Este capítulo analisa o financiamento do desenvolvimento em África face à crise mundial do coronavírus (COVID-19) e destaca as principais áreas de política para assegurar a sua sustentabilidade. A primeira secção apresenta uma perspetiva geral sobre as tendências e dinâmicas recentes no que diz respeito às principais fontes de financiamento do desenvolvimento antes do surto da COVID-19 em 2020. A segunda secção analisa as consequências da COVID-19 para a economia mundial em termos de mobilização de recursos internos, salientando as perspetivas associadas à adoção de tecnologias digitais para melhorar as receitas públicas em África. A terceira secção analisa os riscos relacionados com a diminuição dos fluxos financeiros externos para as economias africanas. Identifica, igualmente, as áreas de ação prioritárias para impulsionar as remessas, o investimento direto estrangeiro e a ajuda pública ao desenvolvimento para África. A última secção aborda a necessidade urgente de reestruturação rápida das dívidas, para libertar financiamentos cruciais para o desenvolvimento, e das reformas de gestão da dívida, a fim de garantir a sua sustentabilidade futura.
Dinâmicas do desenvolvimento em África 2021
Capítulo 8. Financiamento do desenvolvimento em África
Abstract
Resumo
As principais fontes de financiamento de África já estavam a diminuir antes do surgimento da crise sanitária e económica provocada pelo coronavírus (COVID-19), em 2020. Prevê-se que os recursos internos (incluindo poupanças privadas brutas e impostos), que representam a maior fonte de financiamento do desenvolvimento em África, sejam duramente atingidos pela diminuição da atividade económica mundial e local. No entanto, os governos africanos podem impulsionar a transformação digital para mobilizar estes recursos a médio e longo prazo.
A crise económica internacional está a restringir a entrada de fluxos financeiros externos. A redução do custo das transferências dos migrantes (envios de fundos de expatriados ou remessas) é fundamental, num momento em que as remessas estão a registar uma diminuição sem precedentes. O abrandamento do investimento internacional está a penalizar as economias africanas de maiores dimensões e menos diversificadas, mas a implementação de políticas poderá ajudar a aproveitar novas oportunidades decorrentes da reorganização das cadeias de valor mundiais. A cooperação internacional desempenha um papel fundamental na preservação da ajuda pública ao desenvolvimento e no apoio à recuperação económica, em especial nos países de baixos rendimentos.
Os governos africanos necessitam urgentemente de reestruturar a sua dívida, com a participação dos credores privados, por forma a libertarem recursos para financiar o desenvolvimento e regressarem à trajetória de crescimento. Em média, os governos africanos estão a gastar mais no serviço da dívida do que no combate à crise sanitária e económica. As reformas da gestão da dívida e das finanças públicas são indispensáveis para manter o acesso ao crédito comercial e assegurar a sustentabilidade da dívida a longo prazo.
Financiar o desenvolvimento em África
Indicadores de financiamento do desenvolvimento em África
Tabela 8.1. Fontes de financiamento do desenvolvimento em África
Fontes: Cálculos dos autores com base em dados do FMI (2020a), World Economic Outlook (base de dados), www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2020/01/weodata/index.aspx; OCDE-CAD (2020a), Estatísticas do Desenvolvimento Internacional (base de dados), www.oecd.org/dac/stats/idsonline.htm; OCDE-CAD (2020b), Ajuda programável por país (base de dados), https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/idsonline.htm; CNUCED (2020a), World Investment Report 2020; e Banco Mundial (2020a), KNOMAD Remittances Data (base de dados), https://www.knomad.org/data/remittances.
Figura 8.1. Evolução, em termos reais, do financiamento do desenvolvimento per capita em África (2010 = 100)
Fontes: Cálculos dos autores com base em dados do FMI (2020a), World Economic Outlook (base de dados), www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2020/01/weodata/index.aspx; OCDE-CAD (2020a), Estatísticas do Desenvolvimento Internacional (base de dados), www.oecd.org/dac/stats/idsonline.htm; OCDE-CAD (2020b), Ajuda programável por país (base de dados), www.oecd.org/dac/financing-sustainabledevelopment/development-finance-standards/cpa.htm; CNUCED (2020a), World Investment Report 2020; e Banco Mundial (2020a), KNOMAD Remittances Data (base de dados), www.knomad.org/data/remittances.
A situação das finanças públicas em África já se tinha deteriorado antes da crise sanitária e económica de 2020
Os recursos financeiros per capita disponíveis para o desenvolvimento em África têm vindo a diminuir desde 2010 (Figura 8.1). Os recursos disponíveis per capita provenientes das receitas internas e dos fluxos financeiros externos diminuíram 18% e 5%, respetivamente, no período de 2010-18. Desde 2016, com a descida acentuada dos preços dos produtos de base e os níveis de financiamento num mínimo histórico, as receitas internas mantiveram-se relativamente estagnadas e apenas os fluxos de entrada externos regressaram a níveis anteriores. Em 2018, as receitas públicas dos países de África ascenderam, em média, a 384 USD per capita, em comparação com 2 226 USD nos países da América Latina e das Caraíbas, 1 314 USD nos países em desenvolvimento da Ásia e mais de 15 000 USD nos países europeus e outros países de rendimento elevado. Os governos africanos não dispõem apenas de menos fontes de financiamento, como também são voláteis, frequentemente devido à dependência de muitas economias africanas relativamente ao mercado mundial de produtos de base e à entrada de fluxos financeiros externos.
As remessas dos emigrantes tornaram-se a maior fonte de financiamento externo de África e, de longe, a mais estável. Os montantes enviados para os países de origem pela diáspora africana aumentaram quase todos os anos desde 2010, passando de 54.9 mil milhões USD em 2010 para 84.2 mil milhões USD em 2018. O Egito e a Nigéria representavam 60% do total das remessas em África, em 2019, e o peso das remessas no produto interno bruto (PIB) ultrapassou os 5% em 15 países. Muitas vezes de natureza contracíclica, estas transferências desempenham um papel fundamental na mitigação de riscos, na salvaguarda da segurança alimentar e na satisfação de outras necessidades imediatas das famílias africanas, para as quais constituem uma fonte de rendimento muito importante. De acordo com o Afrobarómetro (2019), quase 22% dos agregados familiares inquiridos em África referem estar, pelo menos, um pouco dependentes das remessas de familiares ou amigos que vivem no estrangeiro. Ao representarem uma parte significativa das reservas de divisas para muitos países africanos, as remessas também contribuem para a estabilização do ambiente macroeconómico.
No período até 2020, África atraiu um volume crescente de investimento direto estrangeiro (IDE), embora os fluxos de entrada de IDE se tenham mantido significativamente inferiores aos de outras regiões do mundo. Entre 2000 e 2019, os fluxos de investimento direto estrangeiro para África aumentaram mais de quatro vezes, com uma taxa de crescimento anual composta de 8.5%. Tal deveu-se à crescente procura de alguns produtos de base, bem como a um investimento continuado em serviços. Em 2019, África recebeu 45.4 mil milhões USD em fluxos de IDE. Contudo, estes valores são ainda demasiado baixos face a outras regiões. Em 2017-19, África atraiu apenas 2.9% dos fluxos mundiais de IDE, muito atrás da Ásia (31.1%) e da América Latina e Caraíbas (9.9%) (Figura 8.2).
Figura 8.2. Fluxos mundiais de IDE por região, 1990-2019 (em mil milhões de USD)
Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da CNUCED (2020a), World Investment Report 2020, tabelas do anexo estatístico, https://unctad.org/en/Pages/DIAE/World%20Investment%20Report/Annex-Tables.aspx.
A ajuda pública ao desenvolvimento (APD) para África aumentou nos últimos anos, mas ficou aquém dos compromissos internacionais. Os fluxos de APD destinados a África cresceram consideravelmente no início da década de 2000, através da Iniciativa para os países pobres altamente endividados (PPAE), e estabilizou em cerca de 53 mil milhões USD por ano, entre 2014 e 2018. No entanto, expressos em termos per capita, os fluxos de APD não acompanharam o ritmo de crescimento demográfico do continente, tendo diminuído de 52 USD em 2013 para 44 USD em 2018. Além disso, a maioria dos doadores que são membros do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE – à exceção da Dinamarca, do Luxemburgo, da Noruega, do Reino Unido e da Suécia – não cumpriu a ambição coletiva de consagrar 0.7% do rendimento nacional bruto (RNB) à APD, estabelecida na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e reiterada na Agenda de Ação de Adis Abeba, de 2015 (OCDE, 2020a).
África está a enfrentar a pandemia de COVID-19 com um espaço orçamental limitado
No início de 2020, a dívida pública dos governos africanos aumentou e atingiu o nível mais elevado desde 2002. Em 2008, a dívida soberana, a dívida pública e a dívida de garantia pública dos governos nacionais atingiram um mínimo de 28% do PIB, depois de diminuir no início da década de 2000, devido a uma combinação de forte crescimento do PIB, de alívio da dívida e de moderação do recurso ao crédito. Em 2019, a dívida soberana tinha duplicado para 56% do PIB, após um período durante o qual o total da dívida dos governos tinha quase triplicado. Por conseguinte, em 2019, a dívida total de África em percentagem do PIB do continente estava próxima dos níveis de 2000 (Figura 8.3). Atualmente, as receitas anuais, que antes de 2008 ultrapassavam as despesas, são sistematicamente inferiores.
Figura 8.3. Total da dívida, défices, receitas e despesas gerais dos governos africanos, em percentagem do PIB, 2000-20
Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do FMI (2020a), World Economic Outlook (base de dados), www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2020/01/weodata/index.aspx.
O aumento da dívida desde 2008 reflete uma maior confiança nas economias africanas e uma conjuntura internacional favorável. Os mercados de dívida soberana de África ganharam a confiança dos investidores graças aos seus rendimentos relativamente elevados, à melhoria da gestão macroeconómica e ao aumento do espaço orçamental na sequência da iniciativa PPAE. Ao mesmo tempo, as condições mundiais eram conducentes à emissão de obrigações internacionais, com uma forte procura por parte dos investidores e uma redução dos diferenciais de risco percecionados entre os mercados emergentes e os mercados desenvolvidos, o que indica a sua “procura de retorno” (Calderón e Zeufack, 2020). Neste contexto favorável, a aceleração da acumulação de dívida desde 2015 reflete, em parte, o agravamento do défice orçamental dos países produtores de petróleo, negativamente afetados pela descida sustentada dos preços dos hidrocarbonetos. As despesas totais nos países ricos em petróleo ultrapassaram as receitas em 8.7 pontos percentuais do PIB em 2016, contrariamente à situação registada dez anos antes, altura em que as receitas excediam as despesas em 13 pontos percentuais do PIB.
Vários países africanos de rendimento médio emitiram dívida em moeda estrangeira. O volume total da dívida em moeda estrangeira quase duplicou entre 2008 e 2018, passando de 11% para 20% do PIB, e introduzindo novos riscos. Nos últimos anos, as Eurobonds têm vindo a ganhar importância em África, alcançando 100 mil milhões USD em termos de valor, em 2019, após um aumento de 27.1 mil milhões USD no ano anterior. Alguns países estão a contrair empréstimos sindicados. No entanto, a contração de empréstimos em moeda estrangeira pode enfraquecer a moeda do país devedor – que tem de dispor de quadros monetários e orçamentais robustos para evitar o ciclo de realimentação entre desvalorizações da moeda e saídas de capitais em caso de recessão financeira.
Vários países africanos já estavam a ter dificuldade em cumprir os seus compromissos em matéria de dívida antes da crise do coronavírus (COVID-19). Em 30 de novembro de 2019, de acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI), 8 países em África encontravam-se em situação de sobre-endividamento e 11 estavam em risco elevado de sobre-endividamento. Em março de 2020, após a descida da notação da África do Sul no final de 2019, apenas o Botswana, Marrocos e as Maurícias mantinham uma notação de solvabilidade elevada (Reuters, 2020). Os governos africanos começaram também a recorrer às suas reservas, que diminuíram em proporções históricas, passando de 22% do PIB em 2009, para 14% em 2018.
Os países africanos estão a mobilizar menos recursos internos, mas a aceleração da transformação digital associada à pandemia de COVID-19 abre novas oportunidades para aumentar as receitas fiscais
É provável que a mobilização de recursos internos possa ser afetada pela diminuição da atividade económica e dos preços dos produtos de base
A pandemia de COVID-19 perturbou fortemente as receitas fiscais dos países de África desde o início de 2020. De acordo com o FMI (2020b), prevê-se que estas diminuam, em média, 1.3 pontos percentuais do PIB (10%) entre 2019 e 2020, em 22 países da África Subsariana. Comparativamente, entre 2007 e 2010, na altura da crise financeira mundial, o rácio médio impostos/PIB diminuiu 0.8 pontos percentuais (5%) nos 26 países de África para os quais existiam dados disponíveis (OCDE, 2020b).
O colapso da atividade económica interna e do comércio internacional, bem como o custo da interrupção do turismo, suprimem duas importantes fontes de receitas fiscais para a maioria dos países africanos. Em junho de 2020, as projeções do FMI (2020c) apontavam para uma contração de 3.2% do PIB real na África Subsariana em 2020. De acordo com a Organização Mundial do Comércio (OMC, 2020), projeta-se uma redução do comércio mundial entre 12.9% e 31.9%, reduzindo assim os direitos aduaneiros e de importação para os governos africanos, que representavam 10.7% das receitas públicas em 2018. A Associação Internacional do Transporte Aéreo (IATA, 2020) estima que a atividade no setor contribui, normalmente, com 55.8 mil milhões USD para a economia africana (2.6% do PIB do continente), apoiando 6.2 milhões de empregos. No entanto, no primeiro trimestre de 2020, as companhias aéreas africanas perderam 4.4 mil milhões USD de receitas, devido à redução do número de voos internacionais e do turismo.
A crise está também a afetar as receitas não fiscais, ao diminuir a procura de produtos de base, o que se traduz em menores rendimentos nos países exportadores de matérias-primas. Num continente em que as receitas do petróleo representavam 4.5% do PIB em 2017, o choque dos preços do petróleo no primeiro semestre de 2020 está a desestabilizar os orçamentos dos países exportadores. A Comissão Económica das Nações Unidas para África (UNECA, 2020a) estima as perdas totais associadas à queda dos preços do petróleo, em todo o continente africano, em 65 mil milhões USD. No anterior episódio de descida acentuada dos preços dos produtos de base, em 2014 e 2015, 26 países africanos registaram uma diminuição das suas receitas não fiscais equivalente a uma média de 1.4 pontos percentuais do PIB (OCDE/ATAF/CUA, 2019). Embora preços do petróleo mais baixos possam ser positivos para os países africanos que são importadores líquidos de petróleo, dado que esta situação origina uma redução da fatura das importações, estes países são, contudo, negativamente afetados pelos preços mais baixos de outras matérias-primas e pelo abrandamento geral da atividade económica.
Os governos africanos implementaram ativamente uma série de medidas orçamentais para fomentar a recuperação económica, à custa de um aumento das despesas públicas e de uma diminuição das receitas. O Centro de Política e Administração Fiscal da OCDE acompanhou 58 medidas de curto prazo para enfrentar a crise do coronavírus em 13 países africanos, envolvendo quase todas uma redução das taxas de imposto ou diferimentos (Tabela 8.2). No entanto, tendo em conta a incerteza em torno da gravidade e da duração da recessão económica provocada pela pandemia, é muito provável que o montante dos impostos não arrecadados e o impacto das despesas associadas ao combate ao coronavírus nas finanças públicas sejam superiores ao previsto.
Tabela 8.2. Número de medidas orçamentais aplicadas em resposta à pandemia de COVID-19, 2020
Fonte: OCDE-CTP (2020), Overview of Country Tax Policy Measures in Response to COVID-19 Crisis (base de dados), www.oecd.org/tax/covid-19-tax-policy-and-other-measures.xlsm.
A pandemia de COVID-19 está a prejudicar a poupança privada em África. A curto prazo, os dados disponíveis sugerem que a diminuição dos rendimentos será suficientemente grave para obrigar os africanos recorrerem às suas poupanças (Jordà, Singh e Taylor, 2020). Em abril de 2020, o FMI previa uma diminuição das poupanças internas nos países africanos de 17.8%, entre 2019 e 2020, contrariamente às previsões anteriores de um aumento de 7.7%. A longo prazo, contudo, os choques exógenos como esta pandemia poderão conduzir a um aumento das poupanças por motivos de precaução e, por conseguinte, das poupanças das famílias.
Caixa 8.1. O papel da União Africana no combate aos fluxos financeiros ilícitos em África
Os fluxos financeiros ilícitos (FFI) continuam a retirar ao continente africano um volume significativo de recursos financeiros, o que compromete seriamente a realização dos objetivos de desenvolvimento de África. Consequentemente, África não tem conseguido recuperar ou repatriar os ativos detidos em jurisdições estrangeiras.
A União Africana (UA) tem desempenhado um papel significativo no combate à corrupção financeira e às saídas ilícitas de capitais do continente. Adotou, em especial: i) as recomendações do Relatório do painel de alto nível sobre fluxos financeiros ilícitos, ii) as conclusões da ação de 2018 sobre “Ganhar o combate contra a corrupção: uma via sustentável para a transformação de África”, e iii) a Declaração de Nouakchott sobre o combate à corrupção, elaborada na sequência da 31.ª sessão ordinária da Conferência da União Africana, em 1 e 2 de julho de 2018 (UA, 2018). Em fevereiro de 2020, o Conselho Consultivo da UA sobre corrupção e outros parceiros desenvolveram uma posição africana conjunta sobre a recuperação de bens ilícitos, com vista a dispor de um instrumento para eliminar os obstáculos internos e externos à recuperação de bens roubados.
Com o contributo dos Estados membros e de intervenientes internacionais, como o Centro de Desenvolvimento da OCDE e o FMI, a Comissão da União Africana (CUA) publicou um relatório sobre a mobilização de recursos internos e a luta contra os fluxos financeiros ilícitos e a corrupção (CUA, 2019). O relatório apresenta uma série de recomendações para uma estratégia continental, com orientações para o desenvolvimento e reforço das estratégias nacionais. A CUA trabalha, também, em estreita colaboração com o Fórum Africano para a Administração Fiscal (ATAF) no sentido de desenvolver e reforçar a capacidade dos Estados membros da UA, especialmente no domínio da reforma das políticas fiscais, da digitalização dos serviços tributários e do intercâmbio de informações para efeitos fiscais.
Além disso, a CUA publica, em cooperação com o Fórum Mundial para a transparência fiscal, um relatório anual com vista a combater a corrupção, a evasão fiscal, o branqueamento de capitais, a fraude e o enriquecimento ilícito. A edição de 2020 do relatório “Transparência fiscal em África” destaca os progressos alcançados através do intercâmbio de informação transfronteiras, por via das relações bilaterais entre países africanos. Atualmente, o número destas relações alcançou 3 263, por comparação com 2 523 em 2018 – um aumento que se traduziu em receitas fiscais adicionais significativas para os países. Mais países africanos podem agora recorrer ao intercâmbio de informações transfronteiras no âmbito das suas investigações em matéria fiscal.
Os governos africanos podem aumentar as suas receitas fiscais adaptando-se à transformação digital
A transformação digital acelerou durante a pandemia, abrindo novas oportunidades de mobilização das receitas públicas em África, a médio e longo prazo. O Capítulo 1 abordou, de forma aprofundada, as diferentes formas como a transformação digital melhora a resiliência dos países. As tecnologias digitais permitem, simultaneamente, respeitar o distanciamento social, limitando a propagação do vírus, e preservar a produtividade de determinados trabalhadores – sem esquecer os serviços bancários online – reduzindo assim o custo económico do confinamento. Muitos jovens empreendedores africanos estão prontos para aproveitar as novas oportunidades associadas à transformação digital. A digitalização está a alterar as bases tributárias em África, bem como as formas de cobrança e gestão dos impostos. Contudo, a tributação dos lucros da economia digital é ainda mais complexa do que a do consumo digital e requer a cooperação internacional.
A digitalização está a alterar a base tributária e cobrança de impostos em África
A transformação digital representa uma fonte de desafios e oportunidades para as finanças públicas em África. As oportunidades são particularmente evidentes na administração fiscal, onde esta evolução pode melhorar a aplicação e o cumprimento da regulamentação, aliviando simultaneamente os encargos. A digitalização pode também aumentar a transparência e a responsabilização do sistema tributário e, por conseguinte, melhorar a confiança no sistema e no cumprimento das obrigações. Mas estas vantagens envolvem uma série de desafios. É necessário que os governos adaptem as suas bases tributárias a economias onde um número crescente de bens e de serviços é adquirido ou consumido de forma virtual e em que as empresas já não precisam de estar fisicamente presentes num país para participarem no mercado local.
Abordar estes desafios e oportunidades exige uma combinação de respostas a nível nacional e internacional. Os impostos são, essencialmente, uma questão de política interna e a aplicação de leis e capacidades nacionais eficazes continuará a ser a pedra angular da tributação na era digital. A legislação deve também promover os direitos humanos, incluindo a liberdade de expressão, em conformidade com a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos. Mas a dimensão internacional dos impostos adquirirá importância, pelo que a partilha de experiências e de boas práticas entre as administrações fiscais pode ajudar a beneficiar rapidamente da transformação digital. A cooperação internacional em matéria de fiscalidade é essencial para tributar de forma eficaz as empresas altamente digitalizadas.
Espera-se que o rápido crescimento do comércio eletrónico alargue a base tributária do imposto sobre o valor acrescentado (IVA). O IVA é a principal fonte de receitas fiscais em África, representando 29.4% das receitas em 2017 (OCDE/ATAF/CUA, 2019). Uma cobrança eficaz do IVA sobre transações digitais representará um elemento importante para garantir a competitividade do regime de IVA e a sustentabilidade dos recursos arrecadados. Em África, o mercado do comércio eletrónico ascende já a 27 mil milhões USD, prevendo-se que cresça mais de 14% por ano e alcance 47 mil milhões USD em 2024 (Statista, 2020). Embora a maioria resulte de novos padrões de consumo de uma classe média africana em crescimento, haverá também uma transição do comércio físico para o comércio digital, conforme registado no resto do mundo. A cobrança do IVA sobre as vendas online é, por conseguinte, fundamental quer para gerar receitas a partir desta nova atividade, quer para preservar as receitas das atividades atuais que, com o tempo, transitarão para formatos online. Os países africanos podem aprender com experiências internacionais recentes sobre a forma de tributar as transações online para compensar as perdas de receitas de IVA.
A cobrança de IVA sobre o comércio online envolve dificuldades, em especial, quando a sede do fornecedor se localiza numa outra jurisdição. As regras tradicionais em matéria de IVA tornam difíceis e complexas a organização, gestão e aplicação do IVA sobre as vendas online de produtos e serviços digitais (aplicações, televisão a pedido, etc.), em particular quando se trata de transações entre consumidores particulares e fornecedores estabelecidos no estrangeiro. Em muitos países, não existe legislação ou procedimentos estabelecidos para cobrança de IVA sobre as vendas efetuadas por fornecedores sem presença física no país do consumidor. O volume de importações de bens sem grande valor adquiridos online continua a aumentar. Os procedimentos aduaneiros tradicionais não são verdadeiramente adequados para a cobrança de IVA sobre estas transações, o que resulta numa perda significativa de receitas. Tal pode também criar uma pressão concorrencial desleal sobre as empresas locais, que são obrigadas a cobrar IVA sobre as suas vendas, ao passo que as importações de baixo valor estão, com frequência, isentas desse pagamento. Além disso, os produtos de elevado valor comercializados por fornecedores estrangeiros são propensos a uma subavaliação e a erros de classificação na nomenclatura.
As normas internacionalmente acordadas, da OCDE, oferecem soluções para os países africanos preocupados com uma cobrança eficaz do IVA sobre o comércio online. O Fórum Mundial da OCDE sobre o IVA (que reúne mais de 100 países) desenvolveu normas para abordar os desafios de cobrança do IVA face à transformação digital da economia. Estas normas foram aplicadas, ou estão a ser aplicadas, num grande número de países (OCDE, 2019a ; OCDE, 2017a)1. A África do Sul é um dos mais de 50 países que adotaram normas em matéria de serviços digitais transfronteiras, com um aumento acentuado das receitas (entre junho de 2014 e setembro de 2019, o país recuperou mais de 5 mil milhões ZAR, ou seja, cerca de 276 milhões USD). Reconhecendo que as plataformas de comércio eletrónico facilitam grande parte das compras digitais, a OCDE recomenda o envolvimento destes intervenientes no processo de cobrança de IVA. Os países africanos podem beneficiar da experiência internacional neste domínio. A maioria das principais plataformas (responsáveis pela maior parte das vendas online) já desenvolveu sistemas e processos para cumprir estas normas.
A economia digital de África necessita de novas políticas fiscais e de uma cooperação internacional reforçada
A tributação dos lucros das empresas que operam na economia digital é uma operação complexa que exige cooperação internacional. À medida que a economia mundial se torna mais digitalizada, algumas pessoas mostraram preocupação relativamente à incapacidade de as regras tradicionais refletirem a substância das transações e a criação de valor. Estas regras baseiam a tributação na presença física numa jurisdição e afetam os lucros de acordo com o “princípio da plena concorrência”. As empresas altamente digitalizadas que podem operar à distância e as que dependem fortemente das interações com os mercados ou com os utilizadores e os seus dados, não são, por conseguinte, afetadas pelas regras tradicionais. A resposta a estas preocupações requererá uma mudança radical da abordagem em matéria de tributação das empresas multinacionais. Será necessário celebrar acordos internacionais para evitar a proliferação de medidas unilaterais, que levariam inevitavelmente a um aumento dos litígios, a práticas de dupla tributação e a uma maior incerteza para as empresas.
O Quadro inclusivo sobre a erosão da base tributária e transferência de lucros [Base erosion and profit shifting – BEPS]reúne mais de 135 países e jurisdições, incluindo 23 países africanos, com vista a desenvolver soluções fiscais adaptadas à transformação digital da economia. As negociações, que reúnem todos os membros em pé de igualdade, prosseguem em 2020 e centram-se em dois pilares: o primeiro introduzirá um novo direito fiscal para as jurisdições de mercado, simplificando simultaneamente a tributação de determinadas funções de rotina das empresas multinacionais (OCDE, 2020c); o segundo assegurará que os lucros das empresas multinacionais sejam sujeitos a uma taxa mínima de tributação, para reduzir o incentivo de as empresas adotarem estratégias agressivas de evasão fiscal. Estes dois pilares representam potenciais benefícios para África. Embora seja difícil prever com rigor o impacto até estas soluções estarem explicitamente definidas, estima-se que, em termos relativos, os países de baixos rendimentos beneficiarão da adoção destes dois pilares (OCDE, 2020d).
Alguns países africanos estão a testar abordagens alternativas para tributar segmentos essenciais da economia digital. Nomeadamente, tendo em conta que os serviços de pagamento e comunicações móveis registaram um desenvolvimento acentuado no continente, vários países propuseram ou introduziram impostos específicos para recuperar parte do valor produzido. Tal inclui a tributação das transações de pagamentos móveis e da utilização de determinadas aplicações de comunicações através da internet. Em média, a África Subsariana apresenta o nível mais elevado de impostos e taxas no setor das comunicações móveis (ODI, 2020), não obstante alguns serem controversos. Os impostos sobre os serviços de pagamentos móveis foram acusados de abrandar o progresso da inclusão financeira, ao passo que os impostos sobre as comunicações através da internet podem constituir um pretexto para restrições à liberdade de expressão (Brookings, 2019; Ratcliffe e Samuel, 2019). Acresce que estes impostos acabam, frequentemente, por ser imputados aos consumidores e não às empresas digitais, tornando-os impopulares e impedindo a concretização dos objetivos políticos que justificaram a sua introdução.
Os países africanos terão de encontrar um equilíbrio na política fiscal entre o aumento das receitas com lucros a curto prazo e o fomento de uma digitalização mais rápida e alargada, com benefícios a mais longo prazo. Os governos africanos terão de tributar os intervenientes da economia digital por diversas razões: i) de uma perspetiva financeira, para mobilizar os tão necessários recursos internos, uma vez que uma parte cada vez maior da economia opta pelo digital; ii) de uma perspetiva de equidade, de modo a assegurar um nível de igualdade de condições e de tratamento entre as empresas; e iii) por último, de uma perspetiva política, para dar resposta às questões dos cidadãos sobre o facto de as empresas estrangeiras estarem a ter lucro com os seus dados pessoais. No entanto, os governos devem refletir cuidadosamente sobre estes novos impostos para não penalizar os consumidores, em especial os mais pobres, ou prejudicar a inovação ou a generalização dos benefícios desta digitalização. Embora todos os países do mundo tenham de fazer tais compromissos, estes podem ser sentidos de forma mais acentuada em África. Por conseguinte, será importante identificar e dar prioridade aos novos setores da economia digital em que os lucros são mais elevados, que distorcem a concorrência ou que exploram conscientemente as lacunas do sistema fiscal. Um envolvimento continuado a nível internacional pode ajudar os países africanos a aprender com outros parceiros e a garantir que as novas normas internacionais refletem as suas necessidades.
As tecnologias digitais estão a melhorar a cobrança e administração fiscais
Embora a transformação digital imponha uma série de desafios à política fiscal, abre perspetivas interessantes para a administração fiscal. Muitas administrações tributárias consideram que a sua eficiência e eficácia aumentaram após a introdução de procedimentos online e da utilização de novas ferramentas tecnológicas, que melhoram o cumprimento por parte dos contribuintes e facilitam os seus procedimentos (OCDE, 2019b). As novas opções digitais e a disponibilidade de software normalizado podem ajudar os países africanos a progredir rapidamente.
Alguns países africanos estão a realizar bons progressos na digitalização da sua administração fiscal, embora muitos outros ainda não tenham realizado plenamente os benefícios desta evolução. A comunicação de informações fiscais online está a tornar-se rapidamente a norma em todo o mundo, incluindo em alguns países de África. No exercício fiscal de 2017 e de acordo com o Inquérito internacional às administrações fiscais (ISORA), seis países africanos comunicaram uma taxa de declarações online de, pelo menos, 70% para o imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas e o IVA, enquanto cinco países comunicaram uma taxa superior a 50% para o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares2. De acordo com este inquérito, a maioria dos países africanos introduziu algum tipo de disposições em matéria de declarações online, mas cerca de um quarto ainda não se envolveu neste domínio. De um modo mais geral, a maioria dos países de África está ainda longe de explorar todo o potencial das ferramentas digitais para melhorar o cumprimento das obrigações fiscais, com apenas metade a oferecer ferramentas e calculadores online e 20% a disponibilizar aplicações móveis (OCDE, 2019b).
Algumas dificuldades podem impedir os governos africanos de tirar pleno partido da transformação digital na administração fiscal. Estas incluem a fiabilidade da internet, a disponibilidade de meios para investir nas tecnologias da informação e comunicação (TIC) nos serviços tributários, bem como a compreensão e a capacidade de acesso dos contribuintes aos procedimentos online (em especial, nas zonas rurais ou onde existe carência de competências) (Wilton Park, 2017). Só uma resposta abrangente permitirá assegurar um acesso fiável à internet, estando as outras dificuldades associadas, em última análise, a questões de estratégia e de gestão da digitalização.
A aprendizagem entre pares entre administrações fiscais pode ajudar a eliminar alguns destes obstáculos. As lições retiradas dos sucessos e fracassos de outros países podem ser úteis em domínios como a adequação das soluções digitais à maturidade informática dos contribuintes, a elaboração de orçamentos adequados ao médio prazo, o desenvolvimento de soluções para a manutenção e atualização de ferramentas tecnológicas, e a realização de análises custo-benefício para verificar se deve ser dada preferência a soluções “internas” ou subcontratar o desenvolvimento de um software fiscal. O Fórum africano de administração fiscal [African Tax Administration Forum – ATAF] constitui uma rede regional para 38 administrações fiscais em África, disponibilizando formação, aconselhamento e investigação em todos os aspetos da administração tributária, incluindo a digitalização. Os países africanos também podem inspirar-se na experiência de países de outros continentes, que já implementaram esta mudança, para acelerar e otimizar a digitalização das suas próprias administrações fiscais.
As políticas públicas e a cooperação internacional podem ajudar a mitigar a previsível diminuição dos fluxos financeiros externos devido à COVID-19
A redução dos custos do envio de remessas é essencial num contexto de previsível queda destes fluxos para África
As remessas dos emigrantes para África podem não resistir tão bem à pandemia da COVID-19 como em crises anteriores. Os africanos que trabalham noutros continentes têm sido particularmente afetados pela perda de rendimentos. As medidas de confinamento decididas para conter a propagação do vírus (Guermond e Kavita, 2020; Morris, 2020) reduziram a sua margem financeira para transferir fundos para os seus países. Em 2017, por exemplo, 36% das remessas para África eram provenientes de Estados membros da União Europeia, onde muitos países estiverem em confinamento durante boa parte de 2020. O Banco Mundial (2020b) estima que as remessas para a África Subsariana diminuam 23.1% em 2020, passando para 37 mil milhões USD, o nível mais baixo desde 2016.
A redução do custo do envio de remessas será decisiva durante a crise do coronavírus e posteriormente. No primeiro trimestre de 2020, o custo médio de uma transferência de 200 USD para a África Subsariana era de 8.9% do total, por comparação com 5% para a Ásia do Sul e 6% para a América Latina e as Caraíbas. Para alguns corredores intra-africanos de transferências, o custo de uma transação pode ascender a 20%, o mais elevado do mundo (Banco Mundial, 2020b). Estes valores estão longe da meta estabelecida pelos objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS 10.c), que insta a uma redução do custo das transferências para menos de 3% e a eliminação de corredores com uma taxa superior a 5%. A redução dos custos permitiria aumentar o volume de recursos para os países beneficiários e economizar cerca de 14 mil milhões USD por ano (Ratha et al., 2016). De acordo com estimativas do Banco Mundial, as transferências da diáspora africana poderão atingir 200 mil milhões USD por ano, ao longo da próxima década, desde que não sejam tão dispendiosas.
O aumento da concorrência entre os operadores de transferências de fundos poderia reduzir o custo das remessas. Três operadores de transferências de fundos (MoneyGram, Ria e Western Union) representam 25% do mercado mundial, uma percentagem que é bastante mais elevada em alguns corredores bilaterais (FIDA, 2017). As autoridades de regulação podem reforçar a concorrência combatendo as cláusulas de exclusividade e promovendo um acesso justo e equitativo às infraestruturas de mercado. Do mesmo modo, o acesso não discriminatório dos operadores de transferências de fundos às infraestruturas dos sistemas de pagamento, bem como às plataformas de redes móveis, aumentaria a eficiência destas transações e melhoraria os serviços oferecidos aos consumidores (Banco Mundial, 2018). Depois de o Gana e Marrocos terem incentivado os bancos, os mercados cambiais e os correios a trabalharem com vários operadores, o custo das remessas diminuiu e os clientes – tanto nos países de origem como nos de destino – passaram a dispor de uma gama mais vasta de serviços.
As novas tecnologias digitais, tais como os serviços de pagamentos móveis e de blockchain, estão a fazer diminuir o custo das transferências. De acordo com o Banco Mundial, as transações digitais já reduziram o custo médio de envio de remessas para 3.3% e a GSMA espera uma redução do custo médio até 1.7%, graças aos serviços de pagamentos móveis (Banco Mundial, 2020c; GSMA, 2018). Muitos modelos baseados na tecnologia financeira (fintech) oferecem agora esse tipo de serviços no continente africano. No Gana, a Zeepay visa um mercado de mais de 150 milhões de utilizadores de serviços de pagamentos móveis em 20 países de África e começou, recentemente, a colaborar com a MoneyGram. Na Nigéria, a Sure REMIT cobra entre 0% e 2% de comissão sobre as transferências de fundos que não em numerário. Em vez de numerário, os beneficiários recebem criptofichas com base na blockchain. Estas podem ser utilizadas para uma variedade de efeitos, como adquirir e enviar vales, comprar créditos de comunicação, pagar faturas ou comprar alimentos.
É essencial, igualmente, orientar as remessas para investimentos produtivos de mais longo prazo. Uma vez que os fundos provêm das poupanças pessoais do remetente, os seus beneficiários tendem a utilizá-los mais para o consumo do agregado familiar do que a investi-los. No entanto, as remessas podem tornar-se uma fonte de capital para as pequenas empresas e as empresas familiares, ou serem utilizadas como financiamento inicial das start-ups, desde que os governos africanos adotem políticas que incentivem os membros da diáspora africana a adotarem esta orientação. De acordo com um inquérito da OCDE realizado em 2017, os beneficiários destas remessas na Côte d’Ivoire e em Marrocos tinham maior probabilidade de investir estes fundos em ativos agrícolas e na gestão de uma empresa não agrícola (OCDE, 2017b). No Senegal, a probabilidade de uma família ter contraído um empréstimo aumenta 11.8 pontos percentuais se for beneficiária de remessas (Mbaye, 2015). Para fomentar uma utilização mais eficiente destes fundos, é necessário melhorar a literacia financeira e as competências empreendedoras da população, em especial das mulheres em comunidades com uma emigração elevada. Em Marrocos, por exemplo, 42% dos agregados familiares que recebem remessas são liderados por mulheres, por comparação com 12% agregados familiares não beneficiários deste tipo de fundos (OCDE, 2017b).
As obrigações da diáspora podem constituir uma fonte de financiamento de projetos de grandes dimensões, mas devem ser concebidas de forma a atrair investidores. Desde 2000, somente cinco países (Etiópia, Gana, Nigéria, Quénia e Ruanda), que representam apenas 12% do total dos emigrantes africanos, emitiram obrigações da diáspora, com resultados maioritariamente dececionantes3. Em termos prospetivos, as taxas de juro persistentemente baixas nos mercados de rendimentos elevados poderão reforçar a atratividade destes produtos. Para ser bem-sucedida, a emissão de obrigações da diáspora exige um planeamento rigoroso, uma aprovação regulamentar das principais jurisdições dos países de elevados rendimentos onde vivem grandes populações de migrantes, bem como uma definição de preços competitiva. Com base nestes princípios, a Nigéria conseguiu mobilizar 300 milhões USD, em 2017, para financiar diversos projetos de infraestruturas. A confiança dos investidores na economia nigeriana e a estrutura inovadora desta obrigação a cinco anos levou a uma subscrição excedentária, na ordem dos 130%, apesar de uma baixa taxa de juro (5.6%). Para incentivar os membros da diáspora africana a adquirir este título e eliminar preocupações sobre os riscos das taxas de câmbio, o governo nigeriano denominou-o em dólares norte-americanos (USD) e registou igualmente a operação nas jurisdições do Reino Unido e dos EUA (Rustomjee, 2018). As organizações internacionais podem também apoiar a emissão de obrigações da diáspora pelos países africanos, ajudando-os a avaliar a poupança disponível e o potencial de investimento e, ao mesmo tempo, criando novos instrumentos de mitigação dos riscos (ibid.).
O abrandamento do investimento internacional penaliza as economias africanas, mas a reorganização das cadeias de valor abre novas oportunidades
As economias menos diversificadas em África serão particularmente afetadas pelo abrandamento do investimento internacional na sequência da pandemia de COVID-19
A diminuição dos fluxos de IDE devido à pandemia de COVID-19 terá efeitos particularmente prejudiciais para as economias africanas menos diversificadas. Prevê-se que os fluxos de IDE para África diminuam entre 25% e 40% em 2020 devido à crise mundial do coronavírus. Espera-se uma redução semelhante na Ásia, ao passo que os fluxos de investimento para a América Latina e Caraíbas deverão diminuir para metade em 2020 (CNUCED, 2020b). As três principais economias de África (Egito, Nigéria e África do Sul) encontravam-se entre os cinco principais recetores de IDE no continente, entre 2017 e 2019, com percentagens de 18%, 10% e 9%, respetivamente. A fraca diversificação setorial do IDE expõe os países a menores fluxos de investimento. No Egito, por exemplo, os fluxos de IDE registaram a maior diminuição de África4 entre 2007 e 2009, em resultado da crise financeira mundial (CNUCED, 2020a). O IDE para a África do Sul é mais diversificado, com cerca de dois terços orientados para o setor da indústria transformadora e dos serviços (em especial, finanças e transportes) no final de 2018, podendo, por conseguinte, ser mais resiliente às consequências da crise (South African Reserve Bank, 2020). Em contrapartida, o IDE para a República do Congo e Moçambique ascende a mais de 20% do seu PIB5 e está maioritariamente centrado nos setores petrolífero e mineiro, o que torna estes países mais vulneráveis a uma queda acentuada dos preços do petróleo e a uma interrupção prolongada da atividade dos investidores.
As políticas de apoio ao investimento e de facilitação do comércio podem ajudar a mitigar esta diminuição do investimento associada à recessão mundial de 2020. A curto prazo, deve ser dada prioridade às medidas de mitigação das perturbações das cadeias de abastecimento, através de apoio financeiro ou orçamental aos fornecedores nacionais, assegurando um acompanhamento e apoio aos atuais investidores durante a crise e facilitando as reconversões industriais6. As políticas de facilitação do comércio têm também um papel a desempenhar, uma vez que as empresas estrangeiras podem ser penalizadas por proibições de exportação, impostas em muitos países por razões de saúde pública e de segurança nacional. A Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC) implementou várias iniciativas neste sentido, incluindo a prioridade dada ao desalfandegamento e transporte de bens e serviços essenciais, a apresentação e aprovação automáticas de documentos comerciais, e a aceleração da utilização de plataformas online para a apresentação de pedidos, renovação de licenças comerciais, etc. (Banco Mundial, 2020c).
O IDE em África está a passar do setor extrativo para o setor terciário, ao passo que a percentagem da indústria transformadora permanece globalmente estável. O IDE nos setores extrativos diminuiu de 51.4% do total, no período 2003-05, para 12.3% no período 2017-19. Simultaneamente, a percentagem de IDE nos serviços aumentou de 9.8% para 41.5%, nos mesmos períodos (Figura 8.4). Nos últimos anos, o surgimento de novas tecnologias e o dinamismo dos mercados de consumo interno atraíram IDE em busca de novas oportunidades em África, nos setores do retalho, das TIC, de serviços financeiros e de outros serviços aos consumidores. Um número crescente de investidores pretende aproximar-se dos mercados africanos em pleno crescimento e relocalizar as suas atividades para melhorar a eficiência destes setores. Em contrapartida, os investimentos no setor da indústria transformadora têm dificuldade em arrancar, principalmente devido a tarifas elevadas, aos altos custos de realizar negócios e de produção, e à insuficiência das infraestruturas comerciais (CNUCED, 2016a). A Etiópia é uma exceção, em que o IDE ainda está cada vez mais concentrado no setor da indústria transformadora, como os têxteis, sendo os investidores atraídos, em grande medida, pelos parques industriais do país (EIC, 2019).
Figura 8.4. Despesas de capital no IDE em África, por setor de atividade (em percentagem)
Nota: Percentagem do total das despesas de capital em IDE; média para o período considerado.
Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da fDi Markets (2020), fDi Markets (base de dados), www.fdimarkets.com.
A reorganização das cadeias de valor mundiais pode abrir novas perspetivas de investimento
É provável que as empresas multinacionais revejam a distribuição geográfica e setorial das suas atividades no estrangeiro na sequência da pandemia de COVID-19. A crise do coronavírus levou as empresas a terem mais em consideração a resiliência aos choques mundiais e locais (como pandemias ou alterações climáticas) nas decisões de localização da sua produção (Seric et al., 2020). Num inquérito recente do Fórum Económico Mundial (FEM) aos quadros superiores de empresas multinacionais em todos os setores, entre as prioridades após a crise surgiram regularmente três elementos: “maior visibilidade”, “melhor avaliação dos riscos” e “maior flexibilidade face à evolução da procura” (FEM, 2020). Simultaneamente, os altos responsáveis políticos das economias avançadas instaram as empresas a ponderarem a relocalização de parte das atividades de produção em setores-chave para os seus países de origem7.
As economias africanas poderiam beneficiar com a atração de novo IDE, após a reorganização das estruturas de fornecimento mundiais. Na sequência do choque de fornecimento provocado pela crise do coronavírus, algumas empresas multinacionais podem desejar diversificar as suas redes mundiais de fornecimento, a fim de aumentarem a resiliência face a choques localizados. Ao mesmo tempo, a reorganização das redes mundiais de produção, induzida pela pandemia da COVID-19, poderá levar as empresas multinacionais a encurtar as suas cadeias de fornecimento nos países em desenvolvimento, com consequências negativas para a industrialização dos países menos desenvolvidos. A criação de um mercado único africano, a competitividade em termos de custos e uma população ativa em crescimento poderão tornar África num destino potencialmente atrativo para as empresas multinacionais que pretendam diversificar-se para além das cadeias de produção orientadas para a China (Paterson, 2020). No entanto, os fornecedores locais em África necessitarão de apoio para melhorar os seus níveis de produtividade e de capacidade, a fim de estabelecer relações significativas com as empresas multinacionais líderes e facilitar as transferências de tecnologia.
O crescente dinamismo nos setores da saúde e da fintech poderá tornar África mais atrativa para o IDE. África depende de fornecedores externos para mais de 90% dos seus medicamentos. O fabrico local de produtos farmacêuticos e a melhoria dos cuidados de saúde poderão atrair novos investidores estrangeiros em busca de oportunidades e, possivelmente, mais dispostos a integrar-se nas economias locais. No Senegal, por exemplo, a DiaTropix está a desenvolver kits de rastreio do coronavírus com o apoio de uma empresa britânica, a Mologic. O seu processo de fabrico conjunto poderia ser alargado para satisfazer a procura de todo o continente (CNUCED, 2020c). O gigante africano do comércio eletrónico, Jumia, comunicou um aumento da procura de produtos e material médico, devido às restrições pandémicas, e propôs aos governos africanos a utilização da sua rede de distribuição ao nível “do último quilómetro” para fornecer os centros de saúde e o pessoal médico (Bright, 2020). É provável que a crise sanitária acelere a tendência para investir em fintech, uma vez que obriga cada vez mais a que as pessoas permaneçam em casa e façam a gestão das suas finanças à distância (African Business, 2020).
A implementação de políticas complementares pode orientar o IDE no período pós-COVID para os objetivos de desenvolvimento
Os governos africanos, os parceiros de desenvolvimento e as empresas multinacionais podem coordenar uma política de investimento em resposta à crise. A resposta deve centrar-se em setores altamente estratégicos para reforçar a resiliência no futuro (cuidados de saúde, indústria farmacêutica, educação, TIC, etc.), bem como em setores com forte potencial de exportação (agroindústria, indústria automóvel, têxteis, etc.). A criação de plataformas com múltiplos intervenientes e que associam o setor privado, os governos africanos, a sociedade civil e os parceiros internacionais poderá facilitar esta coordenação do IDE e de outras contribuições financeiras a favor dos diferentes setores e países de África.
Em resposta à pandemia, a União Africana e os seus países membros poderão introduzir imediatamente medidas de facilitação do comércio para bens essenciais e, ao mesmo tempo, acelerar a implementação do Acordo de Comércio Livre Continental Africano. De acordo com a Brookings (2020), a implementação imediata do acordo relativo à Zona de Comércio Livre Continental Africana (que implica a eliminação de 90% dos direitos aduaneiros intra-africanos), combinada com uma redução de 10% do custo do comércio entre países de África, poderá atenuar em 3.6 pontos percentuais a diminuição prevista do PIB durante a crise do coronavírus. Ao abrigo deste acordo, a eliminação dos direitos aduaneiros pode favorecer o IDE na procura de mercados, uma vez que os investidores estrangeiros terão acesso a um mercado mais vasto e cada vez mais integrado. Uma maior integração comercial estimularia, em especial, o IDE de raiz, que representa atualmente apenas 7% do investimento total em África, por comparação com 50% na Ásia e 14% na América Latina e Caraíbas (CUA/OCDE, 2019).
A crise do coronavírus acelerou as iniciativas em determinados setores, incluindo as relacionadas com os serviços de pagamentos móveis, a saúde digital e a educação online. Os bancos centrais permitiram a isenção de tarifas nos pagamentos digitais, para fomentar a utilização destes meios de pagamento em vez de numerário, e surgiram plataformas de aprendizagem online em África com o apoio dos governos e das empresas de telecomunicações (Reiter, 2020)8. As parcerias público-privadas e as novas perspetivas de investimento devem agora materializar-se, para intensificar o alcance destas iniciativas e melhorar a inclusão digital no âmbito dos serviços essenciais.
O reforço da cooperação internacional será fundamental para preservar a ajuda pública ao desenvolvimento
A manutenção da APD é essencial para ultrapassar os problemas relacionados com a crise do coronavírus. No passado, os orçamentos da APD demonstraram a sua resiliência face a recessões: por exemplo, em 2009 e 2010 registou-se um aumento da APD, não obstante a crise financeira mundial de 2008. A APD bilateral para África ascendeu a 27 mil milhões USD em 2009 (e a 29.3 mil milhões USD em 2010), o que representa um aumento de 3% em termos reais relativamente a 2008 (e de 3.6% por comparação com 2009) (OCDE, 2010; OCDE, 2011). Em abril de 2010, os países do CAD da OCDE comprometeram-se a proteger os orçamentos da APD, a promover outros fluxos financeiros para apoiar os governos e as comunidades dos países parceiros, e a convidar os seus parceiros de cooperação para o desenvolvimento a seguirem este exemplo (OCDE/CAD, 2020b). É pouco provável que o impacto negativo da pandemia nos orçamentos dos doadores e as suas consequências para a APD sejam imediatos, uma vez que a maior parte dos orçamentos de 2020 tinha sido finalizada antes do início da crise (OCDE, 2020b).
A APD representa uma importante fonte de financiamento para muitos países de África, especialmente para os países menos avançados (PMA). Com efeito, os países menos desenvolvidos têm poucas alternativas de financiamento para além da APD. Em 2018, por exemplo, esta representou 52.6% dos fluxos financeiros externos de todos os países menos avançados de África e, para 13 destes, mais de 10% do PIB. No caso dos países em situação de fragilidade, como a República Centro-Africana, a Somália ou o Sudão do Sul, a APD ascendeu a mais de 25% do PIB nesse mesmo ano. Em contrapartida, representou apenas 11% do total dos fluxos financeiros recebidos pelos países de rendimento médio, embora 41% dos fluxos líquidos de APD tenham sido canalizados para esses países. Face à crise do coronavírus, os doadores terão de assegurar que a APD é canalizada para os países com maiores necessidades.
À luz da crise atual, as instituições de financiamento do desenvolvimento poderão propor estratégias alternativas para reduzir a perceção do risco dos investimentos privados em África. O financiamento concessional misto (que associa, por exemplo, fundos concessionais disponibilizados por instituições financeiras para o desenvolvimento [IFD] e financiamento comercial do setor privado) poderia ser utilizado para atrair investidores nos setores mais afetados, como a agricultura, a saúde, a água e saneamento, ou para projetos com um elevado impacto no desenvolvimento, como as infraestruturas. Em 2018, as IFD mobilizaram 1.1 mil milhões USD de financiamento concessional para desbloquear mais de 8.7 mil milhões USD de projetos privados nos países em desenvolvimento (IFC, 2019). A médio e longo prazo, será fundamental realizar uma reavaliação dos atuais modelos de financiamento misto para aumentar o apoio ao desenvolvimento sustentável, dada a grande quantidade de financiamento privado que pode ser mobilizada. Estima-se que a implementação de uma regulamentação financeira adequada poderia desbloquear cerca de 12 biliões USD de oportunidades de mercado comercialmente viáveis e contribuir significativamente para a realização dos objetivos de desenvolvimento sustentável (Business and Sustainable Development Commission, 2017).
A cooperação com novos doadores poderá mudar radicalmente após a crise do coronavírus. Alguns novos doadores, como os países do Golfo e a Índia, podem enfrentar dificuldades financeiras devido ao impacto dos baixos preços dos produtos de base e à pandemia da COVID-19. A China tem vindo a desempenhar um papel cada vez mais importante nos últimos anos, nomeadamente em África. A iniciativa chinesa “Nova Rota da Seda” envolve 44 países africanos. O IDE chinês em África alcançou um nível recorde de 5.4 mil milhões USD em 2018, mais do que na América Latina e Caraíbas (1.9 mil milhões USD) e no Médio Oriente (2 mil milhões EUR) (The Economist, 2020). Paralelamente a este aumento, a comunidade internacional é cada vez mais crítica. Lin e Wang (2017) apontam, por exemplo, a falta de transparência, o recurso sistemático a ajuda ligada, a falta de oportunidades de emprego a nível local e as fracas normas laborais e ambientais associadas aos investimentos chineses. No futuro, o aproveitamento do pleno potencial destas oportunidades financeiras exigirá um planeamento estratégico e uma abordagem coordenada por parte dos governos africanos, de modo a garantir que os africanos não ficam vinculados a compromissos de longo prazo contrários aos seus interesses nacionais (Calabrese, 2019, Calabrese e Xiaoyang, 2020).
A reestruturação e as reformas da dívida são necessárias para libertar financiamento essencial para o desenvolvimento a curto prazo e para assegurar a sustentabilidade futura da dívida
A reestruturação da dívida é fundamental para que os governos africanos disponham de espaço orçamental suficiente para enfrentar as consequências sanitárias e económicas da pandemia de COVID-19
Os governos africanos enfrentam um duplo desafio imediato de financiar a resposta sanitária à pandemia e de atenuar a crise económica, apoiando simultaneamente os meios de subsistência das populações. É provável que a recuperação demore anos, tendo em conta a escala global e a longa duração da pandemia – com perturbações ao nível das populações, dos fluxos de capitais e das cadeias de fornecimento, para não mencionar o provável prolongamento das restrições às viagens internacionais e outras restrições comerciais que se manterão por um período prolongado (Hughes, 2020).
A deterioração das condições financeiras, um menor espaço orçamental e a contração da procura externa decorrentes da crise do coronavírus limitarão a capacidade de os governos mitigarem o seu impacto económico. O FMI projeta um aumento do défice orçamental na África Subsariana de 4.4% do PIB em 2019 para 7.6% em 2020, devido à erosão das receitas fiscais combinada com um aumento das despesas públicas para fazer face aos efeitos da crise – uma evolução que afetará tanto os países exportadores de petróleo como os países importadores (FMI, 2020c). Além disso, a pandemia interrompeu a procura privada de títulos de dívida africana. O investimento privado estagnou, alguns investidores estrangeiros retiraram os seus investimentos no início de 2020 e as taxas de rentabilidade das obrigações africanas recuperaram. Os confinamentos nas grandes economias bloquearam a atividade nas cadeias de valor mundiais, eliminando a procura de produtos de base africanos e obrigando à suspensão de grandes projetos de investimento.
A curto prazo, a reestruturação da dívida é fundamental, porque muitos países estão a gastar mais no reembolso das suas obrigações de dívida (nomeadamente, através do serviço da dívida) do que para atenuar os efeitos da crise. Em junho de 2020, os governos africanos anunciaram pacotes orçamentais correspondentes a uma média de 3% do PIB, das quais um quarto é afetado às despesas de saúde. Por contraste, os países africanos gastaram uma média de 3.9% do seu PIB no serviço da dívida, em 2018. Nesse ano, pelo menos 15 países africanos tiveram de suportar custos do serviço da dívida superiores a um quarto das suas receitas (Figura 8.5). Angola e o Sudão do Sul pagaram mais custos de serviço da dívida do que receberam em receitas, nesse ano. Além disso, as recentes desvalorizações de moeda, decididas na sequência da pandemia, tornam o serviço da dívida em moeda estrangeira ainda mais oneroso. Somente a cooperação internacional permitirá aliviar o ónus deste encargo financeiro para os governos, de modo a que estes disponham dos meios necessários para fazer face às consequências imediatas da crise sanitária e económica.
Figura 8.5. Dívida pública bruta em percentagem do PIB e serviço da dívida em percentagem das receitas, 2018
Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do FMI (2020a), World economic outlook (base de dados), www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2020/01/weodata/index.aspx.
É necessária uma reestruturação da dívida atempada para garantir a sustentabilidade da dívida dos países africanos, ou seja, a sua capacidade de cumprir as suas obrigações de serviço da dívida. O rácio médio dívida/PIB nos países da África Subsariana deverá aumentar 7.3 pontos percentuais em 2020, passando para 64.8% do PIB devido, em grande medida, a défices orçamentais mais elevados, às desvalorizações da moeda e às contrações do PIB na maioria dos países (FMI, 2020c). Se os países africanos implementassem as mesmas medidas de política orçamental que as tomadas pelas maiores economias da União Europeia durante a crise até março de 2020, “mantendo-se todas as outras condições inalteradas, o rácio dívida/PIB dos governos africanos aumentaria para cerca de 85%” (OCDE, 2020e). Uma reestruturação rápida poderia impedir que os países sobre-endividados aumentem a sua dívida até ao ponto em que já não estarem em condições de a reembolsar, devido à falta de acesso a financiamento e à fuga de capitais. Além disso, medidas proativas e atempadas poderiam ajudar a conter o impacto da crise sanitária e económica, promovendo assim uma recuperação mais rápida – o que permitiria aos países reembolsar mais rapidamente a sua dívida.
A natureza da crise do coronavírus significa que não existe risco moral de uma reestruturação da dívida. Através da Agenda de Ação de Adis Abeba de 2015, África e os seus parceiros de desenvolvimento comprometeram-se com o princípio de várias medidas de reestruturação, de reescalonamento e anulação da dívida em caso de grandes choques, como uma pandemia ou uma catástrofe natural. Devido ao caráter excecional e exógeno da pandemia da COVID-19, uma reestruturação da dívida não implicará riscos morais relacionados com o risco de não reembolso. Esta ideia está relacionada com a doutrina do estado de necessidade, consagrado no direito internacional, que se aplica em circunstâncias particularmente extremas, em que as necessidades urgentes da população têm precedência sobre determinadas obrigações legais (Bolton et al., 2020).
África beneficiará se falar a uma só voz em caso de reestruturação da dívida. Os pequenos países africanos têm pouco peso económico nas discussões sobre reestruturação da dívida, mas, uma vez que representa 2% a 3% do PIB mundial, o continente no seu conjunto pode ser ouvido. Em abril de 2020, a União Africana nomeou cinco enviados especiais para negociar a anulação da dívida com o G20, o FMI, o Banco Mundial, a UE e outras organizações internacionais, em resposta à pandemia. Numa tentativa de aliviar a pressão sobre as autoridades orçamentais e monetárias do continente, os ministros das finanças africanos apelaram à suspensão dos pagamentos de juros sobre a dívida pública e as obrigações soberanas em 2020 (UNECA, 2020b). A complexidade e o elevado custo da reestruturação da dívida soberana justificam a necessidade de os países africanos combinarem recursos9. O papel essencial, mas opaco, dos consultores jurídicos e em matéria de finanças soberanas insta a um processo de seleção rigoroso, inspirado nas regras relativas à adjudicação de contratos públicos (CNUCED, 2019). Para tal, é necessário reforçar as capacidades de os governos e organizações africanas disporem dos seus próprios peritos jurídicos e financeiros, a fim de garantir propostas competitivas.
A reestruturação da dívida deve incluir credores privados e não tradicionais
Os credores privados estão na base de uma boa parte da dívida soberana de África, uma vez que vários países africanos de rendimento médio mobilizaram fundos nos mercados internacionais de obrigações comerciais. Em 2018, os mutuantes privados representavam 39% dos empréstimos aos governos africanos, por comparação com 24% em 2008. Este aumento do crédito privado refere-se, em geral, aos países de rendimento médio. O total de dívida externa privada da África do Sul diminuiu de 57% em 2010 para 41% em 2018, com países de rendimento médio-baixo como a Côte d’Ivoire, o Senegal e a Zâmbia a aumentarem o recurso a fontes privadas para contrair empréstimos. Em contrapartida, os países de rendimento baixo continuam a depender, sobretudo, de empréstimos públicos e concessionais (Banco Mundial, 2020d).
Todos os credores, incluindo os credores privados, devem ser incluídos nos programas de alívio da dívida para evitar incentivos perversos e a tentação de oportunismo. Sem a participação de credores privados, esta assistência financeira pode acabar por ser utilizada para o serviço da dívida soberana comercial e não para satisfazer necessidades sociais e médicas, enfraquecendo assim o próprio objetivo destes programas. Neste cenário, os credores privados poderiam “parasitar” o apoio dos credores públicos. Além disso, se alguns credores não participarem nestes programas, cada medida de alívio da dívida concedida por um participante poderá aumentar a capacidade do país devedor para pagar as restantes dívidas, aumentando assim o incentivo financeiro para diferir o reembolso integral (problema de hold-out).
A participação do setor privado na reestruturação das dívidas depende do poder de veto de cada credor ou dos credores minoritários nas negociações previstas. Em geral, os credores tendem a manter mais tempo os empréstimos e as obrigações de menor dimensão que não incluem cláusulas de ação coletiva (CAC), ou outro tipo mais antigo de CAC10 que são menos favoráveis ao país devedor (Fang, Schumacher e Trebesch, 2020).
Os governos africanos podem utilizar as novas CAC para evitar a oposição de determinados credores. As obrigações de “nova geração” tendem a permitir que uma maioria qualificada de subscritores de uma determinada emissão de obrigações (normalmente 75%) obrigue a minoria a aceitar as condições de uma reestruturação. Dos 62.3 mil milhões USD de obrigações soberanas internacionais emitidas por países africanos desde outubro de 2014, quase todos (à exceção de uma emitida pela Côte d’Ivoire por 1 000 milhões USD) estão cobertos por este tipo de CAC reforçada (Fang, Schumacher e Trebesch, 2020). Os governos não devem ser dissuadidos de ativar este tipo de cláusula. Estudos recentes mostram que os investidores privados preferem o processo de resolução da dívida mais ordenado e eficiente que estas novas CAC possibilitam (FMI, 2019).
Além disso, os países africanos dispõem de uma série de instrumentos para incentivar os credores a participar em operações de reestruturação da dívida. A Tabela 8.3 salienta uma série de incentivos e elementos dissuasores que podem ser implementados para o efeito. Por exemplo, Valley e Pointier (2020) sugerem que os países podem oferecer aos devedores privados a possibilidade de trocarem os títulos que detêm por novos empréstimos a uma taxa inferior e com prazos de vencimento mais longos. Os credores privados devem usufruir de uma garantia de uma instituição ou grupo de instituições de desenvolvimento com uma notação de crédito elevada.
Os credores bilaterais não tradicionais devem ser também envolvidos nas negociações. Os empréstimos de credores não tradicionais, como a China, a Índia, a Arábia Saudita, o Banco Islâmico de Desenvolvimento e outras instituições financeiras dos países do Golfo aumentaram significativamente nos últimos anos. De acordo com os dados da China Africa Research Initiative, a China representa cerca de 22% do stock de dívida soberana e 29% do serviço da dívida de 22 países africanos de rendimento baixo. Em sete casos (Angola, Camarões, Djibouti, Etiópia, Quénia, República do Congo e Zâmbia), os empréstimos chineses representam mais de um quarto da dívida com garantia pública (CARI, 2020). Estudos recentes mostram que os empréstimos chineses tendem a oferecer períodos de carência e vencimentos mais curtos e taxas de juro mais elevadas do que as do Banco Mundial – uma situação que poderá expor ainda mais os países mutuários ao risco de sobre-endividamento devido à volatilidade económica a curto prazo (Morris, Parks e Gardner, 2020). Desde 10 de julho de 2020, a China aceitou participar na iniciativa do G20 de alívio da dívida, que suspende o serviço da dívida até ao final de 2020. O país também se comprometeu a disponibilizar 2 mil milhões USD nos próximos dois anos, sobretudo para os países em desenvolvimento e, presumivelmente, sob a forma de ajuda externa ao desenvolvimento, para contribuir para a resposta à pandemia da COVID-19 e para a evolução económica e social dos países afetados, em especial, no caso dos países em desenvolvimento (Brookings, 2020).
Tabela 8.3. Exemplos de instrumentos de incentivo e de dissuasão para fomentar a participação de credores estrangeiros
Fonte: Adaptado de Buchheit et al. (2019), «How to restructure sovereign debt: Lessons from four decades».
As reformas da gestão da dívida e das finanças públicas são essenciais para assegurar a sustentabilidade da dívida a longo prazo
Os países africanos beneficiariam de uma melhor gestão da dívida e de uma maior transparência
É necessário que os governos africanos reforcem a capacidade de gestão das suas dívidas. De acordo com a avaliação do desempenho de gestão da dívida do Banco Mundial, menos de metade dos 22 países africanos avaliados cumprem os requisitos mínimos que atestam a observância de normas internacionais sólidas no âmbito do quadro jurídico da gestão da dívida. Até à data, a ausência de dados comparáveis e de transparência dificulta a análise da sustentabilidade da dívida e a avaliação dos riscos orçamentais, aumentando a probabilidade de vulnerabilidade da dívida. Neste contexto, as instituições financeiras internacionais, como o Banco Mundial e o FMI, poderão prestar assistência técnica e desenvolver instrumentos para ajudar os países africanos a reforçar as suas capacidades para registar, monitorizar e reportar as suas dívidas.
A transparência da dívida é indispensável para reduzir a fraude e a corrupção e ajudar as autoridades africanas a avaliar a sustentabilidade da sua dívida. Os recentes casos de dívidas ocultas em Moçambique, na República do Congo e no Togo revelaram lacunas nos quadros jurídicos e nos processos de reporte e monitorização da dívida. Horn, Reinhart e Trebesch (2020) estimam que determinados países africanos tenham ocultado 50% dos empréstimos contraídos à China nas suas declarações ao FMI ou ao Banco Mundial. Com as características da dívida em rápida mudança (por exemplo, os mutuantes públicos não membros do Clube de Paris e os mutuantes privados estão a desempenhar um papel cada vez mais importante, com uma dependência crescente de empréstimos garantidos complexos), as autoridades de gestão da dívida têm de avaliar melhor o seu custo total e os riscos associados.
Alguns países, como o Chile na América Latina e o Botswana, introduziram regras orçamentais e de endividamento que obrigam os decisores políticos a prevenir as flutuações nos ciclos económicos, mas a eficácia destas regras depende do contexto. O Chile baseia as suas decisões em matéria de despesas em previsões de receitas alisadas, para evitar que choques temporários sobre os preços dos produtos de base tenham uma influência indevida na sua economia (Konuki e Villafuerte, 2016). O Botswana adotou uma regra que exige que apenas as receitas não mineiras financiem as despesas correntes, ao passo que as receitas mais voláteis da atividade mineira se destinam a financiar investimentos ou a contribuir para um fundo de poupança (o fundo Pula) gerido pelo banco central. No entanto, para serem eficazes, estas regras exigem um forte compromisso político por parte dos governantes e a adesão dos partidos políticos e das instituições, que dependem das relações de confiança e do alinhamento dos interesses das diferentes partes.
A longo prazo, os países africanos beneficiariam da passagem de uma gestão da dívida para uma gestão de balanço do setor público, a fim de controlar os ativos e passivos não relacionados com a dívida pública. Uma melhor gestão dos ativos públicos e dos passivos financeiros não relacionados com a dívida (tais como pensões) teria diversas vantagens. Por um lado, melhoraria a política orçamental e reforçaria a eficiência dos investimentos públicos, uma vez que os países poderiam prever as pressões e riscos orçamentais futuros. No contexto da crise do coronavírus, por exemplo, as obrigações financeiras das empresas públicas poderiam ser inscritas no balanço do governo central como passivos contingentes e aumentar a carga da dívida. Por outro lado, os países com balanços mais saudáveis beneficiariam de custos de contração de empréstimos mais vantajosos. De facto, dados recentes mostram que os mercados financeiros têm em conta os ativos do governo e os níveis de endividamento ao decidir o custo da concessão de empréstimos (Hadzi-Vaskov e Ricci, 2016; Henao-Arbelaez e Sobrinho, 2017). No entanto, a melhoria da gestão do balanço só será possível se se dispuser de dados de qualidade e da metodologia adequada para avaliar o valor dos ativos públicos, e desde que os governos concordem em ser sujeitos a um escrutínio mais rigoroso destes elementos.
A manutenção do acesso ao mercado da dívida comercial, a médio prazo, exige uma estratégia coordenada
O acesso aos mercados financeiros internacionais envolve uma série de vantagens para os países emitentes de obrigações, especialmente quando se preveem taxas de juro ainda baixas a médio prazo nos países de rendimentos elevados. Este acesso aos mercados melhora, por exemplo, a capacidade de mobilizar grandes volumes de capital num curto período de tempo, diversificando, simultaneamente, as fontes de investimento. Além disso, ajuda as economias africanas a criarem um historial de crédito nestes mercados. Em termos prospetivos, espera-se que a procura de taxas de rentabilidade nos mercados emergentes prossiga, uma vez que os países de rendimentos elevados deverão manter a sua política de taxas de juro baixas.
É necessário que os países africanos abordem outros fatores estruturais responsáveis pelo aumento dos prémios de risco sobre a sua dívida soberana11. Para além de uma gestão da dívida e uma transparência mais sólidas, os países africanos dispõem de três alavancas para manter a confiança dos investidores na sequência da pandemia de coronavírus:
preparar emissões de obrigações com um quadro jurídico sólido, incluindo cláusulas de ação coletiva reforçadas, que estabeleçam um processo de resolução de dívida ordenado e eficaz que justifique, por conseguinte, preços mais elevados nos mercados financeiros, uma vez que os riscos de não reembolso em caso de dificuldades por parte do devedor são atenuados (Chung e Papaioannou, 2019);
adaptar os prazos de vencimento dos empréstimos ao ciclo de vida dos projetos, de modo a que os empréstimos contraídos não causem problemas de tesouraria quando os reembolsos são devidos;
limitar a concessão de empréstimos a investimentos conducentes ao crescimento – em infraestruturas, na saúde ou na educação, por exemplo, para que os empréstimos não acabem por ter, a longo prazo, um efeito negativo líquido sobre a riqueza do país.
O reforço da gestão dos investimentos em infraestruturas é importante para garantir a sustentabilidade das dívidas associadas a infraestruturas. Este tipo de dívida representa uma percentagem importante da dívida comercial em África. A adoção da lei-modelo do PIDA (Programa de Desenvolvimento de Infraestruturas em África) para o investimento em infraestruturas, apresentada na Cimeira da União Africana em janeiro de 2018, pode ajudar a promover um ambiente mais favorável e a tranquilizar os investidores privados e institucionais quanto à continuidade das políticas (Ashiagbor et al., 2018). Os decisores políticos podem, igualmente, melhorar a qualidade dos investimentos, selecionando uma carteira de projetos de infraestruturas que visam o crescimento e reforçando a capacidade do governo de planear, atribuir e executar programas de desenvolvimento de infraestruturas públicas.
Os governos africanos podem trabalhar com as agências de notação de crédito para avaliar melhor o risco soberano e proteger os investidores. Os países podem incentivar ativamente as agências de notação de crédito a reforçarem a sua presença no terreno. Atualmente, por exemplo, a Standard & Poor tem apenas um escritório no continente. Uma melhor avaliação do crédito pode ajudar a dissipar os preconceitos negativos dos investidores em relação aos riscos associados ao continente. De facto, a avaliação anual dos empréstimos para financiamento de projetos, realizada pela equipa Moody’s Investors Service, demonstra o desempenho mais elevado desses empréstimos em África: a taxa de incumprimento dos projetos de infraestruturas em África entre 1983 e 2017 situou-se, em média, em 5.5%, inferior à da América Latina (12.9%), da Ásia (8.8%), da Europa de Leste (8.6%), da América do Norte (7.6%) e da Europa Ocidental (5.9%) (Moody’s Investor Service, 2019, citado em OCDE/ACET, 2020: 42). No entanto, poderá ser necessária regulamentação para reforçar a transparência das notações, limitar os conflitos de interesses e aumentar a qualidade do processo de notação. A crise financeira de 2008 revelou as falhas das agências de notação de crédito no que se refere à avaliação adequada dos riscos de mercado. Por conseguinte, a Comissão Europeia criou, em 2011, o seu próprio quadro regulamentar, através da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados. O objetivo era melhorar a integridade e a qualidade das atividades de notação de crédito, através do registo e do acompanhamento de todas as agências de notação de crédito que operam na União Europeia. Por último, medidas como as metodologias de avaliação e de notação, bem como o tratamento das reclamações recebidas dos participantes no mercado, podem contribuir para reforçar a proteção dos investidores em África.
Os governos africanos podem desenvolver gradualmente o mercado de obrigações soberanas na moeda local
Os países africanos poderiam beneficiar do desenvolvimento de mercados de obrigações em moeda local. As obrigações em moeda local proporcionam aos países uma forma de contrair empréstimos protegida de riscos, como a inflação, os choques cambiais ou a desvalorização da moeda. Em caso de desvalorização, por exemplo, os rácios dívida/PIB tendem a aumentar mais lentamente nos países com uma maior percentagem da dívida denominada em moeda local (Panizza e Taddei, 2020). As obrigações em moeda local também permitem atenuar os desfasamentos cambiais para os mutuários. Estas obrigações são fundamentais para o desenvolvimento de um sistema financeiro nacional: servem de garantia às transações financeiras e fornecem uma base de referência para outros instrumentos financeiros.
A criação de mercados de dívida em moeda local pode exigir uma intervenção deliberada dos intervenientes públicos. Os países que pretendam atrair investidores estrangeiros têm de manter condições macroeconómicas estáveis e ser prudentes na liberalização das contas de capital. Para o efeito, têm de adotar práticas de mercado normalizadas, melhorar as suas infraestruturas materiais e imateriais de mercado, criar mercados de cobertura, reforçar a liquidez e assegurar que as suas obrigações são incluídas nos índices mundiais. Além disso, é essencial um sistema eficaz de monitorização dos fluxos e participações de investidores estrangeiros, incluindo por montante e datas de vencimento (FMI e Banco Mundial, 2020; CNUCED, 2016b). As organizações internacionais podem prestar assistência técnica e financeira para apoiar o desenvolvimento dos mercados internos locais. Por exemplo, em 2018, o Banco Africano de Desenvolvimento e o MCB Capital Markets participaram na criação do Fundo africano interno de obrigações [African Domestic Bond Fund], o primeiro fundo multi-jurisdicional de títulos soberanos de rendimento fixo negociado em bolsa. Este fundo melhorou a definição de preços (quando compradores e vendedores determinam os seus preços) e reforçou a transparência em vários mercados de títulos de rendimento fixo em África (FMI e Banco Mundial, 2020).
Nos últimos anos, a dívida africana denominada na moeda local tem vindo a aumentar rapidamente. A mediana situa-se agora em 29% do PIB. A dívida denominada em moeda local aumentou com maior rapidez do que a dívida em moeda estrangeira (10 e 7 pontos percentuais, respetivamente, entre 2013 e 2018). A maior parte deste aumento pode ser atribuída aos países de rendimento médio e aos países produtores de petróleo que se orientaram para os seus mercados locais para compensar as repercussões orçamentais da queda dos preços do petróleo (Calderón e Zeufack, 2020).
A contração de empréstimos em moeda local não protegeu totalmente as economias emergentes das depreciações de moeda e das saídas súbitas de capital provocadas pela crise do coronavírus. Com o desaparecimento de fontes financeiras internas e externas na sequência do surto de COVID-19, as taxas de rentabilidade das Obrigações do Tesouro locais e em moeda estrangeira atingiram máximos na África do Sul, no Egito e na Nigéria. Este aumento das taxas de rentabilidade das obrigações nos mercados secundários não influenciou o custo do serviço da dívida existente, mas significa que a obtenção de novos capitais no atual mercado de dívida será mais cara para os governos.
Os bancos centrais podem ter de alargar o seu leque de instrumentos financeiros para reequilibrar a economia face à escala sem precedentes da pandemia. Os bancos centrais africanos podem atuar como “mutuantes de último recurso” para tentar compensar os ajustamentos maciços inevitáveis nos mercados obrigacionistas nacionais. Para além dos instrumentos macroprudenciais tradicionais e do recurso às reservas cambiais, os bancos centrais podem injetar liquidez direcionada, atuar como intermediários no mercado dos acordos de recompra, ou adquirir obrigações nacionais (Hofmann, Shim e Shin, 2020). Embora a Reserva Federal dos EUA e o Banco Central Europeu tenham tomado medidas similares com êxito, os resultados poderão diferir em países com uma moeda instável, uma base monetária estreita, uma governação deficiente ou uma forte dependência de moeda estrangeira para as transações internas. Todavia, a dimensão dos desafios que o coronavírus representa instou os bancos centrais dos países em desenvolvimento, nomeadamente, na África do Sul, na Colômbia, na Indonésia e nas Filipinas, a lançarem programas de compra de obrigações. O banco central da Tailândia criou, igualmente, uma facilidade de liquidez para os operadores de fundos mutualistas. Dependendo do contexto local específico, este tipo de programa não conduz necessariamente a um aumento da inflação. No entanto, um aumento contínuo da massa monetária poderá conduzir a um aumento da inflação num momento em que o crescimento está novamente em recuperação, pelo que tem de ser cuidadosamente regulamentado. É provável que estes instrumentos sejam mais raros nos países de rendimento baixo, que dependerão das instituições financeiras internacionais para os ajudar a converter uma parte razoável dos seus empréstimos internacionais em moeda local (ODI, 2020).
A participação dos fundos de pensões e das companhias de seguros nacionais nos mercados de obrigações em moeda nacional pode ser incentivada para aumentar a procura deste tipo de produtos. No Quénia, por exemplo, os investidores nacionais fora do setor bancário representam atualmente 45% das obrigações em moeda local (CNUCED, 2016b). No entanto, a percentagem de ativos africanos geridos por estas instituições continua a ser baixa, conforme demonstrado pela campanha Agenda 5%. Lançada pela Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NEPAD), esta campanha visa aumentar para 5% os pagamentos efetuados pelos detentores de ativos africanos às infraestruturas em África, por comparação com uma percentagem atual que ronda os 1.5% (NEPAD, 2018, OCDE/ACET, 2020).
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Observações
← 1. Estes incluem os Princípios orientadores internacionais relativos ao IVA, os “Mecanismos para a cobrança eficaz do IVA/imposto sobre prestações de serviços quando o fornecedor não está localizado na jurisdição fiscal” e o relatório “O papel das plataformas digitais na cobrança do IVA/imposto sobre prestações de serviços nas vendas online”.
← 2. O Inquérito Internacional à Administração Fiscal (ISORA) é o resultado de uma iniciativa conjunta do Centro Interamericano de Administrações Tributárias (CIAT), da Organização Intraeuropeia das Administrações Tributárias (IOTA), do FMI e da OCDE. Recolhe informações pormenorizadas junto das administrações fiscais de mais de 150 países. Os dados dos 53 países membros do Fórum da Administração Tributária da OCDE podem ser consultados em: www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/database/.
← 3. Por exemplo, a primeira emissão da Etiópia, em 2008, não conseguiu atrair um número suficiente de membros da diáspora, devido aos elevados limiares mínimos de compra e à falta de confiança na capacidade de o governo garantir o investimento. Além disso, a oferta não tinha sido registada na U.S. Securities and Exchange Commission, o que limitou a sua comercialização e conduziu a uma coima de 6.5 milhões USD por violação da legislação dos EUA em matéria de valores mobiliários.
← 4. O IDE desceu para 4.8 mil milhões USD, ou seja, 42% (CNUCED, 2020a).
← 5. Durante o período 2014-18, as entradas de IDE em ambos os países representaram mais de 20% do PIB (Banco Mundial, 2019).
← 6. Na África do Sul, a U-Mask converteu a sua atividade de produção de máscaras da indústria mineira e agricultura para a produção de máscaras médicas. Por seu lado, o governo do Gana está a colaborar com empresas locais da indústria transformadora para desenvolver a produção de equipamento de proteção individual (Primi et al., 2020).
← 7. Por exemplo, o Ministro da Economia e das Finanças francês convidou os governos da União Europeia a repensar a sua abordagem às cadeias de valor, a fim de garantir um fornecimento “soberano” e “independente”.
← 8. Durante a pandemia de COVID-19, por exemplo, a Vodacom Tanzânia assegurou aos estudantes acesso gratuito à Shule Direct, uma plataforma interativa de aprendizagem do ensino secundário (GSMA, 2020).
← 9. De acordo com os registos judiciais, os custos em processos de dívida soberana podem atingir milhões de dólares, quando avaliadas nos tribunais dos EUA. Em média, este tipo de litígios dura quatro anos e meio (CNUCED, 2019).
← 10. Em 2014, o FMI aprovou reformas contratuais para a emissão de obrigações, a fim de facilitar eventuais operações de reestruturação das dívidas soberanas e limitar a capacidade dos credores hold-out de as comprometer. Tal envolveu a revisão de uma cláusula pari passu para excluir a obrigação de o emitente reembolsar de forma proporcionada. A reforma dizia igualmente respeito ao reforço da cláusula de ação coletiva, que oferece ao devedor três opções de voto: i) um mecanismo de votação única agregada single limb que permite a reestruturação das obrigações num único voto para todos os instrumentos em causa, ii) um mecanismo de votação agregada two-limb, e iii) um mecanismo de votação de série em série.
← 11. De acordo com Olabisi e Stein (2015), os governos africanos estão sujeitos a taxas de juro nominais que são 2.9 pontos percentuais mais elevadas do que os fatores de risco habituais durante o período 2006-14 permitiam pressupor.