fuente: (OCDE, 2019[2]), Oficinas de Integridad Institucional en Peru.

Herramientas y prácticas de calidad regulatoria

Evaluaciones ex ante y ex post

El OSITRAN ha sido pionero entre los organismos gubernamentales de Perú en la aplicación de Análisis de Impacto Regulatorio (AIR), junto con otros reguladores del sector, con lo que contribuye a la previsibilidad y confianza en el proceso regulatorio. Como respuesta al Estudio de la OCDE de 2016, Política Regulatoria del Perú, el PCM empezó a desarrollar un marco para el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) que requiere disponer de un AIR en el caso de regulaciones que incorporan procesos administrativos. El OSITRAN, de manera independiente y en paralelo, desarrolló y publicó en 2018 el Manual de Análisis de Impacto Regulatorio, con directrices para aplicar el AIR en todas las decisiones regulatorias. En febrero de 2019 se había realizado un AIR completo y estaban en proceso otros dos. El alineamiento del marco del gobierno central y el del regulador será clave para avanzar con éxito y los reguladores en general necesitarán participar con el PCM para asegurarse de que sus enseñanzas sobre el uso de buenas prácticas regulatorias se tomarán en cuenta en sus marcos nacionales.

El OSITRAN revisó su acervo completo de regulaciones de acuerdo con el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) del PCM. La Secretaría Técnica de la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria validó 12 de los 15 procedimientos administrativos que se sometieron a análisis por parte de la ACR en noviembre de 2018. En abril de 2019 se aprobó una nueva regulación ACR.

Recomendaciones

• Mantener el impulso hacia la plena aplicación del nuevo sistema AIR y continuar trabajando para mejorar las regulaciones de manera continua.

• Utilizar las lecciones aprendidas de la evaluación de todo el acervo de regulaciones para ampliar las evaluaciones ex post como un componente congruente y automático de la formulación de políticas en el OSITRAN.

Participación de los actores interesados

La mayor concentración del regulador en la protección al consumidor y la satisfacción del usuario se ha traducido en una participación de los actores periódica y decidida. El OSITRAN cuenta con varios Consejos de Usuarios nacionales y regionales que reportan altos niveles de satisfacción al participar con el OSITRAN recurriendo a los procedimientos y mecanismos existentes. El presidente del Consejo Directivo convoca a la elección de los miembros de los Consejos de Usuarios para un periodo bianual y la Gerencia de Atención al Usuario (GAU) se desempeña como Secretaría Técnica durante las sesiones de dichos consejos. El regulador convoca a por lo menos dos sesiones ordinarias de los Consejos de Usuarios al año para brindar información pertinente sobre las infraestructuras concesionadas, así como para reunir las principales solicitudes presentadas por los miembros de los Consejos de Usuarios. La agenda se prepara en coordinación con el presidente o con el gerente general, según convenga.

El OSITRAN constantemente colabora con instituciones reguladas mediante consultas obligatorias por escrito y audiencias públicas sobre tarifas y proyectos regulatorios, pero no existe una consulta sistemática en etapas iniciales. Las consultas pueden realizarse bien sea antes o después de decidir emitir una regulación. También se llevan a cabo reuniones privadas con entidades reguladas y organizaciones representantes de usuarios, a su solicitud, para compartir comentarios sobre las propuestas de tarifas. El OSITRAN prepara de manera sistemática una matriz de comentarios que reúne los planteados por los actores con una evaluación sobre si se les considera y cómo.

El OSITRAN asigna alta prioridad a la transparencia en sus actividades y en la toma de decisiones. Tiene el compromiso de publicar todas las decisiones regulatorias, de supervisión y normativas en su sitio web, con el sustento de información no confidencial pertinente utilizada para dictar dichos fallos. Asimismo, publica en su sitio web información sobre sus actividades, incluida una lista de las reuniones realizadas y de los asistentes, y utiliza las redes sociales para difundir material informativo a una gran audiencia. Por último, las entidades y los Consejos de Usuarios están satisfechos con la disponibilidad y la accesibilidad de los datos y la información utilizados por el Consejo Directivo para tomar decisiones.

Recomendaciones

• Compartir con otros reguladores peruanos y del ámbito internacional la experiencia del Consejo de Usuarios y las buenas prácticas.

• Alinearse con las mejores prácticas en materia de consulta pública y ofrecer de manera sistemática retroalimentación ante los comentarios recibidos.

Supervisión y fiscalización

El OSITRAN se encarga de supervisar el cumplimiento de todas las obligaciones establecidas en 32 contratos de concesión, lo que convierte en un reto la priorización y la gestión de recursos. El regulador supervisa un gran número de obligaciones de 32 contratos de concesión en cinco diferentes sectores, incluyendo las de construcción de las infraestructuras. El regulador considera que las inspecciones permanentes sobre el terreno son la mejor estrategia para cumplir con este mandato. Por consiguiente, dedica un alto porcentaje de sus recursos a la supervisión y la inspección (de hecho, de 310 miembros del personal de OSITRAN, 125 se centran en labores de supervisión y fiscalización). Dada la importante cantidad de recursos necesarios para dichas actividades, el PEI 2018-2022 establece como uno de los siete objetivos estratégicos el de “optimizar las actividades de supervisión e inspección”.

Al asignar prioridades, el regulador suele responder a los reclamos de los usuarios y también priorizar la inspección de infracciones de las obligaciones contractuales clave. De acuerdo con el Plan Anual de Supervisión 2019, el regulador prioriza las actividades de supervisión e inspección que garantizan la provisión adecuada de servicios para usuarios. En dicho plan se describen los tipos de inspecciones, los niveles de servicio y las obligaciones supervisadas por infraestructura y concesionario. No obstante, carece de una clara estrategia de priorización y un enfoque basado en riesgos más armonizado con las mejores prácticas internacionales en esta área.

La supervisión y fiscalización son funciones centrales del OSITRAN y las entidades reguladas perciben al OSITRAN como autoridad sancionadora. El presupuesto de la Gerencia de Supervisión y Fiscalización del OSITRAN representa 43% del Presupuesto Institucional Modificado y 40% del personal del OSITRAN trabaja en ella. Si bien el OSITRAN puede brindar la oportunidad de corregir una infracción sin aplicar sanciones y penalidades, el regulador recurre en gran medida a sancionar para lograr el cumplimiento. Sin embargo, el regulador reconoce la importancia de fortalecer la función de prevención y cumplimiento, y se orienta a lograr una estrategia en la que sancionar sea la última opción. Las entidades reguladas han expresado que les gustaría recibir más orientación del OSITRAN respecto a políticas operativas que cubran el cumplimiento, así como revisiones de aplicación y decisiones en general y la manera como se vigilará en particular su observancia de las regulaciones y los contratos. Eso contribuirá a que las entidades reguladas tengan confianza y comprendan lo que se espera de ellas y cómo se supervisará, juzgará y aplicará en caso de infracciones de la ley o de un contrato.

Recomendaciones

• Incrementar la eficiencia de la supervisión y fiscalización al priorizar mejor el uso de los recursos públicas. Trabajar con ahínco para convertirse en un organismo supervisor proactivo con una clara estrategia de priorización que tome en cuenta un enfoque basado en riesgos.

• Aumentar la eficiencia al adoptar una estrategia de supervisión y fiscalización dirigida a alcanzar el cumplimiento y basada en riesgos, y utilizar las soluciones que la tecnología regulatoria (regtech) ofrece.

• Aligerar la carga del personal del OSITRAN al aumentar de manera constante el uso de supervisores externos y mecanismos de reporte, así como al emplear soluciones ofrecidas por herramientas digitales y electrónicas.

• Continuar estudiando métodos del proceso de aplicación de sanciones para promover que el cumplimiento se logre usando sanciones solo como último recurso, con miras a alcanzar las conductas deseadas más que a castigar a las entidades reguladas.

• Proseguir la estandarización de criterios congruentes para realizar análisis (opiniones sobre contratos, modificaciones, aplicación de sanciones, entre otros) cuando sea posible, y emitirlos como resoluciones del Consejo para una transparencia y previsibilidad máximas.

• Considerar organizar actividades de sensibilización para las entidades reguladas respecto a cómo se vigilará su cumplimiento de las regulaciones y los contratos (por ejemplo, foros y material de divulgación en los medios).

• Desarrollar material de orientación que ayude a comprender estos aspectos y apoyar a las entidades reguladas a lograr el cumplimiento de contratos y regulaciones.

• Poner a disposición políticas operativas que cubran aspectos de cumplimiento, así como revisiones de inspecciones y decisiones.

• Aprovechar el Plan Anual de Supervisión para desarrollar una Estrategia de Supervisión y Fiscalización que garantice mayor transparencia en las inspecciones y sus resultados. Por ejemplo, el regulador podría utilizar el resultado de los procesos de sanciones administrativas o judiciales (una vez finalizados) para alentar a otras entidades reguladas a mejorar sus prácticas. La estrategia podría reflejar prioridades de ejecución anuales para sustentar la toma de decisiones.

Recuadro 9. Principios de mejores prácticas de la OCDE: cumplimiento regulatorio e inspecciones

1. Cumplimiento basado en evidencias. El cumplimiento regulatorio y las inspecciones deberán basarse en evidencias y en la medición: la decisión sobre qué inspeccionar y cómo hacerlo deberá sustentarse en datos y evidencias, y los resultados deberán evaluarse con periodicidad.

2. Selectividad. La promoción de normas de cumplimiento e inspecciones deberá dejarse en manos de las fuerzas del mercado y las acciones del sector privado y la sociedad civil siempre que sea posible: las inspecciones no pueden ser omnipresentes y cubrir todos los aspectos y hay muchas otras maneras de lograr objetivos regulatorios.

3. Enfoque en riesgos y proporcionalidad. El cumplimiento tiene que basarse en el riesgo y ser proporcional: la frecuencia de las inspecciones y los recursos empleados deberán ser proporcionales al nivel de riesgo y las acciones de aplicación deberán dirigirse a reducir el riesgo real representado por las infracciones.

4. Regulación responsiva. El cumplimiento deberá basarse en principios de “regulación responsiva”: las acciones de inspección y cumplimiento deberán dosificarse según el perfil y la conducta de empresas específicas.

5. Visión de largo plazo. Los gobiernos deberán adoptar políticas y mecanismos institucionales sobre cumplimiento regulatorio e inspecciones con objetivos claros y con una hoja de ruta a largo plazo.

6. Coordinación y consolidación. Las funciones de inspección deberán coordinarse y, de ser necesario, consolidarse: una menor duplicación y superposición asegurarán un mejor uso de los recursos públicos, minimizarán la carga de las entidades reguladas y maximizarán la eficacia.

7. Gobernanza transparente. Las estructuras gubernamentales y las políticas de recursos humanos para el cumplimiento regulatorio deberán sustentar la transparencia, el profesionalismo y la gestión orientada a resultados. La ejecución del cumplimiento regulatorio tendrá que ser independiente de la influencia política y las iniciativas de fomento del cumplimiento deberán recompensarse.

8. Integración de información. Las tecnologías de la información y la comunicación deberán utilizarse para maximizar el foco en los riesgos, la coordinación y el intercambio de información, así como el óptimo uso de los recursos.

9. Proceso claro y justo. Los gobiernos deberán garantizar la claridad de las reglas y los procesos de cumplimiento e inspecciones: es necesario adoptar y promulgar una legislación congruente para organizar inspecciones y cumplimiento, que manifieste con claridad los derechos y las obligaciones de los funcionarios y de las empresas.

10. Fomento del cumplimiento. Es preciso promover la transparencia y el cumplimiento mediante el uso de instrumentos adecuados, como orientación, guías y listas de verificación.

11. Profesionalismo. Los inspectores deberán ser capacitados y dirigidos con miras a garantizar el profesionalismo, la integridad, la congruencia y la transparencia; ello requiere mucha capacitación centrada no solo en competencias de inspección técnicas sino también genéricas, así como directrices oficiales para los inspectores que contribuyan a garantizar la congruencia y la equidad.

Fuente: (OECD, 2014[3]), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, París, https://doi.org/10.1787/9789264208117-en.

Recuadro 10. La estrategia de cumplimiento y supervisión de la Comisión de la Competencia y del Consumidor de Australia (ACCC, por sus siglas en inglés)

En Australia, la Comisión de la Competencia y del Consumidor de Australia (ACCC, por sus siglas en inglés) desarrolló una estrategia de cumplimiento y supervisión que se comunica a todos los actores interesados. La agencia utiliza cuatro estrategias integradas para lograr los objetivos de cumplimiento:

• Promover el cumplimiento con las regulaciones educando e informando a los consumidores y compañías sobre sus derechos y obligaciones.

• Hacer cumplir las regulaciones, incluyendo la resolución de posibles contravenciones, tanto desde el punto de vista administrativo y judicial como del de resultados formales de cumplimiento.

• Realizar estudios de mercado o comunicar los problemas emergentes de la competencia o de los consumidores con la perspectiva de identificar fallas en el mercado y cómo abordarlas, así como apoyar e informar las medidas de cumplimiento e identificar las áreas posibles para consideración en las políticas.

• Trabajar con otras agencias para implementar estas estrategias, incluyendo enfoques coordinados.

La ACCC es selectiva con los asuntos que inspecciona. También es selectiva para elegir los sectores en los que participa en temas de educación y análisis de mercado. La Comisión establece prioridades anuales de cumplimiento y supervisión para sustentar la toma de decisiones.

Al decidir la herramienta de cumplimiento o supervisión a utilizar, la primera prioridad siempre es lograr el mejor resultado para la comunidad y gestionar el riesgo de manera proporcionada. Las acciones de supervisión del regulador tratan de maximizar su impacto en los sectores regulados. Por ejemplo, la agencia usa el resultado de un proceso judicial para motivar a que otros actores de la industria mejoren sus prácticas.

La función de la ACCC es enfocarse en las circunstancias que pudieran dañar el proceso competitivo u ocasionar un daño extendido a los consumidores. Por lo tanto, la ACCC ejerce discreción al dirigir los recursos en asuntos que proporcionan el mayor beneficio general.

Cada año, la ACCC revisa sus prioridades. Estas se establecen después de realizar consultas externas y una evaluación de los problemas actuales o posibles y su impacto en los asuntos regulados. La ACCC anuncia públicamente sus prioridades en febrero de cada año. Las prioridades son lanzadas con el objetivo de promover el cumplimiento de todo el mercado con las regulaciones y para manejar las expectativas públicas en cuanto a la habilidad del regulador de hacerse cargo de asuntos adicionales fuera de sus áreas de prioridad. Un número de actores interesados clave en Australia responden activamente al anuncio de las prioridades de la ACCC y toman medidas activas para mejorar el cumplimiento.

Fuente: Información proveída por la ACCC, 2019.

Apelaciones

Los ciudadanos y las empresas tienen acceso a un sistema de revisión administrativa que forma parte del OSITRAN, pero las apelaciones pueden demorarse y ha habido retrasos en el nombramiento de miembros de los órganos de solución de controversias. Los diferentes órganos de apelación ubicados en el interior del OSITRAN cuentan con abogados e ingenieros que atienden y fallan sobre los asuntos que se les presentan. Sin embargo, aún está pendiente el nombramiento de algunos de ellos. Los integrantes del Tribunal de Solución de Controversias son nombrados por la PCM y dos de cinco miembros aún no han sido nombrados. Por otra parte, el Tribunal de Asuntos Administrativos se creó como segunda instancia para apelaciones contra sanciones impuestas por la Gerencia de Supervisión y Fiscalización (GSF) (por ejemplo, sanciones por incumplimiento de los niveles de servicio). Sus miembros son nombrados por el Consejo Directivo a propuesta de la presidencia del OSITRAN. Hasta la fecha, los miembros del Tribunal de Asuntos Administrativos no han sido nombrados y sus funciones son ejercidas por la Gerencia General del OSITRAN. Los usuarios y ciudadanos en general pueden presentar quejas con facilidad en el sitio web del regulador.

Recomendaciones

• Abogar por el nombramiento oportuno de los miembros de los tribunales administrativos por la PCM y el Consejo Directivo.

• Abogar por la simplificación del sistema actual de revisión administrativa. Dicha simplificación deberá aplicar mejores prácticas en el área de la justicia administrativa (especializada, simplificada y eficiente) y podría realizarse junto con otros reguladores peruanos con órganos similares de solución de controversias y reclamos.

Rendimiento y resultados

Evaluar el desempeño de las entidades reguladas

El OSITRAN reúne una gran cantidad de datos e información de las entidades reguladas y genera informes estadísticos de carácter periódico. La Declaración Estadística es la herramienta principal utilizada por el regulador para recabar información de las entidades reguladas. Hasta la fecha las entidades reguladas han presentado más de 16 000 declaraciones estadísticas. El OSITRAN informa sobre los contratos bajo su supervisión mediante varios canales diferentes, incluido un boletín informativo mensual en el que se resumen datos pertinentes (sobre tránsito, ingresos y tendencias) en cuatro sectores (sin incluir la Hidrovía Amazónica), los cuales se publican en su sitio web, así como informes estadísticos bimestrales más detallados que incluyen información de cada contrato de concesión. Los informes estadísticos sectoriales ilustran adecuadamente y con transparencia la evolución en el tiempo de los principales indicadores para cada concesionario.

El OSITRAN gestiona un cúmulo de datos y considera que carece de recursos suficientes para manejarlos de manera sistemática. Pese a la abundancia de información disponible, el OSITRAN no cuenta con las herramientas de TI pertinentes que permitirían gestionar mejor una base de datos. Además, si bien el regulador publica informes periódicos y documentos de trabajo sobre el tránsito y los ingresos relacionados con los contratos de concesión, no parece convertirlos en información o evidencia que podría utilizarse para guiar decisiones relativas al desarrollo y las políticas regionales. El OSITRAN está plenamente al tanto de estos retos y está empezando a implementar tecnologías de la información para gestionar de manera eficaz la información estadística sobre el desempeño de las entidades.

Recomendaciones

• Utilizar la gran cantidad de información en poder del OSITRAN para participar con los concesionarios en la provisión de servicios, por ejemplo, mediante eventos públicos anuales, así como para formular evidencia del desempeño de las concesiones al Ejecutivo a favor de mejorar la regulación y las políticas.

• Adoptar un enfoque integral a la gestión de datos para evitar flujos de datos engorrosos y mejorar el intercambio de datos con las entidades reguladas.

• Continuar implementando tecnologías de información para gestionar con eficacia la información estadística sobre las entidades reguladas y el desempeño del sector.

• Reforzarse las herramientas de TI y analíticas en todas las gerencias, en particular en la GSF y en la Gerencia de Regulación y Estudios Económicos (GRE), encargadas de revisar la información y generar reportes e indicadores.

Recuadro 11. Recolección de información y participación de los actores interesados en la Autoridad de Energía y Servicios Públicos de Hungría (HEA, por sus siglas en inglés)

La Autoridad de Energía y Servicios Públicos de Hungría (HEA, por sus siglas en inglés) regula el mercado de energía y servicios públicos en Hungría, supervisando sectores de importancia estratégica tales como electricidad, gas natural, calefacción distrital, agua y manejo de residuos. Las competencias de la HEA incluyen licenciamiento, supervisión, regulación de precios, protección al consumidor y estadísticas de energía.

Como un organismo oficial de estadística, la HEA desempeña funciones relativas a estadísticas nacionales de energía y cumple con obligaciones de reporte de data a organismos nacionales e internacionales. La HEA recopila las estadísticas mensuales y anuales y requiere una gran cantidad de información detallada de las entidades reguladas. Como parte del Programa Nacional de Recolección de Data Estadística, la HEA se relaciona con alrededor de 5 700 proveedores de data.

En el 2019, la HEA recibió preguntas de actores interesados, relacionadas a sus actividades de recolección de datos y reportes en el sector hídrico. En este proceso, la HEA comprendió que estaba poniendo mucha carga en los proveedores de información, y utilizó esto para cambiar su estrategia de recolección de data. La HEA organizó diversas reuniones durante el transcurso del año con las asociaciones de los proveedores de servicios en el sector hídrico y revisó sus bases de datos. Como resultado del proceso de revisión, la HEA simplificó sus hojas para requerir data y redujo la cantidad de información recolectada de los proveedores de servicios. La HEA también decidió realizar talleres regulares y reuniones directas con actores interesados regulados, con la finalidad de ayudarlos a proveer información correcta y confiable. El primer reporte que tiene en cuenta estos comentarios será publicado en el 2020.

Otro ejemplo de participación de los actores interesados fue la evaluación de satisfacción del consumidor. El predecesor de la HEA, la Oficina de Energía de Hungría, empezó encuestando los niveles de satisfacción en los sectores de electricidad y gas natural más de 20 años atrás. Esta actividad ha sido un requerimiento legal en el sector energético, y en el sector hídrico se adicionó esta práctica después de que al regulador le fueron atribuidas sus competencias en este sector. Desde el 2016, la HEA también lleva a cabo evaluaciones de satisfacción al consumidor en los sectores hídrico y de calefacción distrital.

La HEA publica regularmente cómo monitorea a las compañías para establecer mejores relaciones con ellos y para aprender de experiencia internacional.

Fuente: Decimotercera reunión de la Red de Reguladores de la OCDE, http://www.mekh.hu/introduction.

Evaluar el desempeño del regulador

El OSITRAN definió un plan estratégico institucional que no incluye objetivos para el sector o la política sectorial. Los siete objetivos del Plan Estratégico Institucional (PEI 2019-2022) se clasifican en dos categorías: prioridades de primer orden (tipo 1) y prioridades de segundo orden (tipo 2). En el PEI 2019-2022 las tres principales prioridades de la institución (tipo 1) se centran en optimizar las actividades de cumplimiento e inspección, optimizar la función regulatoria para beneficio de los ciudadanos y reforzar la protección de los usuarios. El objetivo número 7 (implementar la gestión de riesgo de desastres) es un requisito establecido por las reglas del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y debe formar parte de los marcos estratégicos de todos los organismos públicos de Perú. Solo un objetivo (el 4: Reforzar los conocimientos por parte de los actores y los ciudadanos de la función del OSITRAN) contempla el impacto externo; los demás se enfocan en los procesos del OSITRAN y en su propio desempeño (objetivos de gestión o intermedios), lo cual propicia un marco estratégico que podría ser mejor balanceado.

Cuadro 3. Objetivos estratégicos e indicadores del OSITRAN, de acuerdo con el marco de insumos-proceso-rendimiento-resultados de la OCDE

Prioridad	Objetivo estratégico	Indicador	Tipo de indicador
1	Optimizar las actividades de supervisión e inspección (OEI.03)	Índice de eficiencia de supervisión y fiscalización	Proceso
1	Optimizar la función reguladora para beneficio de los usuarios y los ciudadanos (OEI.04)	Índice de cumplimiento de la función reguladora	Proceso
1	Fortalecer la protección de los derechos del usuario (OEI.05)	Índice de protección del usuario	Rendimiento
2	Reforzar el conocimiento de la función del OSITRAN por parte de los actores y los ciudadanos OEI.01)	Porcentaje de conocimiento del OSITRAN	Resultados
2	Optimizar su desarrollo organizacional (OEI.02)	Índice de desarrollo organizacional	Proceso
2	Gestionar los recursos institucionales con eficiencia (OEI.06)	Índice de gestión de recursos	Input
2	Implementar la gestión de riesgo de desastre	Número de estudios de implementación	Proceso

Fuente: Análisis de la OCDE con base en los objetivos estratégicos del OSITRAN.

Cada objetivo estratégico tiene diversas acciones estratégicas con un indicador por cada una. El PEI incorpora una matriz por objetivo estratégico, la cual incluye la descripción del objetivo en cuestión y su principal indicador, así como las acciones estratégicas y sus indicadores. La medición puede ser complicada debido al gran número de indicadores (41). Además, los indicadores de acción estratégica se centran sobre todo en la implementación de actividades, planes y proyectos. El seguimiento se realiza dos veces al año, a medio año y al final de este.

Cuadro 4. Ejemplo de los principales aspectos de una matriz por objetivo estratégico

Objetivo estratégico (OEI) núm. 2

Código	Descripción	Nombre del indicador
OEI.02	Optimizar el desarrollo organizacional	Índice de desarrollo organizacional
	Acciones Estratégicas (AEI)
AEI.02.01	Cultura organizacional del OSITRAN fortalecida	Porcentaje de implementación del Plan para fortalecer la cultura organizacional
AEI.02.02	Procesos estratégicos, operativos y de soporte del OSITRAN optimizados	Porcentaje de optimización de procesos
AEI.02.03	Atención presencial al usuario del OSITRAN fortalecida	Número de consultas atendidas por “oficinas desconcentradas”
AEI.02.04	Contratos para la acción supervisora en concesiones gestionada eficazmente en el OSITRAN	Porcentaje de procesos de selección eficientes
AEI.02.05	Política de mejora regulatoria con estándares OCDE implementada en el OSITRAN	Porcentaje de implementación del Plan de Estándares de Política Regulatoria de la OCDE
AEI.02.06	Sistema de gestión del conocimiento implementada en el OSITRAN	Porcentaje de implementación del Plan de Gestión del Conocimiento
AEI.02.07	Transformación digital integral de los procesos y servicios del OSITRAN	Porcentaje de procesos digitalizados

Fuente: OSITRAN PEI 2019-2022.

El OSITRAN ha trabajado arduamente en elaborar varios indicadores sofisticados, pero es posible que su seguimiento esté subutilizado para fines de transparencia. Si bien no se requiere que informe sobre estos indicadores, el OSITRAN podría emplearlos sobre todo para fines de gestión interna. Dado el foco interno de los objetivos y los indicadores, el enfoque de las actividades de seguimiento pasa por alto la oportunidad de vincular el desempeño del OSITRAN con el desempeño del sector (y, por tanto, el impacto de las actividades del regulador sobre la calidad de los servicios o el crecimiento económico).

El OSITRAN le rinde cuentas al Congreso y a la vez está adscrito a la PCM; hay margen para proseguir los trabajos orientados a implementar una presentación de informes de desempeño más transparente y previsible. A principios de julio de 2018, el OSITRAN emitió una resolución interna para requerir a la presidencia del Consejo que presente el informe anual al Congreso, como parte de su política de mejora regulatoria. El Congreso tiene dos comités ordinarios directamente relacionados con el OSITRAN: la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores y la Comisión de Transportes y Comunicaciones. En abril de 2018 el OSITRAN presentó al Congreso el primer informe de desempeño, pero este no se analizó en una sesión especial de ninguna de las comisiones.

Recomendaciones

• Desarrollar indicadores de desempeño centrados en resultados para el marco estratégico y asignar metas a plazo fijo para los indicadores clave de desempeño (ICD).

• Desarrollar un número conciso de ICD que capturen la calidad y el impacto del proceso y las actividades centrándose en el suministro de inversión, la calidad del servicio y el desempeño de alto nivel del sector.

• Seguir monitoreando los indicadores dos veces al año y utilizar los resultados con fines de transparencia para beneficio de los actores interesados y los ciudadanos.

• Continuar trabajando para fortalecer la presentación de informes y la participación con el Congreso, así como con el público en general.

Recuadro 12. Indicadores clave de desempeño

Los indicadores claves de desempeño (KPIs, por sus siglas en inglés), proveen una manera de medir si las organizaciones se están desempeñando de acuerdo con sus metas y objetivos estratégicos. Un número manejable de indicadores bien diseñados dan una visión clara de los niveles de desempeño y pueden ayudar al proceso de toma de decisiones. Cada indicador debe estar claramente vinculado a un objetivo estratégico y acompañado por una meta o referente.

Los indicadores de rendimiento de la actividad regulatoria capturan si las decisiones regulatorias, acciones e intervenciones son efectivas (por ejemplo, decisiones tomadas que fueron confirmadas). Los indicadores de resultados directos o del impacto de los resultados podrían incluir, por ejemplo, los niveles de cumplimiento de las decisiones del regulador.

Los indicadores de resultados más amplios (indicadores “atalaya”), pueden ser incluidos como indicadores de aprendizaje (antes que de rendición de cuentas). Estos podrían incluir, por ejemplo, la calidad de los servicios e infraestructura (por ejemplo, frecuencia y fiabilidad de los servicios a los consumidores).

Notas: El marco de los indicadores de desempeño fue propuesto en la metodología inicial para el Marco para la Evaluación de los Reguladores Económicos (PAFER, por sus siglas en inglés), el mismo que ha sido discutido por la Red de Reguladores Económicos de la OCDE (NER, por sus siglas en inglés). Este ha sido redefinido para reflejar la retroalimentación de los miembros de la Red y la experiencia de los reguladores para evaluar su propio desempeño.

Fuente: (OECD, 2015[4]), Driving Performance at Colombia's Communications Regulator, Gráfica 3.3, http://dx.doi.org/10.1787/9789264232945-en.

Referencias

[2] OCDE (2019), Offices of Institutional Integrity in Peru.

[4] OECD (2015), Driving Performance at Colombia’s Communications Regulator, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264232945-en.

[3] OECD (2014), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264208117-en.

[1] OSITRAN (2019), Plan Estratégico Institucional PEI 2019-2022, OSITRAN, https://www.ositran.gob.pe/wp-content/uploads/2019/06/027CD2019.pdf.

Notas

← 1.  Además del OSITRAN, estos incluyen: el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).

← 2.  https://plataforma.ositran.gob.pe/pySIDECO/denuncia.jsp.