La prevalencia del tabaquismo sigue siendo alta en América Latina y el Caribe (ALC), lo que conlleva unos costos sanitarios, económicos y sociales significativos. En 2021, más de 350 000 personas murieron a causa del consumo de tabaco y de la exposición al humo ajeno en ALC, y más del 40% de los casos de cáncer en las vías respiratorias de ALC se atribuyeron al tabaquismo. Los costos médicos asociados al consumo de tabaco pueden llegar a alcanzar el 1,5% del PIB anual. Estas impactantes cifras llaman a la adopción de medidas políticas. Aunque algunos países de ALC han realizado grandes avances en sus políticas de control del tabaco, aún queda espacio para avanzar en la reforma de los impuestos al tabaco en la región.

El presente informe proporciona un marco para evaluar el desempeño de las políticas de impuestos al tabaco de los países basándose en una selección de mejores prácticas. Este marco de evaluación complementa otras herramientas, como el paquete MPOWER de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Sistema de Puntuación Fiscal de los Cigarrillos de la Universidad Johns Hopkins, que permiten valorar el progreso en materia de impuestos al tabaco a lo largo del tiempo. El marco de evaluación propuesto en este informe pretende sentar las bases para la realización de un análisis en profundidad y la formulación de recomendaciones de reforma de los impuestos al tabaco en cada país. La evaluación de las políticas de impuestos al tabaco en ALC pone de manifiesto que, aunque la mayoría de los países de la región firmaron el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT de la OMS) y aplicaron sus principios rectores a partir de 2003, desde entonces no se han registrado avances significativos. En consecuencia, existe una necesidad urgente de emprender una nueva ola de reformas de los impuestos al tabaco en la región de ALC y reforzar así la eficacia de las políticas y la administración de los impuestos al tabaco.

En las últimas décadas, los países de ALC han ajustado gradualmente, aunque de forma parcial, su política de impuestos al tabaco a las mejores prácticas. Los países de la región han comenzado a priorizar el uso de impuestos selectivos frente a otro tipo de impuestos indirectos para subir el precio de los productos de tabaco. Además, los impuestos selectivos al consumo de tabaco basados en el volumen (es decir, específicos) son ahora más comunes que los impuestos selectivos basados en el precio (es decir, ad valorem); y las tasas uniformes están más generalizadas que las tasas escalonadas. Muchos países indexan sus impuestos específicos a la inflación, aunque ninguno los ajusta al crecimiento de los ingresos reales. Todos los productos de tabaco tradicionales (cigarrillos, cigarros puros o habanos, cigarritos y tabaco de liar) están sujetos a impuestos —si bien no necesariamente gravados de forma similar— y existen regulaciones de las ventas de tabaco en la mayoría de los países.

Sin embargo, muchos países disponen todavía de un amplio margen de mejora por lo que respecta al diseño y la administración de su política de impuestos al tabaco. En la mayoría de los países, la proporción de los impuestos indirectos al tabaco sigue situándose por debajo del umbral recomendado por la OMS del 75% del precio al por menor. Los impuestos selectivos al tabaco de tipo ad valorem a menudo se gravan sobre una base imponible reducida, sin que se establezca un impuesto selectivo mínimo que garantice el pago de una cuota tributaria mínima. Cuando sus ventas no están prohibidas, los productos novedosos de tabaco y nicotina no suelen estar sujetos a impuestos o, cuando lo están, los tipos impositivos son demasiado bajos como para disuadir a los jóvenes de consumir estos productos. Además, las tasas del impuesto selectivo varían significativamente en función del producto de tabaco, lo que podría incentivar a los consumidores a sustituir productos costosos por otros más económicos en lugar de reducir o dejar de fumar.

En promedio, los productos de tabaco siguen siendo asequibles en ALC y su asequibilidad ha aumentado a lo largo del tiempo. El objetivo principal de los impuestos al tabaco es aumentar el precio de los productos de tabaco de manera que los fumadores reduzcan su consumo o dejen de fumar. Para que este mecanismo sea efectivo en su papel disuasorio, los impuestos selectivos al tabaco deben ser suficientemente elevados, lo que también limitará las posibilidades de las empresas tabacaleras de absorber el impuesto en lugar de repercutirlo en los precios al por menor.

Los impuestos selectivos al tabaco tienen el potencial de generar ingresos tributarios significativos. La recaudación de los impuestos indirectos al tabaco se sitúa entre el 0,01% (en Barbados) y el 2,58% (en Chile) de la recaudación tributaria total. Los impuestos selectivos al tabaco generan, en promedio, un 0,50% de la recaudación total de impuestos en ALC, lo que representa alrededor de un tercio del promedio de los costos médicos anuales atribuibles al tabaquismo. Los países donde la prevalencia del consumo de tabaco es mayor son los que más impuestos al tabaco recaudan. La recaudación promedio del impuesto selectivo al consumo de tabaco por cajetilla de cigarrillos vendida legalmente aumentó de 1,2 a 2,0 USD (expresados en paridad de poder adquisitivo) entre 2008 y 2016 a raíz de incrementos significativos en los tipos impositivos durante este periodo. Sin embargo, esta recaudación promedio por cajetilla de cigarrillos aumentó solo ligeramente desde 2017, reflejando la ausencia de reformas ambiciosas de los impuestos selectivos al tabaco en los últimos años.

La preocupación por una eventual pérdida de ingresos tributarios derivada de incrementos en los impuestos selectivos al consumo de tabaco es desmesurada. En primer lugar, la demanda de productos de tabaco es inelástica, puesto que los fumadores suelen tardar en adaptar su comportamiento. Un aumento de los impuestos al tabaco tenderá a generar una mayor recaudación en el corto plazo, aun cuando se reduzca el consumo de tabaco. En el largo plazo, subir los impuestos al tabaco podría resultar en una caída de la recaudación. Sin embargo, la reducción de los costos sanitarios, económicos y sociales atribuibles al tabaquismo será mucho mayor que la pérdida de ingresos tributarios, resultando en un impacto neto positivo para el presupuesto público. En segundo lugar, la preocupación por que el aumento de los impuestos al tabaco potencie el comercio ilícito tampoco debería ser un impedimento de cara a reformar estos impuestos. Esta preocupación exige más bien que se adopten medidas adicionales para combatir el comercio ilícito.

El informe identifica las principales prioridades de reforma de los impuestos al tabaco en los países de ALC, incluyendo:

• Aumentar los impuestos selectivos al consumo de tabaco de tipo específico e indexarlos a la inflación y al crecimiento de los ingresos reales para reducir la asequibilidad de los productos de tabaco.

• En países en los que los impuestos al tabaco presentan un componente ad valorem, introducir un impuesto o precio mínimo y aplicar el impuesto ad valorem sobre el precio al por menor sugerido o real, y no sobre el precio en fábrica. Usar la información proveniente de la administración del IVA para garantizar que la base imponible del impuesto (ad valorem) al tabaco es acorde con el precio al por menor.

• Alinear el diseño de los impuestos selectivos entre los distintos productos de tabaco de modo que tengan una carga tributaria similar, especialmente entre los productos de tabaco altamente sustituibles, para evitar que los fumadores consuman productos más económicos en lugar de reducir o dejar de fumar.

• Cuando no se prohíba la venta de los productos novedosos de tabaco y nicotina, gravarlos a niveles similares a los de los cigarrillos para reducir su consumo, especialmente entre los jóvenes.

• Tener en cuenta las respuestas estratégicas de las empresas tabacaleras al diseñar la política de impuestos al tabaco. Evaluar la repercusión de las subidas de los impuestos al tabaco en los precios finales y netos de impuestos a lo largo del tiempo, y seguir adoptando medidas tributarias complementarias en caso necesario – como, por ejemplo, incrementos adicionales de las tasas impositivas – para reducir la prevalencia del tabaquismo.

• Seleccionar el momento de devengo del impuesto selectivo al consumo de tabaco que más facilite su administración, adecuar la estructura del tributo a ese momento e introducir medidas para evitar el fraude:

  • Usar marcas fiscales modernas.

  • Recopilar información más detallada sobre las transacciones de tabaco en las declaraciones del impuesto selectivo.

  • Exigir licencias comerciales obligatorias a todos los operadores involucrados en la cadena de valor del tabaco.

• Gravar el impuesto al valor agregado sobre el precio de venta del producto de tabaco que incluya el impuesto selectivo al consumo de tabaco.

• Aplicar el Artículo 5.3 del CMCT de la OMS, de modo que no se concedan subsidios directos o indirectos (tributarios o no tributarios) a empresas tabacaleras para prevenir que estos subsidios debiliten la eficacia de las políticas de impuestos al tabaco.

Por último, este informe llama al fortalecimiento del diálogo gubernamental, tanto a nivel nacional como regional, para que se avance en la reforma de los impuestos al tabaco. Los Ministerios de Finanzas y de Salud deben reforzar su cooperación con el fin de garantizar que las políticas de impuestos al tabaco sean efectivas en cuanto a su capacidad de reducir significativamente el consumo de tabaco. Es posible que otras instancias gubernamentales tengan que participar en ese diálogo, entre ellas las autoridades tributarias y aduaneras, dado su importante papel en la aplicación de los impuestos selectivos al consumo de tabaco. A escala regional, los países tienen un potencial desaprovechado para establecer acuerdos de intercambio de información sobre el sector del tabaco y así evitar tanto políticas débiles de control del tabaco en el propio país, como las dificultades que éstas pueden causar en la implementación de políticas de impuestos al tabaco efectivas en otros países.