O Quadro de Avaliação de Desempenho para Reguladores Econômicos (PAFER) foi desenvolvido pela OCDE para ajudar os reguladores a avaliar seu próprio desempenho. O PAFER estrutura os fatores determinantes do desempenho através de uma sistemática insumo-processo-produto-resultado. Este capítulo aplica a sistemática à governança da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e analisa as características existentes, as oportunidades e os desafios enfrentados pela ANEEL.
Impulsionando o Desempenho da Agência Nacional de Energia Elétrica do Brasil
The Governance of Regulators
2. Governança da ANEEL
Abstract
Papel e objetivos
Mandato
A ANEEL é o órgão regulador econômico federal do setor elétrico no Brasil. A ANEEL foi criada em 1996, substituindo o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica, como parte de uma onda de dez agências reguladoras federais criadas no Brasil entre 1996 e 20051. A criação da ANEEL coincidiu com uma ampla iniciativa de maior abertura econômica, reforma regulatória e institucional e inflação estável, impulsionada pelo Plano Real no início dos anos 1990, após um longo período de intervenção estatal. No mercado brasileiro de energia, programas de reforma visaram promover o investimento privado, a eficiência, a concorrência e tarifas acessíveis (OECD, 2008[1]).
A ANEEL regula e fiscaliza a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal (Lei Nº 9.427, de 26 de Dezembro de 1996, 1996[2]). O decreto de criação do órgão especifica que a ANEEL deve buscar proporcionar condições adequadas para o desenvolvimento do mercado de energia elétrica, mantendo um equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade (Decreto Nº 2.335, de 6 de Outubro de 1997, 1997[3]). Conforme definido no mesmo decreto, na execução de suas tarefas, a ANEEL deve observar um série de “diretrizes”:
Prevenção de potenciais conflitos entre agentes do setor de energia elétrica e demais agentes;
Regulação e fiscalização realizadas com o caráter de simplicidade e pautadas na livre concorrência, no atendimento às necessidades dos consumidores e no pleno acesso aos serviços de energia elétrica;
Adoção de critérios que evitem práticas anticompetitivas e de impedimento ao livre acesso aos sistemas elétricos;
Criação de condições para a modicidade das tarifas, com ênfase na qualidade dos serviços;
Criação de ambiente que incentive o investimento, de forma a assegurar a viabilidade financeira;
Adoção de medidas efetivas que assegurem a oferta de energia elétrica a áreas de renda e densidade de carga baixas;
Educação e informação dos agentes e demais envolvidos sobre as políticas, diretrizes e regulamentos do setor;
Promoção da execução indireta, mediante convênio, de atividades para as quais os setores públicos estaduais estejam devidamente capacitados2;
Transparência e efetividade nas relações com a sociedade.
Funções e poderes
As funções e os poderes da ANEEL permaneceram relativamente estáveis ao longo do tempo, embora o mercado de energia elétrica tenha se transformado. A demanda e a oferta de energia elétrica estão aumentando drasticamente e as mudanças legislativas afetam o funcionamento do mercado, o que significa que o regulador precisa atuar dentro de um ambiente dinâmico (ver capítulo 1). Nesse campo de atuação, a ANEEL tem uma série de funções. Além das tarefas regulatórias mais tradicionais como a fixação de tarifas, fiscalização e controle, a ANEEL também gere concessões, permissões e autorizações, soluciona controvérsias e contribui para o processo legislativo.
Como consequência das reformas do mercado de energia elétrica de 2004, a capacidade de outorgar concessões foi transferida da ANEEL para o Ministério de Minas e Energia – MME. A lógica que explica essa mudança, segundo o Poder Executivo, é que a formulação de políticas públicas, incluindo o poder de outorga, deve ficar com o Poder Executivo e não com as agências reguladoras (OECD, 2008[1]). Isso significa que o MME determina o plano de outorgas e as diretrizes para os leilões de concessão. Entretanto, o MME delega tarefas que fazem parte da outorga e da gestão das concessões à ANEEL, tais como a estruturação do processo licitatório e a gestão dos contratos.
A ANEEL mediu a compreensão do público sobre suas funções e poderes através de várias pesquisas. Desde 2000, a ANEEL realiza a pesquisa do Índice de Satisfação do Consumidor – IASC, que é uma ampla pesquisa sobre a percepção de qualidade, satisfação do consumidor, confiança no fornecedor e fidelidade dos consumidores residenciais de energia elétrica. Como parte dessa pesquisa, a ANEEL examina o grau em que o público está ciente do papel da ANEEL. A pesquisa IASC 2019 mostra que apenas cerca de 12.8% da amostra conhece o papel da ANEEL (ANEEL, 2020[4]).
Tabela 2.1. Funções da ANEEL
* Todas as funções com asterisco são funções estatutárias, conforme definidas na Lei nº 9.427/1996.
Fonte: informações fornecidas pela ANEEL; Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996. (1996), Presidência da República, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9427cons.htm.
Regulação
A ANEEL tem a responsabilidade de implementar políticas e diretrizes federais no setor elétrico para a exploração da energia elétrica e o aproveitamento dos potenciais hidráulicos (Lei Nº 9.427, de 26 de Dezembro de 1996, 1996[2]). Para isso, a ANEEL pode expedir atos regulamentares, a fim de garantir que o setor cumpra as normas estabelecidas pela Lei nº 9.074/1995 e outras leis aplicáveis. A ANEEL é encarregada de regular a prestação de serviços por concessionárias, permissionárias e autorizadas na geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica. Para a comercialização de energia elétrica, a ANEEL aprova as regras e procedimentos para os ambientes de contratação livre e regulada de energia elétrica.
A transformação do setor elétrico, com as modernizações do setor e a transição energética, coloca uma demanda ainda maior sobre a ANEEL. A ANEEL tem sido ativamente incorporada em temas regulatórios, tais como geração distribuída, recarga de veículos elétricos e projetos-piloto em resposta à demanda e leilões de eficiência energética. Uma tarifa variável de energia elétrica (a “Tarifa Branca”) foi criada em 2018 e a implementação da Tarifa Binômia para consumidores de baixa tensão está em estudo. A criação dessas novas tarifas não exige uma mudança nas competências da ANEEL, conforme definidas pela Lei nº 9.427/1996.
Fixação de tarifas
A ANEEL tem um conjunto bastante amplo de competências de fixação de tarifas. O órgão estabelece tarifas para:
o suprimento de energia elétrica no ambiente de contratação regulada (ACR) para consumidores cativos, com tarifas diferenciadas por classe de consumidores e empresa de distribuição;
o fornecimento de energia elétrica às concessionárias e às permissionárias de distribuição, inclusive às cooperativas de eletrificação rural enquadradas como permissionárias, cujos mercados próprios sejam inferiores a 700 GWh/ano, e às cooperativas autorizadas;
o uso de interligações internacionais entre o Brasil e outros países, para a exportação e importação de energia elétrica;
as concessionárias de geração hidrelétrica que estão sujeitas ao regime de cotas conforme determina a Lei nº 12.783/20133.
Para os consumidores no ambiente de contratação livre, a ANEEL não define as tarifas de fornecimento, mas fixa os critérios para calcular o preço de transporte (que inclui os custos de transmissão e distribuição de energia elétrica). Do mesmo modo, em colaboração com a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, a ANEEL define os critérios para o cálculo do preço de transporte dos combustíveis fósseis que são utilizados na geração de energia elétrica. Por fim, a ANEEL também aprova as receitas das concessionárias de geração no ambiente de contratação regulada, com base nos resultados dos leilões de geração.
Gestão de concessões e permissões
Embora o MME seja responsável pela outorga de concessões no seu papel de poder concedente, ele pode delegar uma série de processos e tarefas na execução de leilões à ANEEL através de resoluções. A ANEEL atua como representante do poder concedente para:
definir processos licitatórios e organizar leilões públicos para concessões, dentro das diretrizes e do plano de outorgas estabelecidos pelo MME;
outorgar uma autorização aos geradores para a comercialização de energia elétrica no mercado livre, ou uma concessão e autorização após processo licitatório para que o gerador comercialize sua energia elétrica no mercado regulado;
aprovar estudos de inventário dos potenciais hidráulicos para geração hidrelétrica;
outorgar novos projetos de transmissão através de concessões baseadas em processos licitatórios;
outorgar autorizações para reforços e manutenção às concessionárias de transmissão existentes;
outorgar concessões a empresas de distribuição para operar redes de distribuição, através de processos licitatórios;
outorgar permissões para cooperativas de distribuição menores;
estabelecer regras para a obtenção e transferência de concessões;
gerir os contratos de concessão para geração, transmissão e distribuição;
gerir autorizações, permissões e registros.
Embora a ANEEL defina os processos licitatórios e organize os leilões, esses leilões são executados pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE através de uma ferramenta de TI.
Com o objetivo de promover a concorrência, a ANEEL estabelece restrições, limites ou condições para empresas, grupos empresariais e acionistas quanto à obtenção e transferência de concessões, permissões e autorizações.
Solução de controvérsias
A ANEEL recebe reclamações dos consumidores através da sua Superintendência de Mediação Administrativa, Ouvidoria Setorial e Participação Pública. No nível administrativo, a ANEEL atua na solução de controvérsias e na mediação entre empresas reguladas, bem como entre essas empresas e seus consumidores. A ANEEL também profere decisões de primeira instância em processos administrativos como árbitro de controvérsias entre empresas reguladas e/ou consumidores. Por fim, em conjunto com a ANP, a ANEEL arbitra no caso de negociações frustradas sobre o preço de transporte dos combustíveis fósseis utilizados na geração de energia elétrica.
Para mais informações sobre reclamações, mediação e arbitragem, consulte a seção intitulada “Recursos e reclamações”.
Promoção de acesso universal
A ANEEL estabelece as metas anuais para as empresas de distribuição com relação ao acesso universal à energia elétrica, levando em conta a capacidade técnica, econômica e financeira necessária para atingir a meta. A ANEEL monitora o cumprimento das metas periódicas por parte das empresas de distribuição em intervalos regulares. A ANEEL estabelece as metas anuais com base nas propostas das empresas de distribuição, que são analisadas pela ANEEL e consultadas com a sociedade através de um instrumento de audiência pública. A ANEEL pode reduzir os níveis tarifários das empresas de distribuição que não atingem suas metas de universalização (ANEEL, 2003[5]).
Fiscalização
A ANEEL fiscaliza a prestação de serviços pelos concessionários, permissionários e autorizados, bem como o serviço prestado aos consumidores no Ambiente de Contratação Livre – ACL. A ANEEL pode fiscalizar os segmentos de distribuição e transmissão quanto ao cumprimento das normas técnicas, operacionais, econômicas e financeiras. No segmento de geração, a fiscalização da ANEEL se concentra em questões técnicas e operacionais e prazos de implementação, mas não em questões econômicas e financeiras. Em suas ações de fiscalização, a ANEEL tem o poder de inspecionar as empresas reguladas e pode impor o cumprimento da legislação (Lei Nº 9.427, de 26 de Dezembro de 1996, 1996[2]) (Resolução Normativa 846/2019, 2019[6]). As instruções para divulgação de dados estão contidas no Manual de Contabilidade do Setor Elétrico (MCSE), que a ANEEL aprovou através da Resolução Normativa nº 605/2014 (Resolução Normativa 605/2014, 2019[7]).
A ANEEL aprova e fiscaliza os contratos resultantes dos leilões do ambiente de contratação regulada (ACR). Além disso, a ANEEL zela pelo cumprimento da legislação de defesa da concorrência no setor elétrico, monitorando e acompanhando as práticas de mercado das entidades reguladas. A ANEEL celebrou um acordo de cooperação com a Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, a Secretaria de Direito Econômico – SDE e a Secretaria de Acompanhamento Econômico – SEAE. As fusões passam por um processo de aprovação que requer a aprovação tanto da ANEEL quanto do CADE.
Controle
A ANEEL de forma independente pode impor o cumprimento da legislação setorial e dos acordos de concessão e permissão e autorizações. A ANEEL impõe penalidades por infração dentro das regras estabelecidas por lei e as penalidades são proporcionais à gravidade da infração.
A abordagem da ANEEL em relação ao cumprimento da legislação é descrita com mais detalhes na seção “Controle e fiscalização”
Contribuição à legislação
A ANEEL monitora os projetos de lei que estão sendo discutidos no Congresso através da sua equipe de assessoria parlamentar dentro da Assessoria Institucional da Diretoria – AID. Com a contribuição dos departamentos técnicos pertinentes, a equipe de assessoria parlamentar pode definir uma posição institucional sobre projetos de lei relativos ao setor elétrico, que a ANEEL poderá apresentar em audiências públicas mediante convite do Poder Legislativo. A ANEEL também pode discutir sua posição com outras partes interessadas relevantes. A posição da ANEEL sobre os projetos de lei propostos é discutida em reuniões da diretoria, que são públicas (ver Transparência). Aproveitando o conhecimento da ANEEL no setor elétrico, e geralmente a pedido do Poder Executivo, o órgão pode fornecer subsídios e propor sugestões de texto para projetos de lei ou acordos internacionais relevantes.
Coordenação
A ANEEL frequentemente interage e colabora com os outros órgãos públicos ativos no setor elétrico, embora nem todas essas relações estejam formalizadas em contratos ou resoluções (ver Tabela 2.2). A ANEEL assinou uma série de resoluções conjuntas e acordos de cooperação com outros reguladores e agências com competências complementares ou sobrepostas dentro do setor elétrico.
Tabela 2.2. Órgãos envolvidos no setor elétrico
A ANEEL coopera com a ANA, a ANM e o IBAMA na área de segurança de barragens. A ANEEL firmou com esses órgãos um Acordo de Cooperação Técnica para executar a Política Nacional de Segurança de Barragens (Lei nº 12.334, de 20 de Setembro de 2010, 2010[18]) e a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei nº 12.608, de 10 de Abril de 2012, 2012[19]). O acordo formaliza o compartilhamento de informações sobre barragens sob a responsabilidade das agências, tais como dados de registro, nível de segurança, classificação de risco, riscos imediatos e outras informações técnicas. O acordo também envolve interações com os órgãos de defesa civil, a fim de dialogar com os donos das barragens sobre ações preventivas e emergenciais. A Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil faz o monitoramento 24 horas por dia, 7 dias por semana. As agências formaram um grupo de gestão, composto de pelo menos um representante de cada órgão participante, liderado por um coordenador rotativo. O grupo elabora anualmente um plano de trabalho e um relatório sobre seu trabalho.
Apesar do acordo de cooperação entre as agências em segurança de barragens, em 2020 o TCU afirmou que as barragens de hidrelétricas de menor porte não foram fiscalizadas. O TCU concluiu em sua auditoria que havia confusão sobre se a ANEEL ou a ANA era responsável pelas fiscalizações de hidrelétricas de pequeno porte com capacidade abaixo de 5 000 kW e julgou que a responsabilidade por essas fiscalizações cabia à ANEEL (TCU, 2020[20]).
A geração de energia hidroelétrica em nível federal requer a aprovação do IBAMA, da ANEEL e da ANA. O IBAMA precisa aprovar o projeto em termos de impacto ambiental (Gonenc, 2014[21]), a ANA emite uma declaração sobre a reserva de disponibilidade hídrica (ANA, n.d.[22]) e a ANEEL precisa aprovar o estudo de viabilidade sobre o uso ideal dos potenciais hídricos (Lei Nº 9.427, de 26 de Dezembro de 1996, 1996[2]). Para alguns projetos hidrelétricos em nível estadual, a ANEEL celebra acordos de cooperação técnica com as agências ambientais e os reguladores de águas estaduais. A ANEEL colabora com as agências ambientais estaduais nos estados do Mato Grosso do Sul, Pará, Rio Grande do Sul e Santa Catarina a fim de facilitar uma melhor participação das agências ambientais estaduais na análise do estudo de viabilidade e melhorar a consistência na análise e aprovação dos estudos4.
Ao promover a concorrência no setor, a ANEEL trabalha em conjunto com o CADE, a Secretaria de Direito Econômico – SDE e a Secretaria de Acompanhamento Econômico – SEAE. Um acordo de cooperação formaliza essa relação. O acordo traça a estrutura para compartilhar competências e define os papéis desempenhados por cada entidade para proteger a concorrência no setor.
Cooperação com agências reguladoras estaduais
Embora a regulamentação da energia elétrica seja emitida em nível federal, a ANEEL pode delegar certas atividades de fiscalização, sanção e arbitragem às autoridades estaduais para auxiliar na regulação, controle e fiscalização dos serviços de energia elétrica (Lei Nº 13.848, de 25 de Junho de 2019, 2019[23]). A cooperação pode criar benefícios para a ANEEL em termos de operações mais eficientes, enquanto os reguladores estaduais podem se beneficiar do conhecimento adquirido através da cooperação.
Para delegar atividades aos reguladores estaduais, são necessários três níveis de acordos: um acordo de interesses, um acordo de cooperação e um contrato de metas. No total, a ANEEL tem acordos com reguladores estaduais em 13 estados. A ANEEL tinha um acordo de cooperação com o estado do Pará, mas o acordo foi suspenso em 2015 devido a uma mudança na estrutura de governança do regulador estatal que diminuiu sua autonomia (ANEEL, 2019[24]). A finalidade dos diferentes acordos, bem como o nível de colaboração em que se encontram os diferentes reguladores estaduais, encontram-se resumidos na Tabela 2.3.
Não existe um processo uniforme no qual as tarefas delegadas, tais como fiscalizações, são realizadas pelos reguladores estaduais. Os reguladores estaduais variam em termos de qualidade da sua autonomia, processo decisório, instrumentos regulatórios disponíveis e nível de treinamento do quadro de pessoal (Correa et al., 2006[25]). Isso, por sua vez, pode criar diferenças em termos de qualidade. A ANEEL fixa as regras relativas à delegação de atividades aos reguladores estaduais na Resolução nº 417/2010 (ANEEL, 2010[26]).
Tabela 2.3. Cooperação com os reguladores estaduais
Observação: o acordo de cooperação é firmado por um período indefinido e sua vigência está vinculada ao cumprimento dos requisitos da Resolução nº 417/2010, enquanto o contrato de metas é firmado por um período específico. Portanto, caso o contrato de metas seja rescindido, o acordo de cooperação ainda pode continuar valendo, como é o caso do estado de Alagoas. Entretanto, o oposto não é possível, uma vez que os contratos de metas não podem existir sem um acordo de cooperação.
Fonte: ANEEL (2016), Descentralização de Atividades, https://www.aneel.gov.br/descentralizacao-de-atividades; ANEEL (2010), Resolução Normativa nº 417, de 23 de novembro de 2010, http://www2.aneel.gov.br/cedoc/ren2010417.pdf.
A ANEEL é membro da Associação Brasileira de Agências de Regulação – ABAR, um fórum de cooperação entre as agências reguladoras no Brasil. Além dos reguladores federais ANEEL, ANP, Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ e a Agência Nacional do Cinema – ANCINE, a associação inclui outros 28 reguladores estaduais. Todos os reguladores que possuem um acordo com a ANEEL também fazem parte da ABAR.
Cooperação internacional
A Divisão de Assessoria para Assuntos Internacionais da ANEEL coordena a participação da ANEEL em órgãos e fóruns internacionais. A ANEEL participa de vários órgãos multilaterais de reguladores. A ANEEL está ativa na Associação Iberoamericana de Entidades Reguladoras de Energia – ARIAE, da qual é presidente até 31 de maio de 2021. A ANEEL também preside a Associação de Reguladores de Energia dos Países de Língua Oficial Portuguesa – RELOP até 2021. Além disso, a ANEEL participa da Confederação Internacional de Reguladores (ICER), da Rede de Reguladores Econômicos da OCDE e da Agência Internacional de Energia.
A ANEEL pode negociar e firmar seus próprios acordos de cooperação internacional, e participa de uma série de atividades de cooperação internacional. A ANEEL celebra acordos bilaterais de cooperação técnica com reguladores, universidades ou outras instituições públicas com o objetivo de trocar informações, compartilhar experiências e colaborar em atividades relacionadas ao treinamento e ao benchmarking. A ANEEL tem um memorando de entendimento com a Comissão Nacional de Energia do Chile e a Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos de Portugal para consolidar parcerias na promoção de atividades, tais como o intercâmbio de pesquisas e estudos, treinamento e estágios. Além disso, a ANEEL assinou um memorando de entendimento com a Escola de Regulação de Florença para colaborar e oferecer sessões de treinamento para os reguladores de energia no Brasil.
A ANEEL participou de trabalhos com agências de cooperação internacional a fim de desenvolver estudos conjuntos e organizar visitas técnicas, como no caso da Parceria de Prosperidade Reino Unido-Brasil e da Agência Alemã de Cooperação Internacional, e treinamento pela Agência de Cooperação Internacional do Japão.
Independência
A autonomia dos órgãos reguladores tem sido tradicionalmente um tema político e controverso no Brasil. O Brasil retornou à democracia em 19855, após um regime militar que durou mais de vinte anos. Nos anos seguintes até 1994, o Brasil vivenciou hiperinflação e recessões (OECD, 2018[27]). A mudança para uma maior abertura econômica nos anos 1990 mudou a forma como os mercados operavam, mas houve uma falta de consenso político sobre a organização do aparato estatal dentro da nova ordem econômica. Assim, a noção de delegar poderes regulatórios significativos a agências reguladoras independentes, fora da supervisão direta do Poder Executivo, não permaneceu sem oposição. A legislação que institui a ANEEL define a agência como um órgão autônomo sob um regime especial vinculado ao MME (Lei Nº 9.427, de 26 de Dezembro de 1996, 1996[2]). A ANEEL é uma pessoa jurídica de direito público com autonomia jurídica, administrativa e financeira e não está subordinada à autoridade do MME (Decreto Nº 2.335, de 6 de Outubro de 1997, 1997[3]).
Num contexto caracterizado pela luta contra a corrupção nos setores de infraestrutura no Brasil, com escândalos como o caso Odebrecht6 e o caso SBM Offshore7, a ANEEL se concentrou na construção de uma reputação de integridade. Em geral, o órgão contribuiu significativamente para a elaboração e melhoria do marco regulatório no setor elétrico (OECD, 2008[1]). Entretanto, como para todas as autoridades reguladoras independentes, pode haver uma discrepância entre a independência de jure na teoria e a independência de facto experimentada na prática (de Souza Vieira, 2019[28]). Dado o contexto de propriedade pública significativa e uma forte presença da política social no setor, pode haver momentos de maior escrutínio político ou social das tomadas de decisão da ANEEL.
A fim de garantir uma cultura de independência, a ANEEL vinculou explicitamente um de seus objetivos estratégicos à independência da autoridade. O objetivo 16 do Mapa Estratégico 2018-2021 é “assegurar a autonomia decisória, administrativa, orçamentária, financeira e de gestão de pessoas” (ANEEL, 2017[29]), ressaltando principalmente a independência em termos de gestão de recursos humanos. Outras informações sobre o código de ética da ANEEL, aprovado pela Portaria nº 1.235/2009, também enfatiza a importância da independência, listando como um dos valores da ANEEL “independência – tomar decisões com autonomia e liberdade, com base em suas competências técnicas” (ANEEL, 2009[30]). Mais informações sobre o código de ética podem ser encontradas na seção Código de conduta.
A independência da ANEEL foi abordada numa série de estudos recentes da ANEEL. Apesar de um estudo de 2015 ter constatado que 61.5% dos consumidores concordaram parcial ou totalmente com a afirmação de que a ANEEL é independente, um estudo de 2017 constatou que entre um público de jornalistas, investidores, associações e diretores executivos de empresas de energia elétrica, 72.2% concordaram que a ANEEL está ativamente aprimorando sua autonomia institucional. Nessa mesma amostra, 66.1% concordaram que as decisões da ANEEL eram imparciais, 76.5% que a ANEEL estava aberta ao diálogo, 70.4% que o órgão baseava suas decisões no conhecimento técnico e jurídico, e 77.1% que seus processos eram transparentes. Da mesma forma, como parte do Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor (IASC) de 2018 entre os consumidores residenciais, a ANEEL constatou que a independência e a isonomia8 da ANEEL foram os valores mais bem avaliados entre seis itens9, com 57.3% e 58.2% dos entrevistados atribuindo respectivamente essas características à ANEEL. Os Indicadores da OCDE sobre Governança dos Reguladores Setoriais também fornecem um comparativo das salvaguardas de independência de jure da ANEEL em relação às salvaguardas de outros países (ver Figura 2.1). A pontuação composta de independência da ANEEL é a mais baixa em toda a amostra de reguladores de energia nos países membros e não membros da OCDE10, indicando um alto número de acordos de independência, o que é considerado uma boa prática.
Figura 2.1. A baixa pontuação de independência da ANEEL indica um número relativamente alto de acordos de independência de jure, o que é considerado uma boa prática
Fonte: Indicadores da OCDE sobre Governança dos Reguladores Setoriais.
Mais informações sobre as salvaguardas de independência da ANEEL podem ser encontradas nas seções abaixo:
O marco legal criado para preservar a independência da diretoria da ANEEL é discutido em A Diretoria.
As disposições sobre a independência da ANEEL em termos de recursos financeiros podem ser encontradas em Gestão de recursos financeiros.
Os acordos de gestão de recursos humanos são discutidos em Recursos humanos.
Relacionamento com o governo e o setor regulado
Como era de se esperar, existe uma interação considerável entre a ANEEL e o governo na interface entre a política pública e a regulação. O governo define a estrutura geral da política e os objetivos políticos em que a ANEEL atua. A ANEEL tem oportunidades de contribuir para o progresso das políticas, uma atribuição prevista em lei, definindo posições sobre projetos de lei relacionados ao setor elétrico e participando das audiências públicas (ver Funções e poderes). Em alguns casos, a ANEEL também tem um papel mais ativo na concepção de regulamentos específicos dentro da esfera política. Um exemplo frequentemente mencionado é a regulamentação da ANEEL do sistema de compensação de energia elétrica e da geração distribuída, com o objetivo de incentivar a geração distribuída em pequena escala a partir de fontes renováveis de energia (Gucciardi Garcez, 2017[31]) (ANEEL, 2010[32]). A resolução da ANEEL sobre geração distribuída está atualmente sendo analisada pela agência (ANEEL, 2020[33]).
Em geral, os agentes do mercado consideram a ANEEL como um forte regulador, sendo seus principais pontos fortes sua capacidade técnica e transparência. Os agentes do mercado mencionam em especial as reuniões de diretoria, que são públicas e transmitidas no site do órgão. Mais informações sobre o relacionamento da ANEEL com o setor regulado podem ser encontradas nas seções abaixo:
A forma como a ANEEL pretende melhorar a transparência do processo regulatório é discutida em Transparência.
Os diferentes métodos de consulta que a ANEEL utiliza para coletar informações e contribuições das partes interessadas são discutidos em Envolvimento das partes interessadas.
O papel da cooperação com agências reguladoras estaduais a fim de aproximar a regulação de empresas e consumidores regulados é discutido em Cooperação com agências reguladoras estaduais.
O papel dos processos judiciais no processo regulatório é discutido em Recursos e reclamações.
Objetivos estratégicos e operacionais
A ANEEL ilustra seu marco estratégico através de mapas estratégicos, que são uma representação visual dos objetivos estratégicos da ANEEL e da sua missão e visão. A ANEEL está atualmente em seu terceiro ciclo de mapeamento estratégico, definido para o período 2018-2021. A ANEEL define objetivos estratégicos em relação a três perspectivas (resultados, processos e pessoas e recursos) para cumprir sua missão de “proporcionar condições favoráveis para que o mercado de energia elétrica se desenvolva com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade”11, e alcançar sua visão de “ser essencial para assegurar a qualidade e a sustentabilidade do serviço de energia elétrica” (ANEEL, 2017[29])12.
Na elaboração dos objetivos estratégicos de 2018-2021, um primeiro passo foi dado com a revisão do método de planejamento utilizado no processo de planejamento estratégico para o ciclo estratégico 2014‑17, que forneceu subsídios e lições aprendidas para o novo ciclo de planejamento estratégico e sua metodologia13. A metodologia do novo ciclo de planejamento foi discutida através de uma reunião técnica e aprovada pela diretoria da ANEEL em novembro de 2016.
Através de três oficinas estratégicas, foram coletadas da diretoria diretrizes sobre o novo ciclo de planejamento. A diretoria formulou essas diretrizes como desafios estratégicos que orientaram o processo de planejamento. Como parte do processo de planejamento estratégico, a ANEEL também desenvolveu um plano para comunicar os resultados do processo de planejamento estratégico e organizou sessões de treinamento. Ao longo de todo o processo, reuniu subsídios para o planejamento estratégico através de entrevistas e duas pesquisas com partes interessadas externas (associações e entidades setoriais, órgãos setoriais e ex-diretores), bem como entrevistas e pesquisas entre os colaboradores da ANEEL.
Os coordenadores do processo (chefe de gabinete e representantes das unidades técnicas) trabalharam juntos para elaborar uma proposta para o mapa estratégico, de acordo com uma análise SWOT. Essa proposta foi discutida com os chefes de unidade da ANEEL e foram realizadas reuniões com todos os diretores para coletar suas contribuições. Os objetivos acordados foram debatidos pela diretoria numa oficina final, após a qual o mapa estratégico foi ratificado.
A ANEEL monitora o progresso dos seus objetivos estratégicos através de indicadores estratégicos, que são utilizados com o objetivo de traduzir os objetivos em metas tangíveis (e mensuráveis). Os indicadores são associados a iniciativas estratégicas e revisados anualmente (ver “Avaliação do desempenho do regulador“). Os 61 indicadores estratégicos que a ANEEL criou são o resultado de reuniões temáticas com todas as unidades dentro da ANEEL, embora alguns indicadores técnicos já estejam previstos na regulação. No final desse processo, as iniciativas são ratificadas pela diretoria. Para estabelecer as metas operacionais, o plano anual de gestão define as principais ações operacionais do ano.
A diretoria pode revisar os objetivos estratégicos a qualquer momento e participa de uma revisão anual. Na prática, as revisões anuais geralmente afetam os indicadores e as iniciativas, mas não os objetivos. Como parte dessa revisão, a ANEEL avalia a relevância contínua de todas as iniciativas e indicadores estratégicos. A ANEEL descontinua aqueles indicadores de baixa relevância ou que envolvem um grande compromisso com pouco efeito, e pode mudar as iniciativas14. As áreas técnicas auxiliam na revisão. A diretoria da ANEEL pode votar em portarias que aprovam revisões específicas de objetivos, iniciativas e indicadores estratégicos.
As áreas técnicas da ANEEL informam o Gabinete do Diretor-Geral sobre seu progresso em relação a metas e objetivos trimestralmente. Além disso, a ANEEL monitora o progresso em relação a metas e objetivos contidos no plano estratégico e no plano de negócios anual através do Sistema de Gestão do Planejamento Estratégico da ANEEL – SIGEA.
Tabela 2.4. Mapa Estratégico ANEEL 2018-2021
Fonte: ANEEL (2017), Portaria n° 4.823, de 28 de novembro de 2017, http://www2.aneel.gov.br/cedoc/prt20174823.pdf.
Insumo
Recursos financeiros
A principal fonte de receita da ANEEL é a Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica – TFSEE, fixada pelo Poder Legislativo num nível que proporcionará receitas suficientes para manter as operações da ANEEL15. As concessionárias, permissionárias e autorizadas pagam a taxa e a ANEEL calcula a taxa total por empresa. A taxa é baseada na receita anual da empresa e está atualmente fixada em 0.4% do “benefício econômico” anual da empresa (o cálculo varia entre segmentos setoriais, envolvendo receita menos tarifas de energia e acesso).
O nível da TFSEE é estabelecido por lei (Lei Nº 9.427, de 26 de Dezembro de 1996, 1996[2]). Mudanças na lei podem ser feitas através de projetos de lei propostos ao Congresso. Em certos casos (principalmente em caso de urgência), o Presidente também pode adotar uma medida provisória que entra imediatamente em vigor para alterar a TFSEE. Essa medida provisória deve ser enviada ao Congresso.
Com uma mudança na legislação em 2013, a taxa foi reduzida de 0.5% para 0.4% do valor econômico agregado da empresa (Lei nº 12.783, de 11 de Janeiro 2013, 2013[34])16. Apesar dessa menor porcentagem de taxa, um aumento do benefício econômico dos agentes ao longo do tempo, impulsionado por um setor elétrico em expansão, significa que a receita das taxas está aumentando. O orçamento operacional da ANEEL aumentou de 44.5 milhões de euros em 2016 para 57.5 milhões de euros em 2019 (ver Tabela 2.5).
Embora a ANEEL também cobre multas e taxas de Uso de Bem Público – UBP, essas receitas não fazem parte dos recursos da ANEEL, uma vez que são transferidas para a Conta de Desenvolvimento Energético – CDE gerenciada pela CCEE. A UBP representa a maior parte da receita da ANEEL (49% em 2019), enquanto a taxa representa 41% e as sanções, multas e penalidades representam quase 10%.
Nem todos os recursos arrecadados através da TFSEE são usados para financiar as operações da ANEEL. Na prática há uma diferença substancial entre os recursos arrecadados e a alocação orçamentária da ANEEL. Os recursos arrecadados estão sujeitos a mecanismos de “contingência”, através dos quais o Ministério da Economia pode reter uma parte dos recursos para promover o equilíbrio fiscal (descrito mais adiante na seção a seguir). Com base nas informações fornecidas pela ANEEL, o orçamento operacional da ANEEL chegou a 55-62% da receita total arrecadada através da TFSEE no período 2016-19 (ver Tabela 2.5).
Tabela 2.5. Receita e orçamento anual da ANEEL, 2016-19
Observação: os valores são apresentados em euros, com base na taxa de câmbio de 1 real = 0.151809 euro;
Fonte: informações fornecidas pela ANEEL, 2019.
Quando dividido por atividade, a maior parte do orçamento da ANEEL vai para despesas de pessoal (52%) e serviços administrativos (21%). Na sequência vem a fiscalização dos serviços de eletricidade (9.5%), seguida das atividades de ouvidoria (7%) e da participação do público (4%). As concessões públicas representam 2% das despesas, a regulação dos serviços de eletricidade representa 1.45% e o treinamento corresponde a apenas 1% do orçamento da ANEEL.
Quando dividido por macroprocessos (excluindo despesas de pessoal), a maior parte do orçamento da ANEEL em 2020 foi dedicada ao Planejamento e Gestão Administrativa (21.36%). Em seguida vem a Fiscalização de Serviços e Instalações de Energia Elétrica (9.22%), Relações com a Sociedade (7.51%), Assessoria e Controle da Gestão (5.42%), Regulação Econômica do Mercado e Estímulo à Competição juntamente com a Regulamentação Técnica e Padrões de Serviço (0.58%) e Outorgas e Gestão dos Potenciais Hidráulicos (0.27%).
Gestão de recursos financeiros
O plano de negócios anual da ANEEL, elaborado em cooperação com todas as unidades, formam a base do processo orçamentário da ANEEL. A Superintendência de Administração e Finanças (SAF) é o departamento encarregado de elaborar o plano de negócios, baseado em propostas de necessidades orçamentárias de todas as unidades dentro da organização. A elaboração do plano de negócios começa com cada equipe apresentando um plano de ação com as despesas desejadas para o próximo ano fiscal. O plano de negócios consolida a proposta orçamentária para o próximo ano, apresentada em termos de objetivos da organização. Após a aprovação pela diretoria da ANEEL, o plano de negócios é enviado para o Ministério da Economia.
Como órgão público, o orçamento da ANEEL faz parte dos instrumentos de planejamento fiscal e orçamentário impostos pela Constituição e pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000, 2000[35]). O processo de planejamento é definido no Plano Plurianual – PPA, na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e na Lei Orçamentária Anual – LOA. O PPA é o instrumento para o planejamento de longo prazo que estabelece um plano de quatro anos que inclui normas, objetivos e metas para despesas fiscais. A LDO define as diretrizes para o orçamento anual, estabelecendo metas, prioridades e despesas de capital para o ano seguinte. O LOA estima as receitas e estabelece o orçamento do governo federal para o ano seguinte, além de definir o orçamento de investimento para as empresas estatais (Tesouro Nacional, n.d.[36]).
As propostas orçamentárias de todas as agências e ministérios são consolidadas num projeto de LOA pelo Ministério da Economia. O Ministério da Economia tem o poder de ajustar a proposta orçamentária da ANEEL no projeto de LOA posteriormente enviado ao Congresso. Através de uma votação da lei, o Congresso tem o poder de aumentar ou diminuir os orçamentos propostos. Após aprovação do Congresso, o Presidente assina os decretos de implementação do orçamento.
Tendo em vista a receita fiscal e as políticas fiscais, o Presidente e o Ministério da Economia podem ajustar o orçamento da ANEEL durante o ano, através da edição de novos decretos, o que acontece com frequência17. O governo pode fazer cortes através de “decretos de contingência” para preservar o equilíbrio fiscal. Isso ocorre quando o governo ajusta um desequilíbrio orçamentário durante o ano fiscal em resposta a receitas fiscais inferiores ao previsto, a despesas superiores ao previsto ou a metas fiscais comprometidas. Uma parte significativa do orçamento governamental vai para despesas obrigatórias que só podem ser ajustadas através de leis ou mesmo emendas constitucionais. Como as mudanças nos orçamentos das agências exigem apenas um decreto do Presidente ou do Ministério da Economia, uma forma comum de reduzir as despesas é através de cortes nos orçamentos das agências governamentais. Não existem diretrizes que determinem a “parte” dos cortes orçamentários com que as agências devem arcar.
A ANEEL nem sempre pode prever as mudanças de novos decretos e define em seu plano de gestão de risco as possíveis linhas de ação para diferentes cenários orçamentários, a fim de se adaptar às mudanças imprevistas. Algumas despesas, tais como salários de servidores públicos, não podem ser alteradas através de decretos durante o ano (Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000, 2000[35]). Embora o orçamento da ANEEL tenha aumentado nos últimos anos, a ANEEL passou por cortes orçamentários significativos nos últimos anos. Em 2016, dois cortes no orçamento reduziram o orçamento operacional da ANEEL de 120 milhões de reais (cerca de 18 milhões de euros) para 44 milhões de reais (cerca de 6.7 milhões de euros) (Veja, 2016[37]). Os cortes forçaram a agência a suspender certos serviços, como sessões presenciais de audiências públicas, e ameaçaram outros serviços (Teixeira, 2016[38]). Entretanto, a ANEEL informa que tem defendido com sucesso junto ao Ministério da Economia a manutenção de um orçamento saudável nos últimos anos.
Dentro do orçamento definido pelo Congresso e através de decretos suplementares, a diretoria da ANEEL decide a parte do orçamento global que cada unidade recebe com base nas diferentes prioridades. A lei oferece uma oportunidade de solicitar créditos suplementares em datas específicas, se necessário, como por exemplo, se um regulador precisar de recursos adicionais diante de um grande processo judicial não previsto. As datas e regras de solicitação são fixadas em portarias (Portaria nº 1.295, de 11 de Fevereiro de 2019, 2019[39]). O Ministério da Economia analisa as solicitações e pode autorizar créditos suplementares até o limite estabelecido pela LOA. O Ministério da Economia também pode enviar um projeto de lei ao Congresso, a fim de alterar a LOA. A ANEEL não pode transferir o orçamento não utilizado de um ano para o outro, com algumas pequenas exceções. Dentre elas estão “saldos a pagar”, compromissos assumidos em anos anteriores, mas pagos no exercício fiscal atual (Lei 4.320/1964, 1964[40]). A SAF coordena os processos internos de gestão financeira da ANEEL e aprova as despesas.
Recursos humanos
A ANEEL conta com um departamento autônomo dedicado a recursos humanos (Superintendência de Recursos Humanos – SRH), uma configuração incomum entre as agências reguladoras federais. A ANEEL informa que esse arranjo confere ao superintendente da SRH um maior nível de autonomia gerencial e capacidade de coordenar o quadro de pessoal dentro do departamento. A SRH é dividida em três coordenações: i) coordenação de pessoal e folha de pagamento; ii) desenvolvimento de carreira, saúde e bem-estar; iii) capacitação e gestão do conhecimento (ANEEL, n.d.[41]).
O quadro de pessoal da ANEEL pode ser dividido em três grandes categorias: servidores públicos aprovados em concurso público, servidores comissionados e colaboradores de apoio. A maioria dos colaboradores são servidores públicos de carreira que passaram em concurso público e que só podem ser exonerados se violarem determinadas leis. Quase 80% dos gerentes de alto escalão são servidores públicos. Esses servidores públicos podem ser enquadrados em três categorias, dependendo do foco do papel e do nível de formação do colaborador:
1. Os técnicos administrativos possuem pelo menos formação de nível médio. Esta categoria de servidores públicos conduz atividades administrativas e logísticas num nível intermediário.
2. Os analistas administrativos possuem pelo menos formação universitária. Este grupo exerce funções relacionadas às atividades administrativas e logísticas em um nível mais elevado do que a categoria de técnico administrativo.
3. Especialistas em regulação de serviços públicos de eletricidade também possuem ensino superior. Esta categoria tem atribuições voltadas para as atividades regulatórias da ANEEL. A maior parte dos servidores públicos é contratada dentro da categoria de especialista em regulação, seguida por analista administrativo e técnico administrativo.
Os servidores públicos que integram a maior parte do quadro de pessoal da ANEEL tendem a alcançar um alto nível de formação e experiência. Os servidores públicos são ainda divididos em classes (A, B e “especial”) e subníveis (I-V) que indicam o salário básico e o valor do bônus de desempenho definido por lei. Para ocupar um cargo da classe B, o servidor público deve ter mais de 5 anos de experiência relevante e 360 horas de treinamento especializado, ou 8 anos de experiência e 240 horas de treinamento. Para um cargo da classe “especial”, um servidor público deve ter pelo menos 14 anos de experiência e ter concluído um curso de especialização de pelo menos 360 horas, possuir um mestrado e pelo menos 12 anos de experiência relevante, ou possuir um doutorado e ter pelo menos 10 anos de experiência relevante (Presidência da República, 2004[42]). A ANEEL tem poucos colaboradores na classe A. A classe com maior número de servidores públicos é a classe “especial” Tabela 2.6).
Tabela 2.6. Número de servidores da ANEEL por categoria
Fonte: informações fornecidas pela ANEEL, 2020.
Os servidores comissionados são selecionados no alto escalão através de um processo diferente que não inclui concurso público, podendo ser indicados ou exonerados a qualquer momento. O tempo médio de serviço do atual quadro de pessoal comissionado é de 7 anos e 4 meses no mesmo cargo. A ANEEL não precisa publicar um edital para contratar um servidor comissionado. Os colaboradores de apoio são terceirizados e a contratada é a responsável final por esse pessoal. Dos 1.020 colaboradores que trabalhavam na ANEEL em 2019, 598 eram servidores públicos permanentes, 88 eram servidores comissionados ou requisitados de instituições governamentais, e 339 eram colaboradores de apoio.
A Tabela 2.7 mostra o número de colaboradores em cargos de apoio e profissional ao longo do tempo, e a Tabela 2.8 mostra o número de homens e mulheres do quadro de pessoal por categoria. A partir de setembro de 2019, a ANEEL passou a empregar um total de 1.020 colaboradores profissionais (incluindo servidores públicos permanentes, servidores comissionados e servidores requisitados de instituições governamentais) e colaboradores de apoio. O número de colaboradores aumentou ligeiramente de modo geral nos últimos anos. Por trás dessa mudança está o aumento no número de colaboradores de apoio, com uma queda no número de colaboradores profissionais nos últimos anos. Um decreto de 2018 explica o aumento do número de colaboradores de apoio. O decreto incentiva a terceirização de certas atividades, em consonância com o objetivo do governo de reservar o tempo dos servidores públicos para atividades mais estratégicas e complexas (Presidência da República, 2018[43]).
Quando divididos por gênero, os números mostram uma minoria relativa de mulheres entre os colaboradores, principalmente em cargos da alta administração (Tabela 2.8). Cerca de 37% dos colaboradores da ANEEL são mulheres em todas as categorias. A proporção relativa de mulheres no quadro de pessoal da ANEEL é maior na categoria de colaboradores de apoio e na categoria de servidores públicos nos departamentos administrativos, onde quase metade dos colaboradores são mulheres. A proporção é menor na categoria da alta administração, onde apenas pouco mais de um quarto dos colaboradores são mulheres. A ANEEL tem feito os primeiros esforços voltados para a igualdade e a diversidade de gênero, tais como a inclusão de treinamento em diversidade no seu programa de treinamento, mas não conta com uma política ou plano interno integrado de diversidade e inclusão. A ANEEL está envolvida num comitê de diversidade do setor público. Desde 2018, a ANEEL faz parte do Comitê Permanente para Questões de Gênero, Raça e Diversidade do Ministério de Minas e Energia e Entidades Vinculadas (Ministério de Minas e Energia, 2018[44]) A partir de 2019, a ANEEL tinha planos de criar internamente um Comitê de Gênero, Raça e Diversidade, conforme exigido pela portaria que criou o Comitê Permanente (Falcão et al., 2019[45]; Ministério de Minas e Energia, 2018[44]).
Tabela 2.7. Quadro de pessoal da ANEEL por categoria, 2016-2019
Observação: colaboradores de todas as categorias, exceto colaboradores de apoio, são considerados colaboradores profissionais. Os dados de 2019 são de setembro e não incluem contratos de prestação de serviços de TI.
Fonte: informações fornecidas pela ANEEL, 2019.
Tabela 2.8. Homens e mulheres do quadro de pessoal por categoria
Observação: a tabela acima mostra três categorias de colaboradores: alta administração, colaboradores técnicos e colaboradores de apoio. Essas categorias são melhor descritas abaixo:
1. A categoria de alta administração inclui os servidores comissionados: os Diretores, o Ouvidor, o Presidente da Comissão Permanente de Procedimentos Administrativos Disciplinares, os Assessores, Chefes, Coordenadores da Diretoria e seus auxiliares.
2. Os colaboradores técnicos são todos servidores públicos (exceto os colaboradores comissionados). Esses colaboradores podem estar desempenhando papéis que perpassam as funções da ANEEL, divididos de modo geral em áreas técnicas e áreas administrativas. As áreas técnicas são aqueles departamentos cujo trabalho está relacionado com a regulação do setor elétrico e a área de Relações com a Sociedade. Os departamentos administrativos são aqueles que lidam com recursos humanos, comunicações, TI, orçamento, licitações e auditorias internas, bem como a Procuradoria Federal e as áreas que apoiam a Diretoria.
3. Os colaboradores de apoio são profissionais terceirizados em atividades como gestão de documentos e secretariado.
Fonte: informações fornecidas pela ANEEL, 2019.
Nos últimos anos, o número de colaboradores profissionais tem ficado aquém do número permitido por lei, algo que é sentido com mais dificuldade em certas categorias de pessoal e departamentos. A Lei nº 10.871/2004 especifica o número e o tipo de servidores públicos de carreira permitidos atuando como colaboradores profissionais nas agências federais independentes, incluindo a ANEEL (Lei Nº 10.871, de 20 de Maio de 2004, 2004[46]). A lei permite 765 colaboradores profissionais, mas a ANEEL tem apenas cerca de 680 colaboradores. Algumas unidades em particular sentem que estão com falta de pessoal. O déficit é maior na categoria de técnico administrativo (uma categoria composta por colaboradores com funções administrativas e logísticas (Presidência da República, 2004[42]), na qual a ANEEL preencheu apenas cerca de 60% dos cargos permitidos. A ANEEL informa que o déficit afeta particularmente certos departamentos, principalmente os departamentos de fiscalização. Embora a lei especifique o número permitido de colaboradores profissionais em cada categoria, o número é restringido pela disponibilidade de concursos públicos.
A ANEEL está sujeita a diretrizes e regras federais com relação a seu quadro de pessoal, aplicadas pelo Ministério da Economia. Assim como outras agências públicas, a ANEEL deve protocolar uma solicitação de concurso público junto ao Ministério da Economia para preencher os cargos profissionais que compõem a maior parte do seu quadro de pessoal. O Ministério da Economia autorizou poucos concursos públicos com a justificativa de manter o equilíbrio fiscal. Solicitações recentes de concursos foram negadas, embora colaboradores da ANEEL tenham se reunido com funcionários do ministério para informá-los sobre problemas de falta de pessoal na ANEEL. Além disso, uma portaria do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, um dos predecessores do Ministério da Economia, restringe a movimentação de pessoal entre as agências (Portaria nº 193, de 3 de Julho de 2018, 2018[47]). Embora 16 colaboradores da ANEEL tenham sido designados para outras organizações, a agência recebeu apenas seis de outras entidades.
O déficit de pessoal cria uma sobrecarga em alguns departamentos, o que, por sua vez, pode encorajar os colaboradores sobrecarregados a deixar esses departamentos. A ANEEL informa que estudos de movimentação interna mostram que a carga de trabalho em determinados departamentos leva alguns colaboradores a mudarem para outras unidades em busca de melhor qualidade de vida. Embora a ANEEL tente atender às solicitações de transferências internas, o órgão precisa equilibrar as solicitações dos colaboradores com as necessidades da agência.
Outras restrições federais à progressão na carreira com base na experiência e na formação acadêmica foram suspensas. O decreto que regulamenta a progressão na carreira de servidor público afirma que a experiência e a formação acadêmica podem ser justificativas para a progressão na carreira, mas o Ministério da Economia não aplicou essa disposição do decreto. Em conjunto com outras agências, a ANEEL rechaçou a decisão. O Ministério da Economia suspendeu essa prática em 2019, decidindo que as experiências e títulos acadêmicos poderiam ser usados para motivar a progressão (UnaReg, 2019[48]). Entretanto, permanece a possibilidade de que o Poder Executivo possa congelar a progressão automática de carreira e os aumentos salariais de acordo com o tempo de serviço. O Ministério da Economia publicou uma portaria em 2019 que ameaça rebaixar o cargo de diretores do órgão para executivos públicos de segundo nível (Portaria nº 121, de 27 de Marçoo de 2019, 2019[49]). Em conjunto com outros órgãos reguladores, a ANEEL levantou as consequências dessa medida para o Ministério da Economia (Globo, 2019[50]).
A ANEEL teve que empregar estratégias para lidar com suas funções com um quadro de pessoal limitado. Primeiro, o órgão delega atividades, mantendo acordos de cooperação com agências reguladoras estaduais. Sem essas parcerias, a ANEEL seria incapaz de monitorar todo o setor regulado. Segundo, a ANEEL credencia empresas para auxiliar a organização em atividades como fiscalização, auditoria, elaboração de relatórios e análise de projetos. Por último, os colaboradores da ANEEL criaram um comitê de inovação com representação da diretoria para utilizar tecnologia e métodos inovadores para ajudar os departamentos a melhorar os processos e a eficiência. Por exemplo, os programas de georreferenciamento ajudam a ANEEL a ampliar sua capacidade de fiscalização com menos visitas ao local das instalações.
Recrutamento da alta administração
Os chefes de departamento devem atender aos mesmos critérios estabelecidos em lei para os servidores comissionados. Eles devem ter caráter moral e reputação ilibados e ter perfil profissional ou formação acadêmica relacionada ao cargo. A lei especifica certos critérios de inelegibilidade, conforme as regras da Lei Complementar nº 64/1990. A diretoria indica os chefes de departamento. Embora esses cargos sejam por tempo indeterminado, os colaboradores podem ser dispensados a qualquer momento por decisão da diretoria. A diretoria indica os chefes de departamento.
Assim como outras autoridades reguladoras brasileiras, a ANEEL possui um ouvidor interno para responsabilizar a autoridade perante o público. Uma lei de 2019 harmonizou a indicação e os procedimentos do ouvidor entre as agências reguladoras (Presidência da República, 2019[51]). A lei diz que o ouvidor é indicado pelo presidente para um mandato de três anos, sem possibilidade de recondução. O ouvidor deve ter conhecimento da administração pública ou da regulação dos setores pertinentes. Anteriormente, os procedimentos de indicação variavam entre as agências. Na ANEEL, a indicação do ouvidor cabia a um dos diretores (OECD, 2008, p. 225[52])
Assim como os diretores da ANEEL, os gerentes de alto escalão (incluindo superintendentes, seus auxiliares, o ouvidor, o presidente da Comissão Permanente de Procedimentos Administrativos Disciplinares e alguns assessores da Diretoria) estão sujeitos a impedimentos posteriores ao exercício do cargo (Presidência da República, 2013[53]). Mais especificamente, durante seis meses após deixar seu cargo, a alta administração não pode trabalhar para ou se tornar conselheiro ou administrador de pessoas ou empresas vinculadas, mesmo indiretamente, aos órgãos reguladores. ou celebrar um contrato ou manter uma relação de consultoria, ou usar sua posição para intervir dentro da ANEEL a fim de atender a seus interesses privados. As exceções devem ser autorizadas pela Comissão de Ética Pública ou pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle).
Recrutamento de colaboradores
A maior parte do quadro de pessoal da ANEEL é composta por servidores públicos de carreira aprovados em concurso público que envolve provas do serviço público, conforme descrito acima. Um colaborador dessa categoria tem um cargo permanente dentro do serviço público (eles podem mudar de cargo dentro da administração pública e manter esse benefício) após um período probatório de trinta e seis meses. O concurso para colaboradores permanentes começa com a publicação do edital para vagas disponíveis no Diário Oficial e no site da ANEEL, pelo menos quatro meses antes da realização das provas. O concurso inclui uma prova escrita para testar os conhecimentos de português e inglês, conhecimentos de informática, regulação do setor elétrico e administração pública. Para concluir o concurso, os resultados das provas são publicados, incluindo o nome e as notas dos candidatos selecionados.
Os outros colaboradores da ANEEL são servidores comissionados ou colaboradores de apoio. Os servidores comissionados são servidores públicos que não se candidatam através do concurso com a realização da prova. Esses colaboradores podem ser indicados ou exonerados a qualquer momento. Um edital pode ser publicado para contratar um servidor comissionado, mas não é necessário. Os requisitos para se tornar um servidor comissionado são ter caráter moral e reputação ilibados e ter perfil profissional ou formação relacionada ao cargo. A Lei Complementar nº 64/1990 define outros critérios de inelegibilidade, incluindo analfabetismo, condenação por certos crimes e demissão do serviço público em decorrência de processos administrativos ou judiciais (Lei Complementar Nº 64, de 18 de Maio de 1990, 1990[54]). Os colaboradores de apoio são profissionais terceirizados, selecionados através de um procedimento de licitação.
Todos os colaboradores estão sujeitos aos requisitos definidos por lei para ser um servidor público. Os servidores públicos devem 1) possuir nacionalidade brasileira, 2) gozar de direitos políticos18, 3) não estar limitados por obrigações militares e eleitorais, 4) possuir o nível educacional necessário para o cargo, 5) ter pelo menos dezoito anos de idade, e 6) ser física e mentalmente capazes de cumprir suas funções.
Remuneração
O regime de remuneração dos servidores públicos que trabalham para as agências reguladoras é definido por lei (Lei Nº 10.871, de 20 de Maio de 2004, 2004[46]; Lei No. 13,326, de Julho 29, 2016., 2016[55]). As faixas salariais para cada cargo e nível de progressão na carreira são fixadas pelo Ministério da Economia. O salário mensal é proporcional ao nível de progressão na carreira de um colaborador e a nota recebida por um colaborador durante sua avaliação anual de desempenho dita quando o colaborador pode ascender a um novo nível na carreira.
Os salários da ANEEL para cargos técnicos são atraentes quando comparados a outros cargos da administração pública federal, mas são menos competitivos quando comparados a cargos do setor privado, de acordo com o órgão. A ANEEL acredita que a atratividade dos salários diminui no nível da alta administração, cuja remuneração é menor do que a do setor privado. Os servidores públicos recebem benefícios adicionais além do salário, incluindo segurança no emprego, educação infantil, auxílio-alimentação, auxílio-transporte e auxílio-saúde. A ANEEL investe em capacitação e treinamento, o que ajuda a reter os talentos internos. Os colaboradores da ANEEL recebem benefícios adicionais, tais como uma jornada de trabalho flexível. A ANEEL lançou seu próprio Programa de Qualidade de Vida, colocando em prática um plano de ação destinado a melhorar o bem-estar dos colaboradores após a realização de uma pesquisa. O atual plano de ação inclui ações como um programa de saúde; uma política de realocação interna; um programa de acessibilidade; plano saúde e odontológico; e atividades e programas para os colaboradores. Um cargo de servidor público permanente oferece seus próprios benefícios, tais como estabilidade no emprego e um plano de aposentadoria suplementar para servidores públicos.
Treinamento
A ANEEL conta com um programa de treinamento para contribuir com a formação continuada do seu quadro de pessoal, sendo que 26% possui mestrado e 5% doutorado. A política de treinamento da ANEEL visa desenvolver o capital humano da organização e oferecer benefícios não salariais para atrair e reter colaboradores. Com um orçamento anual de treinamento de 3 milhões de reais (mais de 500 mil euros), cerca de 95% dos colaboradores conseguiram se beneficiar dos treinamentos. A ANEEL oferece duas categorias de treinamento: 1) fundamentos, que são comuns a todos os colaboradores, e 2) gestão, que são para o desenvolvimento profissional dos colaboradores que desempenham papéis de liderança. Os fundamentos incluem conteúdo técnico específico para cada unidade. Eles estão organizados em torno de cinco categorias de conteúdo:
Visão Sistêmica: realizar tarefas observando os objetivos institucionais e o contexto interno e externo da ANEEL.
Integridade: agir de acordo com os princípios fundamentais de conduta do servidor público, respeitando as regras que disciplinam seus atos, demonstrando transparência e responsabilidade social.
Métodos de gestão: gerir processos de trabalho e projetos, planejando atividades diárias e gerenciando o tempo com foco nos resultados.
Transformação Digital: integrar tecnologias, inovação e dados para aplicação digital em processos e serviços, buscando sua difusão na cultura organizacional.
Relacionamento: realizar atividades de grupo integrando esforços individuais para atingir um objetivo comum, expressando-se de forma simples e objetiva e respeitando a diversidade.
Os gerentes podem receber treinamento adicional sobre comunicação estratégica, gestão do desempenho humano, gestão estratégica, mediação de conflitos internos, negociação e orientação para mudança e inovação. A ANEEL investiu em treinamento direcionado sobre análise de impacto regulatório. O treinamento oferecido nessa área é extenso, incluindo a oferta de um curso de especialização em AIR. Em alguns casos, a ANEEL patrocina a formação complementar dos colaboradores. O curso de especialização em AIR, desenvolvido em parceria com a Universidade de Brasília, treinou 35 servidores públicos da ANEEL entre 2015 e 2017.
A ANEEL planeja seu treinamento anualmente, com base nas necessidades de desenvolvimento avaliadas. Um decreto de 2019 impõe um procedimento para desenvolvimento de pessoal que se aplica à ANEEL (Presidência da República, 2019[56]). A agência deve desenvolver um Plano de Desenvolvimento de Pessoas – PDP e um Plano Consolidado de Ações de Desenvolvimento para orientar o programa de treinamento. O PDP deve identificar as necessidades de desenvolvimento que estão de acordo com a estratégia da agência. Ele deve ser precedido de um diagnóstico de competências. O PDP da ANEEL é orientado por uma Avaliação de necessidades de capacitação – ANC realizada anualmente. O governo tem um papel no desenvolvimento de pessoal através do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC do Ministério da Economia. O SIPEC pode fazer sugestões sobre o PDP da agência e revisa os relatórios anuais da agência sobre a execução do PDP.
Avaliação de desempenho
As regras para a gestão do desempenho individual são explicitadas em decreto (Presidência da República, 2010[57]). O decreto lista os fatores mínimos a serem utilizados na avaliação do desempenho individual dos servidores públicos. Eles incluem:
produtividade no trabalho;
conhecimento dos métodos e técnicas necessárias para o desenvolvimento das atividades relacionadas com a posição efetiva na unidade de exercício;
trabalho em equipe;
comprometimento com o trabalho; e
cumprimento das regras de procedimentos e conduta nas atribuições de cargos de desempenho.
A avaliação de desempenho contribui para o desenvolvimento da carreira na ANEEL e a avaliação de desempenho anual tem um impacto no bônus do colaborador e se ele é elegível para progressão, promoção ou graduação de um período probatório (juntamente com treinamento adicional, conforme descrito em lei). Uma avaliação intermediária e um anual de cada colaborador, conduzida pelo gerente, identifica as necessidades de desenvolvimento e define metas para o próximo período de avaliação. Aliada a qualquer nova experiência e qualificação, a avaliação de desempenho determina se o colaborador progride na carreira com um aumento proporcional no salário (embora as restrições do Ministério da Economia tenham limitado essa movimentação no passado, conforme mencionado anteriormente nesta seção). A diretoria avalia os chefes de departamento. Todos os gerentes de alto escalão são avaliados por seus assistentes e equipes, que preenchem uma avaliação em relação a gestão estratégica, gestão do desempenho humano, mediação de conflitos internos, negociação, orientação para inovação e mudança, e comunicação gerencial. Embora o procedimento de avaliação de desempenho individual seja o mesmo para servidores públicos e servidores comissionados, a avaliação dos ocupantes dos cargos comissionados é opcional.
Processo
Estrutura de tomada de decisão e governança
A Diretoria
A Diretoria é a mais alta autoridade na agência reguladora. O Diretor-Geral e os outros quatro diretores que atuam na diretoria são indicados e nomeados para mandatos de cinco anos19 sem recondução pelo Presidente do Brasil. A indicação está sujeita à aprovação do Senado. Os candidatos devem satisfazer várias condições: eles devem ter nacionalidade brasileira, ter uma reputação ilibada, ter conhecimento na área e ter uma formação acadêmica compatível. Além disso, eles devem ter dez anos de experiência em atividades relacionadas ao mandato da ANEEL, ou quatro anos de experiência num cargo da alta administração de uma empresa ou num cargo comissionado no governo ou num cargo de ensino ou pesquisa pertinente ao trabalho da ANEEL. Esses requisitos foram especificados numa lei de 2019. Anteriormente, a lei estipulava que os membros da diretoria deveriam ter uma formação universitária e conhecimento especializado na área (Câmara dos Deputados, 2000[58]). Outras restrições anteriores e posteriores ao exercício do cargo que se aplicam aos diretores são discutidas mais detalhadamente em Conflito de interesses).
Além da aprovação pelo Senado, essas exigências restringem a discricionariedade presidencial na escolha dos diretores. De Bonis (2016[59]) observa que os dois critérios fundamentais nas indicações presidenciais são a competência e a responsividade (p. 136[59]). O conhecimento técnico e setorial é um dos ingredientes que atendem ao critério de “competência”. A lei, atualizada em 2019, não exclui a possibilidade de indicação de diretores com experiência não técnica. Embora os atuais diretores tenham ampla experiência no setor de energia, existe alguma preocupação quanto à possibilidade de indicações políticas sem a devida experiência técnica. Por exemplo, (Fujiwara and Gesner, 2006[60]) constataram que a proporção de pessoas indicadas sem experiência técnica ou acadêmica pertinente aumentou entre 2002 e 2005 em todas as agências reguladoras federais do Brasil (OECD, 2008, p. 214[1]). De Bonis constata que, entre 1997 e 2014, 25% dos diretores da ANEEL tinham experiência anterior em empresas públicas ou privadas que operavam no setor regulado, e 33% tinham pós-graduação (de Bonis, 2016, p. 152[59]).
Em relação ao critério “responsividade”, os presidentes podem indicar diretores que possuem vínculos com seus partidos políticos ou que são sugeridos pelos partidos da sua coalizão de governo (de Bonis, 2016, p. 138[59]). Uma análise da filiação partidária dos diretores revela que uma minoria significativa de indicados está filiada a um partido no momento da nomeação em todos os órgãos reguladores federais do setor de infraestrutura20: 15% no governo Fernando Henrique Cardoso, 23% no governo Luiz Inácio Lula da Silva e 15% no governo Dilma Rousseff (p. 154[59]). A análise mostra um alinhamento mais forte entre a filiação política do indicado e o partido político no Poder Executivo no governo FHC, quando 82% dos diretores de órgão reguladores nos setores de infraestrutura e socioambiental estavam filiados a seu partido (comparado a apenas 38% nos governos Dilma e Lula) (p. 163[59]). Outro indicador desse critério é a taxa de conclusão dos mandatos durante a transição presidencial. A mesma análise mostra que os diretores dos órgãos reguladores independentes tinham menos probabilidade de completar seus mandatos se seus mandatos coincidissem com uma transição presidencial (p. 110[59])
A politização da diretoria também pode ocorrer através de outros mecanismos. Correa et al. (2019[61]) apontam para vacâncias estratégicas, através das quais o Poder Executivo retarda a nomeação de novos diretores. Esse processo atrapalha a efetividade da agência ao ameaçar a existência de quórum. Além disso, a nomeação de um diretor interino não exige ratificação pelo Senado e o diretor interino pode ser substituído arbitrariamente. De Bonis (2016[59]) fornece evidências de altas taxas de vacância nos órgãos reguladores federais durante os governos dos três presidentes – Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Roussef. O Senado aprovou as indicações em dois meses em 82% dos casos ao analisar várias agências federais, sugerindo que o Poder Executivo foi o principal responsável pelas vacâncias. A influência presidencial também pode se manifestar na taxa de conclusão dos mandatos dos diretores quando ocorre uma mudança de governo. Os dados mostram uma maior rotatividade nos cargos de diretor em agências federais quando há mudança de governo, incluindo a ANEEL, embora não esteja claro se essa tendência é motivada pela pressão política direta exercida sobre os diretores para que renunciem ou se a percepção de falta de apoio é suficiente para criar pressão para a renúncia (de Bonis, 2016, p. 110[59]). Embora a lei imponha a obrigatoriedade de mandatos fixos e não coincidentes para evitar os dois primeiros mecanismos, a prática de facto mostra que essa medida de jure nem sempre produz o resultado pretendido.
O papel da diretoria é amplo, com funções executivas e não executivas. Suas competências incluem decisões relacionadas ao funcionamento do dia a dia da organização, tais como a gestão de pessoal. A diretoria profere decisões regulatórias, garante o cumprimento da lei e da política, administra os contratos e analisa os recursos. Por fim, a diretoria define a direção estratégica e tem um papel no monitoramento do desempenho.
A diretoria decide sobre questões administrativas em reuniões ordinárias semanais. Os planos estratégicos quadrienais da organização servem de base para esse tipo de decisão da diretoria. A diretoria discute orçamentos, pessoal, aquisições e serviços, metas e questões estratégicas com os departamentos responsáveis, além de realizar reuniões com os gerentes de alto escalão para discutir questões de gestão. Quando essas decisões do dia a dia chegam à diretoria em reuniões ordinárias, os diretores têm frequentemente analisado e discutido essas questões com as partes envolvidas antes da reunião.
As normas organizacionais da ANEEL codificam os procedimentos e as regras para o processo decisório sobre questões regulatórias. A área técnica competente inicia o processo decisório sobre questões regulatórias, publicando uma análise técnica com recomendações de abordagens regulatórias para uma determinada questão. Os diretores têm oito semanas para analisar o conteúdo da proposta antes da votação. O relator, escolhido entre os diretores por sorteio, e um assessor jurídico avaliam a proposta da área técnica. O relator pode recorrer às áreas técnicas e à Procuradoria Federal no momento em que estiver realizando sua análise. O relator comunica a análise a todos os diretores e a Procuradoria Federal pode fornecer um parecer jurídico antes da abertura da sessão para debate. Cada diretor tem de quatro a cinco assessores para auxiliá-los na decisão.
A ANEEL informa que normalmente os votos dos diretores seguem as recomendações das equipes técnicas que levam a questão à diretoria, criando um grau de consenso. As decisões da diretoria exigem uma maioria de três votos favoráveis. Os diretores não podem modificar uma proposta, mas eles têm o direito de apresentar outra proposta para votação se houver divergências em relação à proposta da equipe técnica. Nesse caso, se a votação da proposta alternativa receber três votos dos diretores, a resolução é aprovada.
Estrutura organizacional
A ANEEL está dividida em três níveis de gestão: a diretoria, os chefes de área e seus assistentes, e os coordenadores de equipe. Um chefe de área é responsável pela gestão administrativa e pelos resultados no nível da unidade, enquanto os coordenadores de equipe são responsáveis pelos procedimentos e trabalhos no nível da equipe. As operações do dia a dia muitas vezes envolvem a participação de mais de uma unidade. A cooperação interna ocorre de maneira formal e informal, e a diretoria define mecanismos formais de coordenação.
A ANEEL está organizada em sete áreas temáticas subordinadas à diretoria: assessoramento e controle da gestão, regulação econômica do mercado e estímulo à competição, relações com a sociedade, outorgas e gestão dos potenciais hidráulicos, fiscalização dos serviços e instalações de energia elétrica, regulação técnica e padrões de serviço, e planejamento e gestão administrativa. Os departamentos ficam abaixo desses macroprocessos, conforme detalhado na Tabela 2.9 e retratado em .
A ANEEL adota determinadas ações para construir uma cultura compartilhada e harmonizar suas ações regulatórias dentro de uma agência grande e difusa. Os departamentos contam com um alto grau de autonomia na gestão e conduta, o que cria um risco para a harmonização de processos, produtos e cultura. Por exemplo, o Plano de Transformação Digital da ANEEL observa que a estrutura horizontal pode resultar na proliferação de silos de informação e na criação de estruturas de TI paralelas (ANEEL, 2018[62]). Por outro lado, a ANEEL atribui à sua “estrutura matricial” sua capacidade de assegurar que as mensagens permeiem toda a organização. Reuniões regulares entre a diretoria e os colaboradores de alto escalão permitem que a gerência informe sobre os últimos acontecimentos e que a diretoria defina a direção a ser tomada. Os colaboradores de alto escalão são então responsáveis por divulgar as informações relevantes para suas próprias equipes. Um boletim informativo institucional interno também ajuda a difundir as principais mensagens por toda a organização.
Tabela 2.9. Macroprocessos e departamentos da ANEEL
Figura 2.2. Organograma da ANEEL com número de colaboradores
Observação: O número de colaboradores não inclui os servidores públicos da ANEEL que estão lotados em outros lugares da administração pública e os servidores públicos que estão de licença de longo prazo.
Fonte: ANEEL, 2020.
A Figura 2.3 mostra a distribuição dos colaboradores profissionais nos departamentos da ANEEL. O maior número de colaboradores profissionais está nos departamentos de Planejamento e Gestão Administrativa e Fiscalização dos Serviços e Instalações de Energia Elétrica.
Figura 2.3. Percentual do total de colaboradores profissionais por área temática
Observação: colaboradores de todas as categorias, exceto colaboradores de apoio, são considerados colaboradores profissionais. Os dados de 2019 são de setembro e não incluem contratos de prestação de serviços de TI.
Fonte: informações fornecidas pela ANEEL, 2019.
Qualidade regulatória
A ANEEL é pioneira entre as agências federais brasileiras no que diz respeito ao uso de ferramentas de qualidade regulatória. A ANEEL utiliza sistematicamente a participação do público em duas etapas do processo regulatório e implementou medidas para tornar a tomada de decisão mais transparente. A ANEEL foi o primeiro órgão federal a implementar sistematicamente a análise de impacto regulatório (AIR), antes de ser uma obrigação legal para as agências reguladoras. Embora ainda esteja na fase inicial, a ANEEL está adotando medidas para institucionalizar o uso da análise ex post e do levantamento do estoque regulatório.
O ciclo regulatório da ANEEL começa com a identificação dos problemas. A ANEEL cria uma agenda regulatória apresentando as atividades regulatórias que serão desenvolvidas nos próximos dois anos, sujeitas a comentários do público. Um sistema computadorizado monitora o progresso da entrega dos produtos da agenda regulatória. Cada agenda é definida após uma consulta pública e apresenta um cronograma para cada assunto e os principais produtos (incluindo uma análise ex post). O cronograma assegura que os detalhes das análises ex post planejadas e quaisquer processos de participação pública associados estejam disponíveis ao público.
Envolvimento das partes interessadas
Os processos de participação do público são geridos pelo departamento responsável pela nova regulamentação proposta. A Superintendência de Mediação Administrativa, Ouvidoria Setorial e Participação Pública (SMA) oferece apoio e treinamento aos departamentos que utilizam a participação pública, sendo encarregada de aumentar a uniformidade dos processos. A SMA também é encarregada do trabalho da ANEEL com os conselhos de consumidores. A SMA oferece apoio técnico à diretoria nessa área.
Todas as resoluções normativas passam pelo processo de consulta pública antes que a Diretoria tome sua decisão. A ANEEL pode abrir um processo de consulta pública para outras atividades, propostas ou decisões relevantes, principalmente se elas afetam diretamente a vida dos consumidores ou são de interesse geral das partes interessadas. A lei especifica os três principais mecanismos de envolvimento do público:
Levantamento preliminar de informações: isso envolve a área regulatória competente dentro da ANEEL, solicitando informações e opiniões às partes interessadas através de reuniões ou comunicações.
Consultas públicas: a ANEEL divulga uma proposta de regulamento, contrato de concessão ou análise de impacto regulatório ao público a fim de receber contribuições.
Audiências públicas: o público é convidado a participar de uma sessão ao vivo para coletar opiniões e informações sobre o assunto que está sendo regulado.
A ANEEL geralmente realiza consultas em duas etapas: primeiro solicita contribuições sobre a proposta de AIR e depois apresenta a proposta de ato normativo. A ANEEL pode consultar as partes interessadas enquanto estiver elaborando o estudo de AIR. Após a elaboração de uma proposta de estudo de AIR, a ANEEL consulta as partes interessadas antes da aprovação da Diretoria. Nesta etapa, a ANEEL utiliza uma série de instrumentos para dialogar com as partes interessadas a fim de coletar informações e dados: reuniões técnicas com as partes interessadas, seminários, cartas diretas às partes interessadas e tomadas de subsídios. Durante as consultas, as partes interessadas podem acessar o arquivo digital do relatório da AIR que inclui as análises técnicas e os dados conexos, bem como um sumário executivo escrito em linguagem objetiva21. Durante a segunda etapa, fica disponível a proposta de redação do ato normativo. Nesta etapa, o relatório da AIR inclui uma seção sobre os comentários coletados das partes interessadas, indicando como esses comentários foram levados em consideração. Esta etapa de consulta geralmente envolve audiências públicas. Durante todo o processo de envolvimento das partes interessadas, a ANEEL tenta ampliar a participação, comunicando-se com públicos estratégicos afetados pela regulação. Após a deliberação, a ANEEL anuncia a decisão através de comunicados de imprensa disponíveis na página inicial do site e no aplicativo para celular da ANEEL. Quando um assunto está diretamente relacionado a tarifas, direitos ou deveres dos consumidores residenciais, ou sempre que a ANEEL pretende conscientizar sobre algum assunto relevante, a ANEEL também se comunica através de coletivas de imprensa, campanhas, vídeos e outros conteúdos educacionais nas redes sociais.
A representação nos processos de participação pública é uma área na qual a ANEEL está fazendo um esforço para aprimorar, tentando compreender a experiência do consumidor nos processos da ANEEL e fornecendo convites personalizados de audiências públicas para as partes afetadas. Várias análises constataram uma forte presença de especialistas nas audiências públicas da ANEEL, com uma representação menor de partes interessadas não especializadas (de Castro, 2013[86]; Batista da Silva, 2012[87]; Aguiar Santos, 2017[88]). Além disso, um estudo constatou a presença de organizações governamentais, incluindo partidos políticos, nas audiências públicas da ANEEL. Quando esses atores políticos utilizam audiências para marketing político, eles criam um risco de provocar conflitos ou discussões enganosas durante os processos de consulta (de Castro, 2013[86]). Como parte do seu objetivo estratégico de aumentar a representação nos processos decisórios, a ANEEL criou uma comissão para analisar o processo regulatório a partir da perspectiva do consumidor, a Comissão de Apoio ao Processo Regulatório (discutida com mais detalhes abaixo). A ANEEL também tenta atrair os consumidores afetados conduzindo uma divulgação direcionada aos indivíduos que fizeram uma reclamação à ANEEL, informando via e-mail ou SMS que a ANEEL estará analisando uma questão pertinente à sua reclamação.
A Comissão de Apoio ao Processo Regulatório reúne representantes de entidades externas com o objetivo de avaliar as necessidades dos consumidores no processo regulatório. A ANEEL selecionou os representantes da comissão a partir das áreas de pesquisa e jurídica e das cinco principais categorias de consumidores: residencial, industrial, comercial, rural e poder público. A Senacon, o Conselho de Consumidores de Energia Elétrica, a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil, a Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo e a Confederação Nacional da Indústria representam os consumidores na comissão. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e a Ordem dos Advogados do Brasil contribuem com análises econômicas, jurídicas e de políticas públicas relevantes (ANEEL, 2018[89]). A Comissão tem a tarefa de avaliar os impactos para os consumidores, destacando melhorias para as propostas em discussão nas audiências públicas (ANEEL, 2018[90]). Ela emite pareceres sobre propostas de regulamentação sujeitas a consulta pública, apoiando a voz do consumidor nos debates públicos. De fato, a comissão exerce uma função consultiva, analisando as regulamentações propostas antes de serem levadas à consulta pública. A Comissão também forneceu subsídios sobre a estratégia de comunicação da ANEEL.
Complementando o procedimento de consulta pública descrito acima, os conselhos de consumidores institucionalizam o envolvimento das partes interessadas relacionadas com a distribuição de energia elétrica no setor elétrico brasileiro. Pela lei, cada distribuidora de energia deve manter seu próprio conselho de consumidores. Os conselhos de consumidores servem como órgãos consultivos sobre temas como contas e qualidade do serviço (Presidência da República, 1993[91]). Os conselhos de consumidores devem fazer comentários formais sobre as tarifas e a qualidade do fornecimento de energia elétrica da distribuidora em questão. As opiniões formais do conselho não são vinculantes para a distribuidora. Os conselhos também trabalham com a empresa de distribuição para fazer a divulgação ao consumidor, inclusive ajudando a elaborar e a distribuir materiais informativos aos consumidores. Cada conselho de consumidores redige um plano anual de atividades e metas que especifica suas atividades exatas (ANEEL, n.d.[92]).
Esses órgãos são autônomos e as ações são pagas pelas receitas provenientes de uma tarifa aplicada às distribuidoras. Eles conduzem seu próprio planejamento anual, que deve ser publicado no seu site, juntamente com a composição do conselho e informações sobre suas ações (Aguiar Santos, 2017[88]). Os conselhos são compostos por dois representantes de cada um dos cinco principais grupos de consumidores: residencial, industrial, comercial, rural e poder público. O Procon pode participar dos conselhos. Os critérios de seleção são definidos pelo conselho, que também nomeia membros do conselho para um mandato de quatro anos, com possibilidade de recondução (ANEEL, n.d.[93]; ANEEL, n.d.[92]). Os membros recebem treinamento das distribuidoras e da ANEEL.
Pela lei, a ANEEL é responsável por incentivar a organização e o funcionamento dos conselhos de consumidores (Presidência da República, 1997[94]). A ANEEL define as condições gerais de formação e funcionamento dos conselhos. O órgão também participa de reuniões e fornece informações relevantes, bem como realiza reuniões técnicas e treinamentos com os conselhos. Através do seu trabalho com os conselhos de consumidores, a ANEEL pretende incentivar uma participação significativa na definição de agendas e processos de envolvimento das partes interessadas (ANEEL, n.d.[95]). A ANEEL incentiva os conselhos a participar de todas as etapas do processo de envolvimento das partes interessadas, incluindo estudos preliminares e audiências públicas.
Análise de impacto regulatório
A ANEEL deve realizar análises de impacto regulatório (AIR) antes da emissão de cada ato regulatório (ANEEL, 2017[96]). A ANEEL sistematizou o uso de AIR e publicou sua norma de AIR antes que houvesse uma lei federal obrigando o uso de AIR pelas agências federais. A Lei nº 13.848/2019 exige a realização de AIR antes da adoção ou modificação de atos normativos que sejam de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários de serviços (Lei No. 13.848, de 25 de Junho de 2019, 2019[17]). Alguns atos normativos podem ser isentos de AIR, tais como:
os de natureza administrativa;
os que visam corrigir erros materiais;
os que visam consolidar outros atos normativos, desde que não haja alterações substanciais;
os que visam adequar textos e referências, desde que não haja alterações de mérito.
Além disso, outros atos normativos também podem ser isentos da realização de AIR, desde que a área técnica apresente uma justificativa, que precisa ser aprovada pela Diretoria. A justificativa se limita às seguintes situações:
os atos normativos são de baixo impacto;
os atos normativos são voltados a disciplinar direitos ou obrigações definidos em instrumento legal superior, que não permitam diferentes alternativas regulatórias; e
em caso de urgência (ANEEL, 2017[96]).
No caso de uma isenção de AIR por motivo de urgência, o relatório deve ser elaborado no prazo de dois anos a partir da data em que o ato normativo entrar em vigor.
Para permitir o controle social da qualidade da AIR e permitir a participação numa etapa inicial, a ANEEL geralmente submete a AIR à participação social antes da proposta de norma. Geralmente, a análise é preparada antes da primeira fase da audiência pública e antes da elaboração de qualquer novo ato regulatório. A Diretoria pode renunciar a essa fase se a unidade responsável da ANEEL já tiver realizado uma consulta pública sobre o assunto. O relatório de AIR só pode ser submetido com o ato normativo se 1) o relatório não era necessário, mas foi concluído a critério da equipe da ANEEL, 2) o ato normativo é de baixo impacto, e 3) outros casos específicos que são aprovados pela diretoria ou que foram identificados na Agenda Regulatória. A proporção de propostas de normas que vão para consulta pública acompanhadas de uma AIR concluída é uma área em que a ANEEL está tentando melhorar. A ANEEL definiu um objetivo de 100% das propostas de normas serem acompanhadas de uma AIR durante a consulta pública, mas em 2019, apenas 86% das propostas de normas foram para consulta pública com a AIR (ANEEL, 2019[97]).
Após a consulta pública, uma versão revisada deve ser submetida à diretoria. Nesse momento, os Diretores aprovam a alternativa sem regulamentação ou iniciam uma segunda etapa de consulta pública, desta vez com o objetivo de receber contribuições relativas à proposta de regulamentação que reflita a alternativa recomendada no Relatório de AIR da etapa anterior. A diretoria deve comentar o relatório de AIR indicando se o regulamento proposto é adequado para alcançar os resultados pretendidos e se as evidências respaldam a adoção (Lei Nº 13.848, de 25 de Junho de 2019, 2019[23]).
Enquanto a equipe técnica da unidade responsável desenvolve a AIR, uma comissão centralizada visa aprimorar a AIR da ANEEL em toda a agência. A equipe técnica é apoiada por uma Comissão Técnica (CT-REG), criada através de portaria da ANEEL em 2013 (ANEEL, 2013[98]). A CT-REG, que se reúne uma vez por mês, é composta de quinze membros: quatro assessores de diretores, dois membros do gabinete do Diretor-Geral e nove representantes de áreas regulatórias e outras equipes. Um diretor tem a CT-REG em sua carteira. Esse arranjo combinado com o envolvimento dos assessores da diretoria permite que os diretores permaneçam atualizados sobre os acontecimentos relacionados à AIR. A CT-REG tem duas funções principais: 1) apoiar as áreas técnicas na implementação da AIR, e 2) coordenar o intercâmbio de experiências com agências reguladoras no Brasil e no exterior com relação à AIR. Como órgão de apoio técnico, a CT-REG também fornece apoio à Diretoria na análise dos pedidos de dispensa de AIR. A comissão visa melhorar a qualidade da AIR produzida pelas áreas técnicas. Para isso, desenvolveu uma diretriz de Perguntas e Respostas e um modelo de relatório de AIR. Com o apoio da Superintendência de Recursos Humanos, a CT-REG também está envolvida na organização de ações de treinamento relativas à AIR.
Os critérios para a realização da AIR estão publicados na norma de AIR da ANEEL (ANEEL, 2017[96]). A norma cria uma estrutura interna padronizada de AIR e um mecanismo para aprimorar a uniformidade das avaliações realizadas pelas diferentes áreas técnicas. Ela estabelece aspectos mínimos a serem analisados e como eles devem ser abordados. A análise é apresentada num relatório que segue um modelo comum dentro da agência. A análise deve descrever e comparar alternativas para enfrentar o problema regulatório identificado, incluindo a opção “sem alterações” ou “não ação” e alternativas à regulamentação tradicional, se disponíveis. A norma determina claramente que a metodologia pode variar de acordo com cada caso concreto, levando em consideração a complexidade do problema e a disponibilidade dos dados. O cerne dessa avaliação é a comparação dos aspectos positivos e negativos das possíveis intervenções regulatórias analisadas. As avaliações da AIR nem sempre quantificam custos e benefícios e, em muitos casos, são utilizados métodos qualitativos. Entretanto, quando a análise identifica impactos significativos das alternativas e/ou se o problema a ser enfrentado é complexo, a ANEEL deve medir os impactos das alternativas quantitativamente, se possível. A norma não define uma metodologia específica para comparar alternativas, estipulando que ela deve ser escolhida de acordo com as características de cada caso e disponibilidade de dados.
As principais verificações de qualidade da AIR são provenientes da análise feita pelos diretores e da audiência pública sobre a AIR. O controle externo da AIR poderia vir da Controladoria-Geral da União – CGU, a entidade responsável pela supervisão do Poder Executivo, que poderia analisar a AIR no decorrer de uma auditoria.
A ANEEL colaborou com outros reguladores federais e instituições públicas brasileiras para produzir o manual “Diretrizes Gerais e Guia Orientativo para Elaboração de Análise de Impacto Regulatório – AIR” em 2018. O manual, coordenado pelo Chefe de Gabinete da Presidência, traça diretrizes para a AIR dentro do setor público (Brazilian Government, 2018[99]). A criação desse guia foi um fator que impulsionou a inclusão de uma exigência legal para que as agências reguladoras realizassem a AIR na Lei nº 13.848/2019.
Análise ex post e levantamento do estoque regulatório
A ANEEL começou recentemente a realizar sistematicamente análises ex post das decisões regulatórias, tendo realizado quatro análises até o momento da elaboração do presente documento. A partir de julho de 2018, todos os atos normativos devem incluir um prazo para implementar uma Avaliação de Resultado Regulatório (ANEEL, 2017[96]). Quando um ato normativo é isento da exigência de um relatório de AIR devido à urgência, o prazo para análise é fixado automaticamente em dois anos a partir da data de entrada em vigor do ato. Alguns atos normativos estão isentos dessa exigência, tais como:
os de natureza administrativa;
os que visam corrigir erros materiais;
os que visam consolidar outros atos normativos, desde que não haja alterações de mérito;
os que visam adequar textos e referências, desde que não haja alterações de mérito; e
os de notório baixo impacto.
A área técnica que conduziu a AIR e propôs o correspondente ato normativo é geralmente responsável pela ARR. Se a matéria em questão diz respeito a múltiplas áreas técnicas, um grupo especificamente formado para conduzir a avaliação ou uma consultoria externa pode assumir a responsabilidade pela ARR. As áreas técnicas são responsáveis pelo planejamento de despesas futuras relativas à análise ex post, que são submetidas à unidade de administração financeira seguindo o processo normal de planejamento orçamentário.
A ANEEL ainda não definiu os aspectos mínimos que devem ser avaliados ex post, nem tem um modelo para relatórios. A Comissão Técnica está avaliando os relatórios ex post para identificar quais elementos devem ser abordados com o objetivo de fornecer orientações gerais para as áreas técnicas. Não existe uma unidade formal responsável por analisar a qualidade das Avaliações de Resultados Regulatórios realizadas pelas áreas técnicas na ANEEL.
Não há qualquer exigência de que a análise ex post seja submetida a comentários do público. As áreas técnicas e a Diretoria podem definir em cada caso se o relatório da Avaliação de Resultados Regulatórios será submetido a um instrumento de participação pública. A ANEEL submeteu a primeira Avaliação de Resultados Regulatórios, focada nos resultados alcançados com os incentivos regulatórios aplicados aos operadores de distribuição, realizada para consulta pública em 2019.
A ANEEL monitora o volume de reclamações dos consumidores para avaliar a adequação das regras existentes. Por exemplo, um grande volume de reclamações dos consumidores levou a ANEEL a convocar uma audiência pública sobre o regulamento relativo às informações exibidas na conta de luz, bem como a realizar outras AIR (ANEEL, 2016[100]). A análise da pesquisa de satisfação do consumidor IASC também constitui a agenda regulatória da ANEEL. Em 2017, por exemplo, a avaliação dos dados históricos do IASC sobre o aspecto “acesso à empresa” indicou haver uma margem para melhorar a regulamentação correspondente (ANEEL, 2017[101]).
O Planejamento Estratégico 2018-2019 da ANEEL inclui uma iniciativa que visa institucionalizar o monitoramento da regulação na Agência. Para começar, a ANEEL formou cinco projetos-piloto com colaboradores de áreas técnicas para estudar manuais de referência. Os participantes aplicarão técnicas de monitoramento e avaliação ex post em suas próprias áreas e relatarão suas experiências. Os resultados dos projetos serão dois: 1) medidas a serem implementadas pela diretoria para monitoramento e avaliação ex post e 2) um manual com boas práticas e recomendações para avaliações ex post a serem usadas principalmente pelos servidores públicos da ANEEL após este exercício.
Com base nos indicadores da OCDE sobre Regulação do Mercado de Produtos (PMR) do conjunto da economia, o Brasil tem uma pontuação relativamente baixa em comparação com os países membros e não membros da OCDE em termos de complexidade dos procedimentos regulatórios e das barreiras que as empresas enfrentam quando entram e operam nos setores da rede (ver Figura 2.4). Um dos objetivos estratégicos no Planejamento Estratégico 2018-2021 da ANEEL é “aperfeiçoar, simplificar e consolidar a regulação”, com uma iniciativa para “revisar sistemática de elaboração de regulamentos e o estoque regulatório”. Para gerir o estoque regulatório, todas as áreas técnicas avaliam anualmente a efetividade dos atos normativos em vigor sob sua responsabilidade. Elas identificam atos que não são mais efetivos para a Secretaria-Geral (SGE). A Secretaria-Geral, por sua vez, submete as informações consolidadas à Diretoria que decide se deve atualizar o status legal dos atos normativos.
Figura 2.4. O Brasil possui uma alta complexidade de procedimentos regulatórios e barreiras nos setores da rede
Observação: Uma pontuação mais alta significa uma maior complexidade dos procedimentos regulatórios ou um número maior de barreiras que as empresas precisam enfrentar quando entram e operam nos setores da rede. A média da OCDE é baseada em todos os países da OCDE, exceto os Estados Unidos. A média fora da OECD é baseada na pontuação da Argentina, Brasil, Bulgária, Costa Rica, Croácia, Chipre, Cazaquistão, Malta, Romênia e África do Sul.
Fonte: Indicadores da OCDE sobre Regulação do Mercado de Produtos do Conjunto da Economia.
Insights comportamentais
Com o apoio do comitê de inovação, alguns departamentos usam métodos inovadores, incluindo insights comportamentais. As primeiras tentativas de usar uma abordagem baseada no comportamento para reduzir o consumo de energia elétrica tiveram um sucesso relativo. A ANEEL criou um sistema de gestão da demanda, sinalizando aos consumidores o custo real da geração de energia elétrica através da atribuição de uma “bandeira tarifária” de cores diferentes para indicar o custo de geração. Quando combinado com uma sobretaxa, implementada em 2015, esperava-se que o sistema reduzisse o consumo durante os períodos em que o custo de geração era alto. Entretanto, o TCU determinou em 2018 que o sistema não cumpriu o objetivo regulatório e ordenou ao MME e à ANEEL que realinhassem o sistema de acordo com o objetivo (Nascimento, 2018[102]).
Para melhorar o sistema de bandeiras tarifárias, a ANEEL realizou uma pesquisa de insights comportamentais para servir de base para sua abordagem em relação às bandeiras tarifárias em parceria com a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP. Com base nos insights coletados durante a fase de pesquisa, a ANEEL identificou três opções de ação regulatória:
1. Incorporar elementos comportamentais nas informações apresentadas na conta de luz;
2. Desenvolver uma campanha de comunicação mais assertiva para envolver o consumidor; e
3. Modificar o sistema de bandeira tarifária para alterar a percepção do consumidor sobre o mecanismo.
Esse tema estará sujeito a uma ARR com o objetivo de analisar a eficácia da regulação do sistema de bandeira tarifária a ser lançado em 2020.
O Prêmio ANEEL de Ouvidoria e o Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor (IASC) são programas baseados no comportamento. A publicação dos melhores desempenhos em serviço de atendimento ao cliente (no caso do Prêmio de Ouvidoria) e a publicação de um conjunto de pontuações para distribuidoras (no caso do IASC) oferecem uma motivação a mais para que as distribuidoras melhorem os serviços.
Controle e fiscalização
Os poderes de fiscalização da ANEEL estão detalhados em lei (Presidência da República, 1997[94]; Presidência da República, 1996[103]). A legislação não detalha os procedimentos a serem seguidos nos processos de fiscalização, mas estão descritos em manuais de procedimentos preparados pela ANEEL. Três departamentos da ANEEL – SFF, SFE e SFG – realizam atividades de fiscalização. Outros departamentos também se envolvem em atividades para promover a conformidade, tais como processos de monitoramento e criação de incentivos e desincentivos regulatórios.
Nos último anos, a ANEEL tem adotado medidas para tornar seu regime de controle e fiscalização mais efetivo e eficiente. Uma recente resolução normativa da ANEEL permite uma maior promoção da conformidade e uma fiscalização responsiva, por exemplo, permitindo que as empresas com deterioração da prestação de serviços ou estão tendo um desempenho abaixo dos parâmetros de sustentabilidade financeira ou econômica22 estabeleçam um Plano de Resultados com a ANEEL (ANEEL, 2019[104]). Em 2015, as unidades da ANEEL envolvidas na fiscalização elaboraram uma proposta para melhorar as atividades de fiscalização. Essa proposta resultou no Projeto de Fiscalização Responsiva, uma iniciativa da ANEEL para alinhar sua fiscalização às melhores práticas. O projeto é inspirado na regulação responsiva e utiliza novas ferramentas, tais como inteligência analítica e técnicas de fiscalização baseadas em evidências.
Não há qualquer exigência na lei definindo os critérios para a seleção e o planejamento das atividades de controle e fiscalização, mas os departamentos competentes da ANEEL utilizam uma abordagem de gestão de riscos nas atividades de controle e fiscalização. A ANEEL monitora os atores do setor e seleciona agentes para fiscalização e acompanhamento formal caso identifique um risco de não conformidade com qualquer obrigação legal, regulatória ou contratual ou padrões de qualidade na prestação do serviço. As informações que levam a uma fiscalização reativa podem vir de diversas fontes, como por exemplo, reclamações feitas pelos consumidores à ANEEL e demandas de outros órgãos públicos como o Ministério Público, a Secretaria Nacional do Consumidor ou o Poder Judiciário, que podem levar a investigações de empresas de distribuição. O fortalecimento dos indicadores utilizados nesse diagnóstico inicial poderia ajudar a ANEEL a tornar seus programas de fiscalização mais eficientes, principalmente porque os departamentos muitas vezes têm uma grande carteira de operadores e poucos colaboradores. A ANEEL se comunica sobre sua estratégia de gestão de riscos e abordagens de fiscalização baseadas em riscos através de reuniões e eventos realizados com o setor regulado, quando os departamentos da ANEEL apresentam critérios, ações e resultados desejados. A ANEEL identificou sua estratégia de comunicação com o público sobre gestão de riscos como um ponto a ser melhorado.
Embora as atividades de controle e fiscalização da ANEEL sejam unificadas pelo foco no risco, as três áreas abordam a análise de risco de forma diferente. A SFF utiliza a análise de risco para planejar alguns de seus processos, enquanto outras fiscalizações são regulares e seguem o cronograma de revisão tarifária. A SFE e a SFG utilizam um modelo de fiscalização responsiva mais completo baseado em riscos. Os departamentos monitoram indicadores de desempenho, empresas de referência e selecionam empresas com a mais alta gravidade de não conformidade e o maior potencial de risco à prestação de serviços. Entretanto, com a integração limitada da base de dados e nenhum processo comum de avaliação de risco, a abordagem de cada departamento é distinta. Os desafios surgem quando os diferentes departamentos são encarregados do monitoramento coletivo, como no caso de barragens recém-privatizadas.
A governança, a alfabetização e a qualidade dos dados são o alicerce das atividades de fiscalização da ANEEL e apresentam desafios para os departamentos de fiscalização da ANEEL. A integração de dados e harmonização de processos será importante para reduzir a duplicação de solicitações e fornecimentos de informações. Uma nova Comissão de Governança de Dados visa padronizar processos em toda a ANEEL para evitar silos de informação entre departamentos (esta comissão também está envolvida na iniciativa de dados abertos da ANEEL, descrita em Produto e resultado). A ANEEL está investindo no desenvolvimento da alfabetização de dados e capacidade analítica dentro do seu quadro de pessoal, oferecendo treinamento para todos os colaboradores e formação estatística especializada para alguns colaboradores. Mesmo quando a ANEEL trabalha para melhorar sua governança e alfabetização interna de dados, a qualidade e a consistência dos dados continuam sendo um desafio para a ANEEL. Uma Comissão de Qualidade de Dados da ANEEL trabalha para incentivar o fornecimento de dados consistentes e de qualidade provenientes de entidades reguladas e outras fontes. A ANEEL também depende da auditoria social de dados, através da qual as partes interessadas alertam a ANEEL sobre questões de qualidade dos dados disponíveis ao público.
Todas as áreas de fiscalização na ANEEL utilizam evidências para respaldar suas ações de fiscalização. A atividade de fiscalização da ANEEL pode ser dividida em três níveis: monitoramento, ação remota e ação de campo. No nível do monitoramento, as áreas analisam os dados coletados e os indicadores deles resultantes de modo a atuar em duas etapas: planejamento e seleção das entidades a serem fiscalizadas. Na etapa de planejamento, os indicadores são utilizados como subsídio para priorizar cada tipo de fiscalização, enquanto na etapa de seleção, os indicadores ajudam a identificar qual entidade será fiscalizada. As atividades de fiscalização começam somente após a definição do escopo e das entidades a serem fiscalizadas utilizando essa abordagem baseada em evidências. Os dados coletados no processo de fiscalização e os relatórios de fiscalização são públicos.
As atividades de fiscalização da ANEEL são proporcionais à gravidade da infração. O órgão pode emitir advertências, impor multas, revogar outorgas e suspender novas outorgas por até dois anos. As práticas de fiscalização diferenciam as respostas com base no tipo de entidade regulada, no porte do agente, no seu histórico, no tipo de outorga e na fase do projeto (em implementação ou operação). As ações a serem realizadas seguem a pirâmide de conformidade e são divididas em quatro níveis, por ordem de gravidade: alertas de monitoramento, planos de resultados, ações sancionatórias e recomendação de caducidade da concessão. O primeiro nível é o de alertas de monitoramento, para os casos mais simples e fáceis de corrigir. O segundo nível é um plano de resultados, para situações que exigem ações concentradas das empresas e um acompanhamento periódico dos resultados alcançados. As próprias empresas propõem o plano de resultados, o qual deve especificar as ações que a empresa realizará para reverter a situação identificada, os prazos para os resultados e os critérios de acompanhamento. As empresas com planos de resultados se reúnem trimestralmente com a ANEEL para informar sobre seu progresso. As ações sancionatórias são reservadas para os casos mais graves e o reiterado descumprimento das normas. Para casos extremos de descumprimento em que a empresa não responde mais aos estímulos regulatórios, a ANEEL pode emitir uma recomendação para a caducidade da concessão e um relatório de falhas e transgressões.
Para situações em que a ANEEL impõe penalidades, os procedimentos são especificados na Resolução Normativa nº 846/2019 da ANEEL (ANEEL, 2019[105]). O processo começa com uma fiscalização, cujos resultados são consolidados num relatório de fiscalização. A ANEEL envia o relatório para a empresa, podendo a empresa, em seguida, apresentar uma declaração. Após analisar a declaração, o superintendente do departamento competente pode multar as empresas por cada uma das não conformidades identificadas. A ANEEL entrega autos de infração que incluem um memorando explicativo detalhando o motivo da multa. A empresa pode recorrer do Auto de Infração. O recurso é enviado primeiro ao superintendente, que pode exercer o poder de reconsideração, e depois é enviado à diretoria, que pode confirmar ou modificar a decisão do superintendente no todo ou em parte.
O tamanho da penalidade que a ANEEL impõe deve ser proporcional à gravidade da infração. As penalidades variam desde advertência até multa, embargo de obras, suspensão temporária da participação em licitações para obtenção de novas concessões, permissões ou autorizações, revogação da autorização e caducidade da concessão ou permissão. As penalidades estão sujeitas a um limite máximo de 2% das receitas da empresa nos últimos doze meses, ou a uma estimativa, caso o infrator não tenha estado em operação por um período completo de doze meses. Em caso de autoprodução, a multa máxima corresponde a 2% do valor estimado da energia produzida durante os últimos doze meses. Para infrações de menor gravidade, aplica-se um limite máximo menor. Para promover a proporcionalidade, o cálculo da multa leva em conta a renda da empresa, a gravidade da sanção, a extensão da infração, os danos causados, as vantagens econômicas obtidas e a existência de sanções anteriores.
As bases de dados ANEEL auxiliam as atividades de fiscalização. O conteúdo desses dados é coletado de diversas formas, às vezes diretamente de entidades reguladas que utilizam sistemas e formulários on-line, às vezes automaticamente através de serviços e aplicativos web. Esses dados são fornecidos em sistemas de informação e armazenamento de dados na forma de relatórios e painéis que informam indicadores, rankings, nível de desempenho, que auxiliam o processo de tomada de decisão, particularmente atividades regulatórias e de monitoramento.
Embora um grande volume de dados seja armazenado nas bases de dados da ANEEL, o órgão não tem um único procedimento para compartilhar de maneira contínua informações de monitoramento e fiscalização internamente. A ANEEL tenta reduzir a duplicação de solicitações de informações, fiscalizações e relatórios, investindo na integração da base de dados e melhorando a governança do compartilhamento de informações. Cada fiscalização é registrada num sistema central e a ANEEL está trabalhando para integrar as estruturas de dados departamentais na base de dados central. A ANEEL participa do Projeto de Assistência Técnica dos Setores de Energia e Mineral – META23 para melhorar sua infraestrutura digital. Uma das metas do projeto é desenvolver uma nova solução técnica para a ANEEL armazenar e estruturar dados sobre agentes de geração e melhorar a capacidade analítica do órgão.
A ANEEL compartilha dados com outras entidades reguladoras através de um sistema automático de recuperação de dados. Os dados compartilhados incluem dados de registro da empresa no Departamento Fiscal; dados sobre comercialização de energia e contratos com a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica; dados sobre a operação da rede com o Operador Nacional do Sistema Elétrico; e dados econômicos e financeiros do Banco Central do Brasil.
A ANEEL avalia o desempenho das atividades de controle e fiscalização usando níveis de conformidade e resultados de bem-estar do público. Além disso, utiliza indicadores de esforço que medem o número de fiscalizações realizadas, termos emitidos e notificações emitidas.
Recursos e reclamações
As decisões do regulador podem ser contestadas junto à Diretoria como única instância de recurso administrativo (se a decisão vier da Diretoria, o relator será um diretor diferente daquele que serviu como relator da decisão). Na maioria dos recursos, o mesmo departamento que forneceu subsídios para a decisão inicial fornece quaisquer outras informações necessárias para a decisão recorrida. O processo de recurso requer recursos significativos da ANEEL. Uma pesquisa concluiu que 41.5% das decisões tomadas pela diretoria em 2016 foram sobre recursos (superando em muito o número de decisões sobre outros temas, tais como regulamentação (Gouveia, 2017[106]).
Não existe um órgão separado que aceite recursos em segunda instância, e a única possibilidade restante de recurso além da diretoria é o Poder Judiciário. Os atos da ANEEL podem ser contestados junto aos cinco Tribunais Regionais Federais, cuja competência é definida através de critérios territoriais. Os recursos devem ser apresentados dentro de 10 dias úteis após a publicação no Diário Oficial ou após a notificação. Embora não haja a exigência de esgotar as opções administrativas de recurso antes de recorrer ao Poder Judiciário, um procedimento de recurso administrativo sem uma segunda instância de recurso pode contribuir para um componente judicial mais forte (“judicialização”) no processo regulatório. Diante de longos prazos de processamento dos recursos administrativos e uma possibilidade desfavorável de mudança, muitas empresas podem optar por ignorar completamente o recurso administrativo e recorrer diretamente ao Poder Judiciário. Embora o Poder Judiciário tenda a decidir a favor das decisões da ANEEL em questões técnicas (Prado, 2016[107]), quando as empresas veem um erro no marco regulatório propriamente dito, elas podem recorrer ao Poder Judiciário (Golfetto, 2020[108]).
A judicialização do setor, motivada por uma série de fatores, cria um fardo legal significativo para a agência. As causas da judicialização do setor elétrico brasileiro são múltiplas e complexas. Um dos fatores é a política dentro do setor, que a ANEEL deve traduzir em regulação. Uma medida provisória de 2012 promoveu uma mudança na legislação do setor e na estrutura tarifária, com os consumidores pagando uma grande parte das taxas setoriais. As tarifas aumentaram, criando um forte incentivo para a judicialização do setor, envolvendo principalmente os consumidores. Em muitas das ações judiciais de proteção ao consumidor relacionadas à energia, a ANEEL não é parte nas ações judiciais (Prado, 2016[107]). Ainda assim, a ANEEL tem uma enorme carteira de processos judiciais. Como parte de suas metas de indicadores de desempenho, vinculadas aos seus objetivos estratégicos, a ANEEL estabeleceu como meta limitar o número de novos processos judiciais a 170. Entretanto, a ANEEL não foi capaz de atingir essa meta em 2019 com 451 novos processos judiciais (ver Avaliação do desempenho do regulador). A ANEEL também investe no fortalecimento da familiaridade do Poder Judiciário com questões setoriais, realizando oficinas para instruir juízes e promotores sobre questões básicas.
Com relação às reclamações dos consumidores contra empresas, a ouvidoria setorial fornece informações e orientações sobre questões relacionadas ao fornecimento de energia elétrica aos consumidores e registra reclamações sobre a qualidade do serviço prestado pelas distribuidoras. Seu sistema para receber reclamações está integrado ao consumidor.gov.br, a plataforma governamental que facilita a troca direta de informações entre consumidores e empresas participantes. A ANEEL não intermedia reclamações nessa plataforma, mas monitora a qualidade do serviço e as tendências das reclamações. A maioria das empresas de distribuição do Brasil participa da plataforma, e a ANEEL e a Secretaria Nacional do Consumidor – Senacon estão trabalhando para expandir o número de empresas participantes. As distribuidoras também devem disponibilizar uma ouvidoria que estabeleça contato direto com os consumidores, bem como manter canais de acesso, como um telefone dedicado ou agências onde os consumidores possam fazer reclamações ou solicitar informações (ANEEL, 2011[109]) (ANEEL, 2010[110]).
Se ainda assim o problema não for resolvido, o consumidor pode registrar a reclamação diretamente na ANEEL. A SMA mantém múltiplos canais para receber informações e perguntas dos consumidores: um telefone dedicado, um serviço de bate-papo, um aplicativo para smartphone e um formulário no site. O telefone e o site são os mais populares, com quase 70% das reclamações recebidas através desses canais. O site vem em segundo lugar, com mais de um quarto das reclamações. O e-mail responde por 1.7%, enquanto o aplicativo para smartphone é usado apenas para cerca de 3% das reclamações. A ANEEL recebe muito poucas reclamações por carta, bate-papo e pessoalmente.
A estrutura da ANEEL oferece dois outros caminhos para a resolução de conflitos entre consumidores e empresas: a mediação e a arbitragem. A ANEEL também faz a mediação de conflitos para os quais a regulamentação não oferece uma resposta clara. A abordagem da ANEEL para esses conflitos mais complexos se baseia na solução alternativa de controvérsias. O volume de mediação administrativa é baixo. A ANEEL recebeu 15 solicitações de mediação em 2019. A ANEEL pode servir como árbitro, proferindo decisões em primeira instância nos processos administrativos sobre as relações de consumo. A ANEEL pode arbitrar o preço do transporte para uso do sistema de transmissão por consumidores livres em casos de negociações frustradas entre os agentes de mercado (Presidência da República, 1995[111]). Quanto ao preço de transporte dos combustíveis fósseis utilizados na geração de energia elétrica, a ANEEL arbitra no caso de negociações frustradas em conjunto com a ANP.
Transparência e prestação de contas
Transparência
Várias medidas promovem a transparência da tomada de decisão regulatória. Podem ser publicados relatórios técnicos que contribuem para a tomada de decisão regulatória e a organização das discussões em torno desses relatórios é pública, quando não as próprias discussões. Durante a reunião da diretoria, o sorteio para a escolha do relator e a reunião dos diretores são públicos. O público pode participar pessoalmente ou assistir a uma transmissão ao vivo no site da ANEEL. Após a decisão da diretoria, o ato normativo, juntamente com informações sobre a votação e documentos comprobatórios, são publicados no Diário Oficial e no site da ANEEL. Após a reunião, o vídeo é carregado no canal da ANEEL no YouTube. Além disso, a agenda da reunião é divulgada com pelo menos cinco dias de antecedência. O registro das reuniões também é público e são publicados resumos de outras reuniões oficiais.
Um portal central do governo promove a transparência na gestão das finanças públicas. O governo federal mantém um Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br) fornecendo informações sobre a execução de programas e políticas públicas. O site pode apresentar dados de órgãos públicos e os dados da ANEEL são facilmente acessíveis. O visitante pode explorar dados sobre receitas, despesas (incluindo despesas com cartões de pagamento e despesas de viagem), contratação de pessoal, licitações e contratos (CGU, n.d.[112]). Os dados são atualizados em tempo real, extraídos automaticamente dos sistemas de informação da administração pública. O Portal da Transparência ganhou amplo reconhecimento como uma boa prática. A 2ª Conferência dos Estados Partes da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, por exemplo, reconheceu esse sistema como uma boa prática de transparência e anticorrupção (OECD, 2012[113]). As despesas da ANEEL são inseridas no portal de transparência como parte da rotina. A Superintendência de Administração e Finanças (SAF) da ANEEL precisa autorizar as despesas de cada unidade da ANEEL antes de cada aquisição. As despesas são posteriormente registradas num sistema governamental integrado que processa todas as despesas no portal da transparência (ver Transparência para mais informações sobre o portal da transparência).
A ANEEL deve implementar uma Carta de Serviços ao Cidadão e um plano anual de comunicação para informar o público sobre as oportunidades de participação e os direitos dos consumidores. A partir de 2009, os órgãos públicos são obrigados a publicar uma Carta de Serviços ao Cidadão para melhorar a transparência e a prestação de contas. A lei especifica os elementos que uma carta deve conter: serviços oferecidos e canais de acesso, procedimentos e prazo máximo para a prestação de serviços, e canais de comunicação entre entidades públicas federais e cidadãos (OECD, 2012[113]). Publicada pela primeira vez em 2011, a carta de 41 páginas da ANEEL lista em linguagem objetiva os serviços oferecidos ao público e descreve a agência, os processos da agência e o funcionamento da Ouvidoria (ANEEL, 2016[114]). A ANEEL implementa um plano anual de comunicação que divulga as atividades da agência e os direitos dos usuários perante a agência reguladora e as empresas do setor (Presidência da República, 2019[51]).
Aprovada em 2011, a Lei de Acesso à Informação Pública do Brasil especifica regras para a divulgação de informações de órgãos e entidades públicas que administram dinheiro público, tais como empresas estatais. Com 3.558 solicitações de informação somente em 2019, a ANEEL tem estado entre as 10 principais instituições públicas nos últimos anos das 300 instituições abrangidas pela lei em termos de volume de solicitações de informação (Controladoria-Geral da União, 2020[115]). Desde 2014, o tempo médio de resposta da ANEEL tem sido entre 6 e 7 dias. A ANEEL registra um alto índice de satisfação com suas respostas às solicitações de informação. Entretanto, uma análise de 2018 mostrou que menos da metade das solicitações recebem respostas de entidades, e mais da metade dos solicitantes esperam mais tempo do que os prazos estabelecidos na lei (Michener, Contreras and Niskier, 2018[116]).
Prestação de contas ao Congresso
Conforme descrito no Art. 71 da Constituição Federal de 1998, o Congresso Nacional exerce um controle externo sobre a ANEEL (Constituição da República Federativa do Brasil de 1998, 1988[117]). O Poder Legislativo exerce esse controle externo com o auxílio do Tribunal de Contas da União – TCU, uma entidade fiscalizadora superior que iniciou o trabalho de controle externo dos reguladores de infraestrutura após a onda de privatizações e reformas regulatórias nos anos 1990 e a criação dos reguladores de infraestrutura (TCU, 2009[118]).
O TCU pode atuar numa grande variedade de questões. Além das fiscalizações de rotina, o TCU supervisiona os leilões e contratos de concessão. O TCU participa das análises prévias aos leilões de concessão e pode recomendar correções. O TCU participa ainda do monitoramento da execução dos contratos de concessão (TCU, 2018[119]). O TCU também pode analisar e impugnar as determinações da ANEEL, fazendo julgamentos sobre os resultados, a economia, a eficiência e a efetividade das atividades das agências reguladoras (TCU, 2009[118]). O TCU tem sido criticado por infringir a discricionariedade técnica da ANEEL (Bonacorsi de Palma, 2019[120]). Por exemplo, o tribunal pode impor métodos de ação regulatória, definir o modo de diálogo com as partes interessadas e afetar a estrutura organizacional das entidades reguladoras.
Um exemplo de determinação do TCU relacionada à tomada de decisão técnica da ANEEL ocorreu em 2016. O TCU analisou a decisão da ANEEL de alterar a metodologia de cálculo do preço máximo da receita anual permitida das concessionárias de transmissão. A TCU concluiu que a metodologia, que a ANEEL havia alterado em resposta às tendências dos leilões anteriores, era inadequada. Entre outras questões levantadas, o TCU também questionou a estimativa da ANEEL do risco-país (Tribunal de Contas da União, 2016[121]).
A ANEEL se manifestou contra esse tipo de controle com motivação técnica, explicando suas razões para o não cumprimento. Em 2018, o TCU determinou que um sistema de atribuição de bandeiras tarifárias não cumpria o objetivo regulatório de incentivar o consumo consciente após realizar uma auditoria para verificar a efetividade do sistema de bandeiras tarifárias (ver a seção sobre Insights comportamentais para mais informações sobre bandeiras tarifárias). O tribunal ordenou ao MME e à ANEEL que realinhassem o sistema de acordo com o objetivo, proibindo a ANEEL de comunicar que a finalidade das bandeiras tarifárias era a sinalização ao consumidor. O tribunal também exigiu que a ANEEL trabalhasse com o Operador Nacional do Sistema (ONS) e a Câmara de Comércio de Energia Elétrica (CCEE) para publicar relatórios mensais incluindo todas as informações necessárias para verificar os dados que estão por trás das bandeiras tarifárias (TCU, 2018[122]). A ANEEL solicitou ao TCU que revisasse sua determinação. A ANEEL argumentou que provocar uma redução no consumo de energia elétrica não era um objetivo do programa, mas sim apresentar um sinal econômico ao consumidor sobre o custo da geração de energia. A revisão do TCU em 2019 resultou numa recomendação revisada para a ANEEL e o MME. A recomendação diz que, se o sinal econômico é um dos objetivos do programa, devem ser tomadas medidas para assegurar a efetividade das bandeiras tarifárias, definindo objetivos e mecanismos para o monitoramento periódico dos resultados (Canal Energia, 2019[123]; Tribunal de Contas da União, 2019[124]).
A ANEEL fornece informações regularmente ao Congresso. Segundo os artigos 70 e 71 da Constituição Federal, a ANEEL deve enviar seus Processos de Contas Anuais e Relatórios de Gestão (que são elementos da Prestação de Contas Anual) ao TCU através do sistema on-line do TCU e aos órgãos legislativos através de carta oficial. Com base nas informações contidas no Relatório de Gestão, o Congresso pode solicitar que o TCU realize fiscalizações. A ANEEL frequentemente recebe de senadores e representantes solicitações de informações relativas ao setor elétrico, à regulação do setor e ao papel da ANEEL, que devem ser respondidas pela ANEEL no prazo de 30 dias. Além disso, o Congresso frequentemente convida a ANEEL para dar explicações sobre assuntos específicos ou participar de audiências públicas. Entretanto, o relatório anual da ANEEL não está sujeito a debate no Congresso (OECD, 2008[1]).
Conflito de interesses
As restrições anteriores ao exercício do cargo são criadas para limitar os conflitos de interesse e a “porta giratória” no nível da diretoria. Uma pessoa não é elegível se ela ou seus familiares ocuparem cargos de Ministro, Secretário de Estado, Secretário Municipal ou líder de um partido político. Além disso, os candidatos (e seus parentes) não devem ocupar cargos em sindicatos ou associações que representem os interesses trabalhistas ou patronais no setor regulado. Por fim, um candidato pode não ter ocupado um cargo na estrutura decisória de um partido político ou campanha eleitoral durante os 36 meses anteriores.
O Código de Conduta da Alta Administração Federal exige que os novos diretores enviem à Comissão de Ética Pública uma declaração de bens e renda que possam causar conflito com o interesse público (uma Declaração Confidencial de Informação) (Governo Federal, 2010[125]). Os indicados também devem enviar à Comissão de Ética Pública uma declaração de possíveis conflitos de interesse. Os titulares de cargos devem notificar a Comissão com uma nova Declaração Confidencial de Informação quando houver mudanças relevantes nos bens (Comissão de Ética Pública, 2004[126]).
Durante seu mandato, os diretores estão sujeitos a outras restrições no exercício do cargo que podem servir de base para sua demissão. Eles não podem exercer nenhuma outra atividade profissional além do magistério. Além disso, os diretores:
Não podem participar de sociedade simples ou empresária ou de empresa de qualquer espécie, na forma de controlador, diretor, administrador, gerente, membro de conselho de administração ou conselho fiscal, preposto ou mandatário;
Não podem exercer atividade político-partidária ou sindical, emitir parecer sobre matéria de sua especialização, ainda que em tese, ou atuar como consultor de qualquer tipo de empresa, ou estar em situação de conflito de interesse, nos termos da (Lei No 9.986, de 18 de Julho de 2000, 2000[127]);
Não podem receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas;
Só podem perder o mandato em caso de renúncia, condenação judicial transitada em julgado ou de condenação em processo administrativo disciplinar, ou infringência de quaisquer das vedações previstas em lei durante seu mandato.
Os diretores não podem estar numa situação de conflito de interesses durante seu mandato, definido em mais detalhes na lei brasileira de conflito de interesses:
Divulgar ou fazer uso de informação privilegiada, em proveito próprio ou de terceiro, obtida em razão das atividades exercidas;
Exercer atividade que implique a prestação de serviços ou a manutenção de relação de negócio com pessoa física ou jurídica que tenha interesse em decisão do órgão regulador;
Exercer, direta ou indiretamente, atividade que em razão da sua natureza seja incompatível com as atribuições do cargo ou emprego, considerando-se como tal, inclusive, a atividade desenvolvida em áreas ou matérias correlatas;
Atuar, ainda que informalmente, como procurador, consultor, assessor ou intermediário de interesses privados nos órgãos ou entidades da administração pública;
Praticar ato em benefício de interesse de pessoa jurídica de que participe o agente público, seu cônjuge, companheiro ou parentes, consanguíneos ou afins, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau;
Receber presente de quem tenha interesse em decisão do agente público ou de colegiado do qual este participe fora dos limites e condições estabelecidos em regulamento;
Prestar serviços, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja controlada, fiscalizada ou regulada pelo ente ao qual o agente público está vinculado (Presidência da República, 2013[53]).
A mesma lei também define situações que constituem conflito de interesse após o exercício do cargo. Por um período posterior ao exercício do cargo, os diretores não devem divulgar ou fazer uso de informações privilegiadas obtidas no decorrer das funções públicas. Após seu mandato, os diretores são proibidos de exercer qualquer atividade ou cargo no setor regulado durante um período de quarentena de seis meses, a menos que expressamente autorizado pela Comissão de Ética Pública ou pela Controladoria Geral da União.
Código de conduta
Além do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal que os servidores públicos devem cumprir, a ANEEL dispõe de um código de ética que foi aprovado pela Portaria nº 1.235/2009. O código estabelece os valores da ANEEL, incluindo imparcialidade, transparência, independência e responsabilidade social. No código de conduta, a ANEEL se compromete a tomar uma série de medidas para promover a boa conduta, prometendo, entre outras coisas, criar uma política de gestão de pessoal que considere critérios éticos e assegure o cumprimento do Código de Ética nos contratos, acordos e documentos conexos da ANEEL. Alguns dos compromissos vão além. Por exemplo, a ANEEL se compromete a prevenir potenciais conflitos entre agentes regulados do setor elétrico e outros segmentos da sociedade e respeita as necessidades, direitos e valores da sociedade e dos agentes do setor elétrico sem distinção de qualquer tipo. O código de ética também inclui compromissos para os colaboradores da ANEEL, tais como agir com credibilidade, honestidade e discrição. Ele fornece exemplos de condutas que não estão em conformidade com os compromissos e valores definidos no documento.
O código de ética da ANEEL também cria uma comissão de ética responsável por implementar, monitorar e avaliar ações de gestão ética e fornecer orientação ética (ANEEL, 2009[128]). A comissão de ética é composta por um secretário executivo e três membros com três suplentes, todos indicados pela diretoria. Os membros têm um mandato de dois anos, com possibilidade de recondução uma única vez, e não podem ser destituídos de seus mandatos a menos que deixem a ANEEL. Eles não recebem nenhuma remuneração adicional por atuarem na comissão. A comissão tem acesso garantido a todos os registros e locais necessários para investigar possíveis violações éticas. Os procedimentos da comissão de ética estão detalhados em seu regulamento interno, aprovado pela diretoria (ANEEL, 2009[128]).
Produto e resultado
Medição e avaliação do desempenho das entidades reguladas
A ANEEL coleta informações das empresas sobre o desempenho do setor, incluindo dados sobre a qualidade do serviço, dados sobre a evolução das novas usinas de geração e transmissão, encargos setoriais devidos pelas empresas de distribuição24, segurança das barragens de geração hidrelétrica e nível de desempenho da geração.
A utilização dos dados é complicada pelo fato de que as informações que a ANEEL coleta sobre as empresas são provenientes de fontes externas. Essas fontes externas utilizam bases de dados com diferentes propósitos e estruturas, assim como diferentes definições. Em outros casos, os dados podem estar incompletos ou desatualizados, ou pode haver inconsistências entre os dados recebidos pelos diferentes departamentos da ANEEL. Para melhorar a efetividade da sua supervisão regulatória, a ANEEL publicou um Manual de Contabilidade do Setor Elétrico – MCSE, definindo práticas contábeis comuns para concessionárias e permissionárias nos segmentos de geração, transmissão e distribuição do setor elétrico. Para a criação do manual, a ANEEL contratou consultores externos e colaborou com a Associação Brasileira dos Contadores do Setor de Energia Elétrica – ABRACONEE, o Instituto dos Auditores Independentes do Brasil – IBRACON, associações representativas das empresas de energia elétrica e representantes da comunidade acadêmica (ANEEL, 2015[129]).
Para analisar os dados que a ANEEL recebe, a maioria das áreas técnicas conta com especialistas em análise de dados, e a ANEEL tem uma equipe de TI centralizada para auxiliar na análise de dados. A ANEEL criou uma equipe de Gestão de Dados e Normatização Contábil dentro da Superintendência de Fiscalização Econômica e Financeira, com o objetivo de garantir a qualidade dos dados fornecidos pelas empresas reguladas. A equipe fiscaliza os dados e relatórios contábeis das empresas de energia elétrica. A ANEEL estabelece regras relativas à entrega de dados pelas empresas através de portarias e publica os prazos em seu site (ANEEL, 2020[130]).
A ANEEL utiliza os seguintes formatos de relatório para coletar dados financeiros das empresas de energia elétrica:
Um Balancete Mensal Padronizado – BMP, para concessionárias de geração, transmissão e distribuição, permissionárias de distribuição e produtores independentes de energia hidrelétrica;
Um Relatório de Informações Trimestrais – RIT, para concessionárias de geração, transmissão e distribuição, permissionárias de distribuição e produtores independentes de energia hidrelétrica;
Uma Prestação Anual de Contas – PAC, para concessionárias de geração, transmissão e distribuição e permissionárias de distribuição;
Um Relatório de Responsabilidade Socioambiental – RSA, para todas as concessionárias, permissionárias ou autorizadas de geração, transmissão e distribuição25.
A ANEEL disponibiliza ao público os balancetes mensais e os relatórios trimestrais e anuais de todas as empresas em seu site (ANEEL, 2020[130]) (ANEEL, n.d.[131]). Informações sobre a qualidade do serviço, tais como frequência e duração das interrupções de fornecimento e satisfação do consumidor (através da pesquisa do IASC) por empresa de distribuição, são compartilhadas no site da ANEEL (ANEEL, n.d.[132]).
A ANEEL tem tomado medidas nos últimos anos para divulgar mais dados, incentivada por um aumento nas solicitações de informação. O órgão elaborou o Plano de Dados Abertos 2020-21 para aumentar a divulgação de dados à sociedade, com o objetivo de melhorar a qualidade dos dados, auxiliar na tomada de decisão e aumentar a transparência (ANEEL, n.d.[133]). O plano divulga todas as informações contábeis recebidas periodicamente das empresas de energia elétrica, com exceção dos relatórios de controle patrimonial26 que são divulgados sob demanda. Algumas informações, tais como informações coletadas através de fiscalizações, são tratadas como informações confidenciais.
Nos casos de bom desempenho, a ANEEL concede o Prêmio ANEEL de Ouvidoria às empresas de distribuição com o melhor serviço de atendimento ao cliente e o melhor desempenho em termos de atendimento das reclamações. O prêmio é baseado no número de canais de reclamação, no desenho da ouvidoria dentro da empresa, na disponibilidade de relatórios de monitoramento, na rapidez e clareza com que ela atende as reclamações e no cumprimento de prazos. O prêmio é concedido a três empresas, que recebem um troféu e podem usar o selo do Prêmio de Ouvidoria em suas publicações (ANEEL, 2018[134]).
Avaliação do desempenho do regulador
A ANEEL fornece informações sobre seu desempenho através de um relatório anual que publica em seu site. Além disso, a ANEEL elabora um relatório separado sobre o desempenho da ouvidoria setorial e um relatório retrospectivo sobre as ações da ANEEL durante o ano. A ANEEL também informa sobre sua entrega regulatória, comparando a concretização de produtos regulatórios com sua entrega antecipada de acordo com a agenda regulatória (ANEEL, n.d.[135]).
O relatório anual é enviado ao TCU e ao Congresso. Além disso, o relatório é auditado pela CGU para avaliar a consistência das informações e para propor recomendações de melhoria das operações do órgão regulador. O Congresso pode pedir informações à ANEEL sobre seu desempenho e suas decisões regulatórias.
A ANEEL mede seu desempenho usando KPIs (ou “indicadores estratégicos”) vinculados aos objetivos estratégicos, definidos pela ANEEL em seu planejamento estratégico ou definidos em norma (ver Objetivos estratégicos e operacionais). O Gabinete do Diretor-Geral (GDG) monitora os indicadores de desempenho. Qualquer colaborador da ANEEL pode monitorar o desempenho dos indicadores através de um portal disponível na intranet.
No total, a ANEEL possui 61 indicadores estratégicos, vinculados aos 16 objetivos estratégicos. No relatório anual, a ANEEL fornece um panorama do desempenho ao longo do tempo para todos os indicadores estratégicos e os compara com as metas anuais. Os indicadores, bem como suas metas para o início e o fim do ciclo estratégico 2018-2021, estão incluídos na Tabela 2.10. A ANEEL tem 7 indicadores estratégicos para objetivos estratégicos relacionados a resultados, 34 indicadores para objetivos estratégicos relacionados a processos e 20 indicadores para objetivos estratégicos relacionados a pessoas e recursos.
Os indicadores estratégicos medem uma grande variedade de aspectos, dos quais alguns estão sob a influência direta do órgão e outros são o resultado de muitos fatores externos também. Por exemplo, enquanto a ANEEL pode impactar diretamente o indicador sobre a tempestividade de suas decisões regulatórias, o indicador sobre o índice de adimplência média das obrigações do setor provavelmente será afetado por muitos fatores externos fora do controle direto da ANEEL.
Para cada um dos seus objetivos estratégicos, a ANEEL monitora o progresso em seu relatório anual de análise estratégica, avaliando o número de indicadores que atingiram a meta prevista. Embora a maioria dos indicadores tenha melhorado com o tempo, em média a ANEEL atinge uma pontuação um pouco inferior à meta que foi estabelecida. Mais especificamente, a ANEEL tem um desempenho relativamente baixo em comparação a suas metas em relação a seus objetivos de aperfeiçoar, simplificar e consolidar a regulação, a sua gestão e prevenção de demandas judiciais27 e a sua autonomia orçamentária (ANEEL, 2020[4]).
Tabela 2.10. Indicadores de desempenho da ANEEL
Fonte: ANEEL (2020), Relatório de gestão – ANEEL 2019, https://www.aneel.gov.br/documents/653889/14859944/exerc%c3%%20adcio+-+2019/b755a474-25e9-994d-7f00-c8a6ec8d8b86.
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[4] ANEEL (2020), Relatório de Gestão – ANEEL 2019, https://www.aneel.gov.br/documents/653889/14859944/Exerc%C3%ADcio+-+2019/b755a474-25e9-994d-7f00-c8a6ec8d8b86 (accessed on 3 July 2020).
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[104] ANEEL (2019), Resolução Normativa Nº 846, de 11 de Junho de 2019.
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[141] Decreto nº 9.943, de 30 de Julho de 2019 (2019), Presidência da República, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9943.htm (accessed on 23 June 2020).
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[50] Globo (2019), Diretores de agências reguladoras pressionam governo contra rebaixamento, https://epoca.globo.com/guilherme-amado/diretores-de-agencias-reguladoras-pressionam-governo-contra-rebaixamento-23573056 (accessed on 5 July 2020).
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[35] Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000 (2000), Presidência da República, http://planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm (accessed on 18 June 2020).
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[46] Lei Nº 10.871, de 20 de Maio de 2004 (2004), Presidência da República, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.871.htm.
[18] Lei nº 12.334, de 20 de Setembro de 2010 (2010), Presidência da República.
[19] Lei nº 12.608, de 10 de Abril de 2012 (2012), Presidência da República.
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[23] Lei Nº 13.848, de 25 de Junho de 2019 (2019), Presidência da República, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13848.htm.
[2] Lei Nº 9.427, de 26 de Dezembro de 1996 (1996), Presidência da República, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9427cons.htm.
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[17] Lei No. 13.848, de 25 de Junho de 2019 (2019), Presidência da República, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13848.htm.
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[8] Portaria nº 187, de 4 de Abril de 2019 (2019), Diário Oficial da União, http://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/70268736 (accessed on 15 December 2020).
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[107] Prado, M. (2016), O Judiciário e o Estado Regulador Brasileiro (The Judiciary and the Brazilian Regulatory State).
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[42] Presidência da República (2004), Lei No. 10.871 de 20 de Maio de 2004 (Law No. 10.871 of May 20, 2004), Casa Civil Subchefia para Assuntos Jurídicos, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.871.htm (accessed on 9 July 2020).
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[20] TCU (2020), Acórdão 726/2020, https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/aneel-devera-fiscalizar-seguranca-de-barragens-geradoras-de-eletricidade.htm (accessed on 3 July 2020).
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[121] Tribunal de Contas da União (2016), TCU revê determinação da Aneel para alterar metodologia de cálculo para leilões de transmissão de energia elétrica (TCU reviews Aneel’s determination to change calculation methodology for electricity transmission auctions), TCU Portal, https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-reve-determinacao-da-aneel-para-alterar-metodologia-de-calculo-para-leiloes-de-transmissao-de-energia-eletrica.htm (accessed on 14 December 2020).
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[37] Veja (2016), Com orçamento menor, Aneel deixa de atender consumidor por telefone (With a smaller budget, Aneel stops serving consumers by phone), Veja, https://veja.abril.com.br/economia/com-orcamento-menor-aneel-deixa-de-atender-consumidor-por-telefone/ (accessed on 26 August 2020).
[147] Word Bank (2020), International Bank for Reconstruction and Development Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of USD 38 Million to the Federative Republic of Brazil for an Energy and Mineral Sectors Strengthening Project II, http://documents.worldbank.org/curated/en/212481590458428284/pdf/Brazil-Second-Energy-and-Mineral-Sectors-Strengthening-Project.pdf (accessed on 9 June 2020).
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Observações
← 1. A criação das novas agências reguladoras independentes no Brasil foi inspirada pela experiência internacional, principalmente pelo modelo institucional norte-americano de agências reguladoras independentes. A criação da ANEEL em 1996 foi seguida pela criação das seguintes agências: Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL) e Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustiveis – ANP em 1997; Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA em 1999; Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS e Agência Nacional de Águas – ANA em 2000; Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e Agência Nacional do Cinema – ANCINE em 2001; Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC em 2005.
← 2. A ANEEL pode delegar algumas atividades de supervisão, sanção e arbitragem a agências reguladoras estaduais (ver Cooperação com agências reguladoras estaduais).
← 3. Segundo o art. 1º da Lei nº 12.783/2013, a autoridade concedente pode prorrogar a concessão de certas concessionárias de geração hidrelétrica por um período de até 30 anos, desde que essas concessionárias aceitem uma remuneração baseada em tarifas estabelecidas pela ANEEL, bem como uma alocação de cotas de garantia física de energia elétrica às concessionárias de distribuição e padrões de qualidade definidos pela ANEEL.
← 4. No momento da elaboração do presente documento, a ANEEL tem firmado acordos de cooperação com as agências estaduais de Mato Grasso do Sul e Santa Catarina, mas ainda não fechou nenhum acordo de cooperação com as agências estaduais do Pará e Rio Grande do Sul.
← 5. A Constituição Federal está em vigor desde 1988.
← 6. O caso Odebrecht se refere ao período entre 2001 e 2016. Ele envolve o pagamento de 788 milhões de dólares em subornos pela holding brasileira Odebrecht S.A. a funcionários do governo, políticos e partidos políticos em vários países, a fim de obter projetos de infraestrutura. Desse montante, cerca de 349 milhões de dólares foram pagos para subornar funcionários públicos brasileiros (OECD, 2019[138]).
← 7. O caso SBM Offshore se refere ao período entre 1996 e 2012. Ele envolve o pagamento de 180 milhões de dólares pela empresa holandesa SBM Offshore N.V. a intermediários, entre outras coisas, para subornar funcionários públicos no Brasil, Angola, Guiné Equatorial, Cazaquistão e Iraque (OECD, 2019[138]).
← 8. O termo "isonomia" sugere que todos os atores do setor são regidos pelas mesmas normas e arcabouço legal e que as decisões são baseadas nas mesmas políticas e regras.
← 9. Foi perguntado aos entrevistados se eles viam a ANEEL como equilibrada, independente, imparcial, isonômica, aberta ao diálogo e transparente. As respectivas porcentagens de entrevistados atribuindo essas características à ANEEL foram: equilibrada – 55.9%; independente – 57.3%; imparcial – 50.7%; isonômica – 58.2%; aberta ao diálogo – 56.0%; transparente – 53.7%.
← 10. Embora os resultados para a maioria dos países reflitam a pontuação do regulador de energia, no caso da Argentina e do Brasil as pontuações são do regulador de energia elétrica (já que existem reguladores separados para energia elétrica e gás nesses países).
← 11. A missão da ANEEL permanece inalterada desde sua criação e reflete a finalidade definida no art. 3º do Decreto 2.335 de 6 de outubro de 1997.
← 12. A visão da ANEEL evoluiu com o tempo de "Ser reconhecida como uma instituição essencial para a satisfação da sociedade com o serviço de energia elétrica" no ciclo estratégico 2014-17 para "Ser essencial para garantir a qualidade e a sustentabilidade do serviço de energia elétrica" no ciclo 2018-2021.
← 13. A nova metodologia envolveu uma maior participação dos colaboradores, gerentes e diretores, o uso de eventos de treinamento e a formulação de marcos e resultados claramente definidos.
← 14. Um exemplo pode ser encontrado na Portaria nº 422/2020 da ANEEL, que aprova uma mudança nas iniciativas estratégicas relacionadas ao objetivo estratégico de aperfeiçoar, simplificar e consolidar a regulação (ANEEL, 2020[149]).
← 15. A Lei nº 9.427 de 26 de dezembro de 1996, art. 11, também descreve outras receitas possíveis, tais como recursos transferidos do governo federal, doações, subsídios e a receita proveniente da venda de bens (Lei Nº 9.427, de 26 de Dezembro de 1996, 1996[2]).
← 16. A mudança na Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica foi parte de um conjunto mais amplo de mudanças feitas através da Lei nº 12.783/2013, com o objetivo de reduzir os encargos do setor e moderar as tarifas.
← 17. Em 2019, foram feitas mudanças no grau de implementação do orçamento através dos Decretos nº 9.741 de 29 de março de 2019, 9.809 de 20 de maio de 2019, 9.943 de 30 de julho de 2019, 10.028 de 26 de setembro de 2019, 10.079 de 23 de outubro de 2019, 10.119 de 21 de novembro de 2019, 10.136 de 28 de novembro de 2019 e 10.181 de 19 de dezembro de 2019. (Decreto nº 9.741 de 29 de Marco de 2019, 2019[139]) (Decreto nº 9.809, de 30 de Maio de 2019, 2019[140]) (Decreto nº 9.943, de 30 de Julho de 2019, 2019[141]) (Decreto nº 10.028, de 26 de Setembro de 2019, 2019[142]) (Decreto nº 10.079, de 23 de Outubro de 2019, 2019[143]) (Decreto nº 10.119, de 21 de Novembro de 2019, 2019[144]) (Decreto nº 10.136, de 28 de Novembro de 2019, 2019[145]) (Decreto nº 10.181, de 19 de Dezembro de 2019, 2019[146])
← 18. Cidadãos com “direitos políticos” podem votar e participar do processo político (Tribunal Superior Eleitoral, n.d.[136]).
← 19. A lei inclui regras de transição que impõem uma duração do mandato diferente para cada novo membro na mudança da atual Diretoria. Novos diretores são nomeados para mandatos de 2 a 6 anos (Presidência da República, 2019[51]). São permitidas apenas as vacâncias na diretoria que são preenchidas por um período restante de 2 anos ou menos e apenas uma renovação de mandato por mais 5 anos é permitida.
← 20. Incluindo ANEEL, ANATEL, ANP, ANTT, ANTAQ e ANAC.
← 21. Existem iniciativas específicas em várias áreas da ANEEL para melhorar a clareza da comunicação com o público externo. Como exemplo, a SMA da ANEEL participou de treinamento em linguagem objetiva em 2019. A área tem um colaborador cuja função é revisar e simplificar os textos de comunicação com os consumidores.
← 22. A avaliação da sustentabilidade econômica e financeira da ANEEL contém múltiplas dimensões, incluindo nível de endividamento, eficiência, investimento, rentabilidade, retorno aos acionistas, partes interessadas controladoras e perspectivas futuras (ANEEL, 2017[137]).
← 23. O projeto META é financiado pelo Banco Mundial e implementado sob a responsabilidade do MME. Uma grande variedade de órgãos públicos participa do projeto, juntamente com a ANEEL. Ele visa modernizar os setores de energia e mineração brasileiros, através do "fortalecimento da capacidade, atividades de planejamento e sustentabilidade ii) desenvolvimento institucional e regulatório, e iii) cooperação Sul-Sul". (World Bank, 2011[148]). O projeto está atualmente na segunda fase, que deve durar até 31 de dezembro de 2025 (Word Bank, 2020[147]).
← 24. Os encargos setoriais incluem encargos como a Conta de Desenvolvimento Energético – CDE e a Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica – TFSEE. As empresas de distribuição desempenham um papel na cobrança dos encargos em nome das diferentes contas, uma vez que os encargos estão incluídos nas tarifas que as empresas de distribuição cobram de seus consumidores.
← 25. Geradores com uma capacidade total instalada abaixo de 30 MW, empresas de transmissão abaixo de um determinado limite de receita anual (BRL 18 000 000 em 2016) e empresas de distribuição com um mercado abaixo de 500 GWh por ano estão desobrigadas a apresentar um RSA.
← 26. Os relatórios de controle patrimonial monitoram o registro dos bens e suas valorações.
← 27. Embora a ANEEL pretendesse limitar em 170 o número de ações judiciais que estariam em curso, o resultado foi significativamente maior com um total de 451 ações judiciais, indicando um aumento nos processos judiciais.