El Marco para la Evaluación del Desempeño de los Reguladores Económicos (PAFER, por sus siglas en inglés), fue desarrollado por la OCDE para ayudar a los reguladores a evaluar su propio desempeño. El PAFER estructura las directrices de desempeño en un marco de insumos-proceso-rendimiento y resultados. Este capítulo aplica este marco al Organismo Supervisor de Inversión en Infraestructura de Uso Público, OSITRAN, y revisa sus características actuales, oportunidades y desafíos enfrentados por el OSITRAN para desarrollar un marco de evaluación de desempeño efectivo.
Impulsando el desempeño del Regulador de Infraestructura de Transporte de Perú
Gobernanza de reguladores
2. Gobernanza del OSITRAN
Abstract
El Organismo Supervisor de Inversión en Infraestructura de Uso Público (OSITRAN) se fundó en 1998 con el mandato de supervisar la inversión privada en la infraestructura de transporte para uso público.
Función y objetivos
En el año 2000, la Ley 27332 (Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, LMOR) reconoció la autonomía técnica, administrativa, económica y financiera de los cuatro reguladores económicos peruanos1 y los adscribió a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Dicha ley otorga a los reguladores las funciones de supervisar, fijar tarifas, emitir regulaciones, inspeccionar la actividad sectorial de las entidades reguladas, así como resolver conflictos y reclamos (Cuadro 2.1).
Cuadro 2.1. Funciones de los reguladores según la LMOR
Fuente: Artículo 3, LMOR.
Mandato
El Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN) fue creado en 1998 por la Ley 26917 para supervisar la inversión privada en la infraestructura de transporte de uso público, y fue adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). En el año 2000, la LMOR adscribió al OSITRAN a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
La Ley 26917 se orienta a promover el desarrollo del transporte y la supervisión de la infraestructura de transporte de uso público. El texto establece que la misión del OSITRAN es regular la infraestructura de transporte, así como verificar el cumplimiento de los contratos de concesión, cautelando en forma imparcial y objetiva los intereses del Estado, de los inversionistas y los usuarios peruanos.
Al ser creado, el OSITRAN recibió un mandato para los sectores de aeropuertos, puertos, carreteras y vías férreas. Se le facultó para supervisar los contratos de concesión, fijar y revisar las tarifas de los servicios y aportar opiniones técnicas sin carácter vinculante sobre la infraestructura de transporte de uso público a escala nacional, gestionar y emitir instrumentos regulatorios y establecer e imponer sanciones y medidas correctivas.
La función, el mandato y la estructura del OSITRAN han cambiado con el paso de los años. En 2011, la Ley 29754 otorgó al OSITRAN facultades adicionales para supervisar los servicios de transporte público de pasajeros del Metro de Lima. Este último es el único sector en el que el organismo regula servicios para pasajeros, aunque sin capacidad de fijar y revisar las tarifas, lo cual es competencia ministerial. En 2017 se agregó a la cartera del OSITRAN la Hidrovía Amazónica, la primera del país.
Funciones y facultades
La Ley 26917 define las principales funciones del OSITRAN como sigue:
Fijación de tarifas (con limitaciones).
Supervisión de los contratos de concesión.
Supervisión y fiscalización.
Emisión de opiniones técnicas).
Interpretación de contratos.
Emisión de regulaciones.
Fijación de tarifas
La función de fijación de tarifas del OSITRAN depende sobre todo de las disposiciones de los contratos de concesión. Los contratos establecen los estándares de servicio, procedimientos y tarifas, así como las metodologías para revisarlas y ajustarlas. Solo tres contratos de concesión del sector carretero requieren que el OSITRAN fije peajes.
El OSITRAN fija y revisa las tarifas de infraestructura de transporte en los siguientes casos:
En el caso de que no exista competencia en el mercado, el OSITRAN fija las tarifas y establece reglas claras para su aplicación, revisión y modificación.
Si las tarifas y los mecanismos de reajuste están establecidos en contratos de concesión, el OSITRAN vela por el cumplimiento de las disposiciones contractuales.
Cuando existe competencia en el mercado y no hay cláusulas tarifarias, el OSITRAN vela por el libre funcionamiento del mercado.
El OSITRAN analiza si hay condiciones competitivas en el mercado. En lo que concierne a la fijación de tarifas de infraestructura portuaria, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) se encarga de analizar las condiciones de competencia.
El regulador no fija tarifas de los servicios de transporte público de pasajeros, de infraestructura de transporte de uso privado y de infraestructura carretera municipal.
El Consejo Directivo del OSITRAN ejerce la función de fijar tarifas. El Consejo basa sus decisiones en informes preparados en conjunto por la Gerencia de Regulación y Estudios Económicos (GRE) y la Gerencia de Asesoría Jurídica (GAJ). La GRE realiza los procedimientos relacionados con las tarifas, en tanto que la GAJ evalúa los aspectos legales.
Supervisión de contratos
El OSITRAN supervisa el cumplimiento de las obligaciones de 32 contratos de concesión en cinco diferentes sectores (Cuadro 2.2). Se trata de una de las actividades centrales del regulador y representa 43% de su presupuesto anual para 2019.
Si durante el proceso de supervisión el OSITRAN encuentra evidencias de incumplimiento de las obligaciones contractuales, puede ejercer sus facultades sancionadoras. Las entidades reguladas pueden oponerse a las sanciones (véase la sección Apelaciones). Para mayor información relacionada con las actividades de supervisión y ejercicio de sanciones, véase la sección Supervisión y fiscalización.
Cuadro 2.2. Contratos supervisados
Notas: Dos contratos ferroviarios no incluyen el valor de inversiones comprometidas. La información está actualizada a junio de 2019.
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Función de emisión de opiniones
Desde 2018 el OSITRAN está facultado para emitir opiniones sobre las versiones iniciales de los contratos de Asociaciones Público Privadas (APP); con anterioridad, esto era obligatorio solo ex post, una vez que los contratos entre Proinversión y el MTC se negociaban y finalizaban. El Consejo Directivo del OSITRAN debe emitir una opinión técnica previa sobre los contratos de concesión a solicitud de Proinversión, así como sobre cualquier modificación del contrato a solicitud del MTC.
Se da al OSITRAN entre 10 y 15 días para emitir opiniones. Puede resultar difícil para el regulador cumplir con esta labor de manera oportuna y el OSITRAN informa que a menudo necesita solicitar prórrogas para poder responder.
OSITRAN emite las siguientes opiniones:
Opinión sobre modificaciones de los contratos de concesión (adendas).
Opinión sobre las versiones de contratos de concesión.
Opinión sobre proyectos de ley relacionados con concesiones de transporte.
Opiniones ad-hoc a solicitud del MTC.
Los actores interesados y el OSITRAN reconocen que la mayoría de sus opiniones no vinculantes son tomadas en cuenta.
Interpretación de contratos
El OSITRAN posee la facultad exclusiva de interpretar los contratos en caso de controversia. Es el único regulador peruano que tiene esta función, la cual ejerce mediante resoluciones del Consejo Directivo, como la única instancia administrativa. El procedimiento de interpretación puede iniciarse ex officio o a solicitud del cedente, el concesionario u otra tercera parte legítima.
El OSITRAN interpreta las cláusulas contractuales por medio de varios métodos, incluidos el literal, el lógico, el sistemático y el histórico. La función de interpretación puede ejercerse en contratos de concesión (incluidos los anexos) y otras reglas vinculantes. La decisión de interpretación del OSITRAN es definitiva.
Función normativa
El OSITRAN emite regulaciones y normas bajo su ámbito de competencia. Dichas regulaciones pueden definir los derechos y obligaciones de las entidades y los usuarios regulados. La función reguladora es competencia exclusiva del Consejo Directivo mediante la adopción de resoluciones del Consejo.
Coordinación institucional
El OSITRAN opera en un entorno complejo junto con muchos otros organismos públicos. El regulador coordina su trabajo técnico con otros organismos de la administración pública, como el MTC y el Congreso. Sin embargo, no hay mecanismos de coordinación regulares y estructurados generales y las interacciones con otras entidades suelen ser informales.
Dada la función del OSITRAN en la gestión y supervisión de asociaciones público privadas (APP), el regulador a menudo interactúa con el MTC y Proinversión. El OSITRAN emite opiniones no vinculantes sobre los contratos de concesión. El MTC solicita periódicamente (de manera formal e informal) opiniones técnicas del regulador. Además, el OSITRAN por lo general interactúa con la Contraloría General de la República (CGR) en asuntos relacionados con el cumplimiento de disposiciones contractuales y las actividades de supervisión de la institución suprema de control. El OSITRAN se coordina con el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) en cuanto a aspectos relacionados con las propuestas de tarifas presentadas por APM Terminals (concesionario de infraestructura portuaria), para lo cual el Indecopi y el OSITRAN celebraron un acuerdo de cooperación. En el caso de las propuestas legislativas presentadas por el Congreso, no hay un mecanismo de coordinación formal vigente. Sin embargo, el Congreso puede solicitar al OSITRAN que emita opiniones o informes.
Cuadro 2.3. Organismos de administración pública participantes en el sector de infraestructura de transporte
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Independencia
La LMOR estipula que el OSITRAN es un organismo público descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera. El OSITRAN elabora su programa de trabajo anual de manera independiente. Sin embargo, el Plan Estratégico Institucional (PEI) del OSITRAN tiene que ajustarse al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y a los lineamientos generales de la PCM.
El regulador tiene independencia técnica para emitir sus decisiones regulatorias. Las entidades reguladas pueden cuestionar las decisiones del regulador mediante procedimientos administrativos. La única manera de revocar una decisión administrativa final es iniciar un proceso judicial. Además, el OSITRAN emite opiniones sobre proyectos de ley, contratos y sus modificaciones, con base en su estatus de regulador independiente. La independencia y la legitimidad en decisiones regulatorias se refuerza con la realización de estudios técnicos.
En junio de 2018 la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos (CODECO) del Congreso analizó un proyecto de ley para mejorar aspectos de la independencia institucional para los reguladores económicos en Perú. A agosto de 2019, no se ha propuesto el proyecto de ley para su debate en sesión plenaria.
Objetivos estratégicos y operativos
El OSITRAN desarrolla un Plan Estratégico Institucional (PEI) a cuatro años que plantea objetivos a mediano plazo. El PEI actual abarca el periodo 2019-2022 e incluye siete Objetivos Estratégicos Institucionales (OEI) (Gráfica 2.1). El Consejo Directivo se encarga de aprobar el PEI. El PEI anterior (2016-2018) tenía 15 objetivos institucionales.
Gráfica 2.1. Objetivos Estratégicos Institucionales del OSITRAN, 2019-2022
Fuente: (OSITRAN, 2019[1]).
El PEI incluye una ruta estratégica que prioriza los objetivos estratégicos y propone indicadores (véase el Cuadro 2.4):
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) establece el proceso y la metodología para desarrollar el PEI. El CEPLAN también supervisa el Plan Nacional de Desarrollo de Perú. El CEPLAN trabaja en coordinación con el OSITRAN y vela por que se adopte su metodología. El último objetivo del PEI actual (Implementar la gestión de riesgo de desastres) es obligatorio para todos los organismos públicos, según establece el CEPLAN.
Para lograr sus objetivos estratégicos institucionales, el OSITRAN desarrolla Acciones Estratégicas Institucionales (AEI) y planes operativos anuales (Plan Operativo Institucional, POI), que ponen en práctica el PEI. El PEI 2019-2022 tiene 38 Acciones Estratégicas, mostradas en el Anexo 2.A.
La Comisión de Planeamiento Estratégico del OSITRAN fija los objetivos estratégicos con la ayuda de consultores externos. La Comisión está compuesta por los siguientes miembros: el Presidente del Consejo, el Gerente General, el Gerente de Supervisión y Fiscalización, el Gerente de Regulación y Estudios Económicos, el Gerente de Atención al Usuario, el Gerente de Asesoría Jurídica y el Gerente de Planeamiento y Presupuesto. Los miembros del Consejo de tiempo parcial no participan en la Comisión de Planeamiento Estratégico.
El OSITRAN evalúa el cumplimiento de los objetivos estratégicos dos veces al año. Cada gerencia elabora un informe que incluye indicadores. La Gerencia de Planeamiento y Presupuesto (GPP) revisa dicha información y genera un informe final, el cual se publica en el sitio web del OSITRAN.
Insumos
Recursos financieros
Según se define en la LMOR, todos los reguladores sectoriales son financiados con contribuciones regulatorias impuestas sobre los ingresos de entidades bajo su competencia (aportes por regulación). Las contribuciones de la industria constituyen cerca del 90% del presupuesto total del OSITRAN. La tasa de contribución de la industria es aprobada por el Ejecutivo mediante un Decreto Supremo aprobado por el Presidente del Consejo de Ministros y el MEF. La tasa no puede exceder el 1% del ingreso anual total de las empresas reguladas, deduciendo el impuesto al valor agregado de Perú (Impuesto General a las Ventas, IGV) y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM).
Para el OSITRAN la tasa efectiva de 1% ha estado en vigor desde el 1 de enero de 2004 y no se ha modificado desde entonces. La tasa de contribución aplica a todos los subsectores, excepto la Línea 1 del Metro de Lima, donde el OSITRAN percibe 1% adicional para financiar la inspección de la provisión de servicios.
Puede obtenerse una recaudación adicional de las fuentes siguientes (OECD, 2018[2]):
Intereses financieros (generados por depósitos).
Intereses o recargos por mora derivados de la contribución regulatoria.
Multas impuestas a las entidades reguladas por incumplimiento de contratos de concesión y regulaciones.
Cargos de solicitudes de información pública de conformidad con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Perú.
Ventas de servicios.
Además, de no ser suficientes los recursos, el MEF puede asignar ingresos adicionales al OSITRAN. Por ejemplo, en la proyección de gasto presupuestario de enero a diciembre de 2019 se observó que los recursos destinados para el año eran insuficientes. Por consiguiente, dos resoluciones presidenciales incorporaron fondos adicionales al prespuesto del regulador por cinco millones PEN en total, que es la cantidad máxima que puede añadirse al año.
Después de un aumento registrado durante el periodo 2015-2017, el presupuesto del regulador bajó 14.8% en términos reales entre 2017 y 2018 (Cuadro 2.5). De acuerdo con el OSITRAN, esto se debe principalmente a la disminución en la ejecución del presupuesto en años anteriores, tomada en cuenta por el MEF al decidir sobre asignaciones presupuestarias. De hecho, en tanto que la ejecución del presupuesto fue de cerca de 100% en 2015 y 2018, en 2016 y 2017 no llegó a 80%. La menor ejecución del presupuesto se explica por un cambio en la dirigencia del regulador en 2017.
Cuadro 2.5. Presupuesto anual y su ejecución, OSITRAN
Notas: El presupuesto inicial proviene de fondos recaudados de las contribuciones regulatorias impuestas a las entidades reguladas. Los fondos complementarios son aprobados por el MEF.
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Gestionar recursos financieros
En 2015, el gobierno de Perú, por medio del MEF, puso en marcha un sistema de Presupuesto por Resultados para algunas entidades gubernamentales. El OSITRAN empezó a implementar el nuevo sistema, el cual requiere que los presupuestos se alineen con las metas y los objetivos establecidos por la institución en sus planes estratégicos institucionales (PEI) y en sus planes operativos (POI).
Cuadro 2.6. Proceso presupuestario del OSITRAN
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
La ejecución de los gastos se realiza por periodo presupuestario del 1 de enero al 31 de diciembre, con base en el presupuesto institucional aprobado para cada año y las reglas emitidas por el MEF. El proceso presupuestario es coordinado con el MEF mediante un sistema digital. El OSITRAN presenta la información a través del Sistema Integrados de Administración Financiera (SIAF) cada año, como parte del sistema presupuestario por resultados para toda la administración pública peruana.
La Gerencia General y la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto coordinan el proceso presupuestario. El OSITRAN utiliza la recaudación proyectada para determinar de qué cantidad se dispondrá para realizar las metas operativas establecidas en el POI. De hecho, el presupuesto del OSITRAN se establece ex ante, con base en un porcentaje fijado por ley de las proyecciones de recaudación de los sectores regulados, en vez de determinarse siguiendo un principio de recuperación de costos.
Los presupuestos para cada departamento se asignan una vez que el MEF define la Asignación Presupuestaria Multianual, tomando en consideración la priorización de las actividades de acuerdo con el POI y los resultados históricos.
Cuadro 2.7. Presupuesto del OSITRAN por departamento: Presupuesto Institucional Modificado (PIM), 2019
Expresado en millones de PEN
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
El OSITRAN está sujeto a varias reglas del gobierno central en lo que se refiere a gestionar sus recursos financieros:
El presupuesto es aprobado cada año por el MEF y los aspectos presupuestarios importantes deben informarse a dicho ministerio, de conformidad con el sistema de presupuesto público.
Los miembros del personal del OSITRAN son remunerados de acuerdo con límites mínimos y máximos fijados por Decreto Supremo y avalados por el Consejo de Ministros y el Ministerio de Economía y Finanzas. Los límites máximos actuales restringen la capacidad del OSITRAN de atraer y retener a profesionales calificados (véase la sección Gestionar recursos humanos).
La PCM tiene poder de decisión sobre algunas asignaciones presupuestarias, incluida la aprobación de viajes al extranjero por motivo de representación institucional. Estos últimos se encuentran limitados en la actualidad por medidas de austeridad.
La Ley de Equilibrio Financiero: Los fondos percibidos directamente de las entidades reguladas se clasifican como “recursos directamente recaudados” (RDR) y no como “recursos ordinarios” (RO) que financian sobre todo a entidades del gobierno central. Con anterioridad, a los organismos con fondos RDR se les permitía mantener fondos excedentes y acumularlos para el o los siguientes años, en tanto que a los organismos con fondos RO se les requería devolver los excedentes al Tesoro Público cada año. Desde 2017, la Ley de Equilibrio Financiero requiere que los fondos RDR excedentes también se transfieran al Tesoro Público, con el fin de promover una mayor ejecución del presupuesto en todas las entidades públicas. La ley se renovó para los años fiscales 2018 y 2019. Los fondos transferidos al Tesoro Público podrán reincorporarse en el presupuesto de la entidad el año siguiente a manera de recaudación pública adicional (sin embargo, el MEF estableció un límite máximo de cinco millones PEN en este último caso).
Gestionar recursos humanos
Recursos humanos
A septiembre de 2019, el OSITRAN cuenta con un personal de 310 personas. En el Cuadro 2.8 se presenta un desglose de dicho personal por familias de puestos. Por su parte, el Cuadro 2.9 contiene un desglose del personal ejecutivo y técnico.
En el Manual de Clasificación de Cargos y en el Manual de Descripción de Puestos del OSITRAN se definen las principales funciones y responsabilidades del personal y se describen el perfil profesional y las competencias requeridas para cada puesto.
Los funcionarios públicos del OSITRAN trabajan bajo tres distintos regímenes de empleo (Leyes 728, 1057 y 30057)2. A septiembre de 2019, 45% del personal (139 empleados) trabajaban bajo regulaciones laborales para el sector privado que por lo común no se ofrecen en las entidades públicas (régimen de la Ley 728). La Ley 728 ofrece contratos por tiempo indeterminado con beneficios completos. El número de puestos es fijo, lo cual significa que bajo el régimen 728 solo podrá contratarse cuando se desocupe un puesto 728. El 55% de los empleados de OSITRAN (171 personas) tienen contratos no permanentes. El régimen de la Ley 1057 para Contratos Administrativos de Servicios (CAS) es un régimen para el sector público que ofrece empleo no permanente con un contrato a plazo fijo de seis meses que puede renovarse sin límite. A diferencia del 728, el régimen CAS también ofrece menos beneficios, como seguros o pensiones. En 2013 se creó un nuevo régimen laboral (Ley 30057, SERVIR) como proyecto aplicable en toda la administración con el fin de desarrollar un régimen de empleo unificado para todos los funcionarios públicos. Ahora el OSITRAN aplica el nuevo régimen solo a la presidencia del Consejo Directivo.
Cuadro 2.8. Personal del OSITRAN por categoría, 2014-2019
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Cuadro 2.9. Personal del OSITRAN por gerencia, 2019
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Cuadro 2.10. Personal femenino/masculino del OSITRAN por categoría, 2019
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Reclutamiento de personal de alta dirección
Veintitrés puestos de alta dirección son ocupados por nombramiento del Presidente del Consejo o el Gerente General sin proceso de selección público y competitivo y sin un plazo límite. El proceso se sustenta en el Manual de Clasificación de Cargos y el Manual de Descripción de Puestos del OSITRAN.
Dicha cifra incluye 18 cargos de confianza, que se limitan a 5% del personal total, en aplicación del Decreto Supremo 084-2016-PCM:
Gerente General
Asesor en Gestión Estratégica
Asesor Legal
Asesor Legal Especializado en Concesiones y APP
Asesor en Gestión Administrativa
Asesor en Gestión Directiva
Asesor Técnico
Coordinador de la Oficina de Comunicación Corporativa
Coordinador de Seguridad y Defensa Nacional
Gerente Legal
Gerente de Planeamiento y Presupuesto
Gerente de Administración
Jefe de Gestión de Recursos Humanos
Jefe de Logística y Control Patrimonial
Jefe de Contabilidad
Jefe de Tesorería
Gerente de Regulación y Estudios Económicos
Jefe de Contratos Ferroviarios y del Metro de Lima y Callao
Además, en aplicación del artículo 4 de la Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público, los funcionarios en los cinco cargos siguientes son también nombrados y despedidos por el Presidente o el Gerente General:
Adjunto a la Gerencia General
Jefe de Tecnologías de la Información
Jefe de Regulación
Secretario Técnico del Tribunal de Solución de Controversias del OSITRAN
Secretario Técnico de los Cuerpos Colegiados
Por otra parte, el Consejo Directivo nombra y despide a los miembros del Tribunal de Solución de Controversias y de los Cuerpos Colegiados, a propuesta del presidente3. Por ultimo, las siguientes categorías de la alta dirección son ocupadas por nombramiento de otras entidades:
El Jefe del Órgano de Control Institucional es nombrado por la Contraloría General de la República (CGR)
El Procurador Público y el Procurador Público Adjunto son nombrados por el Ministerio de Justicia
Los cargos de alta dirección restantes se someten a un proceso de reclutamiento regular y están incorporados al régimen laboral privado (régimen de la Ley 728). También es posible calificar para ellos mediante ascensos, excepto los cargos de confianza.
Reclutamiento regular
A principios de 2019, el OSITRAN aprobó nuevos lineamientos para reclutar a personal. Las ofertas de empleo se publican y el proceso de selección corre a cargo de un comité de selección conformado por el Jefe de Recursos Humanos, un representante del departamento de reclutamiento y uno de la Gerencia de Administración (GA). El Gerente General participa de manera activa en el proceso de selección de candidatos a puestos de los niveles de gerencia, jefatura o coordinación.
Recuadro 2.1. Principales pasos de un proceso de selección
La gerencia en cuestión envía una solicitud de reclutamiento a la GA y al Jefe Recursos Humanos para su revisión.
Se presenta un informe a la Gerencia General para su aprobación.
El comité de selección prepara los términos de la convocatoria.
Diez días hábiles antes del inicio del proceso de reclutamiento, se publican la descripción del puesto y los requisitos detallados en varios medios: el sitio web de OSITRAN, LinkedIn, y, cuando la gerencia que recluta lo solicita, en periódicos, bolsas de trabajo y portales de asociaciones profesionales.
El proceso de selección gestionado por el comité de selección consta de las siguientes etapas:
Revisión del currículum vitae.
Prueba de conocimientos.
Evaluación psicológica.
Entrevista.
El OSITRAN lleva a cabo todas las etapas del proceso, excepto la evaluación psicológica, que se encarga a un consultor. Cada criterio específico tiene una calificación y el candidato elegido es aquel que obtiene la calificación más alta. Los resultados se publican en el sitio web del OSITRAN, junto con la lista de documentos requeridos para la incorporación del candidato seleccionado, los cuales deberán entregarse dentro de los cinco días hábiles siguientes.
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Remuneración
Los empleados del OSITRAN son remunerados de acuerdo con los límites mínimos y máximos establecidos por Decreto Supremo y avalados por el Consejo de Ministros y el Ministerio de Economía y Finanzas. Los salarios actuales se estipularon en 2006 y no están indexados a la inflación. El OSITRAN no lleva un registro de las brechas salariales en puestos comparables en el sector regulado. En 2018, el gobierno aumentó el sueldo del presidente del Consejo Directivo de PEN 15 600 a PEN 28 000 (alrededor de USD 8 480), con miras a aumentar la competitividad con la industria. Según el OSITRAN, la migración al régimen SERVIR implicaría una baja del salario del personal ahora empleado bajo el régimen de la Ley 728.
Cuadro 2.11. Escalas de remuneración en las entidades reguladoras de Perú
Expresadas en PEN
Nota: Por Decreto Supremo 172-2013-EF del 15 de julio de 2013 y * Decreto Supremo 024-2018-EF del 16 de julio de 2018.
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
La reforma SERVIR se orienta a lograr de manera gradual un marco de empleo único y consolidado que armonice no solo las condiciones de empleo sino también la remuneración de los servidores públicos.
Reclutamiento, retención y capacitación de talento
Las renuncias voluntarias han constituido la causa principal de rotación de personal entre 2015 y 2018. En promedio, 21.5% del personal salió de la organización cada año, incluido un promedio de 18% de los miembros del personal que renuncian año con año. En 2019, la rotación de personal se ubicó por arriba de 15% en toda la economía peruana (Espinoza, 2019[3]), así como en 16% y 9% entre, respectivamente, el personal del regulador de energía y minería (Osinergmin) (OECD, 2019[4]) y el personal del regulador de telecomunicaciones (OSIPTEL) de Perú (OECD, 2019[5]). Muchas renuncias corresponden al personal técnico. En 2017 se registró un número particularmente alto de renuncias: 26% del personal renunció, incluidos 21 gerentes de alto nivel y 48 miembros del personal técnico.
El OSITRAN está consciente de este reto y está tomando medidas para revertir la tendencia. Por ejemplo, elaboró el Plan de Gestión y Desarrollo de Talento 2019-2022, dirigido a mejorar la atracción y la retención de talento mediante la propuesta de valor DREAMS. La propuesta contiene seis dimensiones:
Desarrollo: Desarrollar y promover el desarrollo de competencias y avance profesional, para garantizar que los activos humanos cubran las necesidades organizacionales.
Retención: Fortalecer e implementar herramientas innovadoras de retención que amplíen las oportunidades de reconocimiento y desarrollo.
Equilibrio: Adoptar medidas que aumenten el bienestar del personal y de sus familias.
Atracción: Garantizar procesos de reclutamiento y selección eficaces, desde la definición del perfil de los candidatos hasta la inducción de los nuevos empleados, incrementando la productividad y la gestión eficiente del entorno laboral.
Motivación: Crear un entorno de trabajo en el que los objetivos individuales coincidan con los objetivos de la organización.
Servicio: Implementar una cultura de servicio y asegurar una estrategia de comunicación que refuerce la relación con los actores interesados.
Además, el OSITRAN desarrolló el Plan de Alineamiento Cultural con el apoyo de consultoría externa, orientado a definir y fortalecer su cultura organizacional para sustentar el logro de su misión, objetivos y valores. Dicho plan contiene recomendaciones clave respecto a la gestión de recursos humanos, que incluye el proceso de reclutamiento y selección, inducción, gestión de desempeño, capacitación y bienestar social del personal.
Evaluación del desempeño
El Proceso de Gestión de Rendimiento se encuentra aún en una etapa piloto. En diciembre de 2018, dos resoluciones presidenciales aprobaron el Manual de Gestión del Rendimiento y la Guía Metodológica para el Evaluador, para el desarrollo de objetivos de rendimiento en la Gestión de Rendimiento. Estos nuevos lineamientos se pusieron en práctica desde mayo de 2019.
Proceso
El OSITRAN es encabezado por un Consejo Directivo y su presidente, quienes toman una amplia variedad de decisiones ejecutivas. Su Gerencia General planifica, organiza, encabeza, gestiona y supervisa el avance administrativo, operativo, económico y financiero del OSITRAN, al instaurar las políticas establecidas por el Consejo y el Presidente.
El OSITRAN apoya el uso de herramientas de calidad regulatoria, como el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR), la evaluación ex post y la participación de los actores interesados para mejorar el proceso de toma de decisiones.
Órgano rector y toma de decisiones
Consejo directivo
El Consejo Directivo es el órgano rector de más alto nivel del OSITRAN. Sus funciones principales son las siguientes:
Aprobar la dirección estratégica y las políticas propuestas por el presidente.
Ejercer las funciones reguladora y normativa mediante resoluciones.
Aprobar el PEI, el POI, el Presupuesto Institucional de Apertura, el balance general y los estados financieros auditados, así como el Informe de Rendición de Cuentas para enviar a la CGR.
Interpretar los contratos de concesión e instrumentos en apego a los cuales las entidades reguladas desempeñan sus actividades, así como la provisión de servicios de transporte público de pasajeros del Metro de Lima.
Aprobar opiniones técnicas antes de la ejecución de contratos de concesión o su renovación, así como la modificación, renegociación o revisión de la vigencia de la concesión.
Emitir opiniones técnicas para el MTC u otras entidades públicas.
Participar en procesos de resolución de controversias.
Determinar la conformación de los Consejos de Usuarios.
El presidente del Consejo ocupa un puesto ejecutivo de tiempo completo, en tanto que los otros miembros del Consejo trabajan solo tiempo parcial. Estos últimos (actualmente un ingeniero, un abogado y un economista) son remunerados por acudir a dos sesiones obligatorias del Consejo de medio día al mes (PEN 1 500 por sesión). Es posible presentar solicitudes de reuniones adicionales bajo circunstancias extraordinarias por parte del presidente del Consejo o una mayoría de los miembros del Consejo, pero la ley expresamente prohíbe dar remuneración adicional. En los últimos 10 años dos mujeres han sido miembros de dicho Consejo. En la práctica, varios mandatos se han terminado en una etapa temprana (los de Ernesto López Mareovich, Jorge Genaro Cárdenas Bustíos, Sergio Fernando Pedro Salinas Rivas y Juan Carlos Paz Cárdenas, quienes acortaron la duración efectiva de su mandato) (Cuadro 2.12).
Cuadro 2.12. Conformación del Consejo Directivo 2007-2019
Recuadro 2.2. Selección y destitución del Consejo Directivo
Los criterios de selección para ser miembro del Consejo del OSITRAN son los siguientes:
Ser profesional con por lo menos 10 años de experiencia.
Tener solvencia y aptitud profesional reconocida, obtenida mediante no menos de tres años de experiencia en un puesto de dirección ejecutiva, con conocimientos sobre la toma de decisiones en empresas públicas o privadas, o cinco años de experiencia en asuntos relativos a la competencia del organismo regulador.
Haber terminado estudios de maestría en temas relacionados con la competencia del organismo regulador.
Todos los miembros del Consejo son seleccionados de la manera siguiente:
La revisión de candidatos por un comité de selección compuesto por un miembro propuesto por la PCM, un miembro propuesto por el Indecopi, un miembro propuesto por el MEF y un miembro propuesto por el ministerio sectorial vinculado con las actividades del regulador.
El presidente del Consejo de Ministros presenta al presidente de la República la lista final de candidatos seleccionados.
El presidente de la República nombra por Resolución Suprema a los miembros del Consejo, quienes son ratificados por el presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas y el ministerio sectorial vinculado con las actividades del regulador.
Los miembros del Consejo del OSITRAN son nombrados para un periodo de cinco años, que puede renovarse una vez. Están sujetos a criterios de incompatibilidad y a restricciones previas y posteriores al desempeño de su cargo establecidas en las leyes 27332 y 27588 (véase la sección Integridad y conflictos de intereses).
La Ley establece razones para destituir a los miembros del Consejo: solo podrán ser despedidos por conducta indebida grave, la cual debe comunicarse al Congreso.
En caso de que un miembro del Consejo salga antes de terminar su periodo en funciones, el nuevo miembro solo será nombrado para el tiempo restante. Las vacantes deben ocuparse dentro de los 30 días anteriores a la expiración del periodo en funciones de un miembro, aunque excepcionalmente se prorroga por 60 días por Decreto Supremo.
Fuente: Ley 27332; Decreto Supremo 103-2012-PCM; Ley 29158, Decreto Supremo 014-2008-PCM; (OECD, 2018[2]).
Presidente del Consejo Directivo
El Consejo Directivo es representado a tiempo completo por el presidente del Consejo, quien también ejerce la función de presidente del OSITRAN, la mayor autoridad y titular de dicho regulador. El presidente establece la dirección estratégica y las funciones del Consejo, ejerce funciones ejecutivas y administrativas y presenta informes a nombre del regulador a la PCM y el MEF. En caso de impedimento temporal, el vicepresidente del Consejo realiza estas funciones.
El presidente del Consejo es seleccionado mediante concurso público. Un comité de selección, conformado por dos miembros de la PCM, un miembro propuesto por el MEF y otro por el MTC, propone una lista de postulantes a la PCM, la cual presenta al presidente de la República el nombre del candidato seleccionado propuesto. El presidente es nombrado para un periodo de cinco años (que puede renovarse una vez) por Decreto Supremo suscrito por el presidente de la República y avalado por el presidente del Consejo de Ministros.
Las principales funciones del presidente son las siguientes:
Fijar la dirección estratégica, desarrollar y encabezar la política institucional y vigilar el desempeño.
Aprobar los recursos humanos, las finanzas, así como las estrategias de comunicación y de relaciones institucionales, a propuesta de la Gerencia General.
Coordinar con instituciones y organismos sobre los aspectos referidos al proceso de nuevas concesiones de la infraestructura de transporte público.
Convocar y presidir las sesiones del Consejo y determinar los asuntos a ser incorporados en la agenda.
Designar al Gerente General y empleados de confianza4.
Representar al OSITRAN ante entidades públicas de nivel nacional e internacional5.
Gerente General (GG)
El GG es responsable de la implementación de las políticas establecidas por el Consejo y el presidente. Puede asegurar la representación legal del OSITRAN y asumir otras funciones que le sean delegadas por el Consejo Directivo o la Presidencia Ejecutiva. Además, el GG supervisa el proceso presupuestario, así como las medidas de transparencia y la atención al público. El GG asiste a las sesiones del Consejo, pero no tiene voto en ellas.
Las principales funciones del Gerente General son las siguientes:
Hacerse cargo de las responsabilidades administrativas, operativas, económicas y financieras del OSITRAN.
Presentar al Consejo o al presidente, para su aprobación, el plan estratégico, el Presupuesto Institucional, el Balance General, los Estados Financieros auditados, el Plan Anual de Contrataciones, el Plan Anual de Capacitación, los documentos e instrumentos de gestión, así como el Informe de Rendición de Cuentas que se remitirá a la Contraloría General de la República (CGR).
Aprobar normas y otros documentos de gestión interna relativos a la marcha administrativa de la Institución.
Gestionar, coordinar y supervisar el funcionamiento de las gerencias del OSITRAN.
Proceso de toma de decisiones
El funcionamiento del Consejo Directivo es definido por Resolución del Consejo. Esta establece el contenido mínimo de los documentos que los departamentos deben someter al Consejo antes de las reuniones, las funciones y responsabilidades de los participantes en las reuniones, el proceso de debate y toma de decisiones y la preparación de las actas. Algunas de las principales cláusulas son las siguientes:
La agenda de la reunión es establecida por el presidente.
Todos los asuntos por debatir (tarifas, nuevos contratos de concesión, adendas a los contratos de concesión, mandatos de acceso, proyectos de regulaciones, el POI, entre otros) son sustentados por informes preparados por las gerencias. Los informes deberán presentarse tres días hábiles antes de la reunión. Pueden solicitarse opiniones externas.
Durante la sesión, los representantes de los departamentos hacen una presentación y contestan preguntas planteadas.
El Consejo delibera y decide por unanimidad o mayoría. Cada miembro del Consejo tiene un voto y el presidente tiene el voto de calidad. El quórum para las reuniones es de tres miembros presentes, incluidos el presidente y el vicepresidente.
Datos e información utilizados por el Consejo para tomar decisiones
Las reuniones del Consejo se realizan a puerta cerrada. Las actas se publican en el sitio web del OSITRAN dentro de los dos días posteriores a la reunión6. Además, la información pertinente utilizada por el Consejo para tomar decisiones se publica en el Diario Oficial El Peruano y en el sitio web del OSITRAN7. Puede garantizarse la confidencialidad a solicitud de las partes interesadas, con el fin de proteger el secreto comercial o industrial. Algunas decisiones del Consejo, como la aprobación de regulaciones o la modificación de tarifas, incluye una etapa de publicación obligatoria (véase la sección Consultas a actores interesados y Consejos de Usuarios). Pueden publicarse otras decisiones del Consejo, a criterio de este.
Gestión organizacional interna
El OSITRAN está organizado como sigue (véase el organigrama completo en la Gráfica 2.2):
Los organismos estratégicos incluyen el Consejo Directivo, el presidente del Consejo y el Gerente General, descritos antes.
El Órgano de Control Institucional desempeña funciones de control gubernamental en el OSITRAN y rinde informes a la institución suprema de control. De conformidad con la normativa del Sistema Nacional de Control, cautela la legalidad y eficiencia de las actividades del OSITRAN y el logro de sus objetivos.
La Procuraduría Pública es el órgano de defensa jurídica. Representa al OSITRAN en procesos judiciales y procedimientos administrativos, arbitrajes y conciliaciones extrajudiciales.
Los órganos de asesoramiento son responsables de desarrollar y ofrecer asesoría e iniciativas a la Gerencia General. La Gerencia de Asesoría Jurídica (GAJ) brinda asesoría legal en materia contractual, regulatoria y administrativa. La Gerencia de Planeamiento y Presupuesto (GPP) conduce, formula, implementa y efectúa el seguimiento de las actividades en materia de planeamiento estratégico y presupuesto público. La gerencia también promueve el desarrollo organizacional, supervisa los procesos (incluido el Sistema de Gestión de Calidad) y coordina la cooperación técnica con otras entidades.
La Gerencia de Administración (GA) agrupa a los Órganos de Apoyo que brindan soporte en las áreas de recursos humanos y financieros y los servicios de TI.
Los Órganos de Línea son responsables de desarrollar regulaciones, supervisar y proteger usuarios. La Gerencia de Regulación y Estudios Económicos (GRE) supervisa el sistema tarifario e instruye los procedimientos tarifarios. Asimismo, lleva a cabo estudios, investigaciones y publicaciones. La Gerencia de Atención al Usuario (GAU) cautela los derechos del usuario intermedio y final relacionados con la infraestructura de transporte de uso público de competencia del OSITRAN. También promueve políticas, procesos y mecanismos eficaces para la atención de calidad dirigidos a dichos usuarios. La Gerencia de Supervisión y Fiscalización (GSF) coordina y ejecuta las actividades del OSITRAN en estos dos ámbitos.
Los órganos de solución de controversias: El Tribunal de Solución de Controversias resuelve en segunda y última instancia administrativa las controversias que surjan entre dos entidades reguladas, entre una entidad regulada y un usuario intermedio, sobre los reclamos de los usuarios, así como otros asuntos expresamente establecidos en las regulaciones. El Tribunal en Asuntos Administrativos (TAA) resuelve en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación planteados contra lo resuelto por la Gerencia de Supervisión y Fiscalización.
Los Órganos Desconcentrados del OSITRAN: Ofrecen asistencia técnica en materia regulatoria, supervisora y fiscalizadora, así como de solución de controversias y atención al usuario, en coordinación con los órganos del OSITRAN competentes.
Por otra parte, la Oficina de Comunicación Corporativa está adscrita a la Presidencia Ejecutiva y gestiona todas las solicitudes de los medios y la relación con la prensa nacional, participa en actividades de divulgación con empresas, organismos públicos y ciudadanos, genera el informe anual y se encarga de la comunicación interna.
La mayoría de los órganos están adscritos al Gerente General (GG) excepto el Órgano de Control Institucional, la Procuraduría Pública, el Tribunal de Solución de Controversias (TSC) y los Cuerpos Colegiados.
Gráfica 2.2. Estructura organizacional del OSITRAN
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Mecanismos de control interno
En 2008, el OSITRAN implementó por primera vez un sistema de control interno y un sistema de gestión de calidad, los cuales se han actualizado periódicamente. En 2016, el OSITRAN optó por la adopción de medidas preventivas basadas en riesgos en vez de un enfoque correctivo ex post. El Manual de Gestión de Riesgos, publicado en 2017, establece la política interna de gestión de riesgos, con base en la orientación proporcionada por la Contraloría General de la República (CGR) y las mejores prácticas internacionales. El Plan de Gestión de Riesgos pone en claro la estrategia de implementación de la política. El Comité de Control Interno del OSITRAN se reúne con regularidad con el fin de promover acciones para la implantación eficaz del sistema de control interno. El regulador obtuvo la certificación ISO 9001 (sistema de gestión de calidad) y está en proceso de implementar la ISO 27001 (sistema de gestión de seguridad de la información).
Herramientas de calidad regulatoria
El Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) es un procedimiento para evaluar regulaciones que establece procedimientos administrativos para identificar, reducir y/o eliminar procedimientos innecesarios, injustificados, desproporcionados o redundantes (Resolución Ministerial 196-PCM-2017). Las leyes promulgadas por la PCM requieren que todas las entidades gubernamentales lleven a cabo ACR respecto a todas las regulaciones que dicten cambios en los procedimientos administrativos. De manera más concreta, el Decreto estipula tres acciones: una evaluación ex ante del impacto de los procedimientos administrativos, una revisión de las regulaciones vigentes y una revisión del acervo regulatorio cada tres años para reducir las cargas.
Se creó la Comisión Multisectorial sobre Calidad Regulatoria (CMCR) como órgano permanente adscrito a la PCM. La CMCR evalúa y valida los ACR efectuados por entidades públicas del Poder Ejecutivo que siguen cuatro principios: legalidad, necesidad, efectividad y proporcionalidad. La CMCR comparte con la entidad pública observaciones y sugerencias para mejorar la medida, con el fin de considerar cuál finalmente se envía de vuelta a la CMCR, para su validación. La CMCR puede también proponer el rechazo de un procedimiento administrativo presentado para sujetarse a un ACR, si no cumple con los principios de legalidad o necesidad.
De manera independiente y simultánea al desarrollo del ACR de la PCM, tres reguladores sectoriales — Osinergmin, OSIPTEL y OSITRAN — elaboraron manuales y lineamientos para valorar el impacto de las regulaciones. Dichos manuales incrementan el alcance de los análisis y la aplicación de las evaluaciones, al incluir un espectro más amplio de regulaciones, y no solo aquellas que afectan los procedimientos administrativos.
El OSITRAN había realizado análisis de impacto regulatorio (AIR) de proyectos de regulaciones antes de 2018, pero no sobre una base obligatoria ni los había dado a conocer. Hoy, la única experiencia formal en la elaboración de AIR en el OSITRAN tuvo que ver con la modificación del Reglamento General de Tarifas de OSITRAN (RETA). En la actualidad se está modificando el Reglamento Marco de Acceso a la Infraestructura de Transporte de Uso Público (REMA) y las Reglas Generales de Supervisión, de acuerdo con la metodología de la Guía AIR.
Evaluaciones ex ante
En 2016 el OSITRAN adoptó su Política de Mejora Regulatoria y creó el Comité de Mejora Regulatoria, orientado a velar por la calidad regulatoria y demostrar su compromiso de implementar las recomendaciones planteadas por la OCDE (OECD, 2018[2]).
En 2017 el OSITRAN inició su propio proceso de AIR y publicó el Manual de Análisis de Impacto Regulatorio, con el apoyo de la OCDE. Dicho manual interno establece directrices y criterios para llevar a cabo AIR acatando las buenas prácticas de la OCDE en este terreno.
La gerencia que identifique la necesidad de modificar o aprobar una nueva regulación es responsable de la elaboración del AIR. La Gerencia de Asesoría Jurídica (GAJ) brinda apoyo y revisa la calidad de los proyectos de regulación en términos jurídicos. Todos los AIR que se preparan son supervisados por el Consejo Directivo y por el Comité de Evaluación de AIR. Las regulaciones pueden evaluarse utilizando análisis de costo-beneficios, análisis de costo-efectividad o análisis multicriterio. Los AIR se incluyen después entre los documentos enviados al Consejo. Se publica en línea una versión simplificada del AIR para consulta pública.
En mayo de 2018, el OSITRAN aprobó el procedimiento PC-15-SGC “Elaboración y revisión de normas en el marco del Análisis de Impacto Regulatorio”, que define los diferentes pasos para elaborar o revisar normas generales aplicables a entidades reguladas y usuarios que implica crear obligaciones, requisitos y procedimientos adicionales, así como los pasos a seguir para llevar a cabo el AIR correspondiente.
Revisiones ex post
El OSITRAN ha trabajado con constancia para mejorar las regulaciones. La Política de Mejora Regulatoria establece que una revisión sistemática y periódica de las regulaciones es parte del Sistema de Gestión de Calidad Regulatoria, cuyo fin es identificar y eliminar cargas y requerimientos ineficaces.
De acuerdo con el ACR de la PCM, el OSITRAN revisó su acervo completo de regulaciones para determinar qué necesidad hay que actualizar. El Secretariado Técnico de la Comisión Multisectorial sobre Calidad Regulatoria validó 12 de 15 procedimientos administrativos que se examinaron con el formato del ACR en noviembre de 2018.
Participación y transparencia del proceso de participación
Muchos actores gubernamentales y no gubernamentales están involucrados de manera directa o indirecta con el sector de infraestructura de transporte público. Algunos actores de carácter gubernamental son el MTC, el MEF y el Congreso, entre otros. Los actores no pertenecientes al gobierno incluyen los usuarios intermedios y finales, así como asociaciones empresariales, por ejemplo, la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN), que agrupa a concesionarios de infraestructura de servicios públicos.
Consejos de Usuarios
La LMOR requiere que los reguladores tengan uno o más Consejos de Usuarios para asegurar la participación de los actores interesados y que sirvan como mecanismo consultivo para la toma de decisiones. Los consejos pueden ser locales, regionales o nacionales. Los reguladores publican una convocatoria a posibles candidatos a formar parte de los Consejos de Usuarios, así como una lista provisional de candidatos y una final de los miembros elegidos. Los miembros de los Consejos de Usuarios provienen de asociaciones de consumidores, universidades, colegios profesionales, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones empresariales no relacionadas con las entidades reguladas. Dichos miembros no reciben remuneración, pero los reguladores deben financiar las actividades de los consejos.
Las siguientes son algunas funciones de los Consejos de Usuarios:
Emitir opiniones sobre las funciones y facultades del OSITRAN.
Participar en las audiencias públicas relativas al marco regulatorio del OSITRAN.
Realizar eventos académicos, en coordinación con el Consejo Directivo.
Proporcionar un foro eficaz que permita a los usuarios intercambiar ideas sobre las políticas y las reglas del OSITRAN y plantear preguntas al Consejo Directivo.
Contribuir a mejorar la calidad de los servicios de la infraestructura de transporte de uso público.
Recuadro 2.3. Consejos de Usuarios del OSITRAN
El Consejo Directivo determina la composición de los Consejos de Usuarios y aprueba su financiación. Los miembros son nombrados para un periodo de dos años. El Reglamento de Funcionamiento de los Consejos de Usuarios de OSITRAN establece que el regulador proporciona todas las facilidades logísticas necesarias para llevar a cabo las sesiones de los consejos. Una línea presupuestaria específica cubre los gastos en que incurren los consejos para realizar sus actividades, incluidas visitas a las infraestructuras concesionadas.
El OSITRAN cuenta con ocho Consejos de Usuarios que actúan como mecanismos creados para fomentar la participación de los actores interesados en la actividad reguladora de cada sector implicado.
Cuatro Consejos de Usuarios de alcance nacional están adscritos a la Presidencia del Consejo, respectivamente: Consejos de Usuarios de Aeropuertos, de Puertos, de la Red Vial y Ferroviarios.
Asimismo, cuatro Consejos de Usuarios de alcance regional, que responden a las necesidades y características específicas de las infraestructuras locales, están adscritos al Gerente General, uno en cada una de las siguientes localidades: Arequipa, Cusco, Loreto - San Martín y Piura.
El OSITRAN proporciona información a los Consejos de Usuarios mediante:
presentaciones de especialistas durante sesiones de consulta
publicación en el sitio web del OSITRAN de las actas de las sesiones de los Consejos de Usuarios
publicación en medios sociales de las notas informativas del OSITRAN
publicación del Boletín de las Sesiones Nacionales de los Consejos de Usuarios, donde se abordan las buenas prácticas nacionales e internacionales en infraestructuras de transporte público
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
El regulador convoca a por lo menos dos sesiones ordinarias de los Consejos de Usuarios al año para brindar información pertinente sobre la implementación de las infraestructuras concesionadas, así como para reunir las principales propuestas y solicitudes de información presentadas por los Consejos de Usuarios.
En 2018, el OSITRAN celebró 28 sesiones de los Consejos de Usuarios:
Cuadro 2.13. Sesiones de los Consejos de Usuarios en 2018
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
La Gerencia de Atención al Usuario (GAU) se desempeña como Secretaría Técnica durante las sesiones de dichos consejos. El OSITRAN prepara la agenda con base en las propuestas de los Consejos de Usuarios en coordinación con la Presidencia del Consejo o con el Gerente General, o quienes sean requeridos por las regulaciones sectoriales.
Participación de los actores interesados
En Perú la Ley ordena publicar toda nueva ley y regulación en el Diario Oficial, sitio web u otro instrumento por lo menos 30 días antes de su entrada en vigor, con el fin de recibir comentarios al respecto (OECD, 2016[6]). Además, antes de publicar una resolución de establecimiento de tarifas, la Ley 27838 ordena al regulador organizar consultas públicas desconcentradas para exponer a los actores interesados los criterios, la metodología, estudios, informes, modelos económicos y opiniones que justifican la decisión de modificar la tarifa.
El OSITRAN incluyó en el Reglamento General de Tarifas de OSITRAN (RETA) los requisitos para gestionar la participación de actores interesados para la regulación de tarifas y en el Reglamento General del OSITRAN (REGO) aquellos para los proyectos de regulación. Además, en el Manual AIR del OSITRAN se establecen lineamientos y criterios para las consultas públicas, con el fin de mejorar la transparencia, la eficiencia y la eficacia de las regulaciones. Dichos textos incluyen los requisitos para recabar opiniones de los actores interesados y celebrar audiencias públicas.
Respecto a las tarifas, el OSITRAN publica información pertinente relacionada con la propuesta de revisión de tarifas en el Diario Oficial El Peruano y en su sitio web:
resolución preliminar del Consejo Directivo donde se aprueba la propuesta tarifaria
memorando explicativo
lista de documentos de apoyo
fecha(s) y lugar(es) donde se realizará(n) la(s) audiencia(s) pública(s)
plazo para enviar comentarios por escrito, que no será menor de 15 días ni mayor de 30 días, contados a partir de la publicación de la propuesta para establecer o modificar la tarifa
Además, el OSITRAN invita a usuarios, miembros del Consejo de Usuarios y actores interesados no menos de cinco días antes de la fecha de la audiencia pública. Asimismo, el regulador envía la documentación pertinente a la entidad regulada. Se celebran audiencias privadas con entidades reguladas y organizaciones representantes de usuarios, a su solicitud.
Según se aprecia en el Cuadro 2.14, el OSITRAN consultó a los Consejos de Usuarios en todos los casos de revisión de tarifas atendidos durante 2018.
En relación con la consulta a actores interesados sobre proyectos de regulaciones, deberá publicarse información pertinente en el Diario Oficial El Peruano, en el sitio web del OSITRAN y en cualquier otro medio que asegure su difusión a las partes interesadas. Se requiere que la publicación contenga el texto del proyecto de regulación y el memorando explicativo denominado “exposición de motivos”. También podría explicar la base regulatoria, los problemas detectados y el alcance del Proyecto de regulación. A partir de mayo de 2018, las propuestas regulatorias deberán ser sustentadas por un informe AIR, el cual también se presenta a consideración de los actores interesados. Estos podrán compartir sus comentarios escritos y verbales en un plazo determinado que no podrá ser menor de 15 días calendario desde la fecha de publicación del proyecto. En 2016, el OSITRAN celebró una audiencia pública en cada una de las siguientes ciudades: Lima, Tarapoto, Iquitos, Arequipa, Cusco y Piura.
Cuadro 2.14. Consultas de los Consejos de Usuarios sobre tarifas en 2018
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Retroalimentación proporcionada después de las consultas
El OSITRAN prepara una matriz de comentarios de los actores interesados sobre las propuestas tarifarias y regulatorias con una evaluación técnica y legal sobre si se considerarán o no los comentarios. Cuando se adopta o modifica una regulación, se publican de nuevo en el sitio web del OSITRAN la regulación final, el memorando explicativo (“exposición de motivos”), el informe AIR y la matriz de comentarios de la consulta.
Apelaciones
El OSITRAN tiene facultades para resolver controversias y reclamos de usuarios. El Consejo Directivo tiene la responsabilidad final de resolver apelaciones contra decisiones relativas a las tarifas. El OSITRAN cuenta con tres órganos resolutivos administrativos principales regidos por sus regulaciones internas y apoyados por una secretaría técnica:
Cuerpos Colegiados de Solución de Controversias
Tribunal de Solución de Controversias (TSC)
Tribunal de Asuntos Administrativos (TAA)
Cuadro 2.15. Órganos resolutivos administrativos del OSITRAN
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Ha habido demoras en el nombramiento de miembros del Tribunal de Solución de Controversias (TSC) y el Tribunal de Asuntos Administrativos (TAA). De conformidad con la LMOR, los miembros del TSC son designados por Decreto Supremo emitido por la PCM. Desde 2013, la PCM no ha nombrado a dos de los cinco miembros del TSC. Por otra parte, el TAA se creó para operar como órgano de segunda instancia para sancionar procedimientos. El Consejo Directivo nombra a sus miembros a propuesta del presidente del OSITRAN. A agosto de 2019 no se había nombrado a los miembros del TAA y la Gerencia General desempeñaba sus funciones.
El Poder Judicial puede revisar las decisiones administrativas mediante un proceso contencioso administrativo, en el marco de la Ley 27584. Los jueces podrán tomar una decisión sobre el caso con base en el mérito del tema o los defectos de procedimiento del trámite administrativo.
Cuadro 2.16. Apelaciones y resultados
Nota: En el cuadro solo se consideran los procesos judiciales iniciados contra decisiones administrativas emitidas por el OSITRAN entre enero de 2015 y diciembre de 2018.
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Por otra parte, el OSITRAN puede verse involucrado en procedimientos de arbitraje, que son de dos tipos: aquellos en los que las partes son el MTC y una entidad regulada y otros en los que las partes son el OSITRAN y la entidad regulada. En el primer caso, las controversias en ocasiones tienen que ver con decisiones del OSITRAN; por consiguiente, el regulador interviene como la tercera parte. En el segundo, las controversias tienen que ver directamente con las decisiones del OSITRAN.
Supervisión y fiscalización
La supervisión y la fiscalización absorben una cantidad creciente de recursos: en 2019, 125 de 310 miembros del personal del OSITRAN trabajan en la Gerencia de Supervisión y Fiscalización (Cuadro 2.9 y Cuadro 2.7). El OSITRAN se encarga de supervisar el cumplimiento de las múltiples obligaciones establecidas en 32 contratos de concesión. Las actividades son realizadas tanto por los empleados permanentes como por empresas externas que brindan servicios de supervisión especializados, y en ellas se usan pocas herramientas digitales y electrónicas.
Cada contrato de concesión incluye una matriz de riesgos que incluye los riesgos financieros, políticos y de fuerza mayor, de mercado, de construcción, entre otros. El regulador no cuenta con un enfoque de gestión basado en riesgos para priorizar las actividades de inspección. Sin embargo, el OSITRAN está trabajando para utilizar los limitados recursos de mejor manera mediante inspecciones por muestreo.
Si detecta casos de incumplimiento de las obligaciones contractuales, el OSITRAN puede imponer sanciones para las entidades reguladas. El proceso correspondiente empieza con un informe de supervisión que identifica pruebas de incumplimiento y continúa con la comunicación e imposición de multas o sanciones. El regulador puede brindar la oportunidad de corregir un defecto o una infracción sin aplicar sanciones o penalidades. Sin embargo, las entidades reguladas perciben al OSITRAN como una autoridad sancionadora.
El OSITRAN lleva a cabo sus funciones de supervisión y fiscalización con base en los documentos siguientes:
reglas generales de supervisión
plan anual de supervisión
reglamento de Incentivos, Infracciones y Sanciones (RIIS)
Las reglas generales de supervisión establecen cuatro tipos de actividades de fiscalización: reuniones de trabajo con las entidades reguladas para recabar información o coordinar acciones, labores de supervisión para revisar la información proporcionada por las entidades reguladas, inspecciones periódicas (visitas a sitios de infraestructura) e inspecciones permanentes en las instalaciones (personal del OSITRAN permanente en los sitios de infraestructura).
El plan anual de supervisión se publica en el sitio web del OSITRAN y proporciona información relacionada con las obligaciones de los contratos de concesión. Incluye descripciones del tipo de actividades supervisadas mostradas en el Cuadro 2.17.
Cuadro 2.17. Tipos de supervisión
Fuente: Plan anual de supervisión del OSITRAN, 2019.
En 2018, el Consejo Directivo emitió el Reglamento de Incentivos, Infracciones y Sanciones (RIIS). Dichas regulaciones se orientan a fomentar el cumplimiento voluntario y la prevención más que procesos punitivos y reactivos. Mediante este cambio, el regulador desea cambiar de ser una entidad percibida como autoridad sancionadora a una institución proactiva que promueve el cumplimiento. El RISS contiene una nueva metodología para calcular sanciones que mejorarían la previsibilidad. El OSITRAN explica la metodología en una guía publicada en su sitio web (OSITRAN, 2018[7]).
El OSITRAN prioriza inspecciones relacionadas con los reclamos de los usuarios e infracciones graves a obligaciones contractuales. Durante 2018 la GAU recibió 17 reclamos que provocaron que se emprendieran actividades de inspección (Cuadro 2.18).
Cuadro 2.18. Reclamos recibidos por la GAU
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
El regulador no publica sus informes de inspección, pero estos pueden solicitarse bajo la Ley de Transparencia peruana. Además, mediante presentaciones a los Consejos de Usuarios se aporta cierta información.
Algunos aspectos requieren cooperación entre divisiones y departamentos, así como coordinación interinstitucional con otras entidades (por ejemplo, el MTC, la APN y la SUTRAN). El OSITRAN se coordina con estos órganos utilizando mecanismos ad hoc e informales.
Integridad y conflictos de intereses
El OSITRAN es regido por el Código de Ética de la Función Pública (Ley 27815) que establece principios éticos para servidores públicos y se aplica a todo el personal del OSITRAN, sea cual sea su régimen laboral. Dichas regulaciones gobiernan las relaciones entre el personal del OSITRAN y el sector regulado.
El regulador también tiene que implementar el modelo de integridad y las Oficinas u Oficiales de Integridad Institucional (‘OII’) previstos en la política anticorrupción del gobierno (Decreto Supremo 092-2017-PCM) y en la resolución de Secretaria de Integridad Publica n°001-2019-PCM/SIP. El OSITRAN no tiene su propio código de ética. Sin embargo, en fecha reciente adoptó diversas iniciativas que demuestran su compromiso con la rendición de cuentas y la integridad. En febrero de 2019, el OSITRAN adoptó una Política Antisoborno en la que se compromete a lo siguiente:
Prohibir el soborno en la organización.
Cumplir con las leyes, regulaciones y reglas antisoborno aplicables a la organización.
Cumplir con los requisitos de un sistema de gestión antisoborno.
Promover el planteamiento de inquietudes de buena fe o sobre la base de una creencia razonable en confianza y sin temor a represalias.
Designar a un oficial de cumplimiento, con autoridad para supervisar el diseño del sistema, garantizar el cumplimiento de los requisitos aplicables y guiar al personal respecto a aspectos relevantes del sistema de gestión antisoborno.
El incumplimiento de estas disposiciones estará sujeto a investigación y a procedimientos sancionadores.
Ese mismo mes el OSITRAN creó un mecanismo para denunciar supuestos actos de corrupción, el cual es accesible al personal y los ciudadanos, supervisado por el Jefe de Recursos Humanos. El informe puede hacerse por escrito o verbalmente, a través de un sitio web dedicado, una dirección de correo electrónico o por teléfono. La identidad del denunciante y el contenido del informe son confidenciales. Los informes hechos de mala fe son sujetos a sanciones. De igual manera, en 2019 se puso a disposición de los ciudadanos un mecanismo para presentar denuncias respecto a concesionarios.
En abril de 2019, el OSITRAN obtuvo la certificación ISO 37001 para el Sistema de Gestión Antisoborno. La implementación de un sólido sistema de gestión antisoborno tiene como objetivo inculcar una cultura antisoborno en la organización e implementar controles apropiados, lo cual a su vez aumenta la posibilidad de mitigar los riesgos de corrupción. En mayo de 2019, nombró a un oficial de cumplimiento. Las actividades de concientización en torno al Código de Ética de la Función Pública y la Política Antisoborno incluyen sesiones de capacitación para nuevos empleados y correos electrónicos informativos enviados al personal.
De acuerdo con el Decreto Supremo 138-2019-PCM, todos los servidores públicos del Poder Ejecutivo deben manifestar posibles conflictos de intereses mediante una Declaración Jurada de Intereses. Además, la directiva para el funcionamiento de la sesión del Consejo Directivo establece que, si uno de sus miembros tiene un posible conflicto de intereses, deberá abstenerse de votar en la sesión.
Las restricciones posteriores al empleo son regidas por la Ley 27588. Todos los miembros de consejos directivos, funcionarios de alto nivel, asesores y miembros de los tribunales administrativos, así como funcionarios o servidores públicos que hayan tenido acceso a información privilegiada o cuya opinión haya sido determinante en la toma de decisiones, están sujetos a una restricción de un año posterior a dejar su cargo. La restricción incluye brindar servicios bajo cualquier arreglo contractual, aceptar remuneración, formar parte del Consejo Directivo, adquirir de manera directa o indirecta acciones de una empresa asociada con el sector, firmar contratos con empresas o ser empleado por ellas.
Además, la Ley 26917 y el Reglamento General de Audiencias (REGA) establecen que los ex funcionarios del OSITRAN no pueden brindar servicios, de manera directa o indirecta, a las entidades reguladas durante un año después de dejar su cargo.
El OSITRAN actúa con la debida diligencia durante el proceso de selección de posibles empleados. Hasta la fecha, el regulador no ha tenido impedimento para reclutar y retener a su personal debido a sus actividades previas o posteriores a su empleo.
De conformidad con el Reglamento General de Tarifas del OSITRAN, las entidades reguladas pueden solicitar la organización de audiencias privadas para compartir comentarios sobre la propuesta tarifaria (véase Participación de los actores interesados). Se requiere al OSITRAN que publique en su sitio web una lista de todas las reuniones sostenidas con entidades reguladas, detallando los nombres y las funciones de los participantes, los aspectos debatidos y las conclusiones a las que se haya llegado. Sin embargo, se carece de protección explícita de los procesos de participación contra posibles conflictos de intereses de los participantes.
Rendimiento y resultados
Evaluar el desempeño de las entidades reguladas
El OSITRAN reúne una gran cantidad de datos e información de las entidades reguladas de todos los sectores bajo su competencia. A agosto de 2019, el OSITRAN no recaba información relacionada con la Hidrovía Amazónica debido a que el proyecto se encuentra en su etapa inicial. El regulador publica información relacionada con inversiones, operaciones, explotación, recursos financieros y gestión. La información sectorial no confidencial se publica en el sitio web del OSITRAN. Por ejemplo, la Gerencia de Regulación y Estudios Económicos (GRE) publica informes mensuales con información sectorial (boletines estadísticos) y la Gerencia de Supervisión y Fiscalización (GSF) publica informes bimestrales con información sobre tránsito, accidentes de tránsito y asuntos ambientales (reportes estadísticos).
La Declaración Estadística es una herramienta utilizada para recabar información de las entidades reguladas. Desde septiembre de 2013, dichas entidades deben llenar un documento en Excel mensual y presentarlo vía correo electrónico a declaracion.estadistica@ositran.gob.pe. Hasta la fecha, las entidades reguladas han presentado más de 16 000 formas de declaraciones estadísticas. El OSITRAN tiene facultades para recabar información sobre las entidades reguladas por medio de un proceso obligatorio.
La Gerencia de Regulación y Estudios Económicos (GRE) utiliza información proporcionada por las entidades reguladas para realizar análisis comparativos en los procedimientos de establecimiento de tarifas. Además, la GRE la emplea para dar seguimiento al comportamiento del mercado y verificar si los servicios con tarifas no reguladas se siguen proporcionando bajo condiciones competitivas. También se usa para dar a conocer a usuarios y a terceros el desempeño de las entidades reguladas en lo referente a la gestión de infraestructuras.
El OSITRAN reconoce las dificultades implícitas en la gestión, procesamiento y uso de la información recabada. Los recursos humanos y el presupuesto son limitados y las herramientas actuales no son eficientes. El OSITRAN está consciente de estos retos y tiene como objetivo mejorar el uso de las tecnologías de la información para gestionar con eficiencia la información vinculada con el desempeño del sector y de los contratos de concesión.
Cuadro 2.19. Información solicitada en la Declaración Estadística
Fuente: Información proporcionada por OSITRAN, 2019.
Evaluar el desempeño del regulador
El marco estratégico del OSITRAN está incorporado en el Plan Estratégico Institucional (PEI 2019-2022), que establece siete objetivos estratégicos.
El PEI del OSITRAN tiene 38 acciones estratégicas y 38 indicadores. Cada objetivo estratégico tiene una matriz de acciones estratégicas e indicadores (véase el Anexo 2.A). El OSITRAN genera informes que dan seguimiento a la implementación de los objetivos estratégicos. La próxima evaluación del PEI 2019-2022 se dará a conocer en febrero de 2020.
Además, el OSITRAN elabora un Plan Operacional Institucional (POI), el cual asigna responsabilidades y presupuesto a los departamentos. El POI se vincula con el PEI mediante los objetivos y las acciones estratégicos. El POI se elabora sobre una base de tres años (al igual que el plan presupuestario), pero se actualiza anualmente y se le evalúa cada trimestre.
Rendición de cuentas
El OSITRAN le rinde cuentas al Congreso y a la vez está adscrito a la PCM. El regulador puede también ser llamado por el MTC u otros órganos gubernamentales pertinentes para aportar información u opiniones. El Congreso peruano suele invitar al regulador a intervenir en asuntos específicos o a emitir opiniones sobre reformas sectoriales y proyectos de ley. Dos comités ordinarios del Congreso están relacionados con las responsabilidades sectoriales del OSITRAN: la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores (CODECO) y la Comisión de Transportes y Comunicaciones.
El OSITRAN presenta un informe anual sobre sus principales actividades. No se le requiere por ley compartir informes anuales con el Congreso u otro organismo. Sin embargo, el regulador recientemente se comprometió a entregar informes anuales de manera voluntaria a la CODECO, para así reforzar la transparencia y la rendición de cuentas (Resolución Presidencial 009-2017-PD-OSITRAN). La presentación deberá realizarse cada año, para el último día hábil de abril. El primer informe anual (2017) se presentó en abril de 2018, sin sesión plenaria. Los miembros de la CODECO no formularon preguntas sobre el desempeño del OSITRAN. El informe está disponible en el sitio web del OSITRAN (OSITRAN, 2018[8]).
En julio de 2018, el OSITRAN celebró una audiencia pública de rendición de cuentas, en la que la presidencia presentó el informe anual a diversos actores interesados. El OSITRAN publicó la convocatoria para esta audiencia en el Diario Oficial El Peruano el 6 de julio de 2018.
References
[3] Espinoza, E. (2019), Methodology for Reducing Staff Turnover in Service Companies Based on Employer Branding and Talent Management, http://dx.doi.org/10.1007/978-3-030-16053-1_56.
[4] OECD (2019), Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería de Perú, Gobernanza de reguladores, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264310827-es.
[5] OECD (2019), Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones de Perú, Gobernanza de reguladores, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264310612-es.
[2] OECD (2018), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264279001-es.
[6] OECD (2016), Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú: Gobernanza integrada para un crecimiento inclusivo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264265226-es.
[1] OSITRAN (2019), Plan Estratégico Institucional PEI 2019-2022, OSITRAN, https://www.ositran.gob.pe/wp-content/uploads/2019/06/027CD2019.pdf.
[7] OSITRAN (2018), Guía Práctica para la Aplicación de la Metodología de Determinación de Multas de Ositran, Nuevo Reglamento de Incentivos, Infracciones y Sanciones, https://www.ositran.gob.pe/wp-content/uploads/2018/08/Guia_RIIS-1.pdf.
[8] OSITRAN (2018), https://www.ositran.gob.pe/wp-content/uploads/2018/05/REPORTE_ANUAL_DESEMP_OSITRAN_20171.pdf.
Annex 2.A. Objetivos estratégicos e indicadores de OSITRAN
OSITRAN usa los indicadores descritos en la siguiente tabla para medir el cumplimiento de los siete objetivos estratégicos y de las treinta y ocho acciones estratégicas institucionales del PEI 2019-2022.
Cuadro de Anexo 2.A.1. Matriz de los objetivos estratégicos institucionales (objetivos estratégicos y acciones estratégicas institucionales)
PEI 2019-2022
Fuente: (OSITRAN, 2019[1]), Plan Estratégico Institucional PEI 2019-2022, OSITRAN, https://www.ositran.gob.pe/wp-content/uploads/2019/06/027CD2019.pdf.
Notas
← 1. Además del OSITRAN, estos incluyen: el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).
← 2. Para mayor información, en el Estudio de la OCDE sobre Gobernanza Pública: Perú de 2016, realizado como parte del Programa País de la OCDE Perú, se evaluó, entre otros temas, la gestión del servicio público profesional y la agenda de reforma de la administración pública de Perú, por medio de la Ley SERVIR (OECD, 2016[6]).
← 3. Decreto Supremo 012-2015-PCM, artículo 7, cláusulas 16 y 17; artículo 9, cláusula 12.
← 4. Decreto Supremo 012-2015-PCM, artículo 9, cláusula 12.
← 5. Decreto Supremo 012-2015-PCM, artículos 8 y 9, cláusula 8.
← 6. https://www.ositran.gob.pe/actas/consejo-directivo/.
← 7. Por ejemplo, la información utilizada en los procedimientos de tarifas está disponible en el sitio web del Ositran: https://www.ositran.gob.pe/consultas-publicas/consultas-tarifarias/.