Las Revisiones de Políticas Agroalimentarias proporcionan una evaluación exhaustiva de las políticas agrícolas de cada país y el cálculo de un conjunto de indicadores desarrollados por la OCDE. Estos indicadores se utilizan regularmente en el análisis de la agricultura y sector alimentario en los países de la OCDE y de varias economías emergentes. Este informe incluye el análisis y los indicadores correspondientes a Argentina, integrando los principales aspectos de la política agroalimentaria como la política comercial, la innovación, la sostenibilidad, la gestión de riesgos y las cadenas de valor, y proporciona recomendaciones de política.
El sector agropecuario de Argentina ha experimentado un proceso de innovación notable en las últimas dos décadas. Esta transformación ha sido liderada principalmente por un sector privado dinámico y proactivo, a pesar de estar sujeto a políticas de apoyo negativo tales como las restricciones y los impuestos a la exportación. La rápida adopción de tecnologías como las semillas mejoradas y la siembra directa, e innovaciones organizacionales han contribuido a aumentar la Productividad Total de los Factores en los cultivos. Los apoyos presupuestarios se han centrado en la prestación de servicios generales tales como investigación, extensión y sanidad agropecuaria, facilitando la innovación y la gestión proactiva de los riesgos. Las presiones ambientales están en aumento con el crecimiento del uso de pesticidas y la deforestación. Las producciones fuera de la región pampeana acumulan un retraso en productividad e innovación.
Políticas Agrícolas en Argentina
Abstract
Executive Summary
El sector agropecuario argentino ha crecido e innovado notablemente en las últimas tres décadas gracias a los cambios tecnológicos y, durante gran parte de esa época, gracias al incremento de los precios agrícolas internacionales. Argentina es un país de ingreso medio‑alto, rico en recursos naturales y en capital humano cuya historia de volatilidad macroeconómica e inestabilidad política ha contribuido, de manera general, a limitar el desarrollo económico a largo plazo. A pesar de las dificultades, la agricultura es el principal sector de exportación del país y representa una excepción en cuanto a su desenvolvimiento. La agricultura en la extensa región pampeana ha experimentado una transformación estructural importante en los cultivos, principalmente cereales y soja, con crecimiento en la productividad gracias a nuevas prácticas agrícolas, tecnologías, instituciones y acuerdos contractuales. El uso de la tierra y la producción ha cambiado significativamente favoreciendo notablemente a los granos y a la soja cuyas exportaciones se han dirigido hacia China y otras economías asiáticas. Mientras tanto, productos de otras regiones han tenido un desarrollo relativamente bajo: los productos agrícolas que se producen fuera de la región pampeana, como hortalizas, frutas, algodón y tabaco han experimentado tasas más bajas de crecimiento de productividad.
Las políticas agrícolas se han enmarcado en variaciones cíclicas de las políticas comerciales: un enfoque de apertura económica en la década de 1990, que incluyó la firma de acuerdos de la OMC y el MERCOSUR; el aislamiento económico y las políticas de sustitución de importaciones, con tarifas e impuestos (retenciones) a la exportación entre 2001 y 2015; y un enfoque de apertura económica seguido al cambio de gobierno en 2015. A pesar de los cambios en las políticas, diversas instituciones descentralizadas y responsables de implementar políticas y proveer servicios agrícolas, tienen una larga trayectoria en competencia y estabilidad. Entre estas, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) brinda importantes servicios generales como la investigación agropecuaria y servicios de extensión, y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) lo hace en sanidad agropecuaria. En Argentina, los productores prácticamente no reciben subvenciones a los insumos o producción, tampoco pagos directos en función de superficie o en base a la cantidad de animales. Las excepciones son los programas bajo el Fondo Especial del Tabaco (FET), los créditos preferenciales, principalmente a los productores pequeños a través de FINAGRO, y los programas de infraestructura como el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP).
Por otro lado, las políticas públicas argentinas han gravado al sector exportador agroalimentario con tasas altas de retención durante la mayor parte de las últimas dos décadas. El Estimado de Apoyo al Productor (EAP) fue negativo: -14% entre 2015 y 2017 y llegó hasta un -51% en 2008. Este valor negativo es inusual entre los países de la OCDE que, por lo general, subvencionan y tienen valores de apoyo positivos. A comienzos del 2015, la administración actual redujo las tasas de retención a la exportación de soja y las eliminó para todos los otros productos agrícolas, reduciendo de este modo el valor negativo total del EAP. Sin embargo en 20181, se introdujo un nuevo impuesto sobre todas las exportaciones, agropecuarias y no agropecuarias. Por lo tanto, es probable que el EAP de Argentina se mantenga negativo durante los próximos años. La mayor parte del presupuesto público destinado a la agricultura de Argentina es para el financiamiento a servicios generales como el sistema de Conocimiento e Innovación y los servicios de inspección y sanidad agropecuaria que forman parte del Estimado de Apoyo de Servicios Generales (EASG). El Estimado de Apoyo Total (EAT) se mantiene en números negativos debido a que el presupuesto público es menor que el apoyo negativo creado mediante la implementación de retenciones a las exportaciones agrarias.
Las restricciones de exportación y las retenciones en los granos de soja, el girasol, el trigo, el maíz, la carne vacuna, la leche y las aves de corral provocaron una reducción en los precios al productor para estos productos básicos, mientras las retenciones a la exportación han sido siempre más bajas para los productos procesados. A pesar de tener como objetivo declarado la reducción de los precios al consumidor, las restricciones cuantitativas y las licencias de exportación de productos alimentarios, como el trigo y la carne vacuna, han tenido una incidencia mínima en la reducción de inflación de alimentos. Sin embargo, las retenciones a la exportación agropecuaria fueron efectivas para generar ingresos al gobierno federal. Estos ingresos alcanzaron su punto máximo durante los años de precios internacionales altos, llegando a alcanzar un 3% del PIB en 2008. El uso generalizado de los impuestos a la exportación tiene al menos una explicación parcial: es el único impuesto federal cuyo ingreso no se comparte con los gobiernos provinciales.
La innovación en la agricultura argentina ha sido notable durante las últimas décadas, a pesar de que el progreso no fue equitativo en todas las regiones. Mientras que las regiones localizadas fuera de las áreas pampeanas mostraron menor dinamismo, estas últimas han experimentado un incremento notable en la cantidad de tierras arables cultivadas y en la productividad total de los factores (PTF) de los cultivos, mediante la adopción de nuevas tecnologías como la siembra directa y las variedades transgénicas, y la expansión de la producción de los granos de soja. Las innovaciones también han afectado las estructuras organizacionales con nuevos participantes tales como grandes contratistas de servicios de, pools de siembra y asociaciones de productores para la innovación. La innovación estuvo principalmente dirigida por el sector privado que respondía a los incentivos económicos, con el apoyo de servicios generales para la investigación y extensión por parte del INTA. Sin embargo, Argentina se benefició de la explotación de innovaciones genéticas bajo condiciones muy favorables, como el no pago de regalías en variedades claves, lo cual es poco probable que se reproduzca en el futuro.
El proceso de innovación y la expansión de la frontera agrícola han dado lugar a nuevas oportunidades para el sector, pero también incrementaron las presiones medioambientales. Para la mayoría de los indicadores agromedioambientales, estas presiones continúan siendo menores que en los países de la OCDE. Sin embargo, los índices de deforestación elevados son un motivo de preocupación y existe un aumento importante en el uso de pesticidas. En un contexto de una fuerte demanda internacional de productos agrícolas y de una reducción de los impuestos a la de exportación en los principales productos agrícolas argentinos, la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (Ley N° 26.331) no ha logrado contener la deforestación, y es necesario mejorar las prácticas medioambientales.
La volatilidad en las condiciones macroeconómicas, la inestabilidad política y un sector financiero poco desarrollado generan un entorno complicado para la gestión de riesgos en Argentina. En la actualidad, el apoyo ex post en caso de desastres bajo la Ley de Emergencias Agropecuarias y los servicios de sanidad vegetal y animal que brinda el SENASA son las únicas políticas de gestión de riesgo disponibles. En realidad, esto ha favorecido el desarrollo de las instituciones privadas y de iniciativas del mercado como seguros, mercados de futuros y contratos. Recientemente algunas provincias han puesto en marcha pruebas piloto de apoyos limitados al seguro agropecuario.
La política pública agropecuaria no ha dado una respuesta a los problemas clave de producción fuera de la región pampeana (“economías regionales”), y la inversión pública ha sido limitada en áreas como infraestructura agrícola, investigación y desarrollo (I+D), servicios de extensión y asistencia técnica. Por ejemplo, la cadena de valor de las manzanas y peras en Argentina tiene una estructura dual, donde plantaciones totalmente integradas (por lo general, de mediano y gran tamaño) coexisten con otras menos integradas (la mayoría, de menor escala). Las plantaciones de manzanas y peras de menor escala tienen niveles de tecnología bajos, un control de plagas defectuoso, huertos antiguos y, por lo general, inversiones muy limitadas a nivel de finca. Por el contrario, la cadena de valor de la viticultura ha experimentado una inversión y dinamismo importante desde la década de 1990. Tanto los inversionistas extranjeros como locales se sintieron atraídos por la desregularización de la agroindustria y por los precios de las tierras relativamente bajos y la buena calidad del suelo; sin embargo, el sector vitivinícola sigue enfrentándose a dificultades debido a inversiones públicas limitadas en investigación y desarrollo, capacitación y servicios de extensión.
Con vistas al futuro, la agricultura argentina se enfrenta a diversos desafíos de política, muchos de los cuales afectan ampliamente a toda la economía del país: la escasez de servicios financieros, la falta de inversión pública en infraestructura y el deterioro de la información estadística entre 2007 y 2015. El enfoque de la política pública agropecuaria general necesita equilibrarse para alcanzar estabilidad y sustentabilidad. Las políticas comerciales en forma de restricciones de exportación han generado un apoyo de precios negativo, incertidumbre y distorsiones que afectan la producción y la inversión de un modo negativo. El sistema de innovación agrícola debe modernizar sus instituciones, monitorear sus resultados, enfocarse en la sustentabilidad medioambiental y en las “economías regionales”, y fortalecer la aplicación de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI). Con las presiones medioambientales al alza, los productores deben responsabilizarse más para reducir las externalidades negativas (principio de “quien contamina paga”, PCP). Las herramientas de gestión de riesgo basadas en el mercado existen, pero las políticas deberían enfocarse de un modo más holístico en la preparación y prevención. Por último, las políticas públicas deberían facilitar la innovación y los ajustes en las cadenas de valor menos desarrolladas y en las regiones ubicadas fuera de las áreas pampeanas.
El informe sugiere las siguientes recomendaciones para mejorar las políticas agrícolas en Argentina:
1. La política agrícola debería anclarse en la legislación general, con una ley marco específica y una reforma global del sistema fiscal, para revertir gradualmente su efecto negativo sobre el sector agrícola (EAP negativo) y orientarse hacia un paquete de políticas más neutral, estable, predecible y bien dirigido.
2. Como parte de la reforma fiscal integral a largo plazo, eliminar gradualmente los impuestos (retenciones) a la exportación agropecuaria, integrar el sector en un sistema fiscal reformado, y aumentar la certidumbre de la política pública. En el contexto actual, será de suma importancia hallar el equilibrio justo entre los objetivos a largo plazo de la reducción de impuestos a la exportación y la necesidad más urgente de incrementar los ingresos fiscales.
3. Realizar una evaluación exhaustiva de los impactos (externalidades negativas) asociadas a diferentes tipos de pesticidas, su nivel de aplicación e impacto en áreas geográficas especificas con alta concentración, con el objetivo de implementar en localizaciones concretas medidas sobre prácticas para un mejor manejo de los pesticidas. Implementar mejores prácticas medioambientales y agrícolas, en particular, en el uso de pesticidas y la rotación de cultivos.
4. Realizar una evaluación exhaustiva e independiente de la Ley de Bosques Nativos para analizar su eficacia en el control de la deforestación y tomar las decisiones legales y presupuestarias adecuadas para fortalecer su aplicación.
5. Desarrollar un proceso y método sistemáticos para medir y monitorear el sistema de investigación y desarrollo y de innovación agropecuaria, para así definir e implementar prioridades estratégicas.
6. Realizar una evaluación exhaustiva del INTA con el objetivo de implementar una reorganización de sus diferentes ejes de acción: investigación, servicios de extensión y desarrollo rural.
7. Fortalecer el enfoque de la política holística en cuanto a la gestión de riesgo, mediante la inversión en la prevención y preparación y la mejora de la previsibilidad y monitoreo de la asistencia en caso de catástrofes.
8. Si el presupuesto lo permite, apoyar la búsqueda de nuevos mercados vitivinícola, de peras, manzanas y otros productos viables producidos en las economías regionales, mediante políticas activas como agencias de promoción agrícola y acuerdos comerciales más allá del MERCOSUR.
9. Hacer una evaluación y reformar el Fondo Especial del Tabaco (FET), mediante la eliminación de los pagos basados en producción, e invertir dichos recursos en capital humano y físico (infraestructuras) en las zonas tabacaleras.
10. Considerar la creación de un sistema de asistencia técnica para la innovación de cadenas de valor ubicadas en economías regionales y para los pequeños productores, utilizando las capacidades de INTA en investigación y desarrollo y en servicios de extensión.
Nota
← 1. A principios de 2018, mientras se redactaba este estudio, el gobierno tomó varias medidas políticas en respuesta a la crisis económica que se desencadenó con una importante devaluación del peso. Entre estas medidas están, la implementación de impuestos temporales sobre todas las exportaciones, lo que afectará directamente al sector agropecuario y al estimado de apoyo al productor (Recuadro 1.3).
